Avis du Comité des régions sur les «Lignes directrices de l'UE pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté»

17.5.2013

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 139/17

—

convient que les aides d'État au sauvetage et à la restructuration (AESR) n'ont pas vocation à empêcher la sortie du marché des entreprises sans perspective d’avenir et produire ainsi des effets contraires aux principes d'une «économie sociale de marché hautement compétitive», qui seraient dommageables à la libre concurrence, aux consommateurs et aux contribuables. Elles peuvent par contre s'avérer utiles pour aider des entreprises structurellement rentables à surmonter une période d'instabilité, à défendre l'emploi et un savoir-faire industriel, à maintenir le tissu économique d'un territoire;

—

propose l'introduction de seuils de minimis pour la notification d'AESR;

—

propose que la période maximale pour les mesures d’aide au sauvetage soit portée à six mois reconductible une fois pour six mois;

—

se déclare favorable à la fixation de contreparties spécifiques aux contributions exceptionnelles des collectivités publiques, dont l’interdiction de versement de dividendes durant la période de restructuration;

—

suggère l'application par analogie aux aides d'État de la clause de pérennité des opérations définie à l'article 57 du règlement général actuel sur les fonds structurels qui prévoit un recouvrement des aides lorsque l'investissement n'est pas maintenu dans un délai de cinq ans ou de trois ans pour les PME;

—

considère que le montant d'aide maximal pour l'octroi combiné d'AESR à une même entreprise qui avait été fixé en 2007 à 10 millions d’€ doit être relevé à 15 millions d'€ pour tenir compte de l'inflation et d'autres facteurs pertinents (notamment l'incidence sur le PIB et sur le chômage).

Rapporteur

M. Christophe ROUILLON (FR/PSE), Maire de Coulaines

Texte de référence

Communication de la Commission sur les

«Lignes directrices communautaires concernant les aides d'état au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté» (JO C 244, 1.10.2004, p. 2)

1.

souligne que la révision des lignes directrices sur les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté s'inscrit dans le cadre de la réforme générale de modernisation de la politique de l’UE en matière d’aides d’État. Dans ce contexte, les revendications formulées dans son avis sur la réforme générale (1) s'appliquent par analogie, à savoir prioritairement: une nette simplification des règles; l'amélioration de leurs modalités d'application pratique ainsi que l'accélération voire l'allègement des procédures; la concentration sur les cas ayant un impact significatif sur le marché intérieur;

2.

met en exergue l'importance des aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté pour les collectivités territoriales à la fois au regard des enjeux de ces aides en termes de cohésion territoriale, économique et sociale mais aussi en raison du fait que les collectivités territoriales représentent des prestataires majeurs de ce type d'aides;

3.

dès lors, et malgré le fait que les règles applicables en matière d'aides d'État relèvent de la compétence exclusive de l'Union européenne et que le principe de subsidiarité ne s'applique donc pas, l'implication des collectivités territoriales dans la révision de ces lignes directrices est utile par rapport aux réalités économique et sociales, à la légitimité démocratique et conforme aux préceptes de la gouvernance à multi-niveaux;

4.

rappelle en effet que les collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci sont responsables de la politique de l'emploi et du soutien aux entreprises en restructuration, participent aussi activement aux efforts en matière d’éducation, de formation professionnelle, de sécurisation des parcours professionnels, de revitalisation des bassins d’emploi qui répondent à des exigences en matière d’anticipation et d’accompagnement des restructurations;

5.

se félicite de la décision de la Commission européenne du 28 septembre 2012 de proroger une deuxième fois les lignes directrices de 2004 et de procéder au printemps 2013 à une deuxième consultation sur leur révision. La prorogation et la nouvelle consultation devraient en effet permettre de répercuter les principes de la réforme générale des aides d'État et de mieux impliquer l'ensemble des parties prenantes à la révision. En effet, une première consultation effectuée dans un très court laps de temps entre décembre 2010 et février 2011 (2) n'avait suscité des réactions que de 19 États membres, de 9 organisations et d'aucune collectivité territoriale. Réclame dès lors une saisine formelle du Comité des Régions pour participer à la deuxième consultation prévue au printemps 2013 de façon à faire valoir une position concertée des collectivités territoriales européennes;

6.

estime par ailleurs que la prorogation des lignes actuelles permettra de tirer les enseignements de l'impact de la crise en matière de politique d'aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. S'étonne dans ce contexte du fait que le rapport de la Commission sur la mise à jour 2012 du tableau de bord des aides d'État (3) ne fasse pas apparaître distinctement l'évolution du volume des aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté et que l'analyse sur l'impact de la crise en matière d'aides d'État soit cantonnée aux aides en faveur du secteur financier. Pour rappel, la Commission distingue les aides d'État non liées à la crise qui ont atteint en 2011 64,3 milliards d'€ (0,5 % du PIB de l'UE) et les aides en faveur du secteur financier qui ont atteint en 2011 714,7 milliards d'€ (5,7 % du PIB de l'UE);

7.

considère cependant qu'en tout état de cause la possibilité de l’intervention publique en faveur d’entreprises en difficulté ne peut pas être cantonnée aux périodes de crise. Les lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration ont fait leur preuve depuis 1994 dans des contextes économiques différents en poursuivant l'objectif de définir un cadre européen pour permettre dans des conditions strictement définies la préservation d'emplois et de la cohésion économique, sociale et territoriale. Les objectifs des lignes directrices énoncés en 1994 et réitérés en 1999 et 2004 restent donc pertinents;

8.

réitère dès lors son opposition déjà formulée en 2004 (4) à l'objectif d'une réduction quantitative et indifférenciée des aides d'État par rapport au PIB (rappelé au point 3 des actuelles lignes directrices);

9.

convient que le financement doit être explicitement destiné à la restructuration qui vise à développer des activités commerciales innovantes et concurrentielles. Les aides d'État au sauvetage et à la restructuration n'ont pas vocation à empêcher la sortie du marché des entreprises sans perspective d’avenir et produire ainsi des effets contraires aux principes d'une «économie sociale de marché hautement compétitive», qui seraient dommageables à la fois à la libre concurrence, aux consommateurs et aux contribuables. Elles peuvent par contre s'avérer utiles si elles poursuivent l'objectif d'aider des entreprises structurellement rentables à surmonter une période d'instabilité, à défendre l'emploi et un savoir-faire industriel, à maintenir le tissu économique d'un territoire, à poursuivre le cas échéant des missions de service public voire maintenir une structure de marché concurrentielle pour éviter une situation de monopole ou d’oligopole et à permettre à des entreprises ayant une activité stratégique pour l’Union européenne à surmonter des situations de tensions transitoires dans la concurrence mondiale;

10.

considère que les règles applicables aux aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté constituent un élément essentiel de l'outillage de l'Union européenne pour faire face aux enjeux de la mondialisation. Réitère dans ce contexte son soutien au maintien du Fonds d'Ajustement à la Mondialisation qui peut permettre d’améliorer la capacité des États et des régions à maîtriser les impacts de la crise et aider à la mise en place de mesures actives du marché du travail pour les travailleurs sinistrés du fait de restructurations;

11.

souligne néanmoins la nécessité pour les acteurs sociaux dans l’entreprise, les États et les régions d’intervenir le plus en amont possible des restructurations et de manière proactive afin d'en réduire dans la mesure du possible les conséquences sur l’emploi ou d’adapter les transitions imposées par des excès de capacité et de procéder à des ajustements;

12.

demande à ce que la «Task force interservices» de la Commission européenne intervienne lors des restructurations. La Commission a souligné l’efficacité du rôle de la Task Force dans les dossiers relevant de l’industrie automobile où celle-ci s’est montrée active en prodiguant notamment des conseils quant à l’utilisation des ressources (en fournissant une assistance technique, en réduisant les délais d’attente, en prodiguant des conseils quant à l’utilisation la plus efficace des ressources, en assurant un suivi et en établissant des rapports);

13.

souhaite qu’il soit dès lors donné une base juridique plus formelle et plus solide à cette institution (Task Force) afin qu’elle puisse accomplir des missions de façon légitime et efficace;

14.

considère que cette Task Force pourrait être le point de départ à la construction d’une plateforme d’échange, de coordination, voire même de négociation entre la Commission européenne et les parties prenantes, notamment les partenaires sociaux à différents niveaux, afin de pouvoir traiter raisonnablement et de façon réaliste de ces questions d’aides d’État;

15.

réitère dans ce contexte le besoin d’établir de nouveaux modes gouvernance en lien avec l’évolution de la politique industrielle;

16.

estime que si l'on introduit des procédures d’audition devant la Commission européenne, des parties prenantes intéressées par les aides d’État afin qu’elles puissent rendre compte de leurs préoccupations en matière de restructuration, il convient d'écouter également les concurrents qui risquent d'être lésés par les aides d'État;

17.

demande à la Commission européenne d'établir une base de données destinée à être publiée en ligne, qui contienne des informations détaillées sur l'ensemble des aides d'État aux niveaux européen, national et régional. En effet, cette initiative pourrait accroître la transparence lors de la mise en œuvre des régimes d'aides et poursuit un objectif double: alléger la charge administrative et développer la responsabilité politique à l'égard des aides publiques;

18.

se prononce pour le maintien de la définition actuelle d’entreprise en difficulté (points 10 et 11), car elle a fait ses preuves dans la pratique depuis 2004 et qu'elle permet de prioriser des aides versées à un stade aussi avancé que possible et donc d'un montant relativement moindre par rapport à des aides versées à des entreprises dont la viabilité à moyen terme est compromise;

19.

estime néanmoins qu'une clarification doit être apportée sur l'interaction entre le dispositif en matière d'aides d'État relatives au service d'intérêt économique général (SIEG) et les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté. En effet, il est regrettable que l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (5) stipule que «L'appréciation des aides aux prestataires de SIEG en difficulté est régie par les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté» (point 9). Cela signifie concrètement qu'une entreprise en difficulté qui pourrait être viable en ayant recours à des compensations de SIEG devrait en raison de cette disposition se soumettre au régime des aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté alors que celui-ci est administrativement lourd et implique le recours à des aides d'État. Recommande dès lors un amendement du point 9 de l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public;

20.

s'oppose à l'hypothèse d'une restriction du champ d'application des lignes directrices à des entreprises faisant l'objet de procédures formelles d’insolvabilité dans la mesure où le sauvetage d'une entreprise insolvable comporte de très importants risques juridiques, qu'un sauvetage réussi constitue, en particulier pour des PME, une exception et que, en tout état de cause, le traitement des difficultés des entreprises en amont des procédures collectives se révèle toujours le plus efficace;

21.

estime que la distinction entre les aides au sauvetage et les aides à la restructuration (points 15 et 16) peut être maintenue en l'état;

22.

propose l'introduction de seuils de minimis pour la notification d'aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises. Une telle mesure permettrait une exclusion a priori de la considération d'aides qui ne produisent pas d'effet de distorsion sur la concurrence. Elle marquerait aussi une contribution importante à la réduction de la charge administrative pesant à la fois sur les services de la Commission, des États membres et des collectivités territoriales. Ces seuils de minimis spécifiques aux aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises pourraient par exemple être fixés à un montant de garantie de 200 000 € pour les PME et 500 000 € pour les autres entreprises; À défaut, les aides au sauvetage et à la restructuration pourraient être incluses dans le champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) lorsqu’elles s’appliquent à des PME. Cette mesure permettrait aux pouvoirs publics d’apporter une réponse rapide aux situations difficiles que connaissent ces entreprises qui, du fait de leur faible taille, n’affectent pas ou peu la concurrence et les échanges au sein du marché intérieur;

23.

demande l'allongement de la période maximale pour les mesures d’aide au sauvetage actuellement fixée à six mois (point 25). En effet, l'expérience pratique prouve que ce délai est souvent trop court au regard de la complexité de l’élaboration d’un plan de continuation, en particulier lorsque ce plan passe par la voie d’une reprise. Par ailleurs, il faut tenir compte de la période d’instruction par la Commission des plans de restructuration, période qui peut s'étaler sur plusieurs mois et atteint parfois un an de délai entre la notification de l’aide et la prise de décision par la Commission. Propose dès lors que la période maximale pour les mesures d’aide au sauvetage soit portée à six mois reconductible une fois pour six mois;

24.

considère que la Commission doit mieux prendre en compte les effets négatifs des contreparties sous la forme de cessions d’actifs. En effet, en l'état actuel, l’entreprise bénéficiaire de l’aide peut se voir contrainte à se séparer d’actifs essentiels pour son développement ultérieur. Par ailleurs, les contreparties peuvent produire un effet négatif sur la concurrence lorsqu'elles sont susceptibles de produire un resserrement de l'offre sur le marché pertinent. Exige dès lors un examen au cas par cas sur base d'une analyse de marché concentrée sur les distorsions réelles de concurrence; Suggère que les contreparties sous forme de cessions d'actifs soient concentrées sur les segments de marchés en surcapacité;

25.

estime que les mesures compensatoires comportementales correspondant à des choix de gestion ou stratégiques de l’entreprise telles que l'interdiction de dépenses d'expansion et les acquisitions, les interdictions de publicité etc. devraient être mieux valorisées au titre des contreparties;

26.

se déclare favorable à la fixation de contreparties spécifiques aux contributions exceptionnelles des collectivités publiques, dont l’interdiction de versement de dividendes durant la période de restructuration. Il s'agit non seulement d'une exigence morale mais aussi de la nécessité de prévenir un possible effet de substitution de la charge financière de la restructuration du capital privé vers l'État;

27.

suggère l'application par analogie aux aides d'État du niveau national, régional et local de la clause de pérennité des opérations définie à l'article 57 du règlement général actuel sur les fonds structurels. Cet article prévoit en effet un recouvrement des aides lorsque l'investissement n'est pas maintenu dans un délai de cinq ans ou de trois ans pour les PME. L'entreprise ayant fait l'objet d'une procédure de recouvrement suite à une délocalisation ne peut plus bénéficier de versements de la part des Fonds structurels;

28.

considère que les participations de sous-traitants ou d'employés de l'entreprise devraient pouvoir être incluses dans le calcul des contributions propres dans la mesure où elles sont clairement distinctes de toute forme d'aide et qu'elles témoignent de la confiance des acteurs de l'entreprise en la viabilité de leur entreprise;

29.

soutient que le principe de la contribution de l’entreprise reste indispensable pour sa responsabilisation. Estime cependant que les seuils prévus actuellement (point 44) pour les entreprises de taille moyenne (au moins 40 %) et celui pour les entreprises de grande taille (au moins 50 %) sont difficilement atteignables par des entreprises en difficulté et ne tiennent pas compte des spécificités financières dans les secteurs respectifs. Suggère dès lors que la Commission remplace les seuils actuels par une fourchette prévoyant un taux minimal de 20 % pour les entreprises de taille moyenne et de 30 % pour les entreprises de grande taille de façon à pouvoir disposer d'une marge d'appréciation adaptée à la situation de l'entreprise concernée;

30.

considère que le montant d'aide maximal pour l'octroi combiné d'aides au sauvetage et à la restructuration à une même entreprise qui avait été fixé en 2007 à 10 millions d’€ doit être relevé à 15 millions d'€ pour tenir compte de l'inflation et d'autres facteurs pertinents (notamment l'incidence sur le PIB et sur le chômage);

31.

considère que l’analyse contrefactuelle telle que prévue dans l'annexe actuelle des lignes directrices n’apparaît pas adaptée à la nécessité de délais de réactivité très brefs. En effet, dans la très courte période de préparation d'un montage de sauvetage et/ou de restructuration, la modélisation scientifique des différents scénarios envisageables ne peut pas être considérée comme prioritaire par rapport à l'attente de solutions rapides de la part des clients, fournisseurs, partenaires financiers et des employés. Par conséquent, il est proposé de supprimer l'annexe aux lignes directrices.