Recommandation du Conseil du 10 juillet 2026 relative aux politiques économique, sociale, de l'emploi, structurelle et budgétaire de la Pologne

(1)

Le règlement (UE) 2024/1263 précise les objectifs du cadre de gouvernance économique, qui sont de promouvoir des finances publiques saines et viables, une croissance durable et inclusive ainsi que la résilience au moyen de réformes et d'investissements, et de prévenir les déficits publics excessifs. Il dispose que le Conseil et la Commission exercent une surveillance multilatérale dans le cadre du Semestre européen, conformément aux objectifs et aux exigences du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le Semestre européen comprend, en particulier, la formulation de recommandations par pays et la surveillance de leur mise en œuvre.

(2)

Le 25 novembre 2025, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011, le rapport 2026 sur le mécanisme d'alerte, dans lequel la Pologne n'est pas mentionnée parmi les États membres devant faire l'objet d'un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, une recommandation de recommandation du Conseil relative au capital humain dans l'Union européenne, ainsi qu'une proposition de rapport conjoint sur l'emploi 2026, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi et des principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro (2) le 21 avril 2026, et le rapport conjoint sur l'emploi et la recommandation relative au capital humain le 9 mars 2026.

(3)

Le 29 janvier 2025, la Commission a publié la boussole pour la compétitivité, un cadre stratégique pour stimuler la compétitivité mondiale de l'Union sur les cinq prochaines années. Outre la sécurité, elle désigne les trois impératifs de transformation que sont l'innovation, la décarbonation et la compétitivité comme les piliers essentiels d'une croissance économique durable. Depuis sa publication, la boussole pour la compétitivité a guidé les travaux relatifs au Semestre européen, de manière à ce que les politiques économiques des États membres de l'UE soient en phase avec les objectifs stratégiques de l'UE, créant ainsi une approche unifiée de la gouvernance économique qui favorise la croissance durable, l'innovation et la résilience dans l'ensemble de l'Union.

(4)

En 2026, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) (3), entrée dans sa dernière phase. Les plans pour la reprise et la résilience (PRR), ainsi que les financements de la politique de cohésion, ont joué un rôle essentiel dans la réalisation des priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, puisque, conformément aux exigences qui leur sont applicables, ils devaient aider les États membres à relever efficacement l'ensemble, ou une partie non négligeable, des défis recensés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées au cours des derniers cycles, et que les programmes financés par la politique européenne de cohésion devaient tenir compte des recommandations par pays. Alors que la FRR s'approche de son terme, il reste essentiel de pérenniser et de mettre à profit les réformes et les investissements qu'elle a soutenus et permis de mettre en œuvre, en particulier ceux qui contribuent à relever les défis recensés dans les recommandations par pays.

(5)

Le 3 juin 2026, la Commission a publié le rapport 2026 pour la Pologne. Ce rapport évalue les progrès accomplis par la Pologne à l'égard des recommandations qui lui ont été adressées en 2025 et fait le point de la mise en œuvre, par la Pologne, de son PRR. Sur la base de cette analyse, il identifie les défis les plus pressants auxquels la Pologne est confrontée. Il évalue également les progrès accomplis par la Pologne dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l'Union en matière d'emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale, ainsi que les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

(6)

Le 21 janvier 2025, le Conseil a adopté, à la suite de l'évaluation réalisée par la Commission et sur recommandation de celle-ci, une recommandation approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme de la Pologne (4). Ce plan couvre la période 2025-2028 et présente un ajustement budgétaire étalé sur quatre ans. Le Conseil a recommandé les taux de croissance maximaux des dépenses nettes suivants: 6,3 % en 2025, 4,4 % en 2026, 4,0 % en 2027 et 3,5 % en 2028, ce qui correspond aux taux de croissance cumulés maximaux calculés par rapport à l'année de référence 2023 de 19,6 % en 2025, de 24,9 % en 2026, de 29,9 % en 2027 et de 34,4 % en 2028. Pour la période 2025-2028, ces taux de croissance maximaux des dépenses nettes correspondent à la trajectoire de correction précisée, le 21 janvier 2025, par le Conseil conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE dans sa recommandation visant à ce qu'il soit mis un terme à la situation de déficit excessif (5). Sur la base de l'évaluation du 3 juin 2026 réalisée par la Commission afin de déterminer si des actions suivies d'effets ont été entreprises (6)., la procédure de déficit excessif à l'égard de la Pologne est suspendue.

(7)

La guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine et ses répercussions représentent un défi existentiel pour l'Union européenne. La Commission a invité les États membres à demander l'activation, de manière coordonnée, de la clause dérogatoire nationale prévue dans le pacte de stabilité et de croissance afin de soutenir les efforts déployés par l'UE pour parvenir à une augmentation rapide et significative des dépenses de défense (7) et cette proposition a été accueillie favorablement par le Conseil européen le 6 mars 2025. À la suite de la demande formulée par la Pologne, le Conseil, sur recommandation de la Commission, a adopté le 8 juillet 2025 une recommandation autorisant la Pologne à s'écarter des taux de croissance maximaux recommandés pour les dépenses nettes (8). La période d'activation de la clause dérogatoire nationale (2025-2028) permet à la Pologne de revoir les priorités en matière de dépenses publiques ou d'augmenter les recettes publiques, afin qu'une hausse durable des dépenses de défense ne compromette pas sa viabilité budgétaire à moyen terme.

(8)

Le 30 avril 2026, la Pologne a présenté son rapport d'avancement annuel pour 2026 (9) sur le respect des taux de croissance maximaux recommandés pour ses dépenses nettes, ainsi que sur la mise en œuvre des réformes et des investissements visant à répondre aux principaux défis identifiés dans les recommandations qui lui ont été adressées dans le cadre du Semestre européen. Le rapport d'avancement annuel tient également compte des rapports semestriels présentés par la Pologne sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience conformément à l'article 27 du règlement (UE) 2021/241. Le rapport sur l'action engagée au titre de la procédure concernant les déficits excessifs est intégré dans le rapport d'avancement annuel.

(9)

En 2025, la croissance du PIB réel a été de 3,6 % et l'inflation IPCH s'est établie à 3,3 %. Les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 3,5 % en 2026 et de 2,8 % en 2027, tandis que l'inflation mesurée par l'IPCH devrait s'établir à 3,6 % en 2026 et à 2,9 % en 2027.

(10)

Sur la base des données fournies par Eurostat (10), le déficit public de la Pologne est passé de 6,4 % du PIB en 2024 à 7,3 % du PIB en 2025. Cette hausse du déficit en 2025 s'explique principalement par une augmentation des dépenses relatives aux livraisons d'équipements militaires et une augmentation des salaires du secteur public et des prestations sociales. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent quant à elles sur un déficit de 6,5 % du PIB en 2026 et de 6,3 % du PIB en 2027. Cette diminution en 2026 est principalement due aux restrictions frappant les dépenses financées au niveau national, en particulier la rémunération des salariés et l'investissement, et aux nouvelles mesures discrétionnaires d'augmentation des recettes. La diminution du déficit en 2027 s'explique principalement par les mesures discrétionnaires adoptées en matière de recettes.

(11)

D'après les estimations de la Commission, l'orientation budgétaire (11), qui inclut les dépenses financées tant au niveau national qu'au niveau de l'UE, était expansionniste, à hauteur de 1,3 % du PIB, en 2025. D'après les projections, elle devrait être expansionniste, de 0,3 % du PIB, en 2026, et restrictive, de 1,7 % du PIB, en 2027.

(12)

Selon les données communiquées par Eurostat (12), la dette publique de la Pologne a augmenté, passant de 54,8 % du PIB à la fin de 2024 à 59,7 % à la fin de 2025. L'augmentation du ratio d'endettement en 2025 s'explique principalement par les déficits élevés et l'ajustement stocks-flux lié aux investissements dans la défense, de nature à accroître la dette. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent sur une augmentation du ratio de la dette au PIB, qui passerait à 64,5 % d'ici à la fin de l'année 2026 et à 68,3 % d'ici à la fin de l'année 2027. L'augmentation en 2026 et 2027 s'explique principalement par les déficits élevés et l'ajustement stocks-flux de nature à accroître la dette.

(13)

D'après les données d'Eurostat (13), les dépenses publiques de défense de la Pologne ont représenté, au total, 3,4 % du PIB en 2025. Selon les prévisions du printemps 2026 de la Commission, elles devraient s'établir au même niveau qu'en 2026. Cela correspond à une augmentation de 1,8 point de pourcentage du PIB par rapport à 2021 (14).

(14)

L'Union reste confrontée à des risques de rupture de l'approvisionnement énergétique et à une forte volatilité des prix, exacerbés par les tensions géopolitiques qui affectent les marchés mondiaux du pétrole et du gaz. L'expérience tirée de la crise énergétique de 2022-2023 a montré que des mesures larges et non ciblées entraînent des coûts budgétaires importants et sont inefficaces sur les plans social et économique. Depuis le début de la guerre au Moyen-Orient en février 2026, la Pologne a adopté des mesures de politique budgétaire pour atténuer l'incidence des prix élevés de l'énergie sur les ménages et les entreprises (15). Il s'agit notamment des réductions non ciblées des droits d'accise et de la TVA sur les carburants qui étaient en vigueur jusqu'au 15 mai 2026, à la date de finalisation des prévisions du printemps 2026 de la Commission (16). Selon les prévisions du printemps 2026 de la Commission, le coût budgétaire de ces mesures devrait s'élever à environ 0,1 % du PIB en 2026. Selon les estimations de la Commission, si ces mesures devaient rester en vigueur jusqu'à la fin de 2026, leur coût budgétaire s'élèverait à 0,4 % du PIB pour cette année.

(15)

D'après les calculs de la Commission, les dépenses nettes de la Pologne ont augmenté de 8,5 % en 2025 et de 22,9 %, en cumulé, sur 2024 et 2025. La croissance des dépenses nettes en 2025 est supérieure au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 0,9 % du PIB en termes annuels. Si l'on considère conjointement les années 2024 et 2025, le taux de croissance cumulé des dépenses nettes est également supérieur au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 1,2 % du PIB sur une base cumulée. Toutefois, l'écart anticipé est dans les limites de la flexibilité prévue au titre de la clause dérogatoire nationale, compte tenu de l'augmentation des dépenses de défense.

(16)

Selon les calculs de la Commission, les dépenses nettes de la Pologne devraient augmenter de 4,0 % en 2026 et de 27,9 %, en cumul, sur 2024, 2025 et 2026. La croissance prévue des dépenses nettes en 2026 est inférieure au taux de croissance maximal recommandé. Si l'on considère conjointement les années 2024, 2025 et 2026, le taux de croissance cumulé des dépenses nettes est supérieur au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 1,0 % du PIB sur une base cumulée. Toutefois, l'écart anticipé est dans les limites de la flexibilité prévue au titre de la clause dérogatoire nationale sur la base des projections actuelles pour les dépenses de défense.

(17)

En raison des multiples priorités stratégiques poursuivies, les dépenses publiques ont augmenté rapidement ces dernières années, notamment en matière de défense et de politique sociale. En 2025, elles ont atteint 50,9 % du PIB, se situant ainsi au-dessus de la moyenne de l'UE, qui est de 49,5 % du PIB. L'efficacité des finances publiques reste un défi, étant donné que les prestations sociales sont largement non ciblées et ne sont pas subordonnées à des conditions de ressources au niveau des ménages, ce qui se traduit par un système de protection sociale au pouvoir redistributif limité. Les réexamens des dépenses effectués depuis 2024 ont eu une incidence limitée en termes de réaffectations des dépenses.

(18)

Outre une rationalisation des dépenses, des sources de recettes sont nécessaires pour rééquilibrer les finances publiques et maintenir la dette publique à un niveau soutenable. Les recettes fiscales en pourcentage du PIB restent nettement inférieures à la valeur agrégée de l'UE, malgré une augmentation progressive observée en 2024 et 2025. Le bouquet fiscal polonais se caractérise par une dépendance relativement faible à l'égard de la fiscalité du travail, les recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques étant nettement inférieures à la moyenne de l'UE, tandis que les impôts sur la consommation et sur le capital représentent une part plus importante des recettes totales. L'assiette fiscale pourrait être élargie de manière à inclure de nouvelles sources sans entraver la croissance économique. Pour mobiliser des recettes supplémentaires, des efforts accrus sont également nécessaires pour améliorer le respect des obligations fiscales. Bien que l'écart de conformité en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) se soit réduit, il demeure important. Selon les estimations, l'écart de conformité serait également important en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés.

(19)

Une tendance à la baisse est visible en ce qui concerne l'adéquation des prestations de retraite. Le rapport entre la pension moyenne et le salaire moyen a diminué, passant de 66 % en 2005 à 55 % en 2024. Selon les estimations du rapport 2024 sur le vieillissement, limiter la nouvelle baisse du ratio des prestations prévue dans l'hypothèse de politiques inchangées impliquerait une augmentation des dépenses de retraite de 2,5 points de pourcentage du PIB d'ici à 2045, ce qui mettrait en péril la viabilité du système de retraite. On estime que d'ici à 2040, la moitié des retraités percevront des prestations de retraite égales au minimum légal. Cela serait surtout vrai pour les femmes dont la faible participation au marché du travail (48,3 % contre 59,4 % dans l'UE, dans la tranche d'âge 55-64 ans) reflète leur âge légal de départ à la retraite plus bas. En outre, les travailleurs indépendants qui paient les cotisations de retraite minimales et ceux qui sont liés par un contrat de droit civil couvrant la prime de retraite en dessous du seuil minimal sont également exposés au risque de pauvreté à la retraite. Le système de retraite se caractérise également par une forte fragmentation, avec des régimes spéciaux coûteux pour certaines professions. KRUS, le régime spécial de retraite le plus important, est destiné aux agriculteurs, qui représentent plus de 10 % de l'ensemble des retraités en Pologne, et est fortement subventionné par le budget de l'État (environ 0,7 % du PIB en 2025). Les cotisations sociales versées par les grands agriculteurs ne reflètent donc pas leurs niveaux de revenus, ce qui a une incidence sur l'adéquation des retraites. En outre, les règles régissant les droits à pension acquis auprès du KRUS et le calcul des transferts de capital-retraite vers le régime général de retraite n'incitent pas les agriculteurs, en particulier ceux qui ont cotisé longtemps auprès du KRUS, à passer au régime général. Dans d'autres professions, telles que les services en uniforme ou les juges et procureurs, les intéressés perçoivent une retraite sans avoir cotisé. Ces régimes spéciaux dépendent donc entièrement des subventions du budget de l'État.

(20)

Il demeure essentiel d'associer de façon systématique, significative et opportune les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées afin d'assurer une adhésion généralisée aux fins d'une bonne mise en œuvre des instruments de financement de l'Union, dans le contexte du Semestre européen également.

(21)

La mise en œuvre, en Pologne, des programmes de la politique de cohésion, qui comprennent le soutien du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds pour une transition juste (FTJ) et du Fonds social européen plus (FSE+) et du fonds de cohésion (FC), est supérieure au rythme moyen au niveau de l'UE, tant en ce qui concerne la sélection des projets que les paiements. Il est important de maintenir la dynamique actuelle, tout en maximisant l'impact des investissements sur le terrain. Dans le cadre de ses programmes relevant de la politique de cohésion, la Pologne prend déjà des mesures destinées à stimuler la compétitivité et la croissance. Néanmoins, certains domaines pourraient nécessiter un renforcement supplémentaire de la mise en œuvre, notamment ceux liés au découplage des combustibles fossiles et à une transition juste. Il est essentiel de veiller à ce que les nouveaux investissements annoncés par la Pologne dans son examen à mi-parcours des fonds de la politique de cohésion, notamment ceux liés aux cinq priorités définies dans le règlement sur l'examen à mi-parcours (17), soient déployés rapidement et efficacement.

(22)

La Pologne est confrontée à plusieurs défis liés à la simplification, à la recherche et à l'innovation, à la gestion de l'énergie, du climat et de l'eau, aux compétences et à l'éducation, à l'inclusion des groupes défavorisés et à la segmentation du marché du travail, ainsi qu'au logement.

(23)

Même si son cadre réglementaire est généralement favorable à la concurrence, la Pologne reste confrontée à certaines difficultés pour remédier à la complexité législative et assurer l'efficacité du cadre institutionnel. En effet, 71 % des entreprises considèrent que la réglementation des entreprises constitue un obstacle à l'investissement en Pologne (18) et que les coûts que les entreprises, en particulier les PME, doivent supporter pour se conformer aux régimes en matière de travail et de fiscalité sont comparativement élevés. Selon l'enquête de la BEI sur l'investissement, la part des entreprises polonaises qui consacrent plus de 10 % de leur personnel au respect des exigences réglementaires a considérablement diminué (puisqu'elle a reculé de 25 % en 2024 à 19 % en 2025), mais reste nettement supérieure à la moyenne de l'UE (11 %). En outre, la participation des partenaires sociaux au processus législatif demeure limitée, et les parties prenantes font état de lacunes persistantes dans le fonctionnement du Conseil du dialogue social. Le système de passation des marchés publics continue de pâtir du faible nombre d'entreprises qui soumettent des offres, ainsi que de la longueur et de la complexité des procédures. La poursuite du renforcement de la numérisation du processus de passation des marchés publics et de la planification à venir, y compris la communication des plans de passation de marchés à long terme, pourrait contribuer à relever les défis. Les obstacles réglementaires et administratifs ont une incidence sur les échanges de biens et de services au sein de l'EEE, les règles nationales en matière d'emballages et de déchets créant des charges liées à la mise en conformité.

(24)

Malgré des années de croissance économique solide et d'amélioration du niveau de vie, la Pologne reste confrontée à d'importantes disparités de développement tant entre ses régions qu'au sein de celles-ci, y compris entre les zones urbaines et rurales. L'est de la Pologne reste particulièrement défavorisé, avec un PIB par habitant qui représentait 61,3 % de la moyenne de l'UE en 2024, se classant ainsi parmi les régions les plus pauvres de l'Union. La situation des régions situées à la frontière extérieure orientale de l'UE a encore été exacerbée par la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine, qui a accru les préoccupations en matière de sécurité et l'incertitude économique et réduit l'attrait de ces régions tant pour les investisseurs que pour les résidents. De nombreuses régions, en particulier celles situées en dehors des grands centres métropolitains, souffrent d'un manque de capacités administratives et d'un accès inégal aux services publics essentiels, y compris l'éducation, les soins de santé, la garde d'enfants et les transports, ce qui réduit encore leur attractivité. L'innovation dans les régions de l'est et du nord-ouest, y compris les investissements innovants, est limitée, ce qui restreint la croissance de leur productivité et la disponibilité d'emplois de qualité.

(25)

La croissance économique et la compétitivité de la Pologne dépendent de plus en plus de sa capacité à exploiter les possibilités qu'offrent la science et l'innovation. Malgré l'augmentation constante des dépenses de R&D des entreprises, les résultats de la Pologne sur le plan de l'innovation restent limités, ses performances en matière de R&D n'atteignant que 65,9 % de la moyenne de l'UE en 2025, soit une amélioration de 2,6 points de pourcentage par rapport à 2024. La coopération entre les milieux scientifiques et les entreprises est limitée, ce qui réduit la capacité de la Pologne à commercialiser les résultats de sa recherche. Ce problème est amplifié par le manque d'incitations pour les chercheurs à travailler avec l'industrie, comme l'évaluation inadéquate des résultats de la commercialisation dans l'évaluation de l'activité scientifique. Il sera essentiel de rendre les carrières dans la recherche plus attractives et de poursuivre la modernisation des institutions scientifiques. Les efforts visant à stimuler l'innovation doivent inclure la mise à jour et la rationalisation des stratégies de spécialisation intelligente. La poursuite du développement d'un environnement qui soutienne le transfert de technologies, la création et l'expansion de start-up, en garantissant leur accès à un financement stable et fiable, figure parmi les étapes clés vers la mise en place d'un écosystème d'innovation hautement performant.

(26)

Malgré des progrès satisfaisants, des défis subsistent en ce qui concerne la numérisation des services publics et leur disponibilité pour les citoyens et les entreprises, qui reste inférieure à la moyenne de l'UE, en particulier pour les citoyens, où la Pologne obtient un résultat de 71 par rapport à la moyenne de l'UE de 82. Les limites de l'interopérabilité, du partage de données entre les systèmes publics et du principe «une fois pour toutes» dans la collecte des données compromettent l'expérience des utilisateurs et restreignent le potentiel de la numérisation des services publics pour réduire la charge administrative, tandis que des secteurs tels que la justice bénéficieraient d'une numérisation plus poussée pour améliorer l'efficacité et l'accessibilité. La Pologne n'a pas encore pleinement exploité l'échange transfrontière de données, passant ainsi à côté de possibilités de rationaliser les procédures administratives, notamment en utilisant davantage de formats de données structurés.

(27)

L'adoption du numérique par la Pologne parmi les PME reste inférieure à la moyenne de l'UE, ce qui limite la productivité et l'innovation. Bien que cette part ait augmenté, seules 59 % des PME polonaises ont atteint un niveau élémentaire d'intensité numérique en 2025 (contre 71,4 % en moyenne dans l'UE). L'adoption de technologies de pointe, telles que l'IA, accuse également un retard, ce qui pourrait entraver la croissance future. La Pologne gagnerait à stimuler davantage les investissements et le soutien aux connaissances spécialisées dans la numérisation, à promouvoir l'adoption de technologies de pointe et le perfectionnement professionnel des travailleurs, ainsi qu'à participer à des initiatives à l'échelle de l'UE.

(28)

Ces dernières années, le marché polonais du logement s'est caractérisé par une offre faible et des logements de moins en moins abordables. En effet, les prix des logements et les loyers ont connu une augmentation rapide depuis 2015, en particulier dans les villes. Les investissements dans le logement restent les plus faibles de l'UE, tandis que la qualité des logements et les conditions de vie dans ceux-ci continuent de laisser à désirer, avec des taux élevés de surpeuplement. Pour remédier à cette situation, un large éventail de mesures est nécessaire, en mettant l'accent sur les politiques axées sur l'offre, y compris l'amélioration de la réglementation du marché du logement afin d'accroître l'offre de logements abordables, d'améliorer leur qualité et de freiner l'inflation des prix des logements.

(29)

Les politiques polonaises en matière de logement sont fragmentées. Les divers programmes relevant de ministères différents et poursuivant des priorités concurrentes, il n'existe pas d'organe de coordination de la politique du logement au niveau central. Une analyse centralisée des besoins en matière de logement et du parc existant (y compris au niveau local) fait ainsi défaut. Pour remédier à cette lacune, la Pologne devrait mettre en place une coordination de la politique du logement au niveau central, d'une part, et entre l'administration centrale et les administrations locales, d'autre part, et définir une stratégie à long terme en matière de logement, assortie d'une trajectoire claire, pour renforcer l'accessibilité et la disponibilité des logements, améliorer la qualité des logements et mettre en œuvre des outils de suivi (parallèlement à un mécanisme de collecte de données à plusieurs niveaux axé sur les biens vides) afin de mieux recenser et cibler les biens composant le parc et les besoins locaux spécifiques en matière de logement.

(30)

L'accès à des logements sociaux, municipaux et abordables est faible en Pologne, et les groupes vulnérables se heurtent à des obstacles spécifiques (notamment la discrimination et les contraintes en matière d'accessibilité). L'important déficit de construction de logements contribue à la pénurie de logements et à l'accès limité au logement pour les groupes ayant des besoins spécifiques. Afin d'accroître l'offre de logements, d'en améliorer la qualité et de mieux cibler les besoins de groupes spécifiques, la Pologne devrait développer et moderniser son système et ses programmes de logements sociaux et à loyer abordable, au moyen d'une stratégie et d'un financement stables et à long terme pour les programmes de logements municipaux, introduire des programmes de rénovation et de transformation de bâtiments vacants en logements, développer les agences de location sociale et mettre au point des solutions axées sur le logement pour les groupes vulnérables tels que les personnes âgées, les personnes handicapées et les sans-abri.

(31)

Les dispositions polonaises en matière de droit de la location et de droit de la construction et leur application ont une incidence négative sur l'offre de logements et l'accès à des logements abordables. La protection juridique et les droits sur le marché locatif sont déséquilibrés, étant donné que la législation en vigueur ne protège pas de manière adéquate et égale les droits des propriétaires et ceux des locataires. Les propriétaires sont confrontés à des procédures d'expulsion longues et coûteuses même lorsque les locataires ne respectent pas le contrat de bail, tandis que les locataires peuvent se heurter à un manque de prévisibilité, étant donné que les augmentations de loyer ne sont pas régies clairement par la législation et que les délais de préavis ne sont souvent pas respectés. Une approche plus équilibrée des droits des propriétaires et de la sécurité juridique des locataires ainsi qu'une meilleure application de la législation existante faciliteraient la location stable et à long terme. Les procédures réglementaires dans le secteur de la construction pourraient également être améliorées pour permettre de construire des logements plus rapidement et à un coût moindre.

(32)

La Pologne reste l'un des rares États membres à fonder l'impôt foncier sur un taux forfaitaire maximal très bas, fixé au niveau central par la loi, plutôt que sur la valeur du bien immobilier. Cela crée un régime d'impôt foncier régressif et contribue à la demande d'investissements spéculatifs, étant donné que les biens immobiliers sont imposés nettement moins lourdement que les actifs financiers plus risqués tels que les actions, ce qui accroît la hausse des prix de l'immobilier. Il serait possible d'y remédier en modifiant le régime fiscal en faveur d'une imposition fondée sur la valeur des terrains ou des biens immobiliers (au moyen d'un impôt fondé sur la valeur foncière ou sur le cadastre), ce qui améliorerait sa progressivité et permettrait de lutter contre les incitations contribuant à la hausse rapide des prix des logements et à la faible offre due à des biens immobiliers ou à des terrains vides ou sous-utilisés.

(33)

Malgré les efforts déployés récemment, les goulets d'étranglement du réseau ralentissent encore le rythme de la transition énergétique. En 2025, les demandes de raccordement pour environ 42 GW de capacité renouvelable ont été rejetées. Ce chiffre est supérieur à la capacité totale installée dans les sources d'énergie renouvelables en Pologne. Pour remédier à ces goulets d'étranglement, le gestionnaire de réseau de transport vise à donner la priorité aux investissements dans les réseaux de transport, dans un réseau de transport nord-sud ainsi que dans des corridors spécifiques vers de nouvelles capacités en cours de développement (tant en mer que nucléaire), dans l'intégration des réseaux de transport et de distribution et dans des solutions de flexibilité. Un effort supplémentaire est nécessaire pour améliorer la flexibilité du système énergétique polonais, y compris au moyen d'échanges transfrontaliers d'électricité, afin d'éviter les délestages d'énergies renouvelables et d'atténuer les flambées des prix pendant les heures de pointe. Le niveau actuel d'interconnexion transfrontalière est faible, le projet Harmony Link avec la Lituanie étant le seul projet en cours. Les contraintes d'allocation des capacités ont systématiquement dissocié les prix de l'électricité polonaise du marché de l'UE et contribuent à présent à la hausse des prix. Alors que l'application des contraintes d'allocation diminue quelque peu, leur fréquence d'activation est préoccupante, car elle entraîne en fin de compte des délestages d'énergies renouvelables.

(34)

En raison de la dépendance à l'égard des combustibles fossiles coûteux pour la production d'électricité et d'une flexibilité et d'une interconnectivité limitées en ce qui concerne les combustibles non fossiles, les prix de gros de l'électricité en Pologne ont compté parmi les plus élevés en 2025, se classant en moyenne au neuvième rang de l'UE, ce qui limite le caractère abordable de l'énergie. La poursuite du déploiement des sources d'énergie renouvelables est également entravée par des contraintes non liées au réseau. S'agissant des prix de détail, la charge fiscale disproportionnée qui pèse sur l'électricité (par rapport au gaz naturel) nuit à l'électrification en Pologne, tant pour les secteurs industriels que pour les ménages. Les consommateurs industriels paient environ trois fois plus pour l'électricité que pour le gaz, et les taxes et prélèvements représentent un tiers de leur facture d'électricité. Dans le secteur du chauffage, la charge fiscale qui pèse sur l'électricité entrave le déploiement des pompes à chaleur. En Pologne, le secteur de l'extraction de charbon est fortement subventionné et consomme des ressources budgétaires qui pourraient sinon être utilisées, entre autres, pour accélérer la transition vers une énergie propre et la transition industrielle. Les subventions aux combustibles fossiles, qui ne permettent pas de s'attaquer à la précarité énergétique de manière ciblée et ne répondent pas aux préoccupations légitimes en matière de sécurité énergétique et de transition juste, pourraient être considérées comme une priorité dans le processus de suppression progressive.

(35)

Un cadre stratégique et législatif cohérent qui permette d'aligner les incitations politiques, la planification des infrastructures et le soutien financier sur les objectifs visant à faire progresser les investissements dans les secteurs prioritaires fait défaut à la Pologne pour mener à bien sa transformation industrielle. Les principales interventions de décarbonation – électrification, déploiement des énergies renouvelables sur site, recours à l'hydrogène vert et déploiement du captage, de l'utilisation et du stockage du carbone – sont mises en œuvre progressivement plutôt que structurellement. L'abandon progressif du charbon pose des défis économiques et sociaux majeurs aux régions qui dépendent toujours de l'extraction minière et des industries à forte intensité d'émissions. Une approche coordonnée de la transformation industrielle sera essentielle pour atténuer la perte de compétitivité, tout en favorisant l'innovation et la croissance dans ces régions.

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Tant le chauffage urbain que le chauffage individuel restent tributaires du charbon et sont confrontés à des défis structurels en matière de décarbonation. Les énergies renouvelables ne fournissent que 21 % de l'énergie utilisée pour le chauffage et le refroidissement dans l'ensemble des secteurs. Le passage de la cogénération au charbon à la cogénération au gaz est en cours dans le secteur du chauffage urbain, mais l'intégration des sources d'énergie renouvelables accuse un retard. Le charbon représente encore 60 % du bouquet de chauffage urbain, tandis que le déploiement de systèmes fondés sur des énergies renouvelables et à faibles émissions se limite à des projets de démonstration et à quelques petites villes. Les progrès en matière de décarbonation dépendent de l'accélération de la diversification des sources de chaleur et de la modernisation des réseaux, ainsi que de la planification de l'exploitation du potentiel offert par l'utilisation de la chaleur résiduelle. Environ 15 % des ménages polonais utilisent encore du charbon pour se chauffer, soit le chiffre absolu le plus élevé de l'UE, ce qui se traduit également par l'un des pires niveaux de qualité de l'air de l'UE. On estime aussi qu'une part comparable des ménages est exposée au risque de précarité énergétique en raison des coûts élevés de l'énergie et de la faible efficacité des bâtiments. Des efforts supplémentaires visant à réduire la dépendance à l'égard du charbon et à améliorer l'efficacité énergétique sont essentiels pour réduire les émissions et la pollution atmosphérique. Le chauffage et le refroidissement représentent 81 % de la consommation d'énergie résidentielle.

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La transition vers des transports durables reste un défi en Pologne, les émissions du transport routier ayant presque doublé au cours des deux dernières décennies. L'adoption de véhicules électriques dans le transport privé et le transport de marchandises progresse lentement par manque d'incitations, notamment fiscales, et par manque d'infrastructures de recharge. Le soutien et la coordination du développement de transports publics intermodaux à émission nulle ou à faibles émissions peuvent soutenir davantage les efforts de décarbonation, tout en promouvant une meilleure connectivité, notamment en poursuivant les investissements dans le RTE-T.

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La Pologne est exposée à un risque élevé de sécheresse, d'inondations, de vagues de chaleur et de phénomènes météorologiques extrêmes, qui menacent sa sécurité économique et le bien-être de sa population. La Pologne ne dispose toujours pas d'une stratégie nationale actualisée d'adaptation au changement climatique, fondée sur la dernière évaluation des risques disponible. Les travaux visant à actualiser la stratégie adoptée en 2013 sont toujours en cours, ce qui entrave l'efficacité de la gouvernance, la planification des efforts d'adaptation et la coordination entre les autorités locales, régionales et nationales lorsqu'il s'agit de répondre aux besoins pressants de renforcement de la résilience et de la préparation face au changement climatique. Le changement climatique exacerbe les risques environnementaux, et les ressources en eau et les écosystèmes sont particulièrement vulnérables. La Pologne travaille à l'élaboration de la stratégie nationale d'adaptation assortie du plan national d'adaptation, qui devraient être finalisés en 2027. La lutte contre la pollution de l'eau due à l'activité industrielle, conjuguée à la hausse des températures, reste un défi majeur, qui menace les ressources en eau douce. La protection et la restauration des écosystèmes nécessitent des incitations plus fortes, y compris financières et conformes au principe du «pollueur-payeur», afin de limiter la pollution et de promouvoir une utilisation durable. Les ressources naturelles constituent également un facteur d'atténuation du changement climatique, mais les absorptions de carbone en Pologne restent un défi. Le 15 juin 2026, la Pologne a présenté à la Commission la version finale mise à jour de son plan national en matière d'énergie et de climat et attend son évaluation par la Commission.

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Compte tenu du rôle crucial du capital humain dans le renforcement de la compétitivité et de l'autonomie stratégique de l'Union, le Conseil a recommandé en 2026 que les États membres prennent des mesures pour remédier d'urgence aux problèmes structurels dans les domaines des compétences, de l'éducation et de la formation, qui entravent la compétitivité. Les recommandations par pays adressées en 2026 à la Pologne peuvent contribuer à la mise en œuvre de la recommandation du Conseil relative au capital humain dans l'Union.

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Le recul des compétences de base et l'accroissement des inégalités en matière d'éducation restent un défi. Depuis 2018, la part des jeunes de 15 ans n'ayant pas acquis les compétences de base a augmenté pour se situer au-dessus de la moyenne de l'UE. Des disparités régionales subsistent tant en ce qui concerne les résultats scolaires que l'accès à l'éducation. L'éducation inclusive pose des problèmes, dans la mesure où une proportion élevée d'élèves présentant des besoins éducatifs particuliers sont scolarisés dans des établissements séparés. Afin de faciliter le passage des élèves handicapés vers l'enseignement général, la Pologne gagnerait à élaborer une stratégie d'éducation inclusive, à renforcer les services de soutien et à mettre en place une formation ciblée à l'intention des enseignants. L'élaboration d'une approche stratégique à long terme en matière d'éducation inclusive faciliterait la participation des parties prenantes, la mise en œuvre de mesures globales ainsi que l'élargissement de l'accès à l'éducation inclusive pour tous les élèves. En outre, les compétences vertes et numériques insuffisantes continuent de constituer des goulets d'étranglement pour la double transition. Par exemple, seule la moitié de la population polonaise âgée de 16 à 74 ans possédait au moins des compétences numériques de base en 2025, ce qui est inférieur à la moyenne de l'UE. La Pologne gagnerait à adopter une approche plus globale pour remédier aux pénuries de compétences dans le contexte de la double transition ainsi que, plus généralement, à suivre et à évaluer de plus près les réformes et les investissements dans les compétences à tous les niveaux.

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La Pologne est toujours confrontée à un faible taux d'inscription et à une faible proportion de diplômés dans les programmes d'études en sciences, technologies, ingénierie et mathématiques (STIM), ce qui limite la capacité d'innovation du pays. Une approche plus intégrée de l'enseignement des STIM (y compris une meilleure sensibilisation aux carrières scientifiques et techniques, un mentorat et un dialogue avec les groupes défavorisés) serait également bénéfique pour encourager les élèves (en particulier les femmes) à poursuivre des carrières dans les STIM.

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Doter les enseignants des compétences nécessaires et améliorer la qualité de leur formation reste un défi majeur pour remédier au recul des compétences de base. Le manque d'enseignants persiste et pourrait s'aggraver à mesure que les difficultés à attirer et à retenir de nouveaux membres du personnel persistent. En outre, la faible proportion d'enseignants du premier cycle de l'enseignement secondaire âgés de moins de 30 ans souligne la nécessité de parcours professionnels plus attractifs pour les enseignants. Afin de faciliter une mise en œuvre réussie de la réforme des programmes et d'améliorer les perspectives de carrière des enseignants, la Pologne devrait veiller à disposer d'un personnel enseignant suffisant, à moderniser la formation initiale des enseignants et à investir durablement dans leur perfectionnement professionnel (y compris dans le contexte de l'éducation inclusive).

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Des inquiétudes subsistent quant à l'efficacité relativement faible du système d'enseignement et de formation professionnels (EFP), malgré des taux de participation élevés. Le taux d'emploi des jeunes diplômés de l'EFP a diminué et reste inférieur à la moyenne de l'UE. L'identification des causes profondes des moins bons résultats des diplômés de l'EFP en matière d'emploi, notamment en ce qui concerne les faibles compétences de base, la pertinence limitée des programmes pour le marché du travail et l'inadéquation des compétences, ainsi qu'un plan d'action spécifique et fondé sur des données probantes pour y remédier pourraient améliorer la situation des diplômés de l'EFP. Cela pourrait être complété par des mesures visant à renforcer la qualité de l'enseignement (y compris en remédiant aux pénuries d'enseignants et aux lacunes en matière de formation), à mieux aligner les programmes sur les besoins du marché du travail, y compris en ce qui concerne les compétences numériques et vertes, et à renforcer la coordination avec les politiques d'éducation et de formation des adultes. La participation à l'éducation et à la formation des adultes reste nettement inférieure à la moyenne de l'UE, en particulier dans le domaine de l'apprentissage non formel, et seuls des progrès limités ont été accomplis à ce jour. Seul un cinquième de la population adulte a participé à des activités d'apprentissage en 2024, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l'UE et à l'objectif fixé pour 2030. Le système d'éducation et de formation des adultes demeure fragmenté en raison de l'émiettement de la gouvernance entre les ministères et les acteurs régionaux, ainsi que d'une forte dépendance à l'égard du financement par projets, ce qui nuit à sa cohérence d'ensemble. Ce système aurait donc à gagner d'une coordination et d'un financement renforcés au niveau national.

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L'intégration des groupes défavorisés sur le marché du travail continue de poser des problèmes. Le handicap et la maladie restent l'un des principaux facteurs d'inactivité: l'écart entre le taux d'emploi des personnes handicapées et celui des autres personnes s'est encore creusé, passant de 33,9 points de pourcentage en 2023 à 35,6 points de pourcentage en 2024. La participation des personnes handicapées au marché du travail est légèrement supérieure à 50 %. Des progrès ont été accomplis en matière de réglementation et d'amélioration de l'accès aux services de garde d'enfants, en grande partie avec le soutien des fonds du FSE+ et de la FRR, mais la participation des femmes au marché du travail demeure marquée par des disparités régionales. Les compétences des travailleurs de pays tiers restent sous-utilisées sur le marché du travail. En 2023, malgré leur forte participation au marché du travail, près d'un ressortissant de pays tiers sur deux était surqualifié pour son travail. Il est encore possible de poursuivre les efforts visant à accroître l'efficacité des services publics de l'emploi afin d'apporter un soutien plus ciblé à l'intégration des groupes défavorisés sur le marché du travail.

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La part des contrats de droit civil dans l'emploi total est en augmentation. En outre, les travailleurs indépendants qui n'embauchent pas de personnel représentent une part importante de l'emploi total, dépassant la moyenne de l'UE. Ces deux groupes ne sont pas entièrement couverts par la protection sociale, étant donné que l'assurance maladie est volontaire. Il existe des dispositions juridiques qui permettent de réduire les primes de sécurité sociale, ce qui peut avoir une incidence négative sur les prestations futures, y compris les pensions. Il en résulte un arbitrage fiscal (impôts et cotisations de sécurité sociale) entre les différents types de contrats, le coin fiscal augmentant avec les revenus. D'après les données les plus récentes (2023), le taux de couverture des négociations collectives était le plus faible de l'UE, celles-ci étant plus couramment utilisées au niveau des entreprises qu'au niveau sectoriel, ce qui a globalement affaibli la position de négociation des travailleurs salariés et indépendants. Les réformes récentes, y compris la loi de 2025 sur les conventions collectives, visent à élargir le recours à la négociation collective et à renforcer la participation des partenaires sociaux. Toutefois, l'impact de ces réformes n'est pas encore visible.

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Les services de soins de longue durée ne sont pas préparés aux défis démographiques croissants. Les dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée demeurent faibles et largement affectées aux soins résidentiels (nettement supérieurs à la moyenne de l'UE), tandis que les programmes visant à développer les soins à domicile ou de proximité restent sous-financés ou fortement dépendants du financement de l'UE. Cela se traduit par des coûts directs élevés pour les personnes ayant besoin de soins et par une forte dépendance à l'égard des soins informels pour les services à domicile. La Pologne gagnerait à améliorer la qualité des services de soins de longue durée et l'accès à ceux-ci, en particulier les soins à domicile et les soins de proximité, notamment en augmentant le financement y afférent et sa viabilité,