Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un programme d'action général de l'Union pour l'environnement à l'horizon 2020 – bien vivre, dans les limites de notre planète» — COM(2012) 710 final — 2012/0337 (COD)

6.6.2013

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 161/77

1.1

Le CESE accueille favorablement le projet de 7e programme d'action pour l'environnement (PAE). Son adoption par le Conseil et le Parlement scelle l'aboutissement d'un consensus environnemental entre les institutions européennes participant au processus décisionnel concernant la gravité persistante de la situation environnementale, les sérieuses lacunes que présente la mise en œuvre de la législation européenne en matière d'environnement, l'insuffisance des efforts fournis jusqu'à présent pour résoudre les problèmes existants et futurs et les actions à entreprendre en matière d'environnement à l'horizon 2020.

1.2

Le projet confirme la position, exprimée à de nombreuses reprises par le Comité, selon laquelle les problèmes environnementaux actuels de l'Europe ne sont pas imputables à une méconnaissance des causes ou à l'absence de solutions pour y remédier, mais bien au manque de volonté politique pour mettre ces dernières en œuvre.

1.3

De manière générale et sur des points plus spécifiques, le projet de 7e PAE se distingue cependant moins par sa précision que par le caractère abstrait de ses propositions. Un programme qui, dès son intitulé, affiche l'ambition de promouvoir de bonnes conditions de vie "dans les limites de notre planète" devrait définir lesdites limites, ne serait-ce que dans les grandes lignes, et présenter de manière plus détaillée le lien entre les projets d'actions politiques concrètes et leurs répercussions sur les comportements économiques et sociétaux en Europe. Rien de tel ne figure cependant dans le 7e PAE.

1.4

Le 7e PAE est donc davantage un état des lieux de la situation environnementale qu'un véritable document d'orientation stratégique ou qu'un programme d'action détaillant les mesures à prendre.

1.5

Le CESE estime que le 7e PAE ne prend pas assez clairement position sur les changements économiques et sociaux nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux. Le Comité rappelle que, dans sa présentation de l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources, la Commission avait encore souligné que les changements nécessaires ne pourraient intervenir que si, parallèlement aux progrès technologiques et aux changements d'habitudes de production et de consommation, nous faisions "évoluer en profondeur les systèmes énergétiques, industriels et agricoles, ainsi que les systèmes de transport".

1.6

S'il analyse de manière tout à fait pertinente les faiblesses des précédents PAE sur le plan de la mise en œuvre, le 7e PAE n'offre guère de pistes sur la manière de réduire ou de combler ces lacunes. Presque toutes les évolutions positives en faveur de la nature et de l'environnement ont été réclamées par la société civile. Le Comité considère les organisations de la société civile comme un acteur de premier plan dans la mise en œuvre du 7e PAE. Leur rôle dans ce 7e PAE devrait être reconnu et renforcé sensiblement par la définition d'un nouvel objectif prioritaire.

1.7

Pour porter ses fruits, le 7e PAE devrait décrire beaucoup plus clairement comment assurer la transition d'une politique environnementale traditionnelle reposant sur des technologies de fin de chaîne vers une politique de développement durable. L'expiration de ce 7e PAE coïncide avec celle de la stratégie Europe 2020. À maintes reprises, le CESE a fait observer que la stratégie Europe 2020 ne saurait remplacer une stratégie européenne de développement durable qui définirait les objectifs et les stratégies en faveur d'un développement durable en Europe selon une planification à long terme et en intégrant les aspects environnementaux, économiques et sociaux de façon équilibrée. Il invite le Conseil et le Parlement européen à intégrer dans le 7e PAE un objectif visant à mettre en place une nouvelle stratégie globale de l'UE en faveur du développement durable, comme l'a demandé le Conseil des ministres de l'environnement dans ses conclusions sur la conférence des Nations unies sur le développement durable (Rio+20) [paragraphe 3 des "Conclusions on Rio+20: Outcome and follow-up to the UNCSD 2012 Summit" (Conclusions sur Rio+20: résultats et suivi de la conférence des Nations unies sur le développement durable 2012), 3 194e session du Conseil Environnement, Luxembourg, le 25 octobre 2012]. Un tel objectif apporterait au 7e PAE une réelle valeur ajoutée.

2.1

Depuis le début des années 70, les six programmes d'action pour l'environnement (PAE) contribuent de manière décisive au développement et à l'élaboration de la politique environnementale de l'Union européenne. Le 6e PAE ayant expiré en juillet 2012, la Commission a été invitée par le Conseil et le Parlement européen à présenter son successeur.

2.2

La proposition relative à un 7e PAE vise, selon la Commission, à renforcer la contribution de la politique environnementale à la préservation de notre capital naturel, à la transition vers une économie efficace dans l'utilisation des ressources et à faibles émissions de carbone et à la protection de la santé humaine.

2.3

La proposition dresse un bilan environnemental et, dans ce cadre, met l'accent sur le problème de la perte croissante du capital naturel, et notamment de la biodiversité. Ensuite, elle déplore que les ressources naturelles continuent d'être gaspillées en raison d'une utilisation inefficace, que l'eau et l'atmosphère continuent d'être souillées et que la pollution par des substances dangereuses se poursuive.

2.4

La mise en œuvre insuffisante de la législation et des normes en vigueur dans le domaine de l'environnement par les États membres est considérée comme une cause majeure de ces problèmes.

2.5

La Commission arrive à la conclusion que "certains éléments attestent que les limites de notre planète en ce qui concerne la biodiversité, le changement climatique et le cycle de l'azote ont déjà été dépassées".

2.6

Face à cette situation, le 7e PAE propose une vision à long terme à l'horizon 2050 afin de "bien vivre, dans les limites de notre planète", ainsi qu'un cadre d'ensemble pour la politique de l'environnement à l'horizon 2020, qui s'articule autour de neuf objectifs prioritaires.

2.7

Le Comité a déjà pris part aux premières discussions relatives au 7e PAE en élaborant un avis exploratoire à la demande de la présidence danoise (1). Il y soulignait que les problèmes environnementaux actuels de l'Europe étaient imputables à un manque de volonté politique. Il estimait en outre que les liens entre, d'une part, le 7e PAE et, d'autre part, la stratégie Europe 2020, l'initiative phare et la feuille de route relatives à une Europe efficace dans l'utilisation des ressources n'étaient pas clairs. Il recommandait de ressusciter la stratégie en faveur du développement durable, d'opter, à titre de stratégie de mise en œuvre de la politique environnementale, pour un 7e PAE axé sur les résultats, et d'y intégrer l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources et toutes les initiatives spécifiques qu'elle comprend, tout en veillant à une concordance étroite et bien coordonnée entre les considérations de politique environnementale et économique.

3.1

Selon le Comité, la principale plus-value politique du 7e PAE réside dans le fait que, contrairement aux autres stratégies, initiatives phares et feuilles de route proposées par la Commission en matière de politique environnementale, le programme d'action doit être adopté par le Conseil et le Parlement. Il en ressortira donc un certain consensus entre les institutions européennes participant au processus décisionnel en ce qui concerne les mesures qui doivent être prises en matière d'environnement à l'horizon 2020.

3.2

Le 7e PAE fournit donc un point de référence pour les décisions futures des responsables politiques et des institutions à l'échelle de l'UE, ainsi que dans les États membres, auxquels le PAE s'applique tout autant.

3.3

Le CESE est également favorable à la proposition relative à un 7e PAE dans la mesure où le Conseil et le Parlement, en adoptant à ce sujet une décision contraignante, s'associent pour montrer clairement la gravité persistante de la situation environnementale, les sérieuses lacunes dans la mise en œuvre de la législation européenne en matière d'environnement et l'insuffisance des efforts fournis jusqu'à présent pour résoudre les problèmes existants et futurs.

3.4

Toutefois, du point de vue du contenu, le programme se contente essentiellement de réitérer ce qu'indiquaient déjà les communications, stratégies, initiatives phares et feuilles de route déjà présentées par la Commission dans le domaine de l'environnement. La décision du Conseil et du Parlement leur confère cependant davantage de poids sur le plan politique.

3.5

De manière générale et sur des points plus spécifiques, le projet de 7e PAE se distingue cependant moins par sa précision que par le caractère flou et abstrait de ses propositions. Un programme qui, dès son intitulé, affiche l'ambition de promouvoir de bonnes conditions de vie "dans les limites de notre planète" doit définir lesdites limites, ne serait-ce que dans les grandes lignes, et présenter de manière plus détaillée le lien entre les projets d'actions politiques concrètes et leurs répercussions sur les comportements économiques et sociétaux en Europe. Rien de tel ne figure cependant dans le 7e PAE.

3.6

Sur les sujets où elle se fait un peu plus concrète, la proposition omet de définir des responsabilités et des critères d'évaluation précis, qui permettraient d'effectuer un suivi de la réalisation des objectifs et de la mise en œuvre des mesures.

3.7

Le 7e PAE est donc davantage un état des lieux de la situation environnementale qu'un véritable document d'orientation stratégique ou qu'un programme d'action détaillant les mesures à prendre. C'est d'autant plus décevant pour le Comité qu'il avait déjà précisément appelé à mettre en place de tels programmes d'orientation clairs et concrets, que ce soit dans son avis exploratoire sur le 7e PAE ou, déjà, dans son avis exploratoire de 2004 portant "évaluation de la stratégie de l'UE en faveur du développement durable" (2).

3.8

Le Comité regrette que la vision au-delà de 2020 en matière environnementale, qui s'avère pourtant absolument nécessaire, demeure beaucoup trop limitée. Dans le cadre de la politique énergétique et de l'action pour le climat, il est désormais clair qu'une planification à l'horizon 2020 est trop courte. Le 7e PAE ne permet pas de déterminer si les objectifs et les mesures prévus pour 2020 sont appropriés et suffisants pour atteindre de manière réaliste l'objectif "Bien vivre, dans les limites de notre planète" d'ici à 2050. Il conviendrait de prévoir, du moins à titre indicatif, une planification des étapes ultérieures à suivre à l'horizon 2030 et 2040 pour faire de cette vision une réalité pour 2050. En outre, l'horizon 2020 est trop court pour garantir la sécurité des investissements à long terme dans l'économie verte.

3.9

Il convient de saluer, dans son principe, l'alignement du calendrier des actions en faveur de l'environnement sur la stratégie Europe 2020 et les initiatives phares qui en découlent. La période coïncide par ailleurs avec celle des perspectives financières pour 2014-2020, ce qui pourrait constituer un grand avantage, à condition que les liens nécessaires soient établis. Bien que l'une des neuf priorités énoncées évoque la mise à disposition des fonds nécessaires pour des actions environnementales, les références à la planification financière à moyen terme de l'UE dans la description des conditions nécessaires restent très vagues – sans parler du fait que le 7e PAE arrive trop tard pour influer sur cette planification.

3.10

Le choix des neuf objectifs prioritaires du 7e PAE prête le flanc à la critique. L'"environnement urbain", par exemple, est un domaine qui a déjà été traité maintes fois dans des PAE précédents. Quelle que soit l'importance de la politique environnementale urbaine, l'influence de l'UE dans ce domaine est relativement limitée. Par contre, l'Union peut exercer une forte influence dans la politique des transports, qui, comme la Commission ne cesse de le souligner, revêt une importance particulière pour la protection du climat. Pourtant, la politique des transports n'est pratiquement pas abordée dans la proposition relative au 7e PAE.

3.11

Le Comité estime qu'il serait judicieux de définir l'intégration stratégique de la société civile au PAE comme objectif prioritaire à part entière (voir point 4.4.9).

3.12

La politique en matière de commerce extérieur revêt elle aussi une telle importance pour la politique européenne de l'environnement et du développement durable qu'elle aurait pu être traitée avec au moins autant de considération que la question de l'environnement urbain (3).

3.13

Le Comité rappelle que, dans sa présentation de l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources, la Commission avait encore souligné que les changements nécessaires ne pourraient intervenir que si, parallèlement aux progrès technologiques et aux changements d'habitudes de production et de consommation, nous faisions "évoluer en profondeur les systèmes énergétiques, industriels et agricoles, ainsi que les systèmes de transport". Le 7e PAE restera pour ainsi dire lettre morte s'il se contente d'exiger une nouvelle fois l'intégration de la protection de l'environnement dans les autres politiques sans détailler l'indispensable "évolution en profondeur" de certains secteurs économiques dans le sens d'une économie et d'un mode de vie durables.

3.14

La Commission n'a pas non plus saisi cette occasion pour décrire de manière plus détaillée l'importance de la protection des ressources et de l'environnement pour le développement économique et pour la création d'emplois qualifiés. Le Comité renvoie notamment, à cet égard, à de précédents avis (4). Il conviendrait de mettre davantage en évidence les liens entre les politiques environnementale, sociale, économique et de développement, c'est-à-dire entre les composantes fondamentales du développement durable.

3.15

Il apparaît dès lors clairement que le rôle du 7e PAE devrait être de décrire beaucoup plus clairement comment assurer la transition d'une politique environnementale traditionnelle reposant sur des technologies de fin de chaîne vers une politique de développement durable. L'expiration de ce 7e PAE coïncide avec celle de la stratégie Europe 2020. À maintes reprises, le CESE a fait observer que la stratégie Europe 2020 ne saurait remplacer une stratégie européenne de développement durable qui définirait les objectifs et les stratégies en faveur d'un développement durable en Europe selon une planification à long terme et en intégrant les aspects environnementaux, économiques et sociaux de façon équilibrée. Il invite le Conseil et le Parlement européen à intégrer dans le 7e PAE un objectif visant à mettre en place une nouvelle stratégie globale de l'UE en faveur du développement durable, comme l'a demandé le Conseil des ministres de l'environnement dans ses conclusions sur la conférence des Nations unies sur le développement durable (Rio+20) [paragraphe 3 des "Conclusions on Rio+20: Outcome and follow-up to the UNCSD 2012 Summit" (Conclusions sur Rio+20: résultats et suivi de la conférence des Nations unies sur le développement durable 2012), 3 194e session du Conseil Environnement, Luxembourg, le 25 octobre 2012]. Un tel objectif apporterait au 7e PAE une réelle valeur ajoutée.

4.2.1

Le 7e PAE devrait clairement indiquer que la mise en œuvre des propositions de la Commission en faveur d'une écologisation de l'agriculture et de la pêche dans le cadre des réformes de la PAC et de la PCP revêt une importance capitale pour la conservation du capital naturel.

4.2.2

La proposition relative au 7e PAE requiert, à juste titre, une amélioration de la protection des sols. L'évolution de la pollution et de la dégradation des sols et de l'utilisation des terres en Europe demeure préoccupante. Le Comité estime que des mesures législatives sont indispensables à l'échelle de l'UE pour inverser cette tendance négative. Par conséquent, le Conseil devrait relancer le débat sur la directive relative à la protection des sols dans les plus brefs délais. La Commission européenne devrait en outre, par le truchement d'une stratégie thématique, inciter les États membres à prendre des mesures afin de réduire l'occupation préoccupante des sols par les infrastructures de transport et les habitations et à promouvoir la protection des terres agricoles et sylvicoles.

4.3.1

Avec l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources, la Commission a placé l'utilisation plus efficace des ressources naturelles au cœur de sa politique et a fixé les principales étapes pour 2020 dans la feuille de route qui l'accompagne. Le CESE déplore que les objectifs énoncés au paragraphe 41 ne reflètent pas suffisamment les étapes importantes.

4.3.2

Il conviendrait notamment d'inclure dans les objectifs la dissociation (totale) de la croissance économique et de la dégradation de l'environnement, ainsi que l'intention de définir d'ici à 2020 des objectifs ambitieux et des indicateurs fiables en matière d'utilisation efficace des ressources, de manière à fournir aux décideurs publics et privés les orientations nécessaires pour la transition vers une économie sobre dans l'utilisation des ressources (5). Par ailleurs, le Comité réitère sa demande de recourir à la directive sur l'écoconception, d'éliminer les produits non durables du circuit économique et, à cette fin, d'appliquer cette directive non seulement sur le plan de l'efficacité énergétique, mais également dans le but d'améliorer l'efficacité des ressources matérielles (6).

4.4.1

L'évaluation du 6e PAE a clairement démontré que les carences dans la mise en œuvre de la législation existante constituent l'obstacle majeur aux avancées nécessaires en matière de protection de l'environnement. Le Comité se réjouit dès lors que le 7e PAE considère l'amélioration de la mise en œuvre de l'acquis de l'Union en matière d'environnement au niveau des États membres comme une priorité absolue.

4.4.2

Toutefois, la Commission a déjà accordé la priorité à l'amélioration de l'application de la législation environnementale par le passé, sans obtenir de résultats probants. Il y a donc lieu d'en conclure que des entraves majeures persistent, et que les améliorations proposées en matière d'information sur la législation environnementale, de mécanismes de surveillance et d'accès à la justice ne suffiront pas à les éliminer.

4.4.3

Le facteur décisif réside plutôt dans le manque de volonté politique dont font preuve de nombreux États membres quand il s'agit d'accorder à l'application effective de la législation environnementale le même degré élevé de priorité politique, de doter les autorités exécutives des moyens et des experts qualifiés appropriés, et de leur fournir le soutien politique nécessaire en cas de conflits.

4.4.4

Les parallèles avec la crise financière sautent aux yeux: tout comme la crise financière, qui a été déclenchée par une gestion non durable des ressources économiques à la suite du non-respect des critères définis dans le traité de Maastricht en vue d'assurer la stabilité de la monnaie unique, les problèmes environnementaux trouvent eux aussi leur origine dans la surexploitation des ressources, à savoir, dans ce cas, les sols, l'eau, l'air, le climat, les ressources minérales et fossiles épuisables, etc.

4.4.5

Le Comité déplore que la crise écologique ne bénéficie pas d'une réponse similaire aux mesures décidées dans le cadre du pacte budgétaire pour lutter contre la crise financière: des prescriptions et des indicateurs clairs, des contrôles et des sanctions. Le 7e PAE ne propose rien de tel. Les approches présentées ne conviennent pas pour éliminer réellement les carences structurelles décrites en matière de mise en œuvre, et les objectifs proposés en vue d'une meilleure application de la législation d'ici à 2020 restent totalement vagues et invérifiables.

4.4.6

Le CESE estime que le respect de la législation nécessite un contrôle efficace par des organismes indépendants et qu'il convient d'être réellement disposé, le cas échéant, à imposer des sanctions ou à les accepter. C'est pourquoi le CESE espère que le 7e PAE aura pour objectif d'étendre les critères contraignants garantissant l'efficacité des inspections et de la surveillance au niveau des États membres à l'ensemble de la législation de l'Union en matière d'environnement en prévoyant une capacité complémentaire au niveau de l'Union.

4.4.7

De plus, intégrer le suivi des progrès en matière de réalisation des objectifs environnementaux dans le processus du semestre européen, comme le mentionne le paragraphe 82(f), permettrait de renforcer l'attention que les dirigeants politiques lui accordent à l'échelon de l'UE et des États membres. Quoi qu'il en soit, la Commission souligne à quel point les pressions croissantes exercées sur l'environnement peuvent avoir des effets négatifs, notamment sur le plan macroéconomique. Le rapport Stern de 2006 sur l'économie du changement climatique et le rapport de synthèse de l'initiative TEEB sur l'économie des écosystèmes et de la biodiversité, publié en 2010, en font magistralement la démonstration.

4.4.8

Le 7e PAE devrait être complété par des mesures qui prévoient des incitations positives en faveur du respect de la législation environnementale. En particulier, le couplage entre l'affectation de financements européens aux États membres et aux entités juridiques privées et le contrôle du respect de la législation pertinente en matière d'environnement constitue un moyen efficace d'encourager la conformité aux règles. L'une des premières préoccupations du CESE reste d'encourager le monde économique, à l'aide de stratégies coopératives et de la diffusion de meilleures pratiques, à contribuer à l'amélioration de la situation environnementale.

4.4.9

Enfin, pour être efficace, la mise en œuvre de la protection de l'environnement requiert une participation active de la société civile, permettant aux citoyens de jouer un rôle actif de contrôle. Les instruments à cet effet ont été introduits dans la législation environnementale européenne, notamment dans le cadre de la convention d'Aarhus; citons par exemple le libre accès à l'information environnementale, la participation d'organisations de la société civile au processus décisionnel dans le domaine de l'environnement et l'accès à la justice. La proposition relative à un 7e PAE mentionne ces instruments, mais elle ne tient pas compte du rôle de la société civile dans l'application de la législation environnementale et ne formule aucune proposition approfondie en la matière. Presque toutes les évolutions positives en faveur de la nature et de l'environnement ont été réclamées par la société civile. Le Comité considère les organisations de la société civile comme un acteur de premier plan dans la mise en œuvre du 7e PAE. Leur rôle dans ce 7e PAE devrait être reconnu et renforcé sensiblement par la définition d'un nouvel objectif prioritaire. La liste des mesures à prendre devrait être complétée par des dispositions destinées à promouvoir l'engagement de la société civile (par exemple des partenariats locaux de l'Action 21 ou des forums similaires), à établir des partenariats et à renforcer la participation de la société civile aux comités consultatifs sur l'environnement ou aux conseils pour le développement durable.

4.5.1

Pour garantir la transition vers une économie efficace dans l'utilisation des ressources et à faibles émissions de carbone, il est essentiel de prendre des mesures afin de promouvoir les investissements en faveur des politiques dans les domaines de l'environnement et du changement climatique, et de tenir compte des coûts environnementaux dans la fixation des prix. Le CESE se félicite donc que la Commission ait intégré cette question dans les objectifs prioritaires de sa proposition relative à un 7e PAE. Toutefois, les objectifs prévus d'ici à 2020 (paragraphe 82 (a) et (b)) restent ici aussi très vagues et ne sauraient constituer des instruments de mesure vérifiables de la réussite.

4.5.2

À nouveau, il est vaguement question d'éliminer les subventions néfastes pour l'environnement, comme dans la stratégie pour le développement durable de 2006, qui avait promis la publication d'une liste dans ce domaine. La politique environnementale de l'UE court le risque de perdre toute crédibilité si l'on continue de proposer des actions sans les mettre en œuvre. Il en va de même pour le principe, maintes fois préconisé, d'internalisation des coûts externes, ainsi que pour celui de la transition profonde d'une fiscalité du travail vers une fiscalité environnementale.