ABRÉVIATIONS

FSE : Fonds social européen

JO : Journal officiel de l’Union européenne

PO : programme opérationnel

RAE : rapport annuel d’exécution

UE : Union européenne

SYNTHÈSE

I. Le Fonds social européen (FSE) est un important instrument financier dont dispose l’Union européenne (UE) pour aider les États membres dans le domaine de l’emploi. Au cours de la période de programmation 2007-2013, les dépenses du FSE s’élèveront à plus de 75 milliards d’euros, ce qui représente environ 8 % du budget total de l’UE.

II. Le présent audit vise à déterminer si, et dans quelle mesure, les États membres et la Commission ont élaboré et utilisé les outils servant à évaluer la réalisation des objectifs fixés. À cette fin, la Cour a sélectionné l’un des principaux groupes défavorisés, à savoir les travailleurs âgés.

III. La Cour a relevé des insuffisances concernant tant la conception des programmes opérationnels (PO) que les systèmes de suivi et d’évaluation. De plus, elle a constaté que la Commission ne possède pas de données cohérentes au niveau de l’UE en ce qui concerne les objectifs opérationnels, les indicateurs et les fonds octroyés.

IV. Par conséquent, et bien que l’accroissement du taux d’emploi des travailleurs âgés constitue l’un des objectifs stratégiques de l’UE, ni les États membres ni la Commission ne sont à même de déterminer combien de travailleurs âgés ont acquis de nouvelles qualifications, ou ont trouvé ou conservé un emploi après avoir bénéficié d’une action financée par le FSE. En outre, les montants consacrés à ce type d’action ne sont pas non plus connus.

V. La Cour recommande à la Commission:

a) de demander aux États membres de concevoir leurs PO de manière qu’il soit possible de mesurer la performance des crédits du FSE. Les populations cibles devraient être définies sans ambiguïté, et des objectifs opérationnels quantifiés ainsi que des indicateurs pertinents devraient être fixés pour mesurer les réalisations, les résultats et les incidences spécifiques au niveau du groupe de population cible. Il conviendrait de poser des jalons intermédiaires et de définir une hiérarchie des valeurs cibles;

b) de demander aux États membres de concevoir des systèmes de suivi et d’évaluation permettant de mesurer et d’expliquer, à intervalles appropriés, dans quelle mesure l’ensemble des valeurs cibles définies ont été atteintes;

c) de recueillir des données cohérentes et fiables auprès des États membres afin d’être en mesure de fournir des informations appropriées sur les moyens mobilisés et les résultats obtenus par le FSE;

d) de procéder à une analyse approfondie des questions relatives à la performance dans le cadre de l’évaluation et de la surveillance des systèmes de gestion et de contrôle des États membres;

e) d’améliorer la documentation de ses contrôles en veillant à ce qu’une piste d’audit permette d’évaluer la portée et la cohérence des contrôles effectués.

INTRODUCTION

LES OBJECTIFS EN MATIÈRE D’EMPLOI DE L’UNION EUROPÉENNE ET LE FONDS SOCIAL EUROPÉEN

1. En 2000, les chefs d’État ou de gouvernement ont approuvé l’agenda de Lisbonne [1] et, en 2010, la stratégie Europe 2020 [2], définissant à ces deux occasions les stratégies économiques et sociales de l’Union européenne pour les dix années suivantes. Ces deux documents stratégiques comportent des plans d’action pour stimuler la croissance et l’emploi et définissent des objectifs dans plusieurs domaines, en particulier en matière d’emploi.

2. Le Fonds social européen (FSE) est un important instrument financier, destiné à aider les États membres à réaliser les objectifs de l’UE en matière de politique de l’emploi. Il vise à promouvoir l’intégration sur le marché du travail des chômeurs et des personnes défavorisées, principalement en soutenant des activités de formation. Au cours de la période de programmation 2007-2013, les dépenses du FSE s’élèveront à plus de 75 milliards d’euros, ce qui représente environ 8 % du budget total de l’UE.

PROGRAMMES OPÉRATIONNELS ET GESTION PARTAGÉE

3. Le FSE est mis en œuvre par la Commission dans le cadre de la gestion partagée. Cela signifie que certaines tâches sont déléguées aux États membres, tandis que la Commission conserve la responsabilité ultime de l’ensemble des dépenses de l’UE [3].

4. Le FSE est mis en œuvre dans le cadre de programmes opérationnels pluriannuels qui sont établis par les États membres, négociés avec la Commission et adoptés sous la forme de décisions de cette dernière [4]. Un PO est un document stratégique. Il comporte une analyse des problèmes et des besoins de la zone géographique couverte; il identifie les groupes défavorisés qui ont besoin d’aide et définit les objectifs à atteindre au moyen des crédits du FSE.

FIGURE 1

PROGRAMME OPÉRATIONNEL: REPRÉSENTATION SCHÉMATIQUE DE LA PROGRAMMATION, DE LA MISE EN ŒUVRE ET DE LA PRÉSENTATION DES INFORMATIONS

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Source: Cour des comptes européenne.

5. Pour gérer et mettre en œuvre les PO, les États membres désignent des autorités de gestion dont la responsabilité majeure consiste à assurer que les programmes sont correctement et efficacement appliqués. À cet effet, ces autorités mettent en place et assurent le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle financiers adéquats pour l’exécution des tâches de programmation, de contrôle, de suivi et de présentation des informations. Elles peuvent choisir de déléguer une partie des travaux de mise en œuvre à un ou plusieurs organismes intermédiaires. Les projets sont exécutés par des prestataires sélectionnés par les autorités de gestion ou par les organismes intermédiaires. Le prestataire leur communique les informations de suivi de l’avancement des projets et les autorités de gestion transmettent les informations compilées à la Commission sous la forme de rapports annuels d’exécution [5].

6. La figure 1 décrit de manière simplifiée les principaux aspects des procédures de programmation, de mise en œuvre et de présentation des informations relatives aux actions du FSE.

MESURER LA PERFORMANCE

7. Comme pour chaque article du budget de l’UE, la mise en œuvre du FSE doit se conformer aux exigences du règlement financier de l’UE et en particulier aux principes fondamentaux de la bonne gestion financière [6]: économie, efficience et efficacité [7]. Cette exigence a été incorporée dans le règlement relatif aux Fonds structurels [8].

8. Pour que les autorités de gestion soient en mesure d’établir des rapports sur la base des résultats obtenus, il est essentiel de définir, dès le départ, dans les PO des objectifs opérationnels quantifiés (les valeurs cibles) et des indicateurs destinés à mesurer les progrès réalisés au cours de la mise en œuvre du PO. De plus, des systèmes adéquats doivent être mis en place pour suivre et évaluer la mise en œuvre du PO.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

9. L’audit a eu pour objectif de vérifier que les États membres et la Commission ont élaboré et mis en place les outils nécessaires à l’évaluation de l’efficacité des actions du FSE visant les travailleurs âgés au cours de la période de programmation. Il a été axé sur le contenu des PO, en particulier sur les objectifs opérationnels quantifiés et sur les indicateurs, ainsi que sur les systèmes de suivi et d’évaluation.

10. Les travailleurs âgés représentent l’un des groupes sur lesquels les stratégies pluriannuelles de l’UE mettent en particulier l’accent. L’agenda de Lisbonne a établi un objectif spécifique en matière d’emploi pour cette population, qui reste une catégorie clé pour la réalisation de l’objectif de la stratégie Europe 2020 pour l’emploi [9].

11. Pour la période de programmation 2007-2013, il existe 117 PO relevant du FSE; 63 concernent les travailleurs âgés, en ce qu’ils remplissent au moins l’un des critères suivants:

a) le PO définit explicitement les travailleurs âgés comme un groupe cible;

b) le PO établit des indicateurs spécifiques afin de suivre les progrès réalisés pour ce groupe;

c) des crédits ont été alloués à des actions en faveur de la promotion du vieillissement actif et de la prolongation de la vie active, qui constituent le thème prioritaire 67 de l’UE [10].

12. Pour les besoins de l’audit, la Cour a sélectionné 6 [11] des 63 PO susmentionnés. Ils représentent conjointement 222 millions d’euros, à savoir 22 % du montant total affecté au thème prioritaire 67 de l’UE (1 milliard d’euros) et concernent 4 États membres (l’Allemagne, l’Italie, la Pologne et le Royaume-Uni).

13. L’audit a porté sur la période de programmation 2007-2013 jusqu’en mai 2011. Pour chacun des PO sélectionnés, la Cour a analysé les systèmes de gestion et a vérifié leur fonctionnement en procédant à l’examen sur place de deux à quatre projets, selon le cas. À la Commission, les auditeurs ont mené des entretiens avec les agents responsables et effectué des contrôles documentaires. En outre, pour les 63 PO, y compris ceux ayant fait l’objet de visites sur place, une enquête a été organisée afin de collecter des informations auprès des autorités de gestion respectives en ce qui concerne les systèmes qu’elles utilisent ainsi que la manière dont elles évaluent l’aide de la Commission [12].

OBSERVATIONS

CONTENU DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

14. Cette section porte, dans une première partie, sur les définitions des "travailleurs âgés" utilisées et sur les informations à l’appui de celles-ci, dans la deuxième, sur les différents éléments nécessaires à l’évaluation de la performance (objectifs, indicateurs et valeurs cibles). La troisième partie, quant à elle, aborde le lien entre les objectifs des projets et ceux des PO. Enfin, la dernière partie traite de l’évaluation effectuée par la Commission.

DANS LES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS, LES DÉFINITIONS DES "TRAVAILLEURS ÂGÉS" NE SONT PAS APPLIQUÉES DE MANIÈRE COHÉRENTE ET LES INFORMATIONS FOURNIES À L’APPUI DE CELLES-CI SONT DÉFICIENTES

DÉFINITIONS INCOHÉRENTES DES "TRAVAILLEURS ÂGÉS"

15. Tandis que l’agenda de Lisbonne définissait un travailleur âgé comme une personne en âge de travailler entre 55 et 64 ans [13], l’enquête montre que plusieurs autorités de gestion font référence dans leurs PO à des groupes d’âge différents (à savoir les plus de 45 ans et les plus de 50 à 55 ans, avec ou sans limite d’âge supérieure). Cela peut s’expliquer par des différences de situation socio-économique et démographique.

16. Néanmoins, pour quatre des six PO sélectionnés [14], la définition de "travailleurs âgés" n’est pas appliquée de manière cohérente dans l’ensemble du document, sans justification. En particulier, le groupe d’âge utilisé dans l’analyse des besoins différait de celui utilisé dans les axes prioritaires [15] et/ou dans les actions et objectifs connexes (voir encadré 1).

ENCADRÉ 1

LA DÉFINITION DE "TRAVAILLEURS ÂGÉS" SELON LE PROGRAMME OPÉRATIONNEL N’EST PAS APPLIQUÉE DE MANIÈRE COHÉRENTE DANS L’ENSEMBLE DU DOCUMENT

a) Dans le PO "Émilie-Romagne", la seule valeur cible définie ainsi que les mesures planifiées pour les travailleurs âgés concernent le groupe d’âge des plus de 45 ans. Par contre, la description de la situation (y compris les données statistiques) et des besoins est centrée sur le groupe des 55-64 ans.

b) Dans le PO "Pouilles", les objectifs opérationnels de l’axe prioritaire du PO ainsi que les mesures planifiées visent le groupe d’âge des plus de 45 ans. Toutefois, la description de la situation (y compris les données statistiques) et des besoins porte uniquement sur le groupe d’âge des 55-64 ans.

c) Dans les PO "Saxe-Anhalt" et "Thuringe", le groupe d’âge des 55-64 ans est utilisé dans la description de la situation ainsi que pour les valeurs cibles du PO relatives aux travailleurs âgés. Cependant, les programmes axés sur les travailleurs âgés sont ouverts aux personnes de plus de 50 ans.

INFORMATIONS À L’APPUI LACUNAIRES

17. Le contexte national ou régional a été difficile à appréhender du fait de l’absence, à plus ou moins grande échelle, de données quantitatives dans l’analyse des besoins. En particulier, des indicateurs contextuels fournissant des informations quantifiées sur la situation socio-économique de la région (par exemple taux d’activité ou taux de chômage) font défaut dans trois des six PO sélectionnés.

18. La Cour a constaté qu’aucun des PO sélectionnés ne précisait le lien de causalité entre les actions décrites et les objectifs poursuivis. Aussi est-il difficile de vérifier la cohérence de la programmation entre les besoins identifiés, la stratégie retenue et les objectifs spécifiques fixés au niveau de l’axe prioritaire [16].

19. Bien que les travailleurs âgés soient identifiés comme un groupe défavorisé dans les PO sélectionnés, et que, de la même manière, un objectif en matière d’emploi les concernant ait été défini dans l’agenda de Lisbonne et la stratégie Europe 2020, il est rare de trouver des informations financières relatives aux actions destinées à ces travailleurs en tant que groupe spécifique [17]. Le cadre réglementaire en vigueur ne prévoit des informations financières qu’au niveau de l’axe prioritaire. Aucun des PO sélectionnés n’a établi d’axe prioritaire spécifiquement destiné aux travailleurs âgés.

20. Les PO comportent également une répartition indicative des enveloppes financières du FSE entre les différents thèmes prioritaires de l’UE [18]. Cependant, aucun de ces derniers ne couvre spécifiquement les actions en faveur des travailleurs âgés. Le thème prioritaire 67 de l’UE ("Mesures visant à encourager le vieillissement actif et la prolongation de la vie professionnelle") est, par son libellé même, le plus susceptible d’inclure des mesures axées sur les travailleurs âgés [19]. Toutefois, les autorités de gestion interprètent différemment son contenu (voir encadré 2).

21. Il est donc impossible de connaître le montant des ressources financières allouées dans les PO à la progression de l’emploi chez les travailleurs âgés.

LES OBJECTIFS, LES INDICATEURS ET LES VALEURS CIBLES DÉFINIS SONT INAPPROPRIÉS

22. Les objectifs, les indicateurs et les valeurs cibles devraient permettre de comprendre les objectifs d’un PO et de mesurer son degré de réalisation. Pour vérifier l’efficacité de leurs interventions, les autorités de gestion doivent définir dans leurs PO des indicateurs de réalisations, de résultats et d’incidence spécifique ainsi que des objectifs quantifiés pour les différentes populations susceptibles de bénéficier des crédits du FSE.

ENCADRÉ 2

DIFFÉRENTES INTERPRÉTATIONS DU CONTENU DU THÈME PRIORITAIRE 67 DE L’UNION EUROPÉENNE

a) Dans le PO "Saxe-Anhalt", le thème prioritaire 67 ne concerne que les actions "Actifs jusqu’à la retraite". D’autres actions visant à améliorer l’adaptabilité des travailleurs âgés et leur accès à l’emploi sont présentées dans le cadre d’autres thèmes prioritaires.

b) Dans le PO "Émilie-Romagne", le thème prioritaire 67 concerne plusieurs actions différentes, qui ne sont pas nécessairement axées sur les travailleurs âgés.

c) Dans le PO "Angleterre et Gibraltar", le thème prioritaire 67 ne recouvre pas d’actions définies. En fait, le montant alloué à ce thème prioritaire correspond à une estimation de l’ensemble des coûts relatifs aux participants de plus de 50 ans.

23. La figure 2 fournit des informations complémentaires concernant les différents éléments nécessaires à une bonne évaluation de la performance ainsi que des exemples.

FIGURE 2

PROGRAMME OPÉRATIONNEL: APERÇU DES OBJECTIFS, DES INDICATEURS ET DES VALEURS CIBLES POTENTIELS

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Source: Cour des comptes européenne, sur la base des définitions retenues par la Commission dans ses orientations indicatives sur les "méthodes d’évaluation: indicateurs pour le suivi et l’évaluation" (document de travail no 2, août 2006).

ABSENCE D’INDICATEURS ET DE VALEURS CIBLES SPÉCIFIQUES POUR LES TRAVAILLEURS ÂGÉS

24. Dans les PO sélectionnés, les travailleurs âgés, bien qu’identifiés en tant que groupe ayant besoin d’une assistance, ne disposaient pas nécessairement d’indicateurs ou de valeurs cibles propres. Par conséquent, il est impossible d’évaluer l’efficacité des actions correspondant à leurs besoins (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

ABSENCE D’INDICATEURS SPÉCIFIQUES ET DE VALEURS CIBLES POUR LES TRAVAILLEURS ÂGÉS

a) Le PO "Angleterre et Gibraltar" comprend des valeurs cibles spécifiques en matière de réalisations concernant les travailleurs âgés dans chaque axe prioritaire qui vise ces derniers (par exemple, pour l’axe prioritaire no 1, 18 % des participants sans emploi et/ou inactifs doivent avoir plus de 50 ans). Toutefois, les valeurs cibles en matière de résultats et d’incidence sont définies par axe prioritaire pour l’ensemble des participants, et non spécifiquement pour les travailleurs âgés (par exemple, pour l’axe prioritaire no 1, 22 % des participants devraient avoir un emploi à l’issue du projet).

b) Bien que deux des axes prioritaires du PO "Pouilles" mentionnent expressément les travailleurs âgés, un seul de ces axes inclut une valeur cible spécifique, en l’occurrence un indicateur d’incidence (33,3 % des travailleurs âgés et des migrants doivent être en activité un an après la fin du projet). Tous les autres indicateurs fournis sont de nature générale et portent uniquement sur les réalisations (par exemple le nombre de projets).

c) Dans le PO "Saxe-Anhalt", les chômeurs âgés constituent un groupe cible au titre de l’axe prioritaire qui vise les demandeurs d’emploi de longue durée et certains groupes de chômeurs défavorisés exposés au risque de chômage de longue durée (axe prioritaire C). Pour les travailleurs âgés, deux indicateurs quantifiés spécifiques seulement ont été définis dans le cadre de cet axe prioritaire: un indicateur de réalisation (11 % des participants sont sans emploi et ont 55 ans ou plus) et un indicateur macroéconomique (la différence entre le pourcentage régional et le pourcentage moyen national de plus de 55 ans dans l’effectif total des chômeurs doit diminuer d’au moins un quart). Aucun indicateur de résultat ou d’incidence spécifique (selon la définition donnée dans la figure 2) n’a été défini pour ce groupe.

d) Dans le PO "Thuringe", les travailleurs âgés représentent un groupe cible identifié relevant des axes prioritaires A et C. Seul l’axe A comporte des valeurs cibles spécifiques pour les travailleurs âgés, notamment deux valeurs cibles quantifiées relatives à des réalisations (12000 participants âgés doivent être admis dans des formations leur apportant une qualification et le taux de couverture de la population des travailleurs âgés doit atteindre 10 %) et une valeur cible macroéconomique (stabilisation du taux d’activité des plus de 55 ans à 43,3 %). Aucune valeur cible de résultat ou d’incidence spécifique (conforme à la définition donnée dans la figure 2) n’est indiquée.

25. La Cour a également observé que les indicateurs se rapportent principalement aux réalisations ainsi qu’aux résultats, et non aux incidences spécifiques. Bien que le fait de trouver un emploi puisse être considéré comme la preuve de réussite ultime d’une action visant à accroître le taux d’emploi des participants, cet objectif n’est pas systématiquement quantifié ni mesuré dans les PO sélectionnés pour les différentes populations cibles (voir encadré 3).

LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS NE SONT PAS TOUJOURS DIRECTEMENT LIÉS AUX ACTIONS DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN

26. Certains des objectifs et des indicateurs utilisés dans le cadre des actions auditées n’ont aucun lien direct avec les interventions du FSE, de sorte qu’il s’avère difficile d’évaluer la performance.

27. C’est le cas des objectifs macroéconomiques fixés dans les PO (par exemple atteindre un taux d’emploi cible dans le groupe d’âge des 55-64 ans d’ici à 2013), car leur réalisation ou non ne dépend pas que des actions du FSE, mais, dans une large mesure, de facteurs externes (par exemple les conditions économiques, le système social et le régime de retraite en place ou les investissements au niveau local). Deux [20] des six PO sélectionnés comportent de tels objectifs d’incidence globale pour les travailleurs âgés, et 34 des 63 PO examinés comportent des indicateurs d’incidence globale.

28. Le même problème de pertinence est susceptible de se poser lorsque les autorités de gestion utilisent des indicateurs qui englobent des actions autres que celles du FSE à proprement parler. Cette situation a été observée dans le cadre du PO "Pologne", où un indicateur de réalisation se rapporte à l’ensemble des participants à toutes les mesures de soutien, quelle que soit la source de financement de la mesure (crédits du FSE ou autres).

ABSENCE DE JALONS INTERMÉDIAIRES ET DE HIÉRARCHIE DES PRIORITÉS

29. Les objectifs des PO devraient être atteints au moment de la clôture de ces derniers, c’est-à-dire neuf ans après leur commencement [21]. La fixation de jalons intermédiaires (annuels ou bisannuels) permettrait aux autorités de gestion de déceler des écarts dans la mise en œuvre d’un PO à un stade précoce et de prendre des mesures correctives en temps opportun.

30. Aucun des PO sélectionnés ne comportait de jalons intermédiaires. Toutefois, en Pologne, l’autorité de gestion fixe des objectifs que les organismes chargés de la mise en œuvre sont tenus d’atteindre à la fin de l’année suivante. Le PO "Angleterre et Gibraltar" prévoit deux périodes pour conclure les contrats avec les prestataires (2007-2010 et 2011-2013) afin de pouvoir tenir compte des changements éventuels dans les perspectives économiques et des résultats déjà obtenus.

31. Une hiérarchisation permet aux décideurs de définir clairement les objectifs revêtant la plus haute priorité et aux organismes chargés de la mise en œuvre d’agir en conséquence. Sans hiérarchisation, il peut exister des conflits entre objectifs (par exemple lancement d’une formation en faveur de personnes très défavorisées/pourcentage élevé de participants trouvant un emploi) et les organismes chargés de la mise en œuvre risquent de prendre une décision inappropriée. Aucun des PO sélectionnés n’avait établi de hiérarchie entre les différents objectifs quantifiés et seulement 7 des 63 autorités de gestion contrôlées ont déclaré l’avoir fait.

ABSENCE D’INDICATEURS COMMUNS

32. Enfin, en l’absence d’indicateurs communs obligatoires pour l’ensemble des PO, et hormis les données produites sur les participants [22], la Commission ne possède pas de données uniformisées relatives à la performance qui puissent être consolidées au niveau de l’UE. C’est pourquoi elle n’est pas en mesure d’établir de rapport sur les résultats globaux et l’incidence générale des actions financées par le FSE qui visent les travailleurs âgés.

LES OBJECTIFS EN MATIÈRE DE RÉSULTATS ET D’INCIDENCE SPÉCIFIQUE DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS NE FIGURENT PAS SYSTÉMATIQUEMENT DANS LES CONDITIONS DES PROJETS

33. Pour cinq des six PO sélectionnés, la Cour a constaté que les projets ne comportent habituellement que des objectifs quantifiés en matière de réalisations (par exemple le nombre de participants). Les prestataires sont rarement tenus d’atteindre un résultat ou d’obtenir une incidence spécifique. La seule exception est le PO "Angleterre et Gibraltar", pour lequel les valeurs cibles en matière de résultats définies dans le PO figurent systématiquement dans les conditions du projet [23].

34. Lorsque les objectifs des PO ne sont pas repris dans les projets, le risque existe qu’ils ne soient pas atteints à la fin de la période de programmation ou que les projets choisis ne contribuent pas du tout à leur réalisation, même en cas de succès des projets au regard des critères qui leur sont propres (voir encadré 4).

35. En outre, l’intégration, dans les accords de projets, d’objectifs de résultats ou d’incidence spécifique devant être atteints par le prestataire ouvre la voie à une approche de gestion différente. Les autorités de gestion peuvent ainsi relier le montant des paiements effectués en faveur des prestataires à la performance des projets et non plus aux seules dépenses réelles. Sur les six PO sélectionnés, cette technique n’est actuellement systématiquement appliquée que par l’autorité de gestion chargée du PO "Angleterre et Gibraltar", mais deux autres autorités de gestion ont suivi cette approche de manière limitée et une autre envisageait de le faire [24].

ENCADRÉ 4

INCOHÉRENCES EN MATIÈRE DE VALEURS CIBLES ENTRE LES PROJETS ET LES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

a) Dans le PO "Émilie-Romagne", les appels d’offres ne contiennent pas de valeur cible, et les contrats avec les fournisseurs stipulent uniquement le nombre de participants à atteindre. La seule valeur cible relative aux effets [25] quantifiée au niveau du PO (64 % des participants de plus de 45 ans doivent trouver un emploi dans l’année suivant la fin de l’intervention) n’a pas été reprise dans les contrats.

b) S’agissant du PO "Pouilles", une seule valeur cible concernant les effets définie dans le PO concerne les travailleurs âgés et peut être intégrée aux projets: le taux brut d’intégration professionnelle des participants (33,3 % des immigrants et des travailleurs âgés qui participent aux projets doivent trouver un emploi dans un délai d’un an à compter de la clôture de l’intervention). Cette valeur n’a toutefois pas été intégrée aux projets.

c) En ce qui concerne le PO "Saxe-Anhalt", les décisions relatives aux projets ne reflètent pas les taux de participation des différents groupes cibles, définis dans le PO. L’explication donnée est que chaque projet possède ses propres objectifs. En outre, les taux de participation et de placement repris à l’échelon du système de financement [26] ne sont pas contraignants pour les organismes chargés de la mise en œuvre et pour le prestataire, car il est considéré comme presque impossible de prévoir ces taux avec précision sur les sept années que doit durer le PO.

LA COMMISSION NE DOCUMENTE PAS DE MANIÈRE SATISFAISANTE SON ÉVALUATION DU CONTENU DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

36. Il appartient à la Commission [27] de vérifier que les PO contiennent toutes les informations requises et que celles-ci sont conformes aux autres documents stratégiques [28]. Une fois ces vérifications effectuées, la Commission adopte les PO.

37. La Cour a pu constater que la Commission vérifie que les données requises dans le cadre du PO ont bien été communiquées et qu’elles sont de bonne qualité. En 2006, afin d’assurer une approche cohérente de la part de ses services, la Commission a élaboré un manuel [29] compilant des conseils d’ordre opérationnel relatifs aux principaux aspects de la programmation 2007-2013. Pour des raisons de transparence, ce document a été mis à la disposition des États membres.

38. Toutefois, du point de vue de la piste d’audit, la Commission ne documente pas suffisamment les contrôles réalisés dans le cadre des PO. Pour vérifier que les informations requises ont été transmises (contrôle de la recevabilité), les services de la Commission s’appuient sur une liste de vérification commune. Cette liste est succincte et, dans la plupart des cas, aucun programme de contrôle sous-jacent n’est disponible et les contrôles effectués ne sont pas documentés. En outre, une liste de contrôle permettant d’évaluer la qualité des données fournies [30] fait défaut.

39. Par conséquent, les contrôles effectués par les services de la Commission sur les six PO sélectionnés ne peuvent être identifiés qu’indirectement, en parcourant le texte des recommandations et des questions posées. Ainsi, il n’est pas possible de connaître l’étendue des vérifications faites ni même de déterminer si une approche identique a été appliquée de manière systématique.

SYSTÈMES DE SUIVI ET D’ÉVALUATION

40. Cette section traite en premier lieu des systèmes de suivi, puis de la planification et de la mise en œuvre des évaluations. La dernière partie concerne l’évaluation, par la Commission, de la mise en œuvre des PO.

LES SYSTÈMES DE SUIVI NE PERMETTENT PAS TOUJOURS DE VÉRIFIER LES PROGRÈS RÉALISÉS EN CE QUI CONCERNE LES OBJECTIFS VISÉS

41. Il revient aux États membres d’assurer le suivi de la mise en œuvre des PO. Afin de suivre les progrès accomplis en matière de réalisation des objectifs définis dans les PO, les autorités de gestion doivent soit avoir accès à des données exhaustives, fiables et récentes sur les participants leur permettant de soumettre toutes les demandes de renseignements nécessaires, soit disposer de toutes les informations compilées nécessaires qui leur sont transmises par les organismes intermédiaires chargés de la mise en œuvre.

42. Les données de suivi sont collectées auprès des prestataires ou proviennent d’autres sources externes (par exemple ministères de l’emploi ou instituts de statistique). Dans un souci de cohérence, il est de la plus grande importance que les autorités de gestion définissent en amont le contenu des données à collecter et qu’elles veillent également à ce que la qualité soit contrôlée ou, du moins, puisse l’être.

43. En règle générale, pour les PO sélectionnés, les autorités de gestion définissent clairement les données dont elles ont besoin, même si l’audit a permis d’identifier plusieurs cas où des données de suivi incomplètes ont été fournies (voir encadré 5).

ENCADRÉ 5

DONNÉES DE SUIVI INCOMPLÈTES

a) Dans le cadre du PO "Saxe-Anhalt", l’autorité de gestion n’a entièrement défini le contenu des données que les prestataires devaient rassembler, à propos des participants et des projets, qu’au premier trimestre de 2009. Pour les projets qui avaient débuté auparavant, il manque des données.

b) Le PO "Thuringe" comprend deux indicateurs relatifs au taux brut d’efficacité en matière d’emploi qui s’appliquent, entre autres, aux travailleurs âgés: le premier concerne l’accès à l’emploi des participants dans les quatre semaines qui suivent la fin du projet et le deuxième se rapporte à la pérennité de l’emploi des participants, mesurée après six mois et après douze mois. S’agissant de ce dernier, il n’existe aucune définition du contenu exact et, par conséquent, aucune donnée n’a encore été recueillie.

44. Des déficiences dans la méthode de collecte de données peuvent avoir une incidence négative sur la fiabilité des données collectées. C’est le cas lorsque le prestataire n’est pas tenu de documenter ou de justifier ses données, ou lorsque les autorités de gestion ne sont pas en mesure de vérifier la fiabilité de ces dernières au moyen de contrôles croisés. En particulier, la législation sur la protection des données peut empêcher les agences pour l’emploi des États membres de divulguer des informations concernant un participant à un projet du FSE, et cela même aux autorités de gestion [31] (voir encadré 6).

45. Lorsqu’il incombe à un tiers indépendant de fournir les données de suivi, la méthode de collecte des données choisie par certaines autorités de gestion auditées s’avère inadéquate, dans la mesure où la collecte des informations est trop tardive pour que les autorités de gestion soient informées de l’évolution de la situation en temps utile (voir encadré 7).

ENCADRÉ 6

DONNÉES DE SUIVI DISCUTABLES

En Saxe-Anhalt et en Thuringe, les participants à un projet du FSE ne sont pas légalement obligés de fournir des informations exactes, et les prestataires ne sont pas tenus de documenter ni de justifier la situation professionnelle déclarée par les participants à l’issue du projet. L’autorité de gestion et les organismes intermédiaires ne peuvent pas vérifier la fiabilité des informations communiquées, car la législation sur la protection des données les empêche d’accéder aux bases de données des agences pour l’emploi.

ENCADRÉ 7

INSUFFISANCES DANS LA MÉTHODE DE COLLECTE DE DONNÉES EXTERNES

Pour le PO "Pouilles", bien que l’autorité de gestion possède un système de suivi informatique intégré et ait la capacité de vérifier la situation professionnelle de tous les participants à un projet du FSE dans la base de données sur l’emploi, il a été décidé que les données correspondant à l’indicateur "placement des participants aux projets du FSE" seraient recueillies grâce à des enquêtes organisées au niveau national par l’institut de statistique. Jusqu’à la visite d’audit sur place (mai 2011), aucune donnée de ce type n’avait été fournie à l’autorité de gestion.

46. L’audit a montré que les systèmes informatiques ne comportent pas tous des contrôles intégrés destinés à vérifier l’actualité, l’exhaustivité et la plausibilité des données de suivi qui y sont introduites. Il existe donc un risque accru que les autorités de gestion ne disposent pas des informations exhaustives et fiables nécessaires au suivi des PO (voir encadré 8).

47. Il a également été observé que les autorités de gestion n’exploitaient pas pleinement les données collectées dans un contexte différent, se privant donc de la possibilité d’améliorer les informations de suivi à moindre coût (voir encadré 9).

ENCADRÉ 8

DÉFAUTS DES SYSTÈMES ÉLECTRONIQUES DE SUIVI

a) Pour le PO "Pologne", le risque d’erreur est accru du fait que certains organismes de mise en œuvre intermédiaires utilisent des tableurs aux fins de suivi de leurs projets. L’autorité de gestion reçoit des données consolidées limitées aux réalisations. En outre, les deux systèmes informatiques contenant respectivement les données financières et les données des participants ne sont pas liés.

b) Dans le PO "Saxe-Anhalt", les organismes intermédiaires utilisent des tableurs pour le suivi des différents projets, car ils jugent que les données du système de suivi sont incomplètes et inexactes.

ENCADRÉ 9

DONNÉES DISPONIBLES INUTILISÉES

Selon la procédure d’accréditation en place pour le PO "Émilie-Romagne", les prestataires sont tenus, afin de conserver leur accréditation, de respecter deux seuils préétablis par l’autorité de gestion: un taux d’efficacité de 70 % (pourcentage de participants en activité ou toujours en formation douze mois après la fin du projet) et un taux d’efficacité en matière d’emploi lié au projet de 50 % (participants occupant des postes correspondant à la formation suivie par rapport aux participants en activité). Les prestataires communiquent ces données à l’autorité de gestion, qui en contrôle la fiabilité. Cependant, celle-ci ne les utilise pas comme indicateur d’efficacité en matière d’emploi, car le PO prévoit que cet indicateur soit fondé sur des données issues d’enquêtes nationales réalisées par l’institut de statistique.

48. Enfin, les autorités de gestion, en général, et la Commission ne sont en mesure de déterminer ni les sommes consacrées aux travailleurs âgés, ni celles affectées aux autres groupes cibles. Dans leurs rapports annuels d’exécution, elles fournissent des données financières concernant les axes prioritaires des PO (montants dépensés) et les thèmes prioritaires de l’UE (montants alloués) [32], mais non les groupes cibles (voir également point 19). En outre, les chiffres communiqués pour les thèmes prioritaires de l’UE ne sont pas cohérents (voir point 20) et, pour certaines autorités de gestion, les montants alloués correspondent à des montants engagés, tandis que pour d’autres, ils correspondent à des montants versés.

DES INSUFFISANCES AFFECTENT LA PLANIFICATION ET LA RÉALISATION DES ÉVALUATIONS

49. Il incombe aux États membres d’évaluer la mise en œuvre des PO. L’évaluation doit permettre aux gestionnaires de comprendre et d’expliquer pourquoi et comment des actions spécifiques ont contribué à la réalisation des objectifs fixés ou pourquoi elles n’ont eu aucune incidence.

50. L’appréciation continue et en temps utile de l’avancement d’un programme requiert non seulement une évaluation suivie et intégrée dès le départ, mais aussi la sélection de thèmes et d’approches d’évaluation qui permettent d’apprécier l’efficacité des différentes actions en faveur des différentes populations.

51. Lorsqu’un PO définit clairement des groupes cibles ou des objectifs quantifiés et des indicateurs, l’efficacité des actions ciblant ces groupes, objectifs ou indicateurs devrait constituer un thème d’évaluation majeur. Dans la négative, l’autorité de gestion se prive de la possibilité d’obtenir un retour d’informations approfondi sur la performance du PO.

52. Les dispositions réglementaires en matière d’évaluations imposées aux autorités de gestion revêtent un caractère très général [33]. Elles ne définissent pas d’ensemble minimal de thèmes à couvrir et ne requièrent pas l’établissement d’un plan d’évaluation.

53. La Commission publie des notes d’orientation à caractère non obligatoire qui doivent aider les États membres à mettre en œuvre les PO. En ce qui concerne la question de l’évaluation, elle a souligné l’importance d’établir un plan d’évaluation, d’utiliser des indicateurs, de procéder à des évaluations suivies et de collecter des données [34]. De plus, depuis 1997, elle souligne l’importance de mesurer les effets nets des PO [35] sur l’emploi pour évaluer in fine l’efficacité des actions en faveur de l’emploi. Dans la note d’orientation actualisée, il est indiqué étape après étape comment évaluer les effets directs sur l’emploi au niveau du programme, processus qui implique d’utiliser des données de suivi relatives aux projets.

54. Selon la Commission [36], ses notes d’orientation ont été utilisées de manière variable dans les différents États membres aux fins d’estimer l’incidence sur l’emploi des programmes 2000-2006. S’agissant de la période de programmation 2007-2013, la Cour a constaté que les autorités de gestion chargées des PO sélectionnés avaient opté pour l’approche minimale: ce qui n’est pas obligatoire n’est pas à faire. Cela se traduit par des insuffisances dans l’approche d’évaluation des PO sélectionnés (voir encadré 10).

ENCADRÉ 10

INSUFFISANCES DANS L’APPROCHE D’ÉVALUATION

a) Concernant les PO "Pouilles" et "Émilie-Romagne", aucun rapport d’évaluation n’était disponible lors de la visite d’audit de la Cour, en mai 2011 (c’est-à-dire dans la cinquième année de la mise en œuvre).

b) Hormis pour le PO "Angleterre et Gibraltar" [37] et le PO "Pologne" [38], aucune évaluation de l’incidence des actions sur les travailleurs âgés en tant que groupe cible spécifique n’était prévue ou n’avait été effectuée.

c) Sur les six PO sélectionnés, l’effet net sur l’emploi des actions réalisées n’était quantifié que dans le PO "Angleterre et Gibraltar" [39]. Pour les cinq autres PO, les évaluateurs ne prévoyaient pas d’entreprendre un tel calcul.

LA COMMISSION PRIVILÉGIE LES QUESTIONS FINANCIÈRES DANS SON ÉVALUATION DES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE

55. Le règlement [40] prévoit que la Commission vérifie l’existence et le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place par les États membres, contrôle les rapports annuels d’exécution (RAE) des PO et examine les progrès réalisés au cours de l’exercice précédent.

56. La Commission dispose d’une multitude d’informations pour l’examen de la mise en œuvre des PO. Ses services reçoivent un exemplaire de tous les rapports d’évaluation finalisés, participent aux réunions des comités de suivi [41], effectuent des visites ainsi que des contrôles sur place et examinent les progrès réalisés avec les autorités de gestion au moins une fois par an. Enfin, ils vérifient les RAE.

57. Lors de l’évaluation des systèmes de gestion et de contrôle mis en place dans les États membres, la Commission met l’accent sur la gestion financière ainsi que sur la légalité et la régularité des actions, et pas encore sur les procédures de suivi et d’évaluation des performances. L’objectif premier est de réduire l’incidence financière des erreurs. Les orientations données par la Commission aux autorités de gestion concernant leurs responsabilités dans ce domaine s’inscrivent dans la même ligne.

58. La Commission est consciente que le fait d’analyser la valeur ajoutée des financements de l’UE plutôt que les moyens financiers ou les coûts encourus suppose que l’accent soit davantage mis sur les données de suivi non financières [42]. Or, cela n’a pas été le cas pour la période de programmation 2007-2013.

59. En outre, la documentation par la Commission de son évaluation de la mise en œuvre des PO souffre des mêmes insuffisances majeures que celles de son appréciation du contenu des PO (voir points 38 et 39), à savoir l’absence d’une piste d’audit suffisante. En particulier, la Commission n’ayant pas normalisé l’enregistrement du suivi donné à ses observations écrites relatives aux RAE et transmises aux autorités de gestion, elle n’est pas en mesure de démontrer la qualité du processus.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

60. Bien que l’accroissement du taux d’emploi des travailleurs âgés constitue l’un des objectifs stratégiques de l’UE, ni les autorités de gestion ni la Commission ne sont à même de déterminer combien de travailleurs âgés ont acquis de nouvelles qualifications, ou ont trouvé ou conservé un emploi après avoir bénéficié d’une mesure financée par le FSE. La plupart des autorités de gestion n’ont pas mis en place les outils nécessaires pour fournir des informations pertinentes et fiables dans ce domaine. En outre, les montants consacrés à ce type d’action ne sont pas non plus connus.

61. S’agissant des PO sélectionnés, l’incapacité à démontrer la performance de l’utilisation des crédits du FSE s’explique par deux raisons principales. Tout d’abord, bien que des valeurs cibles en matière de réalisations aient généralement été fixées, des résultats réalistes et faisables et des objectifs d’incidence spécifique n’ont pas été systématiquement définis au niveau des PO et des projets. Deuxièmement, il existait des insuffisances concernant la collecte et l’enregistrement des données de suivi ainsi que l’organisation d’une évaluation suivie. L’absence d’accès à des données relatives à la performance qui soient fiables, vérifiables et récentes ainsi qu’à des évaluations des différentes actions entrave le processus d’élaboration des conclusions pour la prise de décision actuelle et future.

62. Plusieurs de ces insuffisances concernant la conception des PO et le processus de suivi avaient déjà été mises au jour par la Cour dans son rapport spécial no 17/2009 relatif aux actions de formation professionnelle pour les femmes, cofinancées par le Fonds social européen, rapport qui portait sur la période de programmation précédente (2000-2006).

RECOMMANDATION No 1

La Commission devrait inviter les États membres:

a) à concevoir leurs PO de manière qu’il soit possible de mesurer la performance de l’utilisation des crédits du FSE. Les populations cibles devraient être définies sans ambiguïté, des objectifs opérationnels quantifiés et des indicateurs pertinents devraient être définis pour mesurer les réalisations, les résultats et les incidences spécifiques au niveau de la population cible. Il conviendrait de poser des jalons intermédiaires et d’établir une hiérarchie des valeurs cibles. Les objectifs en matière de résultats et d’incidence spécifique des PO devraient être intégrés dans le projet, ce qui permettrait d’atteindre plus facilement les valeurs cibles des PO et de relier les paiements à la performance des projets;

b) à concevoir leurs systèmes de suivi et d’évaluation de manière à pouvoir déterminer, en temps utile, clairement et à intervalles appropriés, dans quelle mesure l’ensemble des valeurs cibles définies ont été atteintes, ce qui permettrait de prendre des mesures correctrices et de tirer des leçons pour la prise de décision future. Une telle conception implique la collecte en temps utile de données pertinentes et vérifiables, le bon fonctionnement des systèmes de traitement de données électroniques, des évaluations suivies, également au niveau du groupe cible et, pour les actions du FSE visant à augmenter le taux d’emploi, la mesure de l’effet net sur l’emploi.

63. La Cour a constaté que la Commission ne disposait pas de données cohérentes et fiables relatives à la performance concernant les valeurs cibles et les fonds susceptibles d’être compilées au niveau de l’UE, données qui pourraient ainsi fournir des informations générales sur les réalisations du FSE et, a fortiori, sur la réalisation des objectifs stratégiques en matière d’emploi de l’UE. Ces lacunes sur le plan des informations sont principalement dues à trois facteurs. Premièrement, le législateur n’a pas encore défini le contenu précis des thèmes prioritaires de l’UE, de sorte que les autorités de gestion font une interprétation différente de leur contenu; deuxièmement, chaque autorité de gestion peut à l’heure actuelle définir ses propres indicateurs et valeurs cibles; troisièmement, aucun des PO sélectionnés ne fournit de données sur les fonds alloués aux différents groupes cibles.

RECOMMANDATION No 2

Pour pouvoir fournir des données appropriées sur les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus par le FSE, la Commission doit obtenir des informations cohérentes et fiables auprès des États membres. Plus particulièrement, elle devrait publier des indicateurs communs à inclure obligatoirement dans les PO des États membres; les thèmes prioritaires de l’UE devraient être conformes aux stratégies de l’UE et leur contenu clairement défini par le législateur.

64. L’évaluation, par la Commission, des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres est actuellement axée sur les paiements et la conformité financière, et pas encore sur la performance. Les contrôles visent principalement à réduire l’incidence financière des erreurs, et les orientations données par la Commission aux autorités de gestion en ce qui concerne leurs responsabilités dans ce domaine s’inscrivent dans la même ligne. Par ailleurs, les vérifications effectuées par la Commission devraient être mieux documentées. En l’absence de piste d’audit suffisante, il est très difficile de juger de l’étendue et de la cohérence des contrôles.

RECOMMANDATION No 3

La Commission devrait:

a) analyser de manière approfondie les questions de performance lors de l’évaluation des systèmes de gestion et de contrôle;

b) améliorer la documentation de ses contrôles en s’assurant qu’il existe une piste d’audit qui permette d’évaluer l’étendue et la cohérence de ces contrôles.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Harald NOACK, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 décembre 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] L’objectif de l’agenda de Lisbonne était de faire de l’UE "l’économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde, capable d’assurer une croissance économique durable en créant plus d’emplois et en garantissant davantage de cohésion sociale" en 2010.

[2] La stratégie Europe 2020, lancée en 2010, remplace l’agenda de Lisbonne. Elle consiste à générer une croissance intelligente, durable et inclusive. Elle est axée sur cinq objectifs à atteindre d’ici à 2020, touchant à l’emploi, à l’innovation, à l’éducation, à la réduction de la pauvreté et au climat/à l’énergie.

[3] Article 17, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne et article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO C 115 du 9.5.2008, p. 1).

[4] Le PO est un document élaboré au terme d’une procédure de négociation longue et détaillée impliquant des consultations des parties prenantes, une évaluation ex ante et des réunions bilatérales entre la Commission et les États membres.

[5] Le cadre institutionnel est complété par une autorité de certification qui a pour fonction de certifier à la Commission que les dépenses dont le remboursement est demandé sont exactes, qu’elles sont issues d’un système comptable fiable et qu’elles sont conformes aux règles en vigueur à l’échelle nationale ainsi qu’à celle de l’UE. Une autorité d’audit vérifie l’efficacité du fonctionnement des systèmes de contrôle; elle est responsable de la déclaration de clôture et du rapport à la Commission.

[6] Article 27 du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

[7] En vertu du principe d’économie, les moyens mis en œuvre par l’institution en vue de la réalisation de ses activités sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix. Le principe d’efficience vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. Le principe d’efficacité vise la réalisation des objectifs spécifiques fixés et l’obtention des résultats escomptés.

[8] Articles 14 et 60 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

[9] La stratégie Europe 2020 ne comporte pas de valeur cible spécifique concernant le taux d’emploi de la population des travailleurs âgés. Cependant, pour atteindre l’unique objectif quantifié pour l’emploi de l’UE, à savoir un taux global de 75 % des 20-64 ans en activité, il sera nécessaire qu’un pourcentage plus élevé de la population reste en activité jusqu’à un âge plus avancé. De plus, le taux d’emploi des travailleurs âgés fait l’objet d’un suivi par la Commission, en tant qu’élément contribuant aux objectifs de la stratégie Europe 2020, dans le rapport d’activité annuel de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion.

[10] L’annexe IV du règlement (CE) no 1083/2006 comporte une liste de thèmes numérotés concernant l’emploi, allant du numéro 62 (Développement de systèmes et de stratégies d’éducation et de formation tout au long de la vie au sein des entreprises; formation et services aux employés afin d’améliorer leur capacité d’adaptation au changement; promotion de l’esprit d’entreprise et de l’innovation) au numéro 74 (Développement du potentiel humain dans le domaine de la recherche et de l’innovation, en particulier au moyen des études postuniversitaires et de la formation des chercheurs, ainsi que par les activités en réseau entre les universités, les centres de recherche et les entreprises). Le thème prioritaire 67 s’intitule "Mesures visant à encourager le vieillissement actif et la prolongation de la vie professionnelle". Le règlement prévoit que les autorités de gestion communiquent dans leurs PO une ventilation des crédits du FSE qu’elles envisagent d’allouer à ces thèmes et, dans leurs rapports annuels d’exécution, les sommes cumulées engagées pour ces thèmes. L’estimation des crédits qui seront dépensés est indicative, ce qui signifie qu’elle n’engage pas les autorités de gestion.

[11] Les PO retenus concernent l’Émilie-Romagne (Italie), l’Angleterre et Gibraltar (Royaume-Uni), la Pologne, les Pouilles (Italie) et les Länder de Saxe-Anhalt et de Thuringe (Allemagne).

[12] L’enquête a été lancée en mai 2011 et s’est achevée en septembre 2011.

[13] Définition utilisée lors du Conseil européen de Stockholm de 2001 complétant l’agenda de Lisbonne.

[14] Les exceptions sont les PO "Angleterre et Gibraltar" et "Pologne".

[15] Dans chaque PO, l’autorité de gestion définit les priorités en faveur desquelles elle prévoit d’utiliser les crédits du FSE (par exemple l’adaptabilité de la main-d’œuvre, l’accès à l’emploi ou l’assistance technique). Ces priorités sont appelées "axes prioritaires" et comprennent, à un niveau inférieur, des opérations ainsi que des mesures qui seront mises en œuvre par des prestataires dans le cadre de projets.

[16] Le cadre réglementaire en vigueur n’impose la fixation d’objectifs spécifiques qu’au niveau de l’axe prioritaire.

[17] Sur les six PO audités, ce n’était le cas que pour le PO "Angleterre et Gibraltar".

[18] Conformément au modèle établi à l’annexe XVI du rectificatif au règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 45 du 15.2.2007, p. 3).

[19] Dans une publication de la Commission européenne de 2012 (Démographie, vieillissement actif et retraites, Guide de l’Europe sociale, vol. 3, p. 35), le vieillissement actif est décrit comme le fait d’"encourager les personnes plus âgées à rester actives en travaillant plus longtemps, en prenant leur retraite plus tard, en effectuant du bénévolat après leur départ à la retraite et en menant des vies saines et autonomes". Cette définition va nettement au-delà des objectifs pour l’emploi visant la tranche d’âge 55-64 ans.

[20] Les PO "Saxe-Anhalt" et "Thuringe".

[21] Les PO actuels couvrent la période 2007-2013. Dans la mesure où les autorités de gestion disposent d’un délai de clôture de deux ans supplémentaires, la durée réelle d’un PO est de neuf ans.

[22] Le rectificatif au règlement (CE) no 1828/2006 définit à l’annexe XXIII les données quantitatives sur les participants que les autorités de gestion doivent communiquer à la Commission par priorité. Les données se rapportent au nombre de participants, à répartir selon le sexe, selon leur statut sur le marché du travail, selon l’âge, par groupes vulnérables et par niveau d’instruction.

[23] En Pologne, des taux d’efficacité en matière d’emploi ont été établis en 2011 pour certaines mesures et devaient être mis en place au niveau du projet. Cependant, au moment de la visite d’audit, c’est-à-dire en mai 2011, aucun projet n’avait encore été lancé dans le cadre de cette nouvelle procédure.

[24] La Pologne envisage de mettre en place une telle approche à l’avenir. Cependant, au moment de la visite d’audit en mai 2011, aucun projet n’avait encore été lancé dans le cadre de cette nouvelle procédure. Pour le PO "Émilie-Romagne", les paiements relatifs à certaines formations — qui ne relèvent pas du thème prioritaire 67 de l’UE — dépendent d’une certaine manière de la participation fructueuse des stagiaires. S’agissant du PO "Pouilles", pour certains projets concernant près de 390 femmes, les paiements étaient subordonnés à l’insertion professionnelle de 75 % des participantes.

[25] Par "effets", nous entendons ici un résultat ou une incidence spécifique.

[26] En Allemagne, les PO relevant du FSE sont mis en œuvre par l’intermédiaire de mécanismes de financement de l’administration (au niveau du Land) qui définissent les conditions de financement, le type d’actions à entreprendre et les procédures administratives à suivre. L’autorité de gestion et les organismes chargés de la mise en œuvre ne doivent pas créer leurs propres systèmes de financement au titre du FSE: ils peuvent utiliser les systèmes en place.

[27] Article 32 du règlement (CE) no 1083/2006.

[28] Les autres documents stratégiques en question sont le cadre de référence stratégique national et les orientations stratégiques de l’Union pour la cohésion. Ces deux documents, élaborés respectivement par les États membres et par la Commission, lient les Fonds structurels et la politique de cohésion à la réalisation des objectifs de Lisbonne et, actuellement, d’Europe 2020.

[29] Commission européenne, DG Emploi, affaires sociales et inclusion, période de programmation 2007-2013: aide-mémoire des responsables géographiques, novembre 2006.

[30] Il convient cependant de noter que pour les PO "Saxe-Anhalt" et "Thuringe", la Commission a élaboré un rapport comportant des observations sur les différentes sections du PO.

[31] C’est le cas pour les autorités de gestion de Pologne, de Saxe-Anhalt et de Thuringe. Une possibilité, qui n’a pas encore été explorée par les autorités de gestion, pourrait consister à obtenir auprès des services de l’emploi des données compilées (et donc anonymes) concernant les participants à un projet du FSE en tant que groupe.

[32] Article 67 du règlement (CE) no 1083/2006.

[33] Les articles 37, 47 et 48 du règlement (CE) no 1083/2006 prévoient que les PO doivent comporter une description des systèmes d’évaluation, que les évaluations doivent être réalisées avant, pendant et après la période de programmation par des experts ou organismes fonctionnellement indépendants des autorités de certification et d’audit du FSE, et que les États membres se dotent des moyens nécessaires pour effectuer les évaluations, organisent la production et la collecte des données nécessaires et utilisent les différents types d’information fournis par le système de suivi.

[34] Document de travail no 2 — Indicateurs pour le suivi et l’évaluation (août 2006) — et document de travail no 5 — Évaluation pendant la période de programmation (avril 2007).

[35] Document de travail no 6 — Mesurer les effets sur l’emploi des Fonds structurels (mars 2007).

[36] Document de travail no 6 — Mesurer les effets sur l’emploi des Fonds structurels (mars 2007), p. 3.

[37] Dans leur rapport, les évaluateurs du PO "Angleterre et Gibraltar" examinent les constatations au niveau général et au niveau des différentes populations ciblées par les actions, y compris le groupe des travailleurs âgés. C’est notamment le cas dans l’étude Gender Equality and Equal Opportunities (Égalité hommes-femmes et égalité des chances), dans les études de cohorte et dans l’étude Early Impacts of the European Social Fund 2007-13 (Premiers effets du Fonds social européen 2007-2013).

[38] Pour le PO "Pologne", deux rapports relatifs à l’incidence de certaines actions sur l’activité professionnelle des travailleurs âgés (l’un portant sur les plus de 45 ans, l’autre, sur les plus de 50 ans) ont été publiés par des organismes de mise en œuvre intermédiaires après notre visite d’audit de mai 2011. Un troisième rapport consacré aux plus de 55 ans doit être élaboré en 2012.

[39] En mai 2011, les évaluateurs chargés du PO "Angleterre et Gibraltar" ont publié un calcul de l’effet net du FSE en matière d’emploi (Early Impacts of the European Social Fund 2007-13). Ils utilisaient toutefois une méthode différente de celle recommandée par la Commission.

[40] Articles 14, 67, 68 et 72 du règlement (CE) no 1083/2006.

[41] Pour chaque PO, les États membres instaurent un comité de suivi dont la principale tâche est de superviser l’exécution du PO par l’autorité de gestion.

[42] Rapport annuel relatif à l’exercice 2010, p. 131 (JO C 326 du 10.11.2011).

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