Recommandation du Conseil du 10 juillet 2026 relative aux politiques économique, sociale, de l'emploi, structurelle et budgétaire du Portugal

(1)

Le règlement (UE) 2024/1263 précise les objectifs du cadre de gouvernance économique, qui sont de promouvoir des finances publiques saines et viables, une croissance durable et inclusive ainsi que la résilience au moyen de réformes et d'investissements, et de prévenir les déficits publics excessifs. Il dispose que le Conseil et la Commission exercent une surveillance multilatérale dans le cadre du Semestre européen, conformément aux objectifs et exigences du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le Semestre européen comprend, en particulier, la formulation de recommandations par pays et la surveillance de leur mise en œuvre.

(2)

Le 25 novembre 2025, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2026 du Portugal. Le même jour, elle a également adopté, sur la base du règlement (UE) no 1176/2011, le rapport 2026 sur le mécanisme d'alerte, dans lequel le Portugal n'est pas mentionné parmi les États membres devant faire l'objet d'un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, une recommandation de recommandation du Conseil relative au capital humain dans l'Union européenne, ainsi qu'une proposition de rapport conjoint sur l'emploi 2026, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi et des principes du socle européen des droits sociaux. Le Conseil a adopté la recommandation concernant la politique économique de la zone euro (2) le 21 avril 2026, et le rapport conjoint sur l'emploi et la recommandation relative au capital humain le 9 mars 2026.

(3)

Le 29 janvier 2025, la Commission a publié la boussole pour la compétitivité, un cadre stratégique pour stimuler la compétitivité mondiale de l'Union sur les cinq prochaines années. Outre la sécurité, elle désigne les trois impératifs de transformation que sont l'innovation, la décarbonation et la compétitivité comme les piliers essentiels d'une croissance économique durable. Depuis sa publication, la boussole pour la compétitivité a guidé les travaux relatifs au Semestre européen, de manière à ce que les politiques économiques des États membres soient en phase avec les objectifs stratégiques de l'UE, créant ainsi une approche unifiée de la gouvernance économique qui favorise la croissance durable, l'innovation et la résilience dans l'ensemble de l'Union.

(4)

En 2026, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques se déroule toujours parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) (3), entrée dans sa dernière phase. Les plans pour la reprise et la résilience (PRR), ainsi que les financements de la politique de cohésion, ont joué un rôle essentiel dans la réalisation des priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, puisque, conformément aux exigences qui leur sont applicables, ils devaient aider les États membres à relever efficacement l'ensemble, ou une partie non négligeable, des défis recensés dans les recommandations par pays qui leur ont été adressées au cours des derniers cycles, et que les programmes financés par la politique européenne de cohésion devaient tenir compte des recommandations par pays. Alors que la FRR s'approche de son terme, il reste essentiel de pérenniser et de mettre à profit les réformes qu'elle a soutenues et permis de mettre en œuvre, en particulier celles qui contribuent à relever les défis recensés dans les recommandations par pays.

(5)

Le 3 juin 2026, la Commission a publié le rapport 2026 pour le Portugal. Ce rapport évalue les progrès accomplis par le Portugal dans les suites données aux recommandations qui lui ont été adressées en 2025 et fait le point de la mise en œuvre, par le Portugal, de son PRR. Sur la base de cette analyse, il pointe les défis les plus pressants auxquels le Portugal est confronté. Il évalue également les progrès accomplis par le Portugal dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l'Union en matière d'emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale, ainsi que les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.

(6)

Le 21 janvier 2025, le Conseil a adopté, à la suite de l'évaluation réalisée par la Commission et sur recommandation de celle-ci, une recommandation approuvant le plan budgétaire et structurel national à moyen terme du Portugal (4). Ce plan couvre la période 2025-2028 et présente un ajustement budgétaire étalé sur quatre ans. Le Conseil a recommandé les taux de croissance maximaux des dépenses nettes suivants: 5,0 % en 2025, 5,1 % en 2026, 1,2 % en 2027 et 3,3 % en 2028, ce qui correspond aux taux de croissance cumulés maximaux calculés par rapport à l'année de référence 2023 de 17,4 % en 2025, de 23,4 % en 2026, de 24,8 % en 2027 et de 28,9 % en 2028.

(7)

La guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine et ses répercussions représentent un défi existentiel pour l'Union européenne. La Commission a invité les États membres à demander l'activation, de manière coordonnée, de la clause dérogatoire nationale prévue dans le pacte de stabilité et de croissance afin de soutenir les efforts déployés par l'UE pour parvenir à une augmentation rapide et significative des dépenses de défense (5) et cette proposition a été accueillie favorablement par le Conseil européen le 6 mars 2025. À la suite de la demande formulée par le Portugal, le Conseil, sur recommandation de la Commission, a adopté le 8 juillet 2025 une recommandation autorisant le Portugal à s'écarter des taux de croissance maximaux des dépenses nettes recommandés (6). La période d'activation de la clause dérogatoire nationale (2025-2028) permet au Portugal de redéfinir ses priorités en matière de dépenses publiques ou d'accroître ses recettes publiques de telle sorte que l'augmentation durable de ses dépenses de défense ne compromette pas sa viabilité budgétaire à moyen terme.

(8)

Le 30 avril 2026, le Portugal a présenté son rapport d'avancement annuel pour 2026 (7) sur le respect des taux de croissance maximaux recommandés pour ses dépenses nettes, ainsi que sur la mise en œuvre des réformes et des investissements visant à répondre aux principaux défis identifiés dans les recommandations qui lui ont été adressées dans le cadre du Semestre européen. Ce rapport d'avancement annuel tient également compte des rapports semestriels présentés par le Portugal sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience conformément à l'article 27 du règlement (UE) 2021/241.

(9)

En 2025, la croissance du PIB réel a été de 1,9 % et l'inflation IPCH s'est établie à 2,2 %. Les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel de 1,7 % en 2026 et de 1,8 % en 2027, tandis que l'inflation mesurée par l'IPCH devrait s'établir à 3,0 % en 2026 et à 2,3 % en 2027.

(10)

D'après les données fournies par Eurostat (8), l'excédent public du Portugal est passé de 0,6 % du PIB en 2024 à 0,7 % du PIB en 2025. Sur la base des mesures connues à la date d'arrêté des prévisions, les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent sur un déficit public de 0,1 % du PIB en 2026 et de 0,4 % du PIB en 2027. La détérioration prévue en 2026 résulte principalement des mesures de soutien prises par les pouvoirs publics en réponse aux tempêtes qui ont frappé le Portugal en janvier et février, dont l'effet se conjugue à celui d'autres mesures de politique budgétaire détériorant le solde. L'aggravation du déficit en 2027 s'explique essentiellement par l'effet de nouvelles mesures de politique budgétaire détériorant le solde, notamment un nouveau train de mesures relatives au logement et une réduction de l'impôt sur les sociétés.

(11)

Sur la base des estimations de la Commission, l'orientation budgétaire (9), qui comprend les dépenses financées tant au niveau national qu'au niveau de l'UE, était globalement neutre en 2025. D'après les projections, elle devrait être expansionniste, de 1,6 % du PIB, en 2026, et restrictive, de 1,3 % du PIB, en 2027.

(12)

Sur la base des données fournies par Eurostat (10), la dette publique du Portugal est passée de 93,5 % du PIB à la fin de l'année 2024 à 89,7 % du PIB à la fin de l'année 2025. La diminution du ratio d'endettement en 2025 s'explique principalement par un excédent primaire et un différentiel taux d'intérêt-taux de croissance favorable. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2026 de la Commission tablent sur une diminution du ratio de la dette au PIB, à 87,6 % d'ici à la fin de l'année 2026 et à 86,0 % d'ici à la fin de l'année 2027. La diminution prévue en 2026 et 2027 reflète principalement le maintien escompté de l'excédent primaire et du différentiel taux d'intérêt-taux de croissance favorable.

(13)

D'après les données d'Eurostat (11), les dépenses publiques de défense du Portugal ont représenté, au total, 0,8 % du PIB en 2025. Selon les prévisions du printemps 2026 de la Commission, elles devraient s'établir au même niveau qu'en 2026. Cela correspond à une augmentation de 0,0 point de pourcentage du PIB par rapport à 2021 (12).

(14)

L'Union reste confrontée à des risques de rupture de l'approvisionnement énergétique et à une forte volatilité des prix, exacerbés par les tensions géopolitiques qui affectent les marchés mondiaux du pétrole et du gaz. L'expérience tirée de la crise énergétique de 2022-2023 a montré que des mesures larges et non ciblées entraînent des coûts budgétaires importants et sont inefficaces sur les plans social et économique. Depuis le début de la guerre au Moyen-Orient en février 2026, le Portugal a adopté des mesures de politique budgétaire pour atténuer l'incidence des prix élevés de l'énergie sur les ménages et les entreprises (13). Ces mesures consistent notamment en une réduction non ciblée, sans date d'expiration, des droits d'accise sur le diesel et l'essence, en un soutien ciblé supplémentaire en faveur des secteurs des transports, de l'agriculture et de la pêche, ainsi qu'en des transferts ciblés au profit d'entités du secteur social, de compagnies de taxis et d'associations de pompiers. Ces mesures d'aide ciblées doivent prendre fin le 30 juin 2026. Selon les prévisions du printemps 2026 de la Commission, le coût budgétaire de ces mesures devrait représenter 0,1 % du PIB en 2026, même si chacune d'elle devait être prolongée jusqu'à la fin de l'année 2026.

(15)

D'après les calculs de la Commission, les dépenses nettes du Portugal ont augmenté de 5,5 % en 2025 et de 18,7 %, cumulativement, sur 2024 et 2025. La croissance des dépenses nettes en 2025 est supérieure au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 0,2 % du PIB en termes annuels. Si l'on considère conjointement les années 2024 et 2025, le taux de croissance cumulé des dépenses nettes est également supérieur au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 0,4 % du PIB sur une base cumulée. Si l'on tient compte de la flexibilité qu'offre la clause dérogatoire nationale pour augmenter les dépenses de défense, l'écart cumulé des dépenses nettes s'élève à 0,4 % du PIB pour les années 2024 et 2025 prises conjointement. Dans le même temps, comme indiqué, la position budgétaire pour 2025 était excédentaire.

(16)

D'après les calculs de la Commission, les dépenses nettes du Portugal devraient augmenter de 5,6 % en 2026 et de 25,2 %, en cumulé, sur 2024, 2025 et 2026. La croissance des dépenses nettes prévue pour 2026 est supérieure au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 0,2 % du PIB en termes annuels. Si l'on considère conjointement les années 2024, 2025 et 2026, le taux de croissance cumulé prévu des dépenses nettes est également supérieur au taux de croissance maximal recommandé, avec un écart de 0,6 % du PIB sur une base cumulée. Si l'on tient compte de la flexibilité qu'offre la clause dérogatoire nationale pour augmenter les dépenses de défense, l'écart cumulé des dépenses nettes s'élève à 0,6 % du PIB pour les années 2024, 2025 et 2026 prises conjointement. Dans le même temps, comme indiqué, la position budgétaire pour 2026 devrait être proche de l'équilibre.

(17)

Le vieillissement de la population, conjugué à la diminution prévue de la population en âge de travailler, met à mal la viabilité du système de retraite par répartition du Portugal à moyen terme. Les dépenses publiques consacrées aux retraites devraient encore augmenter au cours des deux prochaines décennies pour passer de 12,8 % en 2025 à 15,1 % en 2045 (14). Le Portugal devrait afficher le troisième ratio des dépenses de retraite au PIB le plus élevé de tous les États membres en 2045, les dépenses publiques consacrées aux retraites devant atteindre leur niveau maximal en 2046. Au Portugal, l'âge légal de départ à la retraite est lié à l'espérance de vie afin d'améliorer la viabilité du système de retraite. Le Portugal a également mis en place un groupe de travail chargé d'élaborer des stratégies et d'évaluer des propositions visant à garantir la viabilité de ce système, et notamment de procéder au réexamen du régime de retraite anticipée et à l'étude de mécanismes de retraite partielle. Ce groupe de travail n'a cependant pas encore présenté de rapport comportant des propositions stratégiques concrètes, et le Portugal n'a pas pris les mesures structurelles supplémentaires nécessaires pour alléger la pression exercée sur son système public de retraite. En outre, les régimes de retraite complémentaire portugais restent peu développés et ne concernent qu'une partie de la main-d'œuvre. Cela compromet aussi les possibilités de mobilisation de l'épargne à long terme en faveur d'investissements productifs pour le Portugal.

(18)

Le système fiscal portugais comporte de nombreuses dépenses fiscales, plusieurs textes juridiques prévoyant près de 800 dépenses fiscales différentes. Ces dépenses fiscales, si elles peuvent constituer un outil efficace pour atteindre certains objectifs stratégiques, entraînent également une perte de recettes, contribuent à la complexité du système fiscal et sont susceptibles d'avoir des répercussions sur les inégalités de revenus. Dans le contexte du plan pour la reprise et la résilience, le Portugal a franchi une première étape en vue de la réduction du nombre élevé de dépenses fiscales en procédant à la mise en place d'une nouvelle unité de politique fiscale (appelée U-TAX) chargée de contrôler et d'évaluer les dépenses fiscales. Toutefois, à la suite de la publication du rapport d'évaluation de l'U-TAX, le nombre de mesures efficaces visant à rationaliser les dépenses fiscales reste limité. En 2024, les dépenses ayant trait à la taxe sur la valeur ajoutée représentaient à elles seules 4,3 % du PIB. L'application étendue de taux de TVA réduits et intermédiaires en faveur des services d'hôtellerie (chambres d'hôtel, restaurants et services de restauration) peut profiter de manière disproportionnée aux ménages à revenus plus élevés. De nombreuses incitations et exonérations ajoutent également à la complexité du cadre d'imposition des sociétés. Le Portugal pourrait accroître l'efficacité de son système fiscal en simplifiant les dépenses fiscales, y compris celles liées aux taux réduits et intermédiaires de la taxe sur la valeur ajoutée et celles prévues par le cadre d'imposition des sociétés. En outre, les arriérés d'impôts du Portugal par rapport au PIB restent parmi les plus élevés de l'UE, malgré une réduction constante depuis 2021.

(19)

Il demeure essentiel d'associer de façon systématique, significative et opportune les collectivités locales et régionales, les partenaires sociaux, la société civile et les autres parties prenantes concernées afin d'assurer une adhésion généralisée aux fins d'une bonne mise en œuvre des instruments de financement de l'Union, dans le contexte du Semestre européen également.

(20)

La mise en œuvre au Portugal des programmes de la politique de cohésion, qui comprennent le soutien du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds pour une transition juste (FTJ), du Fonds social européen plus (FSE+) et du Fonds de cohésion (FC), demeure inférieure à la moyenne de l'UE, tant en ce qui concerne la sélection des projets que les paiements. Il importe d'intensifier et d'accélérer les efforts tendant à garantir la réalisation rapide des investissements, tout en maximisant leur impact sur le terrain. Le Portugal prend déjà des mesures, dans le cadre des programmes qu'il mène au titre de la politique de cohésion, pour stimuler la compétitivité et la croissance. Il reste toutefois confronté à des difficultés de mise en œuvre, liées notamment aux retards dans les procédures de marchés publics imputables à des recours, aux capacités techniques et administratives limitées, aux retards concernant le soutien apporté dans ce cadre entre les autorités de gestion et les communautés intermunicipales responsables des instruments territoriaux, à la longueur des procédures d'octroi de licences et de permis industriels, à l'absence de planification prévisible, ainsi qu'au nombre insuffisant de projets matures en réserve. Dans le même temps, le Portugal doit accélérer la mise en œuvre du FTJ, étant donné que les ressources doivent être décaissées avant la fin de l'année 2026. Il est essentiel de veiller à ce que les nouveaux investissements annoncés par le Portugal dans son examen à mi-parcours des fonds de la politique de cohésion, notamment ceux liés aux cinq priorités définies dans le règlement sur l'examen à mi-parcours (15), soient déployés rapidement et efficacement.

(21)

Le Portugal est confronté à plusieurs défis liés à la simplification, à l'environnement des entreprises, à la recherche et à l'innovation, à l'accès au financement et au financement de la croissance, à la qualité de l'élaboration de la législation, aux transports, aux énergies renouvelables, aux infrastructures et aux réseaux énergétiques, à l'efficacité énergétique, à la politique environnementale, à la gestion des ressources, à l'adaptation au changement climatique, aux soins de santé et aux services de soins de longue durée, aux compétences, à l'éducation et à la formation, ainsi qu'au logement.

(22)

Malgré les progrès accomplis ces dernières années, les charges administrative et réglementaire restent une contrainte majeure pour les entreprises qui exercent leurs activités au Portugal. Ces obstacles pèsent sur l'attractivité des marchés portugais, réduisent la concurrence et sapent la capacité des entreprises portugaises à se développer, à innover et à stimuler leur productivité. En particulier, les entreprises continuent de faire état de la longueur des procédures d'octroi de licences et de permis industriels, qu'elles considèrent comme un obstacle majeur à l'investissement. Malgré les progrès accomplis pour raccourcir et rationaliser ces procédures, les autorités locales rencontrent des difficultés dans la mise en œuvre des nouvelles procédures, et les pratiques peuvent varier considérablement d'une région et d'une municipalité à l'autre. Le Portugal pourrait simplifier sa réglementation et la rendre plus efficace en procédant davantage à des évaluations ex post de ses stratégies, en renforçant la participation des parties prenantes et en améliorant la transparence lors de l'élaboration des politiques publiques. Les retards de paiement restent répandus, en particulier aux Açores et dans le secteur des soins de santé.

(23)

Les entreprises portugaises dépendent principalement de prêts bancaires et de financements internes. D'autres sources de financement, telles que le capital-risque et les fonds propres, ont été de plus en plus adoptées ces dernières années, mais restent nettement moins fréquentes que pour la moyenne de l'UE, et les marchés des capitaux portugais restent sous-développés. Les autorités portugaises ont lancé et renforcé plusieurs initiatives, telles que le fonds de capitalisation et de résilience géré par la Banco Português de Fomento, des programmes soutenant les jeunes pousses ou ciblant des secteurs spécifiques, ainsi que la récente révision du code des marchés financiers. Toutefois, le Portugal doit encore progresser pour rattraper ses homologues européens et attirer davantage d'investisseurs et de fonds privés, notamment en renforçant le rôle et les capacités des investisseurs institutionnels et en développant des régimes de retraite complémentaire, qui pourraient constituer une source stable et importante de capitaux à long terme pour les segments du capital-risque et du capital-investissement. Cela pourrait soutenir l'innovation, accroître la capacité des entreprises locales à développer et à étendre leurs activités, améliorer les pratiques en matière de gestion et stimuler la productivité. La culture financière au Portugal est faible et, dans l'enquête Eurobaromètre de 2023 sur la culture financière, seuls 16 % des Portugais ont obtenu un score «élevé», le deuxième résultat le plus mauvais dans l'UE. Le Portugal a mis en œuvre plusieurs mesures visant à remédier à ces lacunes, dont l'intégration de la culture financière dans les programmes scolaires. Toutefois, des efforts supplémentaires visant à améliorer la culture financière pourraient permettre une canalisation plus efficace de l'épargne et contribuer à améliorer la connaissance qu'ont les entreprises des avantages et des risques propres à chaque instrument de financement disponible.

(24)

Le système judiciaire gagne en efficacité, mais continue de se heurter à des difficultés liées à la longueur des procédures et à l'important arriéré judiciaire, en particulier au sein des tribunaux administratifs et, dans une moindre mesure, dans les tribunaux fiscaux. Selon les entreprises, les lacunes du système judiciaire constituent l'un des principaux obstacles à leurs activités (16). Il importe que le Portugal continue de progresser dans la réduction de l'arriéré judiciaire et de la durée des procédures, tant en première instance qu'en appel, et veille à ce que le système judiciaire dispose de ressources adéquates.

(25)

Les investissements dans la recherche et le développement ont augmenté ces dernières années, mais restent insuffisants pour permettre au système national portugais de recherche et d'innovation de rattraper son retard par rapport à la moyenne de l'UE. La part des dépenses consacrées à la recherche et au développement par rapport au PIB a augmenté pour atteindre 1,7 % en 2024, soutenue par une augmentation des dépenses privées, tandis que l'intensité de la recherche et du développement publics est restée stable à 0,6 %. Les autorités portugaises ont mis en œuvre un large éventail de programmes de soutien à la recherche et à l'innovation, dont beaucoup devraient être achevés en 2026. Ces programmes devraient offrir des avantages à long terme, mais nécessiteraient des mesures incitatives adéquates en faveur de la recherche, du développement et de l'innovation se poursuivant au-delà de leur durée d'application. L'évaluation des stratégies, le ciblage des secteurs présentant le plus fort potentiel de croissance et de valeur ajoutée et la prise en compte des spécificités régionales peuvent y contribuer. À cet égard, les stratégies mises en place devraient encourager des transferts de technologies et de connaissances efficaces entre les entreprises et les centres de recherche et renforcer la capacité des entreprises portugaises à mener des activités de recherche et à innover.

(26)

Le Portugal reste fortement dépendant des importations de combustibles fossiles, ce qui engendre d'importantes difficultés en termes de sécurité énergétique et le rend vulnérable aux chocs de prix. Le secteur des transports est celui qui contribue le plus aux émissions de gaz à effet de serre du pays et dépend en grande partie des importations de pétrole, qui représentaient 93 % de la consommation finale totale d'énergie du secteur des transports. Le Portugal accorde des subventions très élevées pour les combustibles fossiles sans suppression progressive prévue avant 2030. En particulier, les subventions aux combustibles fossiles qui ne permettent ni de lutter de manière ciblée contre la précarité énergétique, ni de répondre aux préoccupations en matière de sécurité énergétique, qui entravent le processus d'électrification et qui ne sont pas essentielles à la compétitivité industrielle, pourraient être considérées comme prioritaires en vue d'une suppression progressive. Le Portugal n'a pas pris de mesures visant à supprimer progressivement les subventions en faveur des combustibles fossiles, telles que les réductions et les exonérations de taxes sur le diesel en faveur des entreprises de fret et des transports publics, qui perpétuent la dépendance à l'égard des combustibles fossiles et découragent le passage à des solutions de transport plus durables. Il a progressé dans la promotion de la mobilité électrique et de la décarbonation du parc automobile. Toutefois, les mesures d'aide accordées pour les véhicules particuliers à émissions nulles, y compris les véhicules utilitaires, ne sont pas suffisamment ciblées. Les avancées concernant la poursuite du développement du réseau ferroviaire restent limitées. Les transports publics, quoique généralement abordables, sont insuffisants dans les zones métropolitaines, et leur réseau reste sous-développé en dehors des zones urbaines, avec un accès limité en milieu rural. La connectivité interrégionale devrait être fortement renforcée pour tous les moyens de transport public, en particulier dans le secteur ferroviaire. Elle pourrait également jouer un rôle important dans la réduction de la pression sur les prix de l'immobilier dans les centres urbains et dans l'amélioration de l'attractivité d'autres territoires.

(27)

Le Portugal possède l'un des systèmes électriques les plus décarbonés de l'UE. Toutefois, des procédures d'octroi de permis complexes, longues et insuffisamment numérisées continuent de ralentir, notamment, le déploiement de nouvelles capacités renouvelables à l'échelle du réseau. Le développement de communautés d'énergie renouvelable citoyennes reste également très limité. La part élevée des énergies renouvelables contribue à garantir des prix de gros de l'électricité abordables dans le contexte du conflit actuel au Moyen-Orient. Toutefois, la flexibilité restreinte des énergies non fossiles et le manque d'instruments permettant de réduire les risques exposent le Portugal à des pics de prix de l'électricité. En outre, le recours aux accords d'achat d'électricité reste limité. Des mesures encourageant un recours accru à des contrats à long terme contribueraient à rendre le marché plus stable en garantissant des revenus à long terme aux promoteurs. Les capacités limitées du réseau affectent de plus en plus le raccordement de nouveaux projets dans le domaine des énergies renouvelables, avec des projets en attente de raccordement au réseau toujours plus nombreux et d'importants volumes de capacités allouées non encore opérationnels. Bien que des mesures aient été prises en vue d'accroître la capacité existante du réseau, le Portugal devrait améliorer la transparence concernant la capacité disponible du réseau de distribution, de façon à permettre aux promoteurs de planifier plus aisément de nouveaux projets et d'investir plus facilement dans ceux-ci. Il devrait également prendre des mesures pour améliorer l'efficacité du réseau, telles que la promotion de projets hybrides, et décourager les demandes spéculatives. La suppression des goulets d'étranglement dans le cadre des procédures d'octroi de permis, la réalisation d'investissements supplémentaires dans les réseaux électriques, y compris l'achèvement de l'interconnexion transfrontalière avec l'Espagne, la promotion du stockage, la participation active de la demande et d'autres solutions de flexibilité, ainsi que la poursuite de la numérisation du réseau permettront de renforcer la résilience, la stabilité et la sécurité du réseau et viendront soutenir les efforts déployés en faveur de l'électrification.

(28)

Une grande partie de la population portugaise est exposée à la précarité énergétique. Malgré un financement substantiel, provenant notamment du budget de l'UE, les régimes portugais en faveur de l'efficacité énergétique continuent d'enregistrer des retards de mise en œuvre en raison de leur conception, souvent complexe et instable. Le Portugal a récemment instauré un régime visant à mobiliser des financements privés, bien que l'adhésion à celui-ci reste floue. Pour réduire la forte dépendance à l'égard des combustibles fossiles dans les bâtiments et diminuer la consommation d'énergie, le Portugal devrait intensifier ses efforts en matière d'efficacité énergétique en améliorant la conception des régimes et la planification prévisionnelle des appels de financement, en renforçant les incitations aux rénovations en profondeur, en promouvant les régimes de financement afin d'attirer les investissements privés, en supprimant les obstacles réglementaires, en particulier pour les immeubles comprenant plusieurs appartements et les bâtiments publics, et en ciblant mieux le soutien accordé sous la forme de subventions aux ménages vulnérables touchés par la précarité énergétique.

(29)

Bien que le Portugal ne figure pas parmi les plus gros émetteurs de l'UE, les émissions de gaz à effet de serre de son industrie ne diminuent pas sensiblement. Les secteurs à forte intensité énergétique, tels que le papier, les minéraux non métalliques et le raffinage, représentent toujours plus de la moitié de la demande industrielle totale d'énergie. La complexité des cadres réglementaires, avec des niveaux de gouvernance qui se chevauchent, la longueur des procédures d'octroi de permis, le manque de prévisibilité ainsi que l'absence de cadre réglementaire pour le captage et le stockage du carbone (CUSC) et les infrastructures connexes constituent autant d'obstacles à la décarbonation des secteurs où il est difficile de réduire les émissions. Compte tenu du fort déploiement des énergies renouvelables et d'autres technologies «zéro net» sur son territoire, parallèlement à un système électrique hautement décarboné, le Portugal est bien placé pour renforcer sa position dans la chaîne de valeur pour la fabrication de technologies «zéro net» et de matériaux durables et circulaires. Il pourrait être bénéfique pour le Portugal de mieux cibler le soutien aux procédés industriels à faible intensité de carbone ainsi qu'à la fabrication et au déploiement de technologies «zéro net», en soutenant le déploiement des innovations et en attirant des secteurs stratégiques à faible intensité de carbone tels que les batteries, le biométhane et l'hydrogène renouvelable.

(30)

Le Portugal obtient des résultats nettement inférieurs aux objectifs de l'UE et à la moyenne de l'UE en ce qui concerne les indicateurs d'économie circulaire et de gestion des déchets. Le Portugal continue d'avoir largement recours à la mise en décharge des déchets municipaux, tandis que près des deux tiers des décharges approchent des limites de leur capacité; il risque de ne pas atteindre l'objectif de l'UE à l'horizon 2035 consistant à réduire la mise en décharge à 10 % au maximum. Certains progrès ont été accomplis grâce à des initiatives nationales et régionales, notamment l'adoption d'un nouveau plan d'action en faveur de l'économie circulaire en 2026, bien que leur incidence reste à démontrer. Le Portugal devrait poursuivre la mise en œuvre du cadre stratégique actuel, et il pourrait être bénéfique pour le pays d'adopter de nouvelles réformes, y compris pour renforcer l'utilisation d'instruments économiques, notamment par l'introduction d'un modèle obligatoire de paiement aux déchets. Ce secteur nécessite des investissements importants, notamment dans les infrastructures de collecte sélective et de recyclage des déchets et dans le développement ou la modernisation des installations de traitement afin de réduire les déchets mis en décharge et incinérés; parallèlement, la mobilisation du soutien privé sera essentielle pour améliorer la gestion des déchets et faire progresser la transition vers une économie circulaire.

(31)

Le Portugal, en particulier dans ses régions méridionales, est confronté à des pénuries d'eau, dues en partie à l'inadéquation des infrastructures, au changement climatique et à la forte demande. En outre, d'importantes disparités persistent entre les municipalités en ce qui concerne les prix de l'eau, ce qui donne lieu à des incitations à la consommation différenciées et contre-productives. Le Portugal a mis en œuvre une stratégie nationale de l'eau, mais d'importants défis subsistent. Une rationalisation de la structure de gouvernance du secteur de l'eau permettrait une coordination plus efficace entre les niveaux national, régional et local. Des mesures axées sur la demande, y compris une réforme de la tarification de l'eau, contribueraient à améliorer la gestion de l'eau et à financer la mise à niveau de l'infrastructure, tout en encourageant la conservation, l'utilisation rationnelle et la réutilisation de l'eau. Des investissements supplémentaires sont nécessaires dans la collecte et le traitement des eaux usées, la réduction des fuites dans le réseau et le renforcement de la surveillance quantitative et qualitative de l'eau, y compris le captage des eaux souterraines. Des solutions fondées sur la nature contribueraient également à réhabiliter les masses d'eau et à restaurer la capacité de rétention naturelle des paysages, des zones humides et des rivières, y compris les plaines inondables.

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Le Portugal est particulièrement vulnérable au changement climatique et aux phénomènes météorologiques extrêmes qui en découlent, tels que les sécheresses intenses, les inondations, les incendies de forêt et les vagues de chaleur. La fréquence et la gravité croissantes de ces événements nécessitent des travaux de reconstruction coûteux et la réhabilitation des infrastructures touchées, y compris les infrastructures critiques. De nombreux secteurs sont touchés, en particulier l'électricité, l'agriculture, l'approvisionnement en eau, la sylviculture, la pêche et l'aquaculture. En outre, les niveaux actuels de protection du littoral sont insuffisants pour prévenir l'augmentation des dommages économiques causés par les inondations côtières et l'érosion. Par conséquent, un financement adéquat et prévisible en faveur d'infrastructures critiques à l'épreuve du changement climatique, notamment les réseaux électriques, les chemins de fer et l'approvisionnement en eau, serait bénéfique pour le Portugal. Compte tenu des incendies de forêt intenses, il convient d'accélérer les réformes de la politique forestière, et le Portugal devrait continuer à se concentrer sur le développement de chaînes de valeur économique viables pour la biomasse forestière, en tirant davantage parti du potentiel de la bioéconomie pour renforcer la compétitivité et la durabilité. En outre, il serait bénéfique pour le Portugal d'adopter une approche structurée du financement des risques de catastrophe et de favoriser un taux de couverture plus élevé des dommages liés aux catastrophes naturelles par l'assurance privée, étant donné qu'actuellement, le pays affiche l'une des parts des pertes économiques assurées parmi les plus faibles de l'UE.

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Le système de santé du Portugal affiche des résultats relativement bons, mais des défis subsistent en ce qui concerne l'égalité d'accès à des soins de santé de qualité, notamment en raison de pénuries persistantes de personnel qui nuisent à l'efficience du Service national de santé. Ces dernières années, le Portugal a mis en œuvre d'importantes réformes et a investi dans les infrastructures de soins de santé, notamment dans le cadre de son plan pour la reprise et la résilience. Toutefois, les difficultés importantes rencontrées pour pourvoir les postes vacants et retenir les professionnels de la santé au sein du Service national de santé contribuent à la persistance de longs délais d'attente et d'inégalités d'accès aux soins. Les groupes à faibles revenus et les groupes vulnérables sont en fin de compte plus touchés par les lacunes du système, car souvent, ils ne peuvent pas se permettre de se tourner vers le secteur privé pour répondre à leurs besoins en matière de soins de santé. Les disparités régionales dans l'accès aux soins de santé subsistent également, avec des contraintes plus fortes à la fois dans les zones très peuplées (où la demande de services est plus élevée) et dans les localités isolées confrontées à un déclin démographique (où les incitations ne sont pas suffisantes pour attirer la main-d'œuvre nécessaire). Les contraintes d'accès et les longs temps d'attente ont également contribué à la part élevée de paiements directs par les patients pour répondre à leurs besoins de soins de santé. Nonobstant certaines mesures mises en place pour remédier aux pénuries de personnel, et tout en garantissant la viabilité du Service national de santé, la poursuite de l'amélioration des conditions de travail des professionnels de la santé pourrait contribuer à accroître l'attractivité des carrières au sein de ce Service et à rendre le système plus efficient.

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Le Portugal fait partie des États membres de l'UE dont la population vieillit le plus rapidement, ce qui implique que ses besoins en soins de longue durée sont importants et croissants. Cependant, les investissements publics dans ce type de soins sont nettement inférieurs à la moyenne de l'UE et la planification de l'offre de soins de longue durée continue de se heurter à des difficultés en matière de coordination. L'offre de soins de longue durée est orientée vers les soins résidentiels, alors que les solutions à domicile et les solutions de proximité pourraient contribuer à améliorer la capacité des personnes concernées de vivre de façon indépendante. Il existe également des disparités régionales dans l'accès à des soins de longue durée de qualité dans l'ensemble du pays, les zones rurales étant particulièrement mal desservies. Les mesures prises jusqu'à présent par le Portugal (telles que des améliorations du statut des aidants informels et un projet pilote sur les services d'aide à domicile) ont eu une efficacité limitée ou souffrent de la portée limitée dont elles ont été dotées. Le soutien à des options abordables fondées sur les besoins, y compris le renforcement des soins de longue durée à domicile et de proximité, une meilleure planification et le resserrement des écarts régionaux pourraient contribuer à assurer à l'égalité d'accès.

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Compte tenu du rôle crucial du capital humain dans le renforcement de la compétitivité et de l'autonomie stratégique de l'Union, le Conseil a recommandé en 2026 que les États membres prennent des mesures pour remédier d'urgence aux problèmes structurels dans les domaines des compétences, de l'éducation et de la formation, qui entravent la compétitivité. Les recommandations adressées au Portugal en 2026 peuvent contribuer à la mise en œuvre de la recommandation du Conseil sur le capital humain dans l'Union.

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Malgré des évolutions positives de son marché du travail ces dernières années, le Portugal reste confronté à des inadéquations des compétences. Celles-ci sont alimentées par un décalage entre l'éducation et la formation et les besoins du marché du travail, ainsi que par des résultats insuffisants en matière de perfectionnement et de reconversion de la main-d'œuvre disponible, malgré des mesures prises dans la bonne direction, telles que les formations aux compétences numériques. Par conséquent, il existe des pénuries de personnel dans des secteurs clés (tels que les TIC, la construction, les soins de santé et la justice) et les entreprises signalent des difficultés à trouver des travailleurs disponibles dotés des bonnes compétences. Des politiques actives du marché du travail plus efficaces et mieux ciblées, en particulier pour les jeunes, aideraient également réduire les inadéquations des compétences et faciliteraient l'accès de ce groupe au marché du travail. Parallèlement, les faibles niveaux de compétences de la population adulte freinent la productivité et la compétitivité du Portugal. La participation à l'éducation et à la formation des adultes, en particulier dans les régions ultrapériphériques, est encore relativement faible. Le recours à des outils de veille stratégique sur les besoins en compétences pourrait réduire les inadéquations en alignant mieux l'offre d'enseignement supérieur, d'EFP et d'éducation et formation des adultes sur les compétences demandées sur le marché du travail. En outre, l'amélioration des résultats et de la participation à l'éducation et à la formation des adultes pourrait contribuer à relever les niveaux de compétences dans les segments de la population où ils sont plus faibles, ainsi qu'à doter la main-d'œuvre disponible des compétences requises par une économie en évolution.

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Le Portugal a accompli des progrès significatifs au cours des dernières décennies en matière d'augmentation des niveaux d'éducation atteints. En outre, la proportion de jeunes ayant quitté prématurément le système d'éducation et de formation est en diminution constante et est conforme à l'objectif de l'UE pour 2030, tandis que la participation à l'éducation et à l'accueil des jeunes enfants reste nettement supérieure à la moyenne de l'UE. Cependant, une tendance préoccupante se dessine en ce qui concerne l'acquisition des compétences de base. Entre 2018 et 2022, la part d'élèves peu performants en mathématiques, en lecture et en sciences a augmenté, tandis que la part d'élèves très performants a diminué. En outre, les résultats scolaires restent inégaux pour les élèves issus de milieux socio-économiques défavorisés, qui sont plus susceptibles d'afficher de faibles résultats (par exemple, 47 % des élèves du quartile socio-économique inférieur ont de faibles résultats en mathématiques, contre 30 % de l'ensemble des élèves). Les élèves d'origine étrangère ont également des résultats scolaires plus faibles en moyenne, ainsi que des taux de redoublement et d'abandon plus élevés, à un moment où leur part a augmenté pour atteindre environ 14 % de la population des élèves de l'enseignement primaire et du premier cycle de l'enseignement secondaire. Parallèlement, les pénuries d'enseignants persistent dans le système éducatif et risquent de nuire encore à la qualité et à l'inclusivité de l'enseignement. Il est essentiel de remédier à ces problèmes pour soutenir le développement des compétences, l'égalité des chances et la cohésion sociale.

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Sur les dix dernières années, le Portugal a enregistré l'une des plus fortes augmentations cumulées des prix nominaux des logements parmi les pays de l'UE; ces prix ont plus que doublé depuis 2015. Les pressions en matière d'accessibilité financière sont beaucoup plus fortes dans les zones côtières et urbaines. Des déséquilibres structurels persistent entre l'offre et la demande. Le Portugal affiche une proportion relativement élevée de logements non utilisés comme résidence principale, avec un nombre important de biens vacants ou abandonnés. Le passage de taxes sur les transactions à une fiscalité récurrente, notamment par une mise à jour de la valeur fiscale des biens immobiliers, pourrait inciter les propriétaires de logements à mettre sur le marché des biens immobiliers sous-utilisés et encourager la mobilité résidentielle. L'investissement dans le logement social a nettement augmenté ces dernières années, soutenu en partie par des financements de l'Union. Toutefois, les chiffres actuels en matière de logements sociaux et abordables restent inférieurs à la moyenne de l'UE. Si l'investissement public reste central, la participation du secteur privé est essentielle pour augmenter la construction et répondre à la demande, en ce compris les solutions fournies par le tiers secteur, telles que le logement coopératif. Augmenter l'offre de logement social et abordable nécessite de prendre en compte les dimensions territoriales et les principes d'inclusion et de non-ségrégation. Parallèlement à une augmentation progressive de l'offre, les allocations de logement peuvent apporter une aide temporaire aux ménages vulnérables; le ciblage des régimes existants pourrait toutefois être amélioré. Dans le même temps, le sans-abrisme et d'autres formes d'exclusion en matière de logement continuent de croître, avec des différences régionales dans l'efficacité avec laquelle il y est remédié. Le Portugal fait un usage insuffisant des évaluations ex post régulières et de la cartographie des besoins dans sa politique du logement. Au titre de l'instrument d'appui technique (TSI), le Portugal recevra un soutien à l'établissement d'un modèle national de gouvernance et de gestion des données sur le logement qui, lorsqu'il sera pleinement mis en œuvre, devrait contribuer à renforcer l'évaluation et le suivi des politiques de logement actuelles et à venir. La coordination actuelle entre les autorités centrales et locales, ainsi que la coordination entre planification du logement, urbanisme, aménagement du territoire et planification des transports, restent fragmentées. En outre, les mécanismes d'investissement et de financement sont principalement ad hoc.

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Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l'Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé en 2026 que lesdits États membres prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur PRR, pour mettre en œuvre la recommandation 2026 concernant la politique économique de la zone euro. La recommandation 1 aidera le Portugal à mettre en œuvre les première, deuxième et troisième recommandations concernant la zone euro, la recommandation 2 l'aidera à mettre en œuvre la quatrième recommandation concernant la zone euro, la recommandation 3 l'aidera à mettre en œuvre les septième, neuvième et onzième recommandations concernant la zone euro, la recommandation 4 l'aidera à mettre en œuvre les deuxième et septième recommandations concernant la zone euro, et les recommandations 5 et 6 l'aideront à mettre en œuvre la cinquième recommandation concernant la zone euro,