Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières» COM(2013) 133 final — 2013/0074 (COD)

21.11.2013

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 341/67

1.1

Le Comité économique et social européen rappelle que 50 % de la population de l’Union européenne vit dans des zones côtières. Dès lors les politiques de gestion des zones côtières et de planification de l’espace maritime revêtent une importance particulière pour l’Union européenne. La volonté d’organiser une coopération entre les autorités compétentes tant au sein même des États membres qu’entre États membres, plus particulièrement en ce qui concerne les zones transfrontalières, avec le souci d’associer pleinement les représentants de la société civile qui exercent leurs activités dans ces zones, est donc particulièrement bienvenue.

1.2

Il insiste sur la nécessaire mise en œuvre d’une démarche participative rassemblant les différents acteurs qui agissent, travaillent ou exploitent les espaces côtiers et maritimes afin que la concertation débouche sur des résultats concrets. En effet si chacun ne peut qu’adhérer aux objectifs de la Commission, c’est la méthode de mise en œuvre qui conditionne le succès de l'application de la directive. Les activités développées dans les espaces maritimes concernées sont très diverses: pêche professionnelle, aquaculture, pêche récréative, transport maritime, tourisme, plongée, activités militaire, exploitation des sources d’énergie … Elles sont concurrentes mais peuvent être aussi complémentaires.

1.3

Pour être efficace, la concertation doit être organisée au niveau local. La mise en œuvre des directives habitat (Natura 2000) et milieu marin a démontré la nécessité de créer une dynamique territoriale. En dépit de la diversité des intérêts en jeu, il est fondamental que les utilisateurs du territoire marin parviennent à parler un langage commun et partagent des objectifs clairs et atteignables. La méthodologie est donc très importante afin de faire émerger une dynamique de groupe. Celle-ci n’est possible qu’en partant d’un constat consensuel de l’existant, fondé sur la réalité des territoires et de l'évolution prévisible des activités qui s’y déroulent.

1.4

Afin que les règles soient acceptées, les objectifs et les actions mises en œuvre doivent être lisibles et transparentes. La réglementation doit, avant toute chose être comprise si l’on souhaite qu’elle soit respectée. Le fil directeur doit être clair pour tous les intervenants et la structuration de l’espace maritime et côtier progressive et intégrée.

1.5

En dehors du principe d’organiser une concertation systématique, il convient aussi de définir des priorités pour les activités qui peuvent être exercées dans l’espace maritime et les zones côtières. Celles-ci ne peuvent être définies a priori et varieront nécessairement en fonction des situations propres à chacune d’elles, tant sur le plan géographique, écologique, humain qu’économique. Le principe de subsidiarité a donc vocation à s'appliquer en ce domaine tant sur le plan communautaire qu’à l’intérieur des États membres.

1.6

Le Comité remarque que les États membres ne sont pas les seuls concernés et que la concertation doit aussi s’organiser entre régions et collectivités territoriales mais aussi entre secteurs économiques. Les partenaires sociaux doivent également être associés à cette concertation, notamment parce que certaines décisions pourraient avoir un impact sur leur emploi (dans les secteurs de la pêche ou du tourisme par exemple) et leurs conditions de travail. Il rappelle que la mise en œuvre de Natura 2000 repose déjà sur des multiples formes de gouvernance locale.

1.7

En pratique, les difficultés de mise en œuvre résident notamment du fait que les régimes juridiques sont différents selon que l’on se trouve sur terre ou en mer, or les deux espaces sont interdépendants et interfèrent entre eux. De surcroît les approches des problèmes peuvent aisément devenir corporatistes. Il faut donc parvenir à trouver le juste équilibre entre les intérêts légitimes et les nécessités du bien commun, sans a priori idéologique.

1.8

Afin de rester au plus proche des réalités concrètes, le CESE approuve le principe d’une révision à terme régulier des programmes de planification et des stratégies de gestion, mais il souligne qu’il convient de ne pas s’enfermer dans une vision réglementariste des choses. Il s’agit de la gestion d’activités humaines sur un espace changeant et fragile. Il convient donc de raisonner en termes de flux, donc de façon dynamique.

1.9

La question des sources de financement de ces politiques est évidemment très importante. Ils intégreront ceux de la politique maritime intégrée mais d’autres financements ont vocation à être mobilisés, tels ceux de la politique de la pêche, de la gestion de l'environnement (Natura 2000), du développement régional ou même de la PAC. Il faut donc veiller à ce que la multiplicité des sources de financements ne nuise pas à la mise en œuvre des politiques concernées. Les stratégies macrorégionales devraient permettre de donner une cohérence aux différents fonds de cohésion.

1.10

Le CESE souligne que ces financements sont particulièrement importants pour permettre un suivi humain dynamique des concertations et des actions mises en œuvre dans le cadre de la nouvelle directive. Sans la présence de personnes sachant mobiliser les énergies et soutenir cette mise en œuvre, les efforts déployés risquent d’être vains ou sans lendemains.

1.11

Dans la mesure où l’on sait que la majeure partie des problèmes écologiques marins provient des rejets terrestres, il semblerait logique que la planification maritime soit accompagnée d’une planification terrestre des zones littorales coordonnée voire intégrée.

1.12

Le CESE souligne également que certains États membres se trouvent dans des situations particulières. Ainsi la presque totalité des zones côtières polonaises sont classées Natura 2000, ce qui rend la cohabitation entre de nouvelles activités économiques et la protection de l’environnement délicate à mettre en œuvre (en fait comme sur Terre les activités économique actuelles ou en cours sont intégrées dans les documents d'objectif).

1.13

En matière d’évaluation, de collecte des données, d’échange d’information, les critères peuvent varier d’un État membre à l’autre. Il serait donc souhaitable que la Commission puisse établir une sorte de "grille de lecture" commune afin que les évaluations et les données recueillies soient cohérentes et comparables.

1.14

Le Comité économique et social européen insiste sur le fait qu’il faudra veiller avec soin que la nouvelle législation ne vienne pas contredire ou contrarier la mise en œuvre des législations déjà en vigueur, comme la directive habitat (Natura 2000) et la directive sur le milieu marin, mais au contraire qu’elle les conforte alors même qu’elles sont seulement au début de leur application. Cette nouvelle directive devrait donc être considérée comme un nouveau pilier de l’édifice de la politique maritime intégrée de l’Union européenne.

1.15

Enfin le Comité insiste pour que la participation du public prévue à l’article 9 de la proposition soit organisée au plus près des réalités locales car chaque zone concernée possède des particularités propres tant sur le plan environnemental, géographique qu’économique.

2.1

Cette proposition est un élément de la politique visant à doter l’Union européenne d’une composante maritime solide. Ambition évidente lorsque l’on considère l’étendue des côtes européennes et de ses zones économiques exclusives, y compris celles des régions ultrapériphériques, fort importantes pour certains États membres comme l’Espagne, la France, le Royaume-Uni, l'Irlande ou le Portugal.

2.2

Pour la Commission, l’enjeu est de concilier les impératifs économiques, sociaux et environnementaux. Ce qui semble élémentaire. Cette quête concerne tant la planification de l’espace maritime que la gestion intégrée des zones côtières où se situent les complexes interactions entre la mer et la terre.

2.3

Le but de la proposition est, selon le jargon habituel, de promouvoir une croissance durable des activités maritimes et côtières et l’utilisation durable des ressources de ces zones.

2.4

La Commission européenne souhaite une gestion planifiée et coordonnée de ces espaces afin d’éviter les conflits d’usage ainsi qu’une exploitation harmonieuse. Il en résulte que l’action proposée n’est pas sectorielle mais transversale. Le champ d’application du texte est dès lors très étendu, ce qui peut poser la question de sa mise en œuvre concrète.

2.5

Il est attendu une coopération des États membres auxquels il appartiendra de mettre en œuvre cette planification et cette gestion intégrée. Il s’agit de coordonner des politiques sectorielles nationales ou régionales afin de parvenir à un ensemble cohérent, ceci y compris dans une dimension transfrontalière. Il convient toutefois de noter que les activités «dont l’unique objet est la défense ou la sécurité nationale» ne sont pas concernées par cette proposition de directive.

3.1

La Commission souhaite que les États membres établissent et mettent en œuvre des programmes de planification de l’espace maritime et une ou des stratégies de gestion des zones côtières. Bien entendu ces instruments devront tenir compte à la fois des spécificités régionales ou infrarégionales comme des activités sectorielles

3.2

Ces principes généraux étant posés, il s’agit concrètement:

4.1

Comme il est d’usage, la Commission définit une série d’obligations plus ou moins bureaucratiques censées permettre d’atteindre ces objectifs. Parmi ces obligations, on peut relever:

4.2

Pour les programmes de planification doivent être prises en compte les activités relatives aux énergies renouvelables, à l’exploitation des gisements de gaz et de pétrole, aux transports maritimes, aux câblages et canalisations sous-marins, à la pêche, à l’aquaculture et aux sites de conservation de la nature.

4.3

En ce qui concerne les stratégies de gestion des zones côtières doivent être prises en considération l’utilisation des ressources naturelles, notamment dans le domaine de l’énergie, le développement des infrastructures (énergies, ports, ouvrages maritimes …), l’agriculture et l’industrie, la pêche et l’aquaculture, la gestion et la protection des écosystèmes, des sites et paysages côtiers, les conséquences des changements climatiques.

4.4

Le texte prévoit que les États membres doivent mettre en place les modalités de participation du public à l’élaboration de la planification et des stratégies de gestion des zones côtières, préoccupation à laquelle le CESE ne peut être que très attentif.

4.5

Tout ceci ne peut être mis en œuvre efficacement qu’autant qu’une réelle coopération est instaurée entre les États membres comme avec les pays tiers, tant il est vrai que les espaces maritimes sont, par définition, des espaces ouverts en interaction perpétuelle entre eux

5.1

Il appartient à chaque État membre de désigner les autorités compétentes pour mettre en œuvre la directive et de communiquer à la Commission la liste de celles-ci. Ils sont également tenus de transmettre à la Commission des rapports sur la mise en œuvre de la directive. Il convient que la prise de décision soit la plus proche possible des personnes concernées (les utilisateurs de la mer) et des réalités territoriales.

5.2

Le texte octroie à la Commission la faculté d’utiliser des actes d’exécution pour préciser certaines données ou exigences administratives, ce qui est parfaitement acceptable pour autant que ce ne soit pas le moyen de créer de nouvelles obligations non prévues dans le texte de référence.

6.1

Le domaine couvert par la présente proposition est extrêmement étendu et vient s'ajouter à des textes existants: la directive Habitats, plus connue sous le nom de Natura 2000 et la directive sur le milieu marin DCSMM qui concerne tous les espaces marins côtiers. Le tout est géré par de nouvelles instances de gouvernance locales, régionales ou nationales.

6.2

La question essentielle est donc de savoir comment articuler et coordonner la nouvelle législation projetée avec les directives existantes?

6.3

L’étendue même du champ de la nouvelle proposition peut faire craindre que son effet se dilue dans la rédaction de rapports de nature très administrative. Il est très nécessaire de rester au plus près des réalités concrètes.

6.4

Le but annoncé est d’obtenir une meilleure coordination des politiques concernant le milieu marin. Nul ne peut s’opposer à cet objectif mais on peut se demander s’il n’aurait pas été plus judicieux de laisser les législations existantes parvenir à une pleine efficacité avant d'ajouter une nouvelle "couche" réglementaire. Il faut une certaine maturité pour atteindre l’efficacité recherchée et il est nécessaire d’avoir des vues claires de ce que l’on doit mettre en œuvre. Le Cardinal de Richelieu avait déjà remarqué qu’une bonne loi était une loi que l’on comprenait.

6.5

Cette meilleure coordination est également nécessaire en ce qui concerne l’allocation des financements européens destinés à soutenir la mise en œuvre de la nouvelle directive. Les stratégies macrorégionales doivent être considérées comme un cadre qui permet de donner une plus grande cohérence aux différents fonds de cohésion mobilisables.

6.6

Les diverses activités qui s’exercent en milieux maritime et côtiers dépendent d’acteurs multiples, économiques, scientifiques, politiques et administratifs. Il y existe de surcroît une concurrence d’usage entre les secteurs économiques: pêche, transport, exploitation des ressources en énergie, tourisme … En outre, pour les zones côtières, l’influence des activités terrestres est cruciale et complexe. Cette interférence interdit de considérer ces deux territoires terrestre et maritime de façon indépendante.

6.7

Il convient dès lors d’éviter une approche trop administrative qui ne ferait que complexifier les choses ou alourdir et ralentir l’action. En revanche, il est nécessaire d’associer réellement les professionnels qui agissent sur et dans ces domaines maritimes et côtiers: agents économiques, partenaires sociaux, scientifiques, ONG … Il ne s’agit pas d’alourdir le processus mais d’éviter les contestations ultérieures, y compris judiciaires, ou les prises de décision éloignées des réalités concrètes.

7.1

Il conviendrait de rappeler que la planification de l’espace maritime et la gestion intégrée des zones côtières doivent être en cohérence avec les directives déjà adoptées et notamment celle concernant la stratégie pour le milieu marin (2008) et la directive Habitats (Natura 2000 1992, tardivement appliquée aux milieux marins côtiers). C’est cet ensemble qui constitue aujourd’hui la politique maritime intégrée de l’UE (PMI).

7.2

La mise en œuvre de cette nouvelle directive doit également se faire dans le respect du principe de subsidiarité entre l’Union européenne et les États membres mais aussi au niveau infra étatique. En effet les priorités énoncées par la directive doivent être ordonnées selon certaines priorités qui varient d’une zone à l’autre et d’un espace à l’autre. On ne saurait traiter la mer Baltique et la mer Méditerranée de la même façon tant en raison de caractéristiques géographiques qu’en raison de caractéristiques écologiques. Mais de telles différences existent aussi de région à région de zone côtière à zone côtière.

7.3

Un des aspects les plus utiles de la proposition est l’organisation d’une coopération mutuelle entre les autorités gestionnaires, accompagnée de mesures d’information et de contrôle. Pour que tout ceci soit réellement efficace, il serait utile de définir des critères généraux communs afin qu’informations et données puissent être aisément échangeables et communicables, non seulement entre les autorités mais encore entre tous les acteurs des activités côtières et maritimes. Toutefois il convient de souligner que l’efficacité du processus repose sur une méthode appropriée qui permette de mobiliser les divers acteurs locaux, publics et privés, autour d’objectifs communs à partir d’un état des lieux partagé. Tout l’enjeu réside dans la capacité de faire parler un langage commun aux responsables des activités très diversifiées qui s’exercent sur un même territoire côtier et maritime

7.4

Les rejets terrestres (effluents urbains ou industriels et macrodéchets amenés par les cours d'eaux en crue …) et les constructions gagnées sur la mer (ports, terrepleins, ouvrages de défense contre l'érosion …) étant très nocifs pour l'environnement marin, il conviendrait que les aménagements terrestres des zones du proche littoral fassent l’objet d’une coordination voire une intégration dans les politiques de gestion côtières et de planification des espaces maritimes.