Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit» COM(2013) 147 final — 2013/0080 (COD)

12.11.2013

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 327/102

1.1

Le Comité estime qu'un accès universel aux réseaux de communications électroniques à haut débit est essentiel pour promouvoir la croissance en Europe, créer des emplois et renforcer la cohésion. Il soutient fermement les objectifs en matière de haut débit définis dans la stratégie numérique (1). Ceux-ci seront cependant difficiles à atteindre si les États membres et la Commission ne déploient pas des efforts spécifiques pour améliorer l'environnement du haut débit au sein de l'Union, tant sur le plan de l'offre que de la demande.

1.2

Le Comité est extrêmement déçu de la récente décision du Conseil européen qui consiste à faire passer de 9,2 milliards d'euros à seulement 1 milliard d'euros le budget du cadre financier pluriannuel 2014-2020 consacré aux infrastructures numériques. Cette réduction empêchera tout soutien du cadre financier pluriannuel au déploiement du haut débit et affectera principalement les régions les plus pauvres et les moins favorisées de l'Union.

1.3

Le Comité se félicite de la proposition de règlement de la Commission. Les mesures proposées sont particulièrement importantes pour réduire la fracture numérique et faciliter le déploiement du haut débit dans les zones rurales.

1.4

Le CESE souhaiterait que la Commission indique comment l'accès au haut débit pourrait être reconnu comme un droit universel de tous les citoyens, où qu'ils soient. Celle-ci a soulevé la question de l'inclusion du haut débit dans l'obligation de service universel en 2010 (2). Une réponse à cette question s'impose de toute urgence afin de promouvoir le bien-être des citoyens, l'emploi et l'inclusion sociale.

1.5

Le Comité appelle les États membres à achever leurs programmes nationaux dans le domaine du haut débit en évitant tout nouveau retard.

1.6

La Commission et les États membres devraient examiner quelles incitations financières et quels soutiens financiers pourraient être mis à la disposition du secteur privé pour promouvoir l'investissement dans le très haut débit dans les zones à faible densité de population.

1.7

Le Comité estime qu'outre les investissements substantiels à réaliser par le secteur privé pour assurer le déploiement du très haut débit, jusqu'à 60 milliards d'euros de fonds publics seront nécessaires pour atteindre les objectifs de la stratégie numérique à l'horizon 2020. Il invite la Commission et les États membres à intégrer dans leurs budgets ce financement indispensable.

1.8

Le Comité souhaiterait que la Commission se penche sur la problématique des fournisseurs de services à haut débit qui n'offrent pas à leurs clients les vitesses de connexion internet spécifiées dans leurs contrats. Ce problème de non-conformité contractuelle et de publicité mensongère entame la confiance que les consommateurs peuvent avoir dans le marché numérique et nuit à la demande; il convient d'y remédier par des mesures vigoureuses.

1.9

Le Comité invite la Commission à s'appuyer sur la proposition de règlement afin de mettre en place un marché de gros paneuropéen pour les infrastructures à haut débit.

1.10

Le CESE demande à la Commission, aux autorités réglementaires nationales (ARN) et aux États membres de veiller à ce qu'un marché concurrentiel des infrastructures à haut débit soit mis en place dans toutes les régions de l'Union.

1.11

Le Comité constate que le règlement proposé offrira aux services d'utilité publique et aux entreprises de transport de nouvelles possibilités commerciales qui leur permettront de participer au marché des infrastructures à haut débit. La Commission et les États membres devraient entreprendre des actions spécifiques pour les encourager à saisir cette occasion.

1.12

Le Comité attire l'attention de la Commission sur de précédents avis qu'il a rendus récemment concernant le déploiement du très haut débit et la réduction de la fracture numérique: "Une stratégie numérique pour l'Europe" (3), "Premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique" (4) et "Une stratégie numérique pour l'Europe: faire du numérique un moteur de la croissance européenne" (CES959-2013, pas encore publié).

2.1.1

La communication "L'Acte pour le marché unique II: ensemble pour une nouvelle croissance" a défini la réduction du coût du déploiement du haut débit comme l'une des douze actions clés qui favoriseront la croissance.

2.1.2

Le déploiement du très haut débit a ralenti, surtout en dehors des zones urbaines, en raison de la disparité des règles et pratiques administratives en vigueur aux niveaux national et infranational.

2.2.1

Les objectifs poursuivis sont les suivants:

2.3.1

Pour réaliser les objectifs fixés en matière de coût et d'efficacité, le règlement définit une série de droits et d'obligations directement applicables aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs d'infrastructures à toutes les étapes du déploiement des infrastructures.

2.3.2

Il propose à cette fin les règles juridiques suivantes:

2.3.3

Tout litige entre les opérateurs de réseaux et les fournisseurs de services à haut débit concernant leurs droits et obligations sera, si nécessaire, arbitré par un organisme national compétent en matière de règlement des litiges, à savoir l'autorité réglementaire nationale ou une autre autorité compétente.

2.3.4

Le règlement deviendrait directement applicable dans toute l'Union une fois approuvé par le Parlement européen et le Conseil.

3.1.1

Le haut débit est l'infrastructure de base essentielle au succès de la stratégie numérique et à l'achèvement du marché unique numérique. On ne saurait trop insister sur l'importance économique des services qui l'utilisent. La disponibilité du haut débit a un effet multiplicateur sur la croissance économique: la Banque mondiale estime que toute progression de 10 % de l'adoption du haut débit entraîne jusqu'à 1,5 % de croissance du PIB. Une connectivité à haut débit généralisée est essentielle au déploiement de nouvelles technologies et de nouveaux services porteurs de changement, tels que l'informatique en nuage (ou "Cloud Computing") et les réseaux intelligents (ou "Smart Grids").

3.1.2

L'importance du haut débit pour la croissance et l'emploi est reconnue dans la stratégie numérique, qui prévoit de mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens dès 2013 et de faire en sorte que, d'ici à 2020, (i) tous les Européens aient accès à des vitesses de téléchargement (trafic descendant) de 30 Mbps, et (ii) 50 % au moins des ménages européens disposent de connexions internet de plus de 100 Mbps. Pour atteindre ces objectifs, il est impératif de réduire les coûts de déploiement des infrastructures au sein de l'Union et d'adopter des mesures spéciales pour que le haut débit soit proposé dans les régions rurales et les régions défavorisées de l'Union.

3.2.1

Une économie du XXIe siècle dynamique passe nécessairement par une infrastructure haut débit à bas prix et de qualité optimale. Les entreprises basées sur la connaissance se développeront là où existent les compétences et les infrastructures sur lesquelles elles peuvent s'appuyer. Par ailleurs, un nombre croissant de services avancés dans le domaine de la santé, de l'éducation et des affaires sociales dépendront de l'existence d'un accès à haut débit rapide et ultrarapide.

3.2.2

La qualité des réseaux, leur coût et l'offre de prix concurrentiels pour l'utilisateur final sont des critères de gestion essentiels pour les programmes de déploiement. Jusqu'à 80 % des coûts liés aux infrastructures de réseau sont imputables aux ouvrages de génie civil; il est donc essentiel que les pouvoirs publics nationaux et locaux s'emploient à réduire sensiblement ces coûts grâce à une bonne coordination des projets d'infrastructures.

3.3.1

Dans de nombreux avis, dont son tout récent avis intitulé "Faire du numérique un moteur de la croissance européenne" (5), le CESE a appelé la Commission à indiquer selon quelle modalité l'accès au haut débit rapide pourrait être reconnu comme un droit universel dont bénéficie chaque citoyen, quel que soit l'endroit où il se trouve. Une réponse à cette question s'impose d'urgence.

3.4.1

Les objectifs de la stratégie numérique concernant la disponibilité du haut débit à l'horizon 2020 seront dépassés dans un avenir pas si lointain par les progrès rapides réalisés dans le domaine de la technologie du haut débit et des services basés sur l'internet (tels que la vidéoconférence haute définition). Des réseaux ultrarapides offrant une connectivité qui peut atteindre 1 Gbps (1 000 Mbps) sont déjà déployés dans certaines zones urbaines (http://arstechnica.com/tech-policy/2012/07/tokyo-seoul-and-paris-get-faster-cheaper-broadband-than-us-cities/), et les services s'appuyant sur la vidéo se développent afin d'exploiter ces débits binaires plus élevés.

3.4.2

Un investissement substantiel dans la connectivité à haut débit sera nécessaire dans toute l'UE pour rester en phase avec le développement de l'économie de l'internet à l'échelle mondiale.

3.5.1

Comme l'a reconnu la Commission dans sa récente communication sur l'importance de la stratégie numérique pour promouvoir la croissance économique (6), l'Europe accuse un retard croissant par rapport à la concurrence mondiale dans la mise en place des infrastructures à haut débit.

3.5.2

Les investissements dans le très haut débit sont réalisés plus rapidement dans certaines régions d'Asie et aux États-Unis, d'où une couverture nettement meilleure et des vitesses plus élevées. En décembre 2011, la Corée du Sud affichait, avec 20,6 abonnements pour 100 habitants, soit deux fois le taux de la Suède, le taux de pénétration de la fibre optique le plus élevé au monde (Document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de règlement visant à réduire le coût du déploiement du haut débit - SWD(2013) 0073 (partie 1)).

3.6.1

Le tableau de bord de la stratégie numérique pour l'Europe (https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard) et les derniers chiffres fournis par Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables) indiquent que la fracture numérique ne cesse de s'élargir et que les différences entre les États membres sont considérables. Selon les chiffres de 2012, 28 % des foyers de l'UE-27 sont privés de la connectivité à haut débit. Par ailleurs, 90 % des ménages privés de haut débit vivent dans des zones rurales. Trente-cinq millions de foyers situés en zone rurale attendent toujours la connectivité à grande vitesse, et leur désavantage économique et social ne fera que s'aggraver si l'on n'accorde pas l'attention requise aux citoyens vivant en dehors des centres urbains.

3.6.2

Les mesures comprises dans la proposition de règlement de la Commission serviront de base à une réforme des règlements d'aménagement des pouvoirs publics nationaux et locaux, et une planification intelligente des infrastructures, des mesures d'incitation en faveur des investissements ainsi que des technologies innovantes sont à même de réduire la fracture du haut débit.

3.7.1

Le Comité a été extrêmement déçu de la décision prise en février par le Conseil, qui consiste à faire passer de 9,2 milliards d'euros à seulement 1 milliard d'euros pour la période 2014-2020 le budget du cadre financier pluriannuel consacré à l'infrastructure et aux services numériques au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe. Cette réduction empêcherait tout soutien du cadre financier pluriannuel au déploiement du haut débit et affecterait principalement les régions les plus pauvres et les moins favorisées de l'Union, ce qui accroîtrait plus encore la fracture numérique.

3.7.2

Les fonds du cadre financier pluriannuel destinés à soutenir le déploiement du haut débit devaient être utilisés par la Commission pour stimuler le marché du haut débit, mais ils ne représentent qu'une petite partie des fonds effectivement nécessaires pour réaliser les objectifs de la stratégie numérique en matière de haut débit. Les consultants engagés par la Commission pour étudier le déficit de financement estiment qu'il faudra jusqu'à 62 milliards d'euros de fonds publics supplémentaires pour atteindre les objectifs fixés pour 2020 ("Study on the socio-economic impact of bandwidth" (Étude sur l'incidence socio-économique de la bande passante), réalisée par Analysys Mason pour la Commission européenne, 2012).

3.7.3

Cet investissement considérable devra être financé au premier chef par le secteur privé, mais des mesures spécifiques seront nécessaires pour soutenir l'investissement privé dans les zones rurales où la densité de population est trop faible pour attirer les investissements. La Banque européenne d'investissement a déjà fourni des fonds pour un certain nombre de projets de ce type et devra aller beaucoup plus loin dans ce sens. La Commission devrait s'atteler tout particulièrement à examiner comment les institutions européennes et les États membres pourraient faciliter davantage le financement du déploiement du haut débit par le secteur privé.

3.7.4

L'action 48 de la stratégie numérique prévoit l'utilisation de fonds structurels pour financer le déploiement des réseaux à haut débit. Le recours au Fonds de cohésion devrait également être envisagé.

3.8.1

Les pouvoirs publics locaux et municipaux peuvent contribuer de manière décisive à promouvoir le déploiement d'une connectivité à haut débit dans leur région en prenant la tête d'initiatives axées sur un partenariat public-privé et en mettant en œuvre les mesures des propositions de règlement le plus rapidement et le plus efficacement possible.

3.8.2

Le règlement donne la possibilité d'ouvrir le marché de l'offre d'une connectivité et de services à haut débit à davantage de nouveaux acteurs, et notamment aux entreprises qui ne sont pas actives dans les télécommunications mais qui disposent de solides infrastructures susceptibles d'être utilisées pour la fourniture de réseaux à haut débit. Les États membres et la Commission devraient s'employer spécifiquement à encourager ces nouveaux acteurs.

3.8.3

Le règlement offre également la possibilité d'ouvrir le marché aux investissements transfrontières dans la fourniture d'infrastructures par des entreprises de toute l'Europe. La Commission devrait se pencher sur la manière dont ce marché unique des infrastructures pourrait être mis en place en renforçant la prise de conscience paneuropéenne des possibilités d'investissement, en limitant le risque lié à de tels investissements pour les investisseurs non nationaux et, peut-être, en mettant au point des instruments financiers spéciaux (obligations) qui renforceraient l'attractivité des investissements dans les régions les plus difficiles.

3.8.4

Les solutions technologiques innovantes, dont le recours accru aux technologies sans fil, doivent être mises en œuvre le plus rapidement possible afin d'accélérer le déploiement du haut débit et de réduire la fracture numérique croissante entre zones urbaines et zones rurales.

3.8.4.1

Plus spécifiquement, il est essentiel de mettre pleinement en œuvre dans les États membres le programme européen en matière de politique du spectre radioélectrique (PPSR) (7), de façon à garantir la désignation et la mise à disposition de radiofréquences suffisantes et appropriées pour les besoins de couverture et de capacité des technologies à haut débit sans fil, afin d'atteindre les objectifs fixés pour 2020.

3.8.4.2

La technologie satellitaire alimentera en haut débit les zones les plus reculées de l'Union. Les questions de capacité, de coût et de vitesse en feront cependant une solution marginale qui couvrira peut-être, à l'horizon 2020, moins de 10 % à peine du haut débit à 30 Mbps en Europe.

3.9.1

Une faible demande en haut débit, particulièrement dans les zones à plus faible densité de population, influe négativement sur l'investissement dans les réseaux, même s'il existe toujours une demande latente substantielle dans les régions sans accès à une connectivité à haut débit.

3.9.2

La Commission et les États membres doivent veiller en particulier à stimuler la demande en haut débit en s'appuyant sur diverses méthodes, telles que des campagnes publiques d'information ciblées, des points d'accès publics au Wi-Fi, le développement des services d'administration en ligne ou la promotion de formations pour améliorer la culture et les compétences numériques. Les initiatives en ce sens devraient cibler en particulier les zones rurales.

3.9.3

La transparence concernant le prix et les coûts du haut débit est essentielle pour garantir l'adoption de ce dernier par les citoyens. Les utilisateurs actuels du haut débit en Europe se plaignent que leurs fournisseurs de services ne leur offrent pas les vitesses de connexion internet spécifiées dans leurs contrats. Ce problème de non-conformité contractuelle et de publicité mensongère entame la confiance que les consommateurs peuvent avoir dans le marché numérique et nuit à la demande; il convient d'y remédier par des mesures vigoureuses.

4.1.1

Les entreprises commerciales du secteur des communications électroniques ne bénéficient pas d'incitations financières suffisantes pour investir dans les infrastructures à haut débit dans de nombreuses régions de l'UE où la densité de population est trop faible. Le Comité se félicite donc du fait que le règlement proposé introduira des mesures visant à réduire sensiblement les coûts et les risques inhérents à la fourniture du haut débit et qu'il renforcera, auprès des fournisseurs de réseaux, les arguments économiques en faveur des investissements.

4.1.2

Pour garantir une bonne intégration numérique et maximiser les bénéfices économiques d'un accès universel au haut débit rapide, les États membres et les collectivités locales doivent exercer une influence plus forte sur l'offre et la demande d'infrastructures à haut débit en mettant en œuvre des programmes dans ce domaine qui atteignent un juste équilibre entre, d'une part, la forte rentabilité économique que l'on peut attendre des investissements dans les infrastructures dans les régions à forte densité de population et, d'autre part, les investissements nettement moins attractifs d'un point de vue financier qui sont nécessaires dans les régions en retard de développement. Le règlement proposé leur donnera de meilleurs moyens d'y parvenir.

4.1.3

De nombreux marchés ne comptent qu'un seul fournisseur d'infrastructures dominant. Le Comité espère que la mise en œuvre effective de ce règlement créera de meilleures conditions qui permettront à de nouveaux fournisseurs de réseaux de prendre pied sur le marché et de proposer des offres compétitives.

4.2.1

La communication indique que les travaux de génie civil peuvent représenter 80 % des coûts de déploiement du haut débit. On estime que la mise en œuvre de la proposition de règlement entraînerait pour les opérateurs de réseaux des économies de dépenses en capital de l'ordre de 20 à 30 % des coûts d'investissement totaux, soit un montant qui pourrait atteindre 63 milliards d'euros d'ici à 2020. Les 63 milliards économisés pourraient ainsi être investis dans d'autres secteurs de l'économie.

4.2.2

La coopération et le partage entre fournisseurs d'infrastructures privés sont essentiels pour garantir l'efficacité, la rapidité de mise en œuvre, la viabilité environnementale et une offre de prix compétitifs à l'utilisateur final. Le Comité observe avec satisfaction que le règlement obligera les fournisseurs d'infrastructures privés à publier des informations appropriées sur les infrastructures existantes et en projet et que les fournisseurs de réseaux seront tenus de coopérer, de manière à faciliter une bonne planification, une certaine coopération et une utilisation efficace des ressources.

4.3.1

Les lois de l'économie veulent que les régions à faible densité de population ne sont pas en mesure d'accueillir plus d'un grand fournisseur d'infrastructures à haut débit. En d'autres termes, il s'agit d'une situation de monopole naturel.

4.3.2

De telles situations de monopole naturel plaident en faveur d'un modèle d'"accès ouvert" pour la fourniture de haut débit, dans lequel un fournisseur unique, tel qu'un partenariat public-privé, déploierait l'infrastructure de base, puis ouvrirait les installations du réseau en louant des capacités à des prestataires de services plus modestes dans des conditions justes et équitables. La Commission devrait peut-être examiner comment ce modèle d'accès ouvert pourrait être mis en place et réglementé en Europe, en veillant à ne pas fausser les règles de concurrence normales.

4.4.1

Le règlement proposé offrirait les conditions légales permettant de créer un marché de gros pour les infrastructures à haut débit. Peut-être la Commission devrait-elle explorer les moyens de mettre à profit ce règlement pour promouvoir un tel marché, notamment dans les régions difficilement accessibles de l'Union.

4.4.2

Un marché de gros des infrastructures de support à fibres noires ou sans fil pourrait être transfrontière et paneuropéen pour peu que des informations de qualité soient disponibles concernant la demande des consommateurs et les infrastructures existantes. La Commission devrait rechercher les moyens de stimuler et de soutenir un tel marché.

4.5.1

Le déploiement des infrastructures, dans les zones rurales en particulier, exige une stratégie nationale efficace et un programme de mise en œuvre. Si tous les États membres disposent aujourd'hui d'une stratégie pour le haut débit, nombre d'entre eux n'ont pas encore arrêté de programmes pour réaliser les objectifs de la stratégie numérique. Les stratégies nationales doivent être actualisées prochainement de façon à intégrer l'approche à adopter pour la mise en place de réseaux ultrarapides, assortie d'objectifs concrets et de mesures d'exécution bien définies.

4.5.2

L'action 46 de la stratégie numérique exige des États membres qu'ils élaborent un programme national dans le domaine du haut débit, mais plusieurs d'entre eux ne l'ont pas encore achevé; la Commission a alors fait état d'un retard dans la mise en œuvre de cette action. Ce retard a des répercussions négatives sur le déploiement du haut débit et les plans de financement de l'industrie. Le CESE appelle les États membres à revoir leur programme à la lumière de la proposition de règlement et à mener ce travail à bien dans les meilleurs délais.

4.5.3

Des programmes nationaux exhaustifs dans le domaine du haut débit, comprenant des initiatives en matière de partenariats public-privé et des mesures d'incitation spéciales pour faciliter le déploiement dans les zones rurales, permettraient d'utiliser beaucoup plus facilement les fonds de l'UE et de la BEI.

4.6.1

Le règlement proposé permettra aux propriétaires d'infrastructures qui ne sont pas des entreprises du secteur des communications électroniques – tels que les entreprises énergétiques, les sociétés de distribution d'eau, les entreprises de transport ou les sociétés spécialisées dans l'élimination des déchets – de mettre leurs infrastructures à disposition dans un cadre commercial pour la fourniture de services à haut débit. Cette démarche les aidera à engranger de nouvelles recettes, à réduire la charge de leurs infrastructures principales en partageant les coûts de ces dernières avec les fournisseurs de haut débit et à faire jouer les synergies lorsqu'ils développent leurs propres services de base, par exemple lors de la mise en place de réseaux intelligents pour ce qui est des fournisseurs d'énergie.

4.6.2

La Commission et les États membres devraient s'atteler à informer ces entreprises des possibilités offertes par le déploiement fondamental des infrastructures à haut débit et des effets positifs potentiels de la proposition de règlement sur leurs activités.