GLOSSAIRE

Accord de mise en œuvre : accord no C(2009) 9138, signé entre la Commission et le département de la protection civile le 11 novembre 2009, qui détermine le montant de la subvention et les interventions financées par le FSUE à la suite du tremblement de terre dans les Abruzzes.

CASE : acronyme de Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili, qui signifie ensembles de logements antisismiques et respectueux de l’environnement. Le projet CASE a été annoncé par le conseil des ministres italien le 23 avril 2009. Le 28 avril 2009, le gouvernement italien a adopté le decreto-legge (décret-loi) no 39, également appelé Decreto Abruzzo (décret Abruzzes), qui impose au département de la protection civile d’assurer la construction d’habitations CASE susceptibles d’être utilisées de manière durable. Les bâtiments sont construits sur des piliers spéciaux qui les isolent des mouvements sismiques horizontaux. Par ailleurs, ils sont efficients sur le plan énergétique et équipés d’installations utilisant des sources d’énergie renouvelables, comme des panneaux photovoltaïques et des chauffe-eau solaires.

Département de la protection civile : la protection civile italienne est un système intégré qui permet d’utiliser de manière coordonnée toutes les ressources publiques et privées disponibles. C’est un département du bureau du Premier ministre qui comprend, en vertu de la législation, un certain nombre d’autorités, d’administrations et d’entités privées et publiques (dont l’armée, la marine, les forces aériennes et de nombreux gouvernements régionaux et ministères), ainsi que des membres de la communauté universitaire impliqués dans des activités de recherche. Son budget pour l’année 2012 s’élève à 1,67 milliard d’euros, dont 72 % couvrent les prêts relatifs aux catastrophes des années précédentes, 21 % les opérations prévues par la loi et 7 % les dépenses internes du département, y compris le coût de la flotte aérienne.

FSUE : le Fonds de solidarité de l’Union européenne a été institué par le règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 (ci-après le "règlement FSUE") pour répondre aux catastrophes naturelles majeures et exprimer la solidarité de l’Union à l’égard des régions européennes sinistrées. Il a été utilisé pour différents types de catastrophes, comme des inondations, des incendies de forêt, des tremblements de terre, des tempêtes et des sécheresses. Le FSUE ne peut être mobilisé que lorsque les dégâts occasionnés par la catastrophe nationale excèdent un seuil de 3 milliards d’euros (aux prix de 2002) ou 0,6 % du revenu national brut (RNB) de l’État concerné. Le Fonds est doté d’un budget annuel de 1 milliard d’euros. Depuis novembre 2011, près de 2,5 milliards d’euros d’aides ont été versés à partir du Fonds (voir l’annexe I).

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L’Aquila :

capitale de la région des Abruzzes, dont la population enregistrée en 2009 s’élevait à 73150 habitants, à laquelle il faut ajouter la présence quotidienne d’environ 100000 personnes pour des activités liées aux études, au secteur tertiaire, à l’exercice d’un emploi et au tourisme. Elle se situe à 721 mètres d’altitude et est coincée entre quatre sommets montagneux de plus de 2000 mètres. Son climat est frais en comparaison avec la majorité de l’Italie centrale.

FIGURE 1 – SITUATION GÉOGRAPHIQUE DE L’AQUILA

Source: Eurostat.

MAP : acronyme de Moduli Abitativi Provvisori, qui signifie structures de logements temporaires.

MUSP : acronyme de. Moduli ad Uso Scolastico Provvisori, qui signifie structures destinées à l’installation d’écoles temporaires. Elles permettent de remplacer provisoirement les écoles endommagées par le tremblement de terre.

SYNTHÈSE

I. Le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) vise à aider les États membres et les pays dont l’adhésion à l’Union européenne est en cours de négociation à répondre aux catastrophes naturelles majeures en complétant les dépenses publiques qu’ils engagent pour les actions urgentes de première nécessité. Les opérations à financer comprennent la remise en fonction immédiate des infrastructures et des équipements dans les domaines de l’énergie, de l’eau, des eaux usées, des transports, des télécommunications, de la santé et de l’enseignement, ainsi que la mise en œuvre de mesures provisoires d’hébergement et de services de secours destinés aux besoins immédiats de la population.

II. Au début d’avril 2009, un tremblement de terre a touché la région italienne des Abruzzes et sa capitale, L’Aquila, entraînant des dommages directs estimés à plus de 10 milliards d’euros. En novembre 2009, l’Union européenne a contribué aux opérations d’urgence italiennes à hauteur d’un demi-milliard d’euros provenant du Fonds de solidarité. Selon l’accord de mise en œuvre, cette contribution devait permettre de financer: i) les premières opérations d’urgence (contribution indicative de 50 millions d’euros du FSUE), ii) les projets relatifs aux MAP, structures de logements temporaires pour 7000 personnes, et aux MUSP, écoles temporaires pour 15000 écoliers (contribution indicative de 94 millions d’euros du FSUE) et iii) le projet immobilier CASE qui concerne 15000 personnes (contribution indicative de 350 millions d’euros du FSUE).

III. Lors de son audit, la Cour a examiné: i) si les dépenses prévues par l’accord de mise en œuvre étaient conformes au règlement FSUE, ii) si le projet CASE avait été bien planifié et mis en œuvre rapidement et iii) si le projet CASE avait été mis en œuvre dans un souci d’économie.

IV. La Cour a constaté que les projets financés, à l’exception du projet CASE, étaient éligibles au titre du règlement FSUE. Ils ont tous été mis en œuvre conformément à l’accord de mise en œuvre et ont répondu à de nombreux besoins immédiats de la population touchée par le tremblement de terre. La stratégie choisie par les autorités italiennes pour construire les appartements CASE était aisément compréhensible, mais le projet n’a pas permis de loger toutes les personnes déplacées avant l’hiver. Les appartements CASE se sont révélés inutilement coûteux et ont permis de loger trop peu de personnes. Par ailleurs, des déficiences ont affecté la planification du projet et le caractère économique de sa mise en œuvre.

V. Afin de tirer les enseignements de l’expérience des Abruzzes et de tenir compte de cette situation spécifique d’urgence et de ses conséquences, la Cour recommande à la Commission: i) d’envisager une adaptation du règlement FSUE en fonction des récentes évolutions en matière de stratégies de réaction aux catastrophes, ii) d’encourager les États membres à améliorer leur préparation aux situations d’urgence pour être en mesure de fournir en temps utile une assistance d’un bon rapport coût/efficacité et iii) de promouvoir la prise en considération du principe d’économie lors de la conception et de la mise en œuvre des projets d’aide d’urgence.

INTRODUCTION

1. Le 6 avril 2009, un tremblement de terre d’une magnitude de 6,3 a frappé la région italienne des Abruzzes. Le séisme a provoqué des dégâts considérables au niveau des infrastructures de base et a causé un grave préjudice à la population. Les zones touchées par le tremblement de terre englobaient toute la province de L’Aquila, la majeure partie de la région des Abruzzes et certaines régions limitrophes. L’épicentre de ce violent séisme se situait à L’Aquila, la capitale régionale, dont le centre historique a été particulièrement touché.

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© Cour des comptes européenne.

2. Plus de 300 morts et 1500 blessés ont été dénombrés, sur une population totale d’environ 300000 personnes concernées par la catastrophe. Des milliers de personnes ont perdu leur habitation et/ou leur entreprise, et jusqu’à 67500 personnes ont été installées dans des camps de tentes, dans des hôtels ou dans des logements privés. Une grande partie des bâtiments inspectés après le séisme ont été jugés totalement dangereux [1] (voir tableau 1).

3. Dans sa demande d’intervention du Fonds de solidarité de l’Union européenne, l’Italie a estimé le total des dommages directs à plus de 10 milliards d’euros, ce qui représentait 0,67 % de son RNB et plus de trois fois le seuil de 3 milliards d’euros applicable pour l’intervention du FSUE [2]. Les autorités italiennes ont sollicité une aide financière relative au séisme dans le délai de dix semaines établi pour les demandes d’intervention du FSUE. Par une décision datée du 8 juin 2009, la Commission a proposé au Conseil et au Parlement européen, qui ensemble constituent l’autorité budgétaire de l’Union européenne, d’octroyer une aide financière de 494 millions d’euros [3].

4. Dans sa demande visant à mobiliser 494 millions d’euros, la Commission a indiqué que le coût des actions urgentes de première nécessité éligibles au titre de l’article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2012/2002 [4] avait été estimé par les autorités italiennes à 2004 millions d’euros, dont la majeure partie concernait les services de secours et, notamment, l’hébergement provisoire. La Commission a également indiqué que les autorités italiennes avaient déclaré étudier les possibilités de financer une partie de la reconstruction, pour ce qui allait au-delà des actions urgentes, à travers les programmes opérationnels appropriés cofinancés par les Fonds structurels [5].

TABLEAU 1

DOMMAGES CAUSÉS AUX BÂTIMENTS PAR LE SÉISME

Source: Accord de mise en œuvre du FSUE.

Résultats de l’enquête | Bâtiments privés | Bâtiments publics | Patrimoine culturel |

Sûrs (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Partiellement ou temporairement dangereux (B et C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Totalement dangereux (E) ou dangereux en raison de risques externes (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Nombre d’éléments testés | 71302 | 2219 | 1800 |

5. L’accord de mise en œuvre [6] a été conclu le 11 novembre 2009 et la subvention a été versée le 30 novembre 2009 [7].

6. Conformément à l’accord de mise en œuvre, la subvention de 494 millions d’euros (voir tableau 2) devait être utilisée de la manière suivante:

- pour les premières opérations d’urgence, le coût total de l’aide initiale apportée à la population s’est élevé à 653 millions d’euros [8], dont un montant indicatif de 50 millions financés par le FSUE;

- pour le projet MAP (qui couvre la mise en place de petites unités d’habitation provisoire pour un maximum de 7000 personnes) et le projet MUSP (qui vise la fourniture d’écoles temporaires pour une partie des plus de 15000 écoliers touchés par le tremblement de terre), le coût total s’est élevé à 321 millions d’euros [9], dont un montant indicatif de 94 millions financés par le FSUE;

- s’agissant du projet immobilier CASE, comprenant des habitations provisoires pour au moins 15000 résidents de L’Aquila, le coût total s’est élevé à 810 millions d’euros [10], dont un montant indicatif de 350 millions financés par le FSUE.

TABLEAU 2

ACTIVITÉS QUI DEVAIENT ÊTRE FINANCÉES PAR LE FSUE (EN MILLIONS D’EUROS)

Source: Accord de mise en œuvre du FSUE.

| Budget national | Contribution du FSUE | Total |

Premières opérations d’urgence | 603 | 50 | 653 |

Projets MAP et MUSP | 227 | 94 | 321 |

Projet CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

7. L’audit visait à répondre aux trois questions spécifiques ci-après.

1) Les opérations prévues par l’accord de mise en œuvre étaient-elles conformes au règlement FSUE?

2) Le projet CASE était-il bien planifié et conçu?

3) Le projet CASE a-t-il été mis en œuvre dans un souci d’économie?

8. Pour les questions 2) et 3), l’audit s’est concentré sur le projet CASE, qui a absorbé la plus grande partie de la subvention provenant du FSUE (voir point 6). L’audit s’est déroulé entre novembre 2011 et février 2012 et a porté sur un échantillon composé de cinq procédures de passation de marchés et de douze marchés relatifs à la construction de bâtiments et à la fourniture de mobilier, de béton, de piliers et d’isolateurs sismiques. L’échantillon couvrait 35 % des montants engagés pour le projet CASE (voir annexe II). Les analyses documentaires ont été complétées par des observations et des entretiens effectués au département de la protection civile, sur les sites des projets et auprès des parties prenantes concernées dans la zone touchée par le séisme.

OBSERVATIONS

ACCORD DE MISE EN ŒUVRE ET RÈGLEMENT FSUE

LE RÈGLEMENT FSUE NE PRÉVOIT PAS DE SOLUTIONS TELLES QUE LE PROJET CASE

9. Le FSUE vise à aider les États membres et les pays dont l’adhésion à l’Union européenne est en cours de négociation à répondre aux catastrophes naturelles majeures et à compléter les dépenses publiques qu’ils engagent pour les actions urgentes de première nécessité [11] suivantes:

- remise en fonction immédiate des infrastructures et des équipements dans les domaines de l’énergie, de l’eau potable, des eaux usées, des transports, des télécommunications, de la santé et de l’enseignement;

- mise en œuvre de mesures provisoires d’hébergement et des services d’urgence destinés aux besoins immédiats de la population;

- sécurisation immédiate des infrastructures de prévention et mesures pour la protection immédiate du patrimoine culturel;

- nettoyage immédiat des zones sinistrées, y compris les zones naturelles.

10. L’interprétation de la Commission [12] consiste à dire que le montant qui permet de financer les opérations d’urgence ne peut pas excéder ce qui est jugé immédiatement nécessaire (remise en état de marche) et ne couvrira pas, en règle générale, le coût d’une reconstruction complète.

11. Toutes les opérations ont été réalisées conformément à l’accord de mise en œuvre. Toutefois, alors que des actions telles que les premières opérations d’aide d’urgence, l’assistance à la population ainsi que les projets MAP et MUSP étaient prévues par le règlement FSUE, ce n’était pas le cas du projet CASE.

ÉLIGIBILITÉ DE LA PREMIÈRE AIDE APPORTÉE À LA POPULATION

12. Après le séisme, le département de la protection civile a assuré les premières opérations d’aide d’urgence et l’assistance à quelque 67000 personnes qui étaient, à la fin d’avril 2009, logées dans des hôtels et des habitations privées (près de 32000) ou des camps de tentes (plus de 35000).

13. Les ressources du Fonds destinées aux premières opérations d’aide d’urgence et à l’assistance à la population ont été dépensées conformément aux dispositions du règlement FSUE étant donné qu’elles concernaient des actions urgentes de première nécessité qui fournissaient des services d’urgence destinés aux besoins immédiats de la population.

ÉLIGIBILITÉ DES PROJETS MAP ET MUSP

14. L’accord de mise en œuvre prévoyait la construction de 2300 maisons provisoires (MAP) et de 34 écoles temporaires (MUSP). Selon le rapport final de mise en œuvre, le département de la protection civile a construit 3313 maisons MAP et 33 écoles temporaires. En outre, 59 écoles endommagées ont été réparées et leur structure a été renforcée. Les réalisations du projet MUSP étaient particulièrement pertinentes puisque la construction rapide d’écoles a permis aux familles avec enfants en âge d’être scolarisés de rester dans la région de L’Aquila.

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© Cour des comptes européenne.

15. Les projets MAP et MUSP ont été mis en œuvre conformément aux dispositions du règlement FSUE. En effet, le projet MAP a permis de fournir des logements provisoires à la population et le projet MUSP a permis de répondre au besoin de remise en fonction immédiate dans le domaine de l’enseignement.

ÉLIGIBILITÉ DU PROJET CASE

16. L’accord de mise en œuvre prévoyait la construction de 160 ensembles d’habitations provisoires [13] comprenant de 4000 à 4500 appartements permettant de loger plus de 15000 personnes. Au total, 185 immeubles d’appartements ont été construits en moins d’un an après le séisme.

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© Cour des comptes européenne.

17. Au lieu de mettre en œuvre des mesures provisoires d’hébergement, comme le prévoit le règlement FSUE, le projet a permis de construire de nouvelles structures permanentes, qui ont servi à loger des personnes pendant les années nécessaires à la reconstruction. Cela a eu une incidence à long terme sur le paysage et le parc immobilier de la municipalité de L’Aquila.

18. Bien que la Commission et les autorités italiennes aient indiqué dans l’accord de mise en œuvre qu’il ne convenait pas de financer les opérations allant au-delà de ce qui était immédiatement nécessaire (voir point 10), les appartements du projet CASE, qui disposent d’une efficience énergétique élevée ainsi que d’une isolation sismique, sont bien mieux équipés que les habitations provisoires traditionnelles et que bon nombre de bâtiments préexistants.

19. Après avoir achevé les appartements CASE, le département de la protection civile les a transmis à la municipalité de L’Aquila, qui les gère depuis lors. À l’avenir, la municipalité prévoit de vendre certains des appartements du projet CASE sur le marché libre [14]. Les autres serviront à répondre aux besoins de logements sociaux et pourront être loués à des étudiants universitaires ou à d’autres personnes. Il est donc prévu que les appartements génèrent des recettes. Toutefois, contrairement aux règlements relatifs aux Fonds structurels, celui sur le FSUE ne comprend aucune disposition concernant une telle éventualité, ce qui semble indiquer qu’il ne prévoyait pas la possibilité de financer ce type de nouvelles constructions à long terme [15].

20. Le règlement FSUE dispose que l’étendue de ce Fonds se limite aux besoins les plus urgents et que la reconstruction à plus long terme doit être du ressort d’autres instruments. C’est pourquoi le projet CASE n’était pas conforme aux objectifs du FSUE, étant donné qu’il visait à fournir des logements durables.

PLANIFICATION ET MISE EN ŒUVRE DU PROJET CASE

LA STRATÉGIE SOUS-JACENTE AU PROJET CASE ÉTAIT AISÉMENT COMPRÉHENSIBLE, MAIS…

21. S’agissant de l’hébergement provisoire des habitants de la municipalité de L’Aquila, les autorités italiennes ont suivi une stratégie différente de celles mises en œuvre lors de catastrophes antérieures. Précédemment, la stratégie consistait à fournir, dans un premier temps, un hébergement à court terme dans des camps de tentes, puis à proposer des habitations provisoires et enfin à construire des bâtiments neufs permanents. La stratégie choisie à la suite du tremblement de terre survenu à L’Aquila comportait l’hébergement dans des camps de tentes pendant une période plus longue que d’habitude — ce qui semblait possible aux autorités italiennes étant donné que le séisme avait eu lieu avant l’été — et, simultanément, la construction rapide d’immeubles d’appartements de qualité supérieure. L’objectif était de fournir, si possible avant l’hiver, des appartements clef en main entièrement aménagés, entre autres aux personnes qui avaient perdu tous leurs biens lors du tremblement de terre. La figure 2 montre la stratégie adoptée par les autorités italiennes.

FIGURE 2

STRATÉGIE TRADITIONNELLE ET STRATÉGIE APPLIQUÉE AU PROJET CASE

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Source: Département de la protection civile.

22. Les autorités italiennes ont considéré que ce choix stratégique était justifié pour les raisons ci-après:

a) le grand nombre de personnes qui vivaient dans les bâtiments endommagés, notamment dans la ville de L’Aquila;

b) la région de L’Aquila est montagneuse et il n’est pas aisé de trouver suffisamment de place pour la construction d’un nombre approprié de maisons à un étage;

c) la durée des travaux de reconstruction du centre historique s’annonçait longue, ce qui nécessitait la mise à disposition de logements pendant une longue période;

d) les conditions climatiques extrêmes, qui comprennent des températures très basses en hiver et très élevées en été.

23. La Cour est d’avis que le projet CASE n’était pas conforme aux dispositions spécifiques du règlement FSUE, bien que les autorités italiennes aient considéré que cette stratégie était justifiée.

… DES INSUFFISANCES ONT AFFECTÉ L’ÉVALUATION DES BESOINS ET…

24. Le département de la protection civile, assisté par des experts internationaux, dont une équipe de la protection civile de l’UE composée d’experts issus des États membres, a évalué les dommages causés aux bâtiments, rapidement après la catastrophe. Un mois après le tremblement de terre, il a considéré que son estimation du nombre total de bâtiments dangereux était fiable [16].

25. Les registres des autorités locales n’étaient pas adaptés à une évaluation des besoins réels des personnes déplacées en matière d’hébergement. Les procédures de passation de marchés ont donc dû être lancées avant que ces informations ne soient disponibles, afin de mettre en œuvre le projet CASE suffisamment rapidement. Les besoins réels en matière d’hébergement ont finalement été déterminés sur la base d’un recensement effectué au début d’août 2009, soit quatre mois après le séisme et plus de deux mois après l’attribution des marchés pour la construction des habitations du projet CASE. Le recensement a fourni des informations fiables sur les besoins réels de la population, car il a également permis de recueillir des renseignements sur les préférences des personnes concernées en matière d’hébergement provisoire [17]. Il a ainsi eu pour conséquence la construction de 19 immeubles d’appartements supplémentaires [18].

26. Étant donné que les données concernant les populations déplacées n’étaient pas disponibles en temps utile, seul le recensement d’août 2009 a clairement fait apparaître que les besoins en matière d’hébergement étaient supérieurs au nombre prévu d’appartements, dont l’attribution devait être soumise à des critères de priorité.Le tableau 3 indique le nombre d’appartements CASE disponibles et le nombre de familles qui ont demandé un logement provisoire. D’après ces données, les demandes d’appartement CASE de 4294 familles, à savoir d’environ 8800 personnes, n’ont pas pu être satisfaites. Bien que le nombre d’immeubles CASE soit passé de 150 à 185, il y avait encore, en avril 2012, 11292 personnes bénéficiaires d’indemnités forfaitaires de loyer pour un coût mensuel total de plus de 3 millions d’euros, 162 personnes logées dans des hôtels et 142 dans des baraquements de la Guardia di Finanza (police douanière et fiscale) [19].

TABLEAU 3

APPARTEMENTS CASE: FAMILLES DEMANDEUSES ET FAMILLES DÉJÀ LOGÉES

Source: Département de la protection civile.

| Total | Demandeuses de logement CASE | Dotées d’un appartement CASE |

Nombre de familles évaluées | 15752 | 8715 | 4421 |

Composées de plus de 6 membres | 69 | 49 | 26 |

Composées de 6 membres | 202 | 168 | 120 |

Composées de 5 membres | 708 | 536 | 408 |

Composées de 4 membres | 2407 | 1750 | 1309 |

Composées de 3 membres | 3046 | 1998 | 1486 |

Composées de 2 membres | 3883 | 2203 | 935 |

Composées de 1 membre | 5437 | 2011 | 137 |

… LA PLUPART DES APPARTEMENTS N’ÉTAIENT PAS DISPONIBLES AVANT L’HIVER

27. L’objectif d’héberger la population dans des appartements avant l’hiver (voir point 21) n’a pas été pleinement atteint. Bien que les premiers appartements aient été disponibles dès la fin de septembre 2009 (moins de six mois après le séisme) et que les immeubles d’appartements aient été construits conformément à ce qui avait été planifié, seules environ 6300 des 15000 personnes prévues dans l’accord de mise en œuvre ont pu être logées avant la fin du mois de novembre. Les derniers appartements ont été livrés en mars 2010 (voir tableau 4). Il n’a donc pas été possible d’éviter des coûts supplémentaires d’hébergement étant donné que les personnes ne disposant pas d’un logement ont dû passer l’hiver dans des hôtels.

28. Ce retard est imputable au temps nécessaire au lancement des procédures indispensables de passation de marchés ainsi qu’au besoin de trouver des sites de construction adaptés, qui devaient être analysés en fonction de la sécurité sismique, hydrologique et géologique qu’ils offraient. Bien que le risque sismique soit élevé en Italie (voir annexe III), c’était la première fois que le département de la protection civile adoptait une telle stratégie. Ainsi, les spécifications techniques et les dossiers d’appel d’offres pour les logements CASE n’ont été élaborés qu’après le séisme [20]. Toutefois, les premières procédures de passation des marchés ont pu débuter dès le 22 mai 2009, seulement un mois et demi après le séisme.

TABLEAU 4

PROGRESSION DES LIVRAISONS D’APPARTEMENTS CASE

Source: Département de la protection civile.

Date | Nombre d’appartements livrés | Nombre de personnes hébergées |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

COÛT DES APPARTEMENTS CASE

LES APPARTEMENTS CASE ÉTAIENT RELATIVEMENT COÛTEUX

29. S’agissant du projet CASE, le département de la protection civile a conclu des marchés pour un montant total de 710 millions d’euros (hors TVA) [21], qui couvrent les travaux de génie civil, les espaces verts, le mobilier et d’autres coûts. Le tableau 5 montre la répartition des coûts pertinents pour le calcul du prix au mètre carré des appartements CASE, c’est-à-dire en excluant les dépenses engagées pour le mobilier, les travaux de génie civil, la démolition, les travaux électromécaniques et les espaces verts (s’élevant à 112,5 millions d’euros, voir annexe II).

30. Le prix moyen de construction de chacun des 185 immeubles d’appartements s’est élevé à 3230629 euros, ce qui signifie que le coût de la construction de chacun des 4449 appartements était de 134337 euros.

TABLEAU 5

COÛTS DE LA CONSTRUCTION DES LOGEMENTS CASE, EN EUROS

Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur des documents fournis par le département de la protection civile.

Types de travaux | Montant du marché | % du total |

Ascenseurs | 9810023 | 1,6 |

Bâtiments | 425305706 | 71,2 |

Coulée/Armature en béton | 55160175 | 9,2 |

Béton | 27344339 | 4,6 |

Treillis soudés | 15927758 | 2,7 |

Piliers | 37562778 | 6,3 |

Isolateurs sismiques | 12013512 | 2,0 |

Excavations | 14542086 | 2,4 |

TOTAL | 597666377 | 100,0 |

31. La Cour a comparé le coût des logements CASE avec les coûts standard appliqués en Italie (voir figure 3) en se fondant sur le manuel de référence habituellement utilisé [22]. Le nombre de mètres carrés a donc été déterminé conformément à la méthode de calcul employée dans ce manuel. La base de calcul du coût par mètre carré a été fixée à 1960 mètres carrés par immeuble d’appartements [23]. Le coût unitaire s’élevait à 1648 euros/mètre carré de surface habitable [24] et incluait le coût des places de stationnement.

32. S’agissant des logements sociaux, le manuel de référence fixe un prix de base d’environ 1153 euros par mètre carré, qui comprend le coût des places de stationnement [25]. En comparaison, les immeubles CASE étaient, en moyenne, plus onéreux de 43 %. Toutefois, le coût standard d’un appartement préfabriqué s’élevait à environ 640 euros/par mètre carré [26] pour des immeubles d’une surface de 5964 mètres carrés. En comparaison, les logements CASE étaient en moyenne plus onéreux de 158 % [27] [28].

INCIDENCE DE L’URGENCE ET DE L’ISOLATION SISMIQUE

33. Selon le département de la protection civile, l’obligation de mise en œuvre rapide du projet a eu une incidence sur le choix des matériaux de construction, des méthodes de travail et des contractants. La Cour a quantifié l’incidence de ces facteurs à environ 27 millions d’euros de la façon ci-après.

a) Les piliers qui ont servi à la construction des logements CASE étaient en acier, étant donné qu’ils pouvaient être livrés plus rapidement que des piliers en béton, habituellement utilisés dans ces circonstances. Toutefois, leur prix était également deux fois plus élevé que celui négocié pour des piliers en béton [29], ce qui a engendré des coûts additionnels de plus de 21 millions d’euros.

b) Le béton devait être maniable quelles que soient les conditions climatiques et il devait sécher rapidement. C’est pourquoi il a fallu utiliser un béton de qualité très élevée auquel ont été ajoutés des additifs chimiques onéreux, ce qui a engendré environ 16 % de coûts additionnels, représentant 4 millions d’euros [30].

c) Étant donné que seules quelques sociétés avaient proposé la construction de plus de 1 lot sur 30 dans les courts délais impartis, les marchés ont été attribués à 16 soumissionnaires différents. Si les marchés avaient pu être attribués aux 9 soumissionnaires les mieux classés, une économie d’environ 2 millions d’euros aurait pu être réalisée.

d) Étant donné que les soumissionnaires ont dû mettre en œuvre un vaste projet en peu de temps et organiser les travaux par roulement de trois équipes, ils ont également dû payer plus cher les matériaux et la main-d’œuvre. Il est difficile de quantifier ces coûts additionnels de manière précise.

34. Une partie des coûts supplémentaires s’explique par le choix de la structure à isolation sismique des bâtiments, qui a nécessité de construire des isolateurs sismiques mais également des ascenseurs et des escaliers supplémentaires permettant de relier la plateforme isolée au sous-sol non isolé. La Cour a estimé ces coûts additionnels à environ 23 millions d’euros [31].

35. À l’exclusion des coûts imputables à l’urgence de la situation et des coûts additionnels pour l’isolation sismique, le prix révisé au mètre carré était de 1510 euros (voir tableau 6), ce qui reste considérablement plus élevé qu’une construction standard (voir figure 3).

TABLEAU 6

COÛT RECTIFIÉ DES APPARTEMENTS CASE

Source: Calculs effectués par la Cour des comptes européenne.

Description | Montant (en euros) |

Coût total de la construction | 597666377 |

Diminué du: coût des méthodes de travail en urgence | – 27000000 |

Diminué du: coût de l’isolation sismique | – 23000000 |

Coût rectifié | 547666377 |

| |

Coût unitaire pour les immeubles de 185 appartements | 2960358 |

Coût unitaire pour les 4449 appartements | 123098 |

Prix par m2, surface totale (1960 m2) | 1510 |

36. Les frais encourus en raison de l’urgence de la situation et du choix d’équiper les bâtiments d’isolation sismique peuvent expliquer une partie des coûts additionnels engendrés par les appartements CASE. Toutefois, ces coûts résultaient aussi partiellement du nombre restreint de soumissionnaires, des délais très courts et du peu d’importance accordée au prix lors de l’attribution des marchés.

LE NOMBRE DE SOUMISSIONNAIRES ÉTAIT LIMITÉ

DES DÉLAIS EXTRÊMEMENT COURTS POUR LA RÉCEPTION DES OFFRES

37. Malgré les possibilités offertes par les règles de passation de marchés en cas d’urgence, les délais de réception des offres et des demandes de participation doivent être suffisamment longs pour que les intéressés disposent d’un délai raisonnable et approprié pour établir et déposer leurs offres, compte tenu notamment de la complexité du marché [32]. La fixation de délais plus longs facilite une concurrence accrue et la présentation d’offres de meilleure qualité, ce qui favorise la réussite du projet et permet de dûment tenir compte des facteurs économiques.

FIGURE 3

COMPARAISON DES COÛTS ENTRE LES LOGEMENTS CASE ET DES HABITATIONS STANDARD

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Source: Cour des comptes européenne.

38. Le jour du séisme, le gouvernement italien a déclaré l’état d’urgence, ce qui a conféré les pouvoirs de "commissaire délégué à l’urgence dans les Abruzzes" au chef du département de la protection civile. Selon la loi relative à l’état d’urgence, le chef du département de la protection civile est habilité à émettre des ordonnances qui dérogent aux lois existantes, ce qui a permis à l’autorité chargée de la mise en œuvre de contourner partiellement les procédures normales de passation de marchés. Le Decreto Abruzzo [33] autorise la passation de marchés par l’intermédiaire de procédures négociées sans publicité préalable.

39. Malgré les possibilités offertes par le Decreto Abruzzo, le département de la protection civile a adopté des procédures ouvertes d’appels d’offres plus transparentes pour la construction des bâtiments et la fourniture de mobilier, qui représentaient plus de 70 % des dépenses totales du projet CASE. Seuls 30 % des dépenses, à savoir la fourniture de piliers, de béton et d’isolateurs sismiques, ont fait l’objet de procédures négociées. Étant donné le retard initial accusé lors du lancement des procédures de passation de marchés, le département de la protection civile a toutefois considérablement réduit les délais de soumission des offres pour la totalité des procédures (voir tableau 7).

TABLEAU 7

DÉLAIS IMPARTIS POUR LA REMISE DES OFFRES

Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur les avis de marché et les lettres d’invitation.

Marché | Appels d’offres | Délai | Nombre de jours | Délai habituel |

Immeubles | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Mobilier | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Piliers | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Béton | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Isolateurs sismiques | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Selon le département de la protection civile, seules quelques sociétés étaient capables de fournir les quantités et la qualité souhaitées dans de brefs délais (les détails figurent au tableau 8). C’est pourquoi il n’a invité qu’un nombre relativement restreint de sociétés à participer aux procédures négociées et n’a reçu que peu d’offres. Toutefois, bon nombre de celles-ci n’étaient pas recevables, notamment parce que le peu de temps imparti pour leur réception a contribué à en rendre la qualité médiocre (voir encadré 1). Cette situation montre que, lors de la fixation des délais pour la soumission des offres, l’autorité chargée de la mise en œuvre aurait pu davantage tenir compte de la grande complexité des marchés due à l’ampleur des travaux et au peu de temps disponible pour leur mise en œuvre. Le tableau 8 montre que la différence entre le nombre de sociétés invitées et le nombre d’offres recevables était particulièrement marquée pour la fourniture du béton (voir point 41) et des isolateurs sismiques (voir encadré 1).

TABLEAU 8

OFFRES REÇUES, REJETÉES ET ACCEPTÉES

Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur les dossiers d’appel d’offres.

Marché | Sociétés invitées à participer aux procédures négociées | Offres reçues | Offres acceptées | Offres rejetées | Pourcentage d’offres rejetées |

Immeubles | s.o. | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Mobilier | s.o. | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Piliers | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Béton | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Isolateurs sismiques | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

ENCADRÉ 1

RAISONS INVOQUÉES POUR LE REJET DES OFFRES

Parmi les cinq offres non recevables pour participer aux procédures négociées, une société a demandé de prolonger les délais de soumission des dossiers d’appel d’offres (fourniture de piliers). Par ailleurs, deux offres ont été rejetées parce qu’elles ne comprenaient pas d’offre pour le premier lot (béton) ou que certains documents faisaient défaut (béton et isolateurs sismiques). S’agissant des procédures ouvertes pour les bâtiments, une offre est arrivée trop tard, cinq offres n’étaient pas conformes aux règles relatives aux enveloppes et, dans quatre cas, certains documents étaient manquants — dans deux cas, les offres ne spécifiaient pas le type de contrat de travail appliqué et, dans les deux autres, le certificat antimafia [34] n’avait pas été présenté.

LA SCISSION DES MARCHÉS EN DIFFÉRENTS LOTS N’A PAS ÉTÉ EFFECTUÉE DE MANIÈRE ADÉQUATE

41. La scission des marchés en lots de taille raisonnable augmente également la concurrence. Contrairement au marché relatif aux immeubles, qui a été scindé en un nombre élevé de lots afin de garantir un nombre suffisant de soumissionnaires et de plus grandes chances de réussite, les procédures négociées n’ont toutefois pas été réparties de façon adéquate en plusieurs lots. C’était particulièrement évident dans le cas de la fourniture de béton: ce marché a été scindé en trois lots dont le premier était tellement important que deux des quatre soumissionnaires n’ont remis aucune offre financière pour celui-ci car il excédait leur capacité de production [35]. Ils ont donc également été exclus du marché relatif aux deux autres lots.

ENCADRÉ 2

PROCÉDURES DE PASSATION DE MARCHÉS PUBLICS

Le règlement financier de l’UE et la directive sur la passation des marchés publics précisent que ces derniers peuvent être attribués en utilisant le critère du "prix le plus bas" ou le critère de "l’offre économiquement la plus avantageuse". Les procédures de passation de marchés fixent des critères minimaux (les critères de sélection) que les sociétés qui souhaitent participer aux appels d’offres doivent respecter. Les offres qui réussissent cette première étape sont ensuite évaluées à la lumière des critères d’attribution (prix le plus bas ou offre économiquement la plus avantageuse).

Les marchés relatifs au projet CASE ont été attribués en fonction du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse. Ce critère prévoit que les soumissionnaires présentent leurs offres dans deux enveloppes différentes, l’une décrivant les caractéristiques des travaux/biens/services proposés (offre technique) et l’autre indiquant le prix (offre financière).

Les mérites des offres techniques sont appréciés à la lumière des critères techniques. Des points leur sont ensuite attribués dans les limites fixées par les documents relatifs au marché. L’offre financière est évaluée de manière mathématique: l’offre acceptable la moins onéreuse reçoit le plus grand nombre de points possibles en fonction de la pondération spécifiée pour chaque appel d’offres. Le total des points équivaut toujours à 100.

En Italie, l’offre financière est évaluée sur la base d’une réduction accordée sur un prix prédéfini, également appelé "prix de base", spécifié dans les documents relatifs au marché. Ainsi, le prix indiqué dans l’offre financière ne peut pas être supérieur au prix de base, mais il s’en approche généralement si la pondération relative du critère du prix n’est pas élevée.

LE PRIX ÉTAIT UN CRITÈRE SECONDAIRE POUR L’ATTRIBUTION DES MARCHÉS

UNE TRÈS FAIBLE PONDÉRATION A ÉTÉ ATTRIBUÉE AU PRIX

42. Dans le cas de procédures de passation de marché qui visent à attribuer ce dernier à l’offre économiquement la plus avantageuse, les critères d’attribution devraient être ceux qui correspondent le mieux à l’offre en question, et la pondération relative du critère du prix par rapport aux autres critères ne doit pas conduire à neutraliser le critère du prix dans le choix de l’attributaire du marché [36].

43. Les marchés de fournitures et de travaux pour le projet CASE ont été attribués sur la base du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse. Lors du processus d’évaluation, des points étaient accordés aux soumissionnaires en fonction des mérites de leurs offres technique et financière et la pondération relative aux offres financières s’est établie entre 25 et 55 points sur 100.

44. S’agissant du marché le plus important, celui relatif à la construction des bâtiments, la pondération conférée à l’offre financière était de 25/100, ce qui était très bas et a conduit à neutraliser le critère du prix dans le choix de l’attributaire. Malgré le nombre élevé d’offres recevables (voir tableau 8), la pondération relative au prix était tellement basse que, dans la pratique, tous les prix s’approchaient du prix de base et les prix auxquels les marchés ont été attribués n’étaient pas inférieurs au prix moyen offert par l’ensemble des soumissionnaires. En comparaison, pour la fourniture de mobilier, le poids de l’offre financière était de 40/100 et la concurrence était davantage fondée sur le prix, c’est-à-dire que les remises accordées étaient plus élevées et les prix offerts variaient davantage.

45. L’attribution des marchés pour les bâtiments et la fourniture de mobilier était davantage influencée par des critères discrétionnaires que par des critères objectivement vérifiables. Dans le cas des marchés relatifs aux bâtiments, le critère d’attribution le plus important pour les offres techniques était lié aux caractéristiques esthétiques/architectoniques des bâtiments qui constituaient, de par leur nature, un critère discrétionnaire puisque aucun indicateur objectif ne permettait de les vérifier. L’avis de marché définissait ce critère d’attribution de manière assez imprécise, ce qui laissait au comité d’évaluation des offres un pouvoir discrétionnaire considérable [37]. Dans de tels cas, les meilleures pratiques suggèrent de fournir des informations supplémentaires pour justifier les notes attribuées.

LES CRITÈRES D’ATTRIBUTION ONT ENTRAÎNÉ UNE AUGMENTATION DU COÛT PAR MÈTRE CARRÉ

46. En raison des critères d’attribution et des pondérations utilisées dans le cadre de la procédure, les soumissionnaires désireux de remporter le marché ont ajouté des éléments qui ne figurent pas dans le contenu d’une offre type, par exemple la ventilation mécanique contrôlée [38], des protections solaires ou encore des matériaux de finition exclusifs. Ces dispositifs, qui ont probablement contribué à l’amélioration du niveau de confort et de l’efficience énergétique, ont eu pour effet d’augmenter le coût au mètre carré des appartements et de diminuer les ressources financières disponibles pour construire un plus grand nombre d’appartements, ce qui aurait permis de loger davantage de personnes.

ENCADRÉ 3

CRITÈRES D’ATTRIBUTION ET PONDÉRATION POUR LES MARCHÉS RELATIFS AUX BÂTIMENTS

S’agissant de la construction des bâtiments CASE, le département de la protection civile a procédé à un appel d’offres ouvert. Le critère d’attribution était celui de "l’offre économiquement la plus avantageuse". La pondération était établie à 25 points sur 100 pour l’offre financière et à 75 points sur 100 pour l’offre technique. Les facteurs de pondération de l’offre technique étaient les suivants:

a) qualité architectonique des bâtiments et aspect externe: 15 points,

b) efficience énergétique et qualité des équipements: 10 points,

c) amélioration des paramètres relatifs à la durabilité environnementale: 10 points,

d) qualité architectonique des aménagements internes et qualité des finitions: 10 points,

e) étendue de la superficie offerte: 5 points,

f) nombre de personnes logées: 5 points,

g) flexibilité et variabilité de la conception des aménagements: 5 points,

h) flexibilité des bâtiments par rapport à la longueur spécifique de la plateforme: 5 points,

i) temps nécessaire à la construction: 10 points.

47. Dans le contexte de la reconstruction après le séisme, les critères auraient dû viser, entre autres, à loger le plus grand nombre possible de personnes. Or les critères retenus correspondaient davantage à des investissements à long terme plutôt qu’à la situation spécifique d’urgence, étant donné qu’ils conféraient une pondération élevée à l’augmentation des qualités architectoniques et à la maximisation de l’efficience énergétique, mais n’accordaient qu’une faible pondération au nombre de personnes logées et à la surface habitable offerte (voir encadré 3). En conséquence, la superficie des appartements effectivement fournie dans le cadre de ce marché était inférieure à la superficie moyenne proposée dans les offres reçues. De plus, le nombre de personnes réellement logées était moins élevé que le nombre moyen figurant dans les offres reçues. Ces facteurs ont causé une augmentation du coût par mètre carré et par personne logée. Par ailleurs, sans les critères architecturaux, la passation de marché aurait permis une économie d’environ 11 millions d’euros [39].

LES TRAVAUX SUPPLÉMENTAIRES ONT FAIT L’OBJET D’ENTENTES DIRECTES

48. Afin de gagner du temps et d’éviter de nouvelles procédures de passation de marchés relatives aux travaux supplémentaires, ces derniers ont fait l’objet d’ententes directes. Par exemple, les systèmes de chauffage, qui n’étaient pas compris dans les marchés initiaux, ont été commandés auprès des contractants responsables de la construction des bâtiments. Dans les avenants aux contrats, les prix ont été calculés en appliquant de faibles réductions des prix de base, similaires à celles effectuées pour les bâtiments (voir point 44). Étant donné que les marchés relatifs à ces derniers ont été attribués sur la base de critères discrétionnaires (voir point 45), les prix payés pour les systèmes de chauffage ont été plus élevés que nécessaire [40].

49. Des différences considérables ont également été observées pour la construction des cages d’ascenseur qui, pour certains bâtiments, coûtaient 100 % de plus que pour d’autres [41]. Le coût final de certains bâtiments a augmenté de plus de 13 % en raison de ces travaux et le coût total pour le même type de travaux supplémentaires variait de moins de 128000 euros à plus de 280000 euros par bâtiment, c’est-à-dire de 6 % à plus de 13 % du coût initial de ce dernier (voir tableau 9). Ainsi, le bâtiment qui, selon le marché initial, coûtait 34500 euros de plus que le bâtiment le moins cher, a finalement coûté près de 189000 euros de plus après les travaux supplémentaires.

TABLEAU 9

COÛT DES TRAVAUX SUPPLÉMENTAIRES POUR LES BÂTIMENTS SÉLECTIONNÉS

Source: Analyse de la Cour des comptes européenne fondée sur des documents officiels.

Coût/bâtiment | Marché 1 | Marché 2 | Marché 3 | Marché 4 |

Marché initial (en euros) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Différence avec le moins onéreux (en euros) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Différence avec le moins onéreux (en %) | + 1,6 % | + 0,3 % | + 1,0 % | 0,0 % |

Travaux supplémentaires | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Différence avec le moins onéreux (en euros) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Différence avec le moins onéreux (en %) | + 120,9 % | + 58,0 % | + 18,3 % | 0,0 % |

En pourcentage des coûts du bâtiment | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

Coût final | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Différence avec le moins onéreux (en euros) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Différence avec le moins onéreux (en %) | + 8,4 % | + 3,6 % | + 2,0 % | 0,0 % |

Nombre de bâtiments | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

LES OPÉRATIONS PRÉVUES PAR L’ACCORD DE MISE EN ŒUVRE ÉTAIENT-ELLES CONFORMES AU RÈGLEMENT FSUE?

50. Le règlement FSUE dispose que ce Fonds ne peut être utilisé que pour des actions urgentes de première nécessité, ce qui comprend l’hébergement provisoire. Le règlement ne prévoit pas de financer une réelle reconstruction ou des projets générant des recettes. De plus, selon le règlement FSUE, l’étendue de ce Fonds se limite aux besoins les plus urgents, et la reconstruction à plus long terme doit être du ressort d’autres instruments. C’est pourquoi la Cour est d’avis que le projet CASE, qui a permis de fournir à long terme des logements durables, n’était pas conforme aux objectifs du FSUE. Par ailleurs, les appartements CASE visent à générer des recettes considérables dans le futur, bien qu’aucune disposition du règlement FSUE ne prévoie une telle éventualité.

51. Les dépenses relatives à l’assistance et à l’aide initiales ainsi qu’aux habitations MAP et aux bâtiments MUSP étaient conformes au règlement FSUE. Les projets ont permis de subvenir aux besoins immédiats de la population dans le cadre d’actions urgentes expressément prévues par le règlement.

RECOMMANDATION No 1

La Commission devrait clarifier les dispositions du règlement FSUE à la lumière des récentes évolutions en matière de stratégies de réaction aux catastrophes et vérifier s’il convient d’apporter des modifications notamment en ce qui concerne la gestion des besoins de logements provisoires par la fourniture de constructions permanentes ainsi que les projets générant des recettes. Par ailleurs, lorsque des recettes sont escomptées, la Commission devrait s’assurer qu’elles sont reversées au budget de l’UE. La Commission devrait également procéder à une nouvelle analyse de la demande d’assistance effectuée par les autorités italiennes, à la lumière des critères éligibles établis par le règlement.

LE PROJET CASE ÉTAIT-IL BIEN PLANIFIÉ ET CONÇU?

52. Malgré les divergences avec le règlement FSUE, la stratégie a permis de répondre aux besoins de logement de la population touchée par le séisme. Les autres solutions semblaient moins efficaces pour héberger le nombre élevé de personnes concernées, étant donné les circonstances difficiles dans la région des Abruzzes.

53. Les dommages subis par les bâtiments ont été évalués rapidement et de manière fiable, mais les besoins réels des personnes déplacées en matière de logement n’ont été connus que deux mois après l’attribution des marchés. Ainsi, bien que L’Aquila se situe dans une zone à fort risque sismique, il n’existait pas de dispositions adéquates pour rendre les informations au sujet de la population disponibles suffisamment tôt pour qu’elles puissent être prises en considération lors de la conception du projet. Par ailleurs, les sites de construction potentiels n’avaient pas été déterminés ni évalués à l’avance.

54. Malgré le manque d’informations adéquates sur la population touchée par le séisme, les spécifications techniques requéraient des immeubles de trois étages de grande qualité et onéreux, ce qui a absorbé les ressources disponibles et réduit les possibilités d’adapter le projet à la demande plus élevée que prévu. C’est pourquoi le projet CASE n’a pas permis de fournir un nombre suffisant d’appartements pour répondre aux besoins finalement recensés de la population déplacée.

55. Les spécifications techniques relatives aux habitations CASE n’ont été élaborées qu’après le séisme. Dès lors, le projet n’a pas atteint l’objectif de loger toutes les personnes sinistrées avant l’hiver, bien que les appartements CASE aient été construits rapidement.

RECOMMANDATION No 2

De manière générale, afin d’améliorer les bénéfices apportés par les projets financés par le FSUE, la Commission devrait, dans les enceintes prévues et grâce aux moyens disponibles (comme les Fonds structurels et la diffusion des meilleures pratiques), encourager les États membres à se tenir prêts à agir rapidement et efficacement en cas d’urgence. La Commission et les États membres susceptibles d’être confrontés à ce risque devraient avoir pour objectif de:

a) disposer de plans actualisés de gestion des catastrophes, qui assureraient également en temps utile la disponibilité d’informations fiables sur la population affectée par une catastrophe naturelle et la détermination de sites susceptibles d’être utilisés pour établir des logements temporaires;

b) disposer de stratégies et de solutions prédéterminées pour loger de manière adéquate le plus grand nombre possible de personnes avec les ressources limitées disponibles;

c) mettre en place des dispositions permettant d’assurer des passations de marchés en urgence dans des délais appropriés (des procédures d’urgence qui garantissent une économie raisonnable, des spécifications techniques, des contrats-cadres et des listes de contractants potentiels).

LE PROJET CASE A-T-IL ÉTÉ MIS EN ŒUVRE DANS UN SOUCI D’ÉCONOMIE?

56. Le principe d’économie n’a pas bénéficié d’une grande attention. Bien que la comparaison avec les coûts de construction standard ne soit donnée qu’à titre indicatif, les appartements CASE étaient clairement plus onéreux que ceux disponibles sur le marché. Leur coût élevé s’explique en partie par l’utilisation de matériaux de qualité élevée et d’isolateurs sismiques ainsi que par le besoin de mettre le projet en œuvre rapidement. Une partie des coûts supplémentaires aurait néanmoins pu être évitée si davantage de soumissionnaires avaient participé aux appels d’offres et si le principe d’économie avait bénéficié de plus d’attention lors de l’évaluation des offres.

57. En raison du commencement tardif des procédures d’appels d’offres, les délais de remise des offres étaient bien plus courts que d’habitude, au détriment de la qualité de celles-ci et de la concurrence. Les lots concernés par les procédures négociées, notamment pour la fourniture de béton, étaient trop grands, ce qui a contribué à réduire le nombre de soumissionnaires. Les négociations directes utilisées pour attribuer des travaux supplémentaires ont permis de gagner un temps précieux lors de la mise en œuvre du projet, mais n’ont pas accordé une importance suffisante aux facteurs économiques. Dès lors, dans le cadre de certains des marchés audités, les coûts ont été considérablement plus élevés pour atteindre des résultats équivalents.

58. La faible pondération conférée aux offres financières pour la construction des bâtiments, l’utilisation de critères techniques inefficaces et la pondération élevée des critères discrétionnaires (comme la qualité architectonique des bâtiments, l’aspect extérieur, l’efficience énergétique et la qualité des équipements) ont contribué à l’augmentation du coût des appartements.

RECOMMANDATION No 3

Pour améliorer l’aspect économique des futures opérations financées par le FSUE, la Commission devrait:

a) étudier les procédures de passation de marchés mises en œuvre par les États membres à la suite d’une catastrophe naturelle, afin de déterminer et de diffuser les meilleures pratiques et les enseignements tirés en matière de procédures effectuées en urgence;

b) établir si les subventions du FSUE ont été utilisées conformément aux principes de bonne gestion financière, y compris dans un souci d’économie, afin de déterminer et de diffuser les meilleures pratiques et les enseignements tirés en la matière.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Harald NOACK, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 décembre 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] COM(2011) 136 final du 23 mars 2011 — Rapport de la Commission — Fonds de solidarité de l’Union européenne — Rapport annuel pour 2009, p. 5.

[2] COM(2011) 136 final, p. 5.

[3] COM(2011) 136 final, p. 6.

[4] Règlement (CE) no 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne (JO L 311 du 14.11.2002, p. 3).

[5] COM(2009) 448 final du 28 août 2009 — Avant-projet de budget rectificatif no 9 au budget général 2009.

[6] Accord de mise en œuvre no C(2009) 9138.

[7] COM(2011) 136 final, p. 6.

[8] Rapport final de mise en œuvre, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale (rapport sur la mise en œuvre des dépenses effectuées au titre de la contribution du Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE), protection civile nationale, p. 11.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

[11] Article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) no 2012/2002.

[12] Rapport de la Commission — Fonds de solidarité de l’Union européenne — Rapport annuel 2002-2003 et bilan de l’expérience acquise en une année d’application du nouvel instrument.

[13] Le département de la protection civile italienne a signé un document intitulé Norme Tecniche per le Costruzioni 2008 (normes techniques pour les constructions 2008), dans lequel elle indique que la durée de vie nominale d’ouvrages provisoires doit s’élever à 10 ans au plus, mais que celle des ouvrages permanents doit être d’au moins 50 ans.

[14] Décision municipale du 29 décembre 2011, verbale (compte rendu) no 172.

[15] Dans l’exposé des motifs de la proposition de règlement du Conseil instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne (COM(2002) 514 final) présentée par la Commission, cette dernière établit que la reconstruction à long terme des infrastructures et du tissu économique sera du ressort d’autres instruments.

[16] Les techniciens du mécanisme de protection civile de l’UE ont participé à cette évaluation. Ils étaient satisfaits de la qualité de l’évaluation des bâtiments. Voir le document Community Civil Protection Mechanism — Technical Report — Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009, April 2009 (Mécanisme de protection civile communautaire — Rapport technique — Mission d’évaluation du mécanisme de protection civile communautaire — Tremblement de terre Italie — Avril 2009).

[17] Il s’agissait de choisir entre un hébergement CASE ou une indemnité forfaitaire octroyée aux personnes qui avaient trouvé un logement par elles-mêmes.

[18] Le nombre d’immeubles est passé dans un premier temps de 150 à 166, puis à 185, après le recensement.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione — Presidente della Regione Abruzzo — Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012 (Le commissaire délégué pour la reconstruction — Président de la région des Abruzzes — Rapport sur la situation de la population après le séisme au 10 avril 2012).

[20] Le département de la protection civile a récemment élaboré des spécifications techniques pour différentes solutions qui devaient être fournies par l’intermédiaire de contrats-cadres. Un accord en ce sens a été signé le 13 mars 2012 avec Consip, une société anonyme publique faisant office de centrale d’achat pour l’administration publique italienne.

[21] En outre, 9 millions d’euros ont été nécessaires pour connecter les appartements aux réseaux d’électricité et de gaz, et 11 millions d’euros ont servi à couvrir des coûts techniques qui n’étaient pas pertinents pour le calcul du coût de la construction.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 — Edizione Dei (Prix des catégories de bâtiments, Collège des ingénieurs et des architectes de Milan, 2010 — Édition Dei).

[23] Le manuel de référence se fonde sur la surface habitable totale. La Cour a donc fondé son calcul sur la moyenne de 1834 mètres carrés proposée par les adjudicataires, qui comprenait 30 % des 180 mètres carrés de balcons et d’escaliers, et y a ensuite ajouté les 70 % restants.

[24] Le coût calculé par la Cour n’est pas identique à celui déclaré par le département de la protection civile italienne (1314 euros par mètre carré), notamment parce que ce dernier calcule différemment le nombre de mètres carrés de la surface. Le département de la protection civile a fondé ses calculs sur une surface de 2333 mètres carrés, qui diffère de la surface qui serait obtenue selon la méthode employée par le manuel de référence. C’est pourquoi le coût déclaré par le département de la protection civile n’est pas comparable à celui indiqué dans le manuel.

[25] Logements sociaux, edificio in edilizia convenzionata (bâtiment en habitation concertée); le coût sans place de stationnement s’élève à 1066 euros/mètre carré.

[26] Bâtiment industriel utilisé à des fins de logement civil (Edificio di civile abitazione industrializzato) – Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei (Prix des catégories de bâtiments, Collège des ingénieurs et des architectes de Milan, 2010 – Édition Dei).

[27] Le coût déclaré des habitations MAP s’élevait à 733 euros/mètre carré, ce qui s’approche du coût standard figurant dans le manuel de référence.

[28] Le coût d’un bâtiment résidentiel de taille similaire (1754 mètres carrés) mais de standard plus élevé, qui comprend un grand nombre de garages plus onéreux au lieu des places de stationnement, s’élève à 1294 euros/mètre carré de surface habitable (cette dernière incluant le parking et les garages). En comparaison, les appartements CASE sont toujours plus onéreux de 27 %.

[29] Le prix unitaire moyen des piliers en acier s’élevait à 6061,45 euros, alors que le prix unitaire final des piliers en béton était de 2743,23 euros.

[30] Ce chiffre correspond à la différence de prix moyenne entre la classe de béton XC4 (Rck 30 N/mm2), utilisée pour construire la plateforme à isolation sismique, ou la classe XF1 (Rck 40 N/mm2), utilisée pour construire la plateforme du sous-sol, et d’autres types de béton moins onéreux (respectivement les classes XC1 ou XF2).

[31] Ces frais comprennent 12 millions d’euros pour les isolateurs sismiques, environ 3,5 millions d’euros pour les ascenseurs supplémentaires (19000 euros chacun) et 7,5 millions d’euros pour les escaliers et cages d’ascenseur supplémentaires (40000 euros chacun).

[32] L’article 70, paragraphe 12, du Decreto Legislativo (décret législatif) no 163 du 12 avril 2006 (droit italien relatif à la passation de marchés publics) dispose que, lorsque les délais minimaux impartis par la loi ne peuvent être respectés en raison de l’urgence de la situation, l’administration détermine les délais en tenant compte, dans la mesure du possible, de la complexité des travaux ainsi que du temps nécessaire pour établir les offres.

[33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, no 39 (décret-loi no 39 du 28 avril 2009).

[34] Certificat de non-implication dans le crime organisé délivré par la Chambre de commerce italienne.

[35] Tel qu’indiqué par l’une des sociétés soumissionnaires et enregistré dans le compte rendu du comité d’évaluation des offres.

[36] Cette bonne pratique est également mentionnée à l’article 138, paragraphe 3, du règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 357 du 31.12.2002, p. 1).

[37] Les lignes directrices établies par l’ Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVPC — Autorité de surveillance des marchés publics de travaux, services et fournitures), l’autorité italienne de surveillance des marchés publics, prévoient que l’avis de marché détaille tous les critères et les notes de manière à ne laisser qu’une marge extrêmement restreinte à l’appréciation du comité d’évaluation des offres. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture — Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture (Autorité de surveillance des marchés publics de travaux, services et fournitures — Lignes directrices pour l’application du critère de l’offre économiquement la plus avantageuse dans les marchés de services et de fournitures).

[38] L’une des quatre offres auditées comprenait un tel dispositif, prétendument utile pour "atteindre un microclimat idéal à l’intérieur des appartements, ce qui favorise le bien-être thermique et hygrométrique ainsi que l’ionisation naturelle de l’air".

[39] Sans les notes relatives aux critères architecturaux, le classement final des offres aurait été modifié et le prix de construction pour les 185 bâtiments se serait élevé à 11 millions d’euros de moins.

[40] Bien que les bâtiments sélectionnés aient obtenu des scores très élevés relatifs à l’efficience énergétique (les besoins en matière de chauffage auraient donc dû être comparables), le coût du système de chauffage le plus onéreux s’élevait à près de 140000 euros, alors que celui du système le moins cher s’élevait à 67000 euros. Les coûts pour les deux bâtiments restants étaient de 79000 euros et 128000 euros.

[41] L’un des constructeurs de l’échantillon a installé deux cages d’ascenseur pour chacun de ses 22 bâtiments pour un coût s’élevant à près de 55000 euros par cage, soit 110000 euros par bâtiment, alors que deux autres constructeurs ont fourni des cages d’ascenseur pour un coût unitaire de 23000 euros.

[1111] Pour ce marché, le nombre de bâtiments équivaut à 20,53 bâtiments de taille standard, parce qu’un certain nombre d’entre eux étaient plus petits. Le prix unitaire des travaux supplémentaires a cependant été calculé pour chacun des 22 bâtiments parce que le coût des systèmes de chauffage et des cages d’ascenseur ne prenait pas en compte cette différence, alors que le calcul du prix unitaire des bâtiments était fondé sur le chiffre standard.

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ANNEXE I

INTERVENTIONS DU FONDS DE SOLIDARITÉ DE L’UE DEPUIS 2002 (NOVEMBRE 2002-SEPTEMBRE 2012)

Source: Commission européenne.

État bénéficiaire | Date de l’événement | Nature de la catastrophe | Catégorie | Dommages (en millions d’euros) | Aide octroyée (en millions d’euros) | Aide totale octroyée (en millions d’euros) |

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AUTRICHE | Août 2002 | Inondations | majeure | 2900 | 134,0 | 148,8 |

Août 2005 | Inondations (Tyrol, Vorarlberg) | régionale | 592 | 14,8 |

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BULGARIE | Mai 2005 | Inondations | majeure | 222 | 9,7 | 20,3 |

Août 2005 | Inondations | majeure | 237 | 10,6 |

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CROATIE | Mai 2010 | Inondations | pays voisin | 153 | 3,8 | 5,0 |

Septembre 2010 | Inondations | pays voisin | 47 | 1,2 |

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CHYPRE | Avril 2008 | Sécheresse | majeure | 165 | 7,6 | 7,6 |

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RÉPUBLIQUE TCHÈQUE | Août 2002 | Inondations | majeure | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Mai 2010 | Inondations | pays voisin | 205 | 5,1 |

Août 2010 | Inondations | régionale | 437 | 10,9 |

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ESTONIE | Janvier 2005 | Tempête | majeure | 48 | 1,3 | 1,3 |

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FRANCE | Septembre 2002 | Inondations (Gard) | régionale | 835 | 21,0 | 203,7 |

Décembre 2003 | Inondations (vallée du Rhône) | régionale | 785 | 19,6 |

Février 2007 | Cyclone Gamède (La Réunion) | régionale | 211 | 5,3 |

Août 2007 | Ouragan Dean (Martinique) | régionale | 509 | 12,8 |

Janvier 2009 | Tempête Klaus | majeure | 3806 | 109,4 |

Février 2010 | Tempête Xynthia | régionale | 1425 | 35,6 |

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ALLEMAGNE | Août 2002 | Inondations | majeure | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Janvier 2007 | Tempête Kyrill | majeure | 4750 | 166,9 |

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GRÈCE | Mars 2006 | Inondations (Evros) | régionale | 372 | 9,3 | 99,1 |

Août 2007 | Incendies de forêt | majeure | 2118 | 89,8 |

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HONGRIE | Avril 2006 | Inondations | majeure | 519 | 15,1 | 37,6 |

Mai 2010 | Inondations | majeure | 719 | 22,5 |

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IRLANDE | Novembre 2009 | Inondations | régionale | 521 | 13,0 | 13,0 |

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ITALIE | Octobre 2002 | Tremblement de terre (Molise) | régionale | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Octobre 2002 | Éruption de l’Etna | régionale | 894 | 16,8 |

Avril 2009 | Tremblement de terre (Abruzzes) | majeure | 10212 | 493,8 |

Octobre 2010 | Inondations en Vénétie | régionale | 676 | 16,9 |

Octobre 2011 | Inondations en Ligurie et en Toscane | régionale | 722,5 | 18,1 |

Mai 2012 | Tremblement de terre en Émilie-Romagne | majeure | 13274 | 670,2 |

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LETTONIE | Janvier 2005 | Tempête | majeure | 193 | 9,5 | 9,5 |

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LITUANIE | Janvier 2005 | Tempête | pays voisin | 15 | 0,4 | 0,4 |

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MALTE | Septembre 2003 | Tempête et inondations | majeure | 30 | 0,96 | 0,96 |

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POLOGNE | Mai 2010 | Inondations | majeure | 2994 | 105,6 | 105,6 |

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PORTUGAL | Juillet 2003 | Incendies de forêt | majeure | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Février 2010 | Inondations et glissements de terrain à Madère | majeure | 1080 | 31,3 |

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ROUMANIE | Avril 2005 | Inondations de printemps | majeure | 489 | 18,8 | 108,0 |

Juillet 2005 | Inondations d’été | majeure | 1050 | 52,4 |

Juillet 2008 | Inondations | régionale | 471 | 11,8 |

Juin 2010 | Inondations | majeure | 876 | 25,0 |

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SLOVAQUIE | Novembre 2004 | Tempête (Tatras) | majeure | 203 | 5,7 | 26,1 |

Mai 2010 | Inondations | majeure | 650 | 20,4 |

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SLOVÉNIE | Septembre 2007 | Inondations | majeure | 233 | 8,3 | 15,8 |

Septembre 2010 | Inondations | majeure | 251 | 7,5 |

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ESPAGNE | Novembre 2003 | Marée noire (Prestige) | régionale | 436 | 8,6 | 31,0 |

Août 2003 | Incendies de forêt (frontière portugaise) | pays voisin | 53 | 1,3 |

Mai 2011 | Tremblement de terre à Lorca | régionale | 843 | 21,1 |

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SUÈDE | Janvier 2005 | Tempête Gudrun | majeure | 2297 | 81,7 | 81,7 |

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ROYAUME-UNI | Juin 2007 | Inondations | majeure | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Total de l’aide octroyée depuis 2002 | 3160,0 millions d’euros |

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ANNEXE II

COUVERTURE DE L’AUDIT

Note: La somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux indiqués, en raison des arrondis.

Travaux/Fournitures | Montant du marché, hors TVA (en millions d’euros) | Montant contrôlé, hors TVA (en millions d’euros) | Couverture (en %) |

Coulage du béton, treillis soudés, réalisation des piliers en béton | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Fourniture du béton | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Fourniture des treillis | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Fourniture des piliers en acier | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Fourniture des isolateurs sismiques | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Excavations | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Bâtiments | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Mobilier | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Travaux de génie civil (total) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Démolition | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Travaux électromécaniques | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Ascenseurs | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Espaces verts | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTAL | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

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ANNEXE III

RISQUES SISMIQUES EN ITALIE

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