RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Rapport sur les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables

1. introduction

La directive 2009/28/CE sur les énergies renouvelables (ci-après «la directive») a établi un cadre européen pour la promotion des énergies renouvelables, fixant des objectifs nationaux contraignants en matière d'énergies renouvelables, afin d'atteindre d'ici à 2020 une part de 20% d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale et une part de 10% d'énergies renouvelables dans les transports. Il s'agit d'objectifs-phares de la stratégie européenne pour la croissance à l'horizon 2020, car ils contribuent à maintenir l'Europe au premier rang en matière d'innovation industrielle et de technologies, à réduire les émissions, à améliorer la sécurité d'approvisionnement énergétique et à diminuer la dépendance à l’égard des importations d'énergie. La directive requiert également la simplification des régimes administratifs applicables aux énergies renouvelables et des améliorations du réseau électrique, afin de faciliter l'accès à l'électricité issue des énergies renouvelables. Elle a en outre établi un régime complet de durabilité applicable aux biocarburants et aux bioliquides comprenant des obligations en matière de suivi et de rapports. Tous les biocarburants utilisés aux fins de la réalisation de l'objectif de 10% et qui bénéficient d'un soutien national doivent respecter les critères définis dans ce régime.

L'objet du présent rapport, conformément à la directive[1], est d'évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la promotion de l'utilisation des énergies renouvelables aux fins de la réalisation des objectifs de 2020, et de dresser le bilan de la durabilité des biocarburants et bioliquides consommés dans l'UE ainsi que des incidences de cette consommation. L'évaluation tient compte des derniers développements et se fonde sur les données d'Eurostat les plus récentes concernant les énergies renouvelables (pour 2009 et 2010), les rapports nationaux d'avancement dans le domaine des énergies renouvelables remis à la Commission en 2011[2], les propres recherches de la Commission ainsi que les recherches menées pour son compte[3].

Comme indiqué en détail plus loin, l'impression globale est celle d'un bon départ à l'échelon de l'UE, mais on constate que les obstacles essentiels à la croissance des énergies renouvelables tardent à disparaître: des efforts supplémentaires s'imposent de la part de certains États membres. La réalisation incomplète des plans nationaux augmente le risque lié à la réglementation pour les investisseurs et des obstacles qui auraient dû être éliminés par la mise en œuvre de la directive sur les énergies renouvelables sont toujours là. L'effort doit être poursuivi tant au niveau des États membres qu'à l'échelon de l'UE en vue de simplifier et clarifier les procédures administratives pour la planification et l'autorisation, ainsi qu'en ce qui concerne le développement et l'exploitation des infrastructures. L'effort doit également porter sur la prise en charge, dans le système électrique, de la production à partir d'énergies renouvelables. Les conditions économiques générales que connaît actuellement l'UE, ainsi que les changements pénalisants apportés aux mécanismes de soutien des énergies renouvelables (qui accroissent également le risque lié à la réglementation), renforcent la conclusion selon laquelle des mesures supplémentaires seront nécessaires à l'échelon des États membres afin de se maintenir sur la bonne voie pour la réalisation des objectifs fixés. L'action visant à éliminer ces obstacles contribuera notablement au déploiement efficient des énergies renouvelables et à la réalisation des objectifs de l'UE. Le développement technologique et les réductions de coût sont également cruciaux et cette question sera examinée dans une prochaine communication de la Commission sur les technologies et l'innovation dans le domaine de l'énergie.

2. Progrès accomplis dans le développement des énergies renouvelables

La mise en œuvre de la directive sur les énergies renouvelables et des politiques nationales prévues dans les plans d'action nationaux en matière d'énergies renouvelables (ci-après «les plans») s'est traduite dans la plupart des États membres par une croissance notable des énergies renouvelables depuis le dernier rapport de la Commission[4].

Croissance sectorielle et globale des énergies renouvelables dans l'UE (Eurostat)

En fait, les parts des énergies renouvelables en 2010 étaient, dans 20 États membres et pour l'UE dans son ensemble, égales ou supérieures aux engagements pour 2010 définis dans les plans nationaux correspondants, et supérieures au premier objectif intermédiaire fixé pour 2011/2012[5].

Toutefois, une autre analyse réalisée pour le compte de la Commission, sur la base d'une modélisation mettant en jeu les initiatives en cours et les divers obstacles au développement des énergies renouvelables[6] (pour plus de précisions, voir le document de travail des services de la Commission et le rapport associé[7]), fait apparaître des perspectives plus sombres pour 2020. Cette analyse, qui aboutit à une estimation de la croissance des énergies renouvelables modérée par rapport à celle d'autres sources, se limite aux politiques déjà en place et tient compte de la crise économique, des obstacles administratifs et des problèmes d'infrastructure rencontrés, et des bouleversements des politiques et des mécanismes de soutien. Cela laisse à penser que les investissements futurs pourraient diminuer ou être retardés si les États membres ne prennent pas de mesures complémentaires pour atteindre leurs objectifs. Compte tenu des délais de réalisation des investissements, qui sont de huit à dix ans, toute perturbation des projets à l'heure actuelle aura un impact notable sur la production à partir de sources renouvelables au cours des années à venir, ce qui suscite des inquiétudes. De nombreux États membres devront donc prendre des mesures supplémentaires pour réaliser leurs objectifs.

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur des énergies renouvelables dans l'UE

Cette conclusion est étayée par les développements sectoriels dans l'électricité, le chauffage, le refroidissement et les transports. 15 États membres n'ont pas atteint leurs objectifs indicatifs pour 2010[8] en ce qui concerne la part des sources renouvelables dans le bouquet énergétique. Dans le secteur des transports, 22 États membres n'ont pas atteint leur objectif indicatif de 5,75%[9] pour 2010.

Pour le secteur du chauffage et du refroidissement aucun objectif, même indicatif, n'a été fixé, et la croissance est en berne depuis 2005. En outre, l'analyse effectuée pour le compte de la Commission suggère que la part des énergies renouvelables dans ce secteur pourrait carrément diminuer au cours des prochaines années.

C'est dans le secteur de l'éolien que le non-respect des plans nationaux est le plus patent. Selon les plans des États membres, la puissance éolienne installée devrait atteindre 213 GW en 2020 (169 GW à terre et 44 GW en mer). La production électrique des éoliennes en mer doit, selon la planification, atteindre 140 TWh (soit à peu près 12 Mtep). Or selon l'analyse de la Commission, elle pourrait n'atteindre que 43 TWh (3,7 Mtep) du fait de la réduction des efforts nationaux et des difficultés liées aux infrastructures.

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur de l'éolien en mer dans l'UE

Malgré la forte croissance de l'éolien terrestre ces dernières années, les plans des États membres prévoyant une production éolienne à terre de 354 TWh pourraient ne pas se concrétiser. Des efforts supplémentaires seront nécessaires pour renforcer les mesures et améliorer les infrastructures, sous peine de ne parvenir qu'à une production de 210 TWh.

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur de l'éolien à terre dans l'UE

La production éolienne totale risque donc de ne pas être à la hauteur des prévisions. Alors que les plans des États membres tablent sur une production éolienne de près de 500 TWh, on risque selon les tendances actuelles de n’obtenir que la moitié de cette puissance, soit 253 TWh.

Pour la biomasse, la tendance est également négative mais pas dans les mêmes proportions que pour l'éolien.

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur de l'énergie tirée de la biomasse dans l'UE

L'échelle de production est ici bien supérieure à celle de l'éolien ou du solaire. La production planifiée se situe en effet à 104 Mtep en 2020 (production électrique 232 TWh ou 19 Mtep, chauffage environ 85 Mtep), à comparer toutefois à la production attendue en 2020, qui est de 86 Mtep. Cet écart pourrait être lié aux cycles de production de la filière bois et du secteur de la pâte et du papier, dont les déchets et résidus constituent une part notable de la biomasse. Le rapport que la Commission prévoit d’établir sur la biomasse et la durabilité examinera cette question plus en profondeur[10].

Pour le photovoltaïque, les attentes et la réalité divergent. La forte croissance observée au cours des dernières années a entraîné une surproduction qui mettra quelque temps à se résorber:

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur photovoltaïque dans l'UE

Un marché de l'UE optimiste et sûr a entraîné la multiplication des capacités de production photovoltaïque à l'échelle mondiale, à mesure que la Chine, l'Inde et les États-Unis entraient sur un marché mondial du photovoltaïque suscité par l'UE. La surcapacité qui en résulte a réduit sensiblement les coûts de production. Mais du fait de leur rigidité, les régimes nationaux de soutien n’ont généralement pas été en mesure de s'adapter suffisamment vite à cette baisse des coûts, ce qui a fait grimper les profits et a entraîné dans certains pays la construction de nouvelles installations à un rythme et à une échelle presque excessifs en période de crise économique générale. Cela a entraîné des modifications brutales et imprévisibles de certains régimes d'aide nationaux qui vont freiner les investissements à tel point que le risque demeure de voir l'actuel excédent photovoltaïque par rapport aux niveaux prévus (46 TWh au lieu de 35 TWh) disparaître pour laisser place à un déficit en 2020 (voir plus loin pour un examen plus approfondi des régimes d'aide).

En ce qui concerne les biocarburants (la biomasse consommée dans le secteur des transports), le pronostic se rapproche de celui concernant la biomasse en général: un léger excédent par rapport à la trajectoire prévue qui va se résorber et, en l'absence de mesures complémentaires, pourrait laisser place à un déficit. En outre, la Commission a proposé une modification de l'objectif de 10% fixé pour les énergies renouvelables dans le secteur des transports, qui imposerait un recours accru aux matières premières non alimentaires pour réaliser l'objectif. Faire appel à des matières premières avancées (permettant de réduire davantage les émissions de gaz à effet de serre que les matières premières d'origine alimentaire) impose à l'évidence de prendre des mesures supplémentaires.

Évolution planifiée (en bleu) par rapport à l’évolution estimée (en pointillé rouge) du secteur des biocarburants dans l'UE

L’ensemble des données présentées dans ce qui précède permet de conclure que, dans le cadre établi par la directive sur les énergies renouvelables, la croissance des énergies renouvelables dans l'UE a connu un bon départ globalement, ainsi que dans chaque secteur et pour chaque technologie. Toutefois, si l'on considère l’évolution future de cette filière, il semble que la crise économique touche à présent le secteur des énergies renouvelables, en particulier en ce qui concerne les coûts d'investissement, comme elle a touché tous les autres secteurs d’activité économique. Cette situation, combinée aux obstacles administratifs qui perdurent, aux retards dans les investissements concernant les infrastructures et aux bouleversements dans les régimes d'aide, impose des efforts supplémentaires si l'on souhaite atteindre les objectifs pour 2020.

Aux fins de l'évaluation des résultats nationaux concernant les objectifs initiaux et intermédiaires, il faut rappeler que les plans de 2010 et les objectifs intermédiaires pour 2011/2012 constituent seulement le point de départ de la trajectoire, qui s'escarpe à mesure qu'on se rapproche de 2020. En effet, si les taux de croissance observés en 2009/2010 se maintenaient jusqu'en 2020, onze États membres n'atteindraient toujours pas leurs objectifs. Les politiques actuellement mises en œuvre dans de nombreux États membres (régimes d'aide non optimaux et actions visant la suppression des obstacles administratifs) risquent d'être insuffisantes pour susciter le déploiement des énergies renouvelables requis pour atteindre les objectifs de 2020. La crise financière compromet également cette évolution de la situation, car le coût du capital a augmenté dans plusieurs États membres. De ce fait, des mesures peu coûteuses qui réduisent les charges administratives et accroissent l'efficacité énergétique (par la réduction de la demande totale d'énergie et donc l'augmentation de la part des énergies renouvelables) sont d'autant plus importantes pour la réalisation des objectifs.

L'annexe 1 présente une synthèse des performances actuelles au niveau national.

3. Mesures à prendre

Tant que l'Europe n'aura pas achevé la construction d'un marché unique de l'énergie ouvert et concurrentiel, avec correction des défaillances du marché et internalisation des coûts externes, des mesures, qu'elles soient de nature financière, réglementaire ou administrative, seront nécessaires pour dynamiser la croissance des énergies renouvelables. L'Europe en est encore à s'efforcer de faire fonctionner le marché de l'énergie. Les défaillances du marché sont notamment la fragmentation, une concurrence insuffisante et des coûts externes élevés liés au changement climatique, à la pollution, à la sécurité d'approvisionnement et à l'innovation technologique (retombées et avantages du pionnier). Afin de compenser ces défaillances, l’Europe a recours à diverses mesures: régimes d'aide, normes, règles administratives visant à promouvoir le développement des énergies renouvelables.

Les mesures directes à l'échelon de l'UE en faveur des énergies renouvelables comprennent les dépenses de R & D et l’utilisation du produit de la vente des quotas d'émissions (programme NER 300). La future communication de la Commission sur les technologies énergétiques et l'innovation examinera l'éventail des possibilités futures de promotion des technologies innovantes. En outre, l'instrument européen clé pour l'internalisation des coûts externes liés au changement climatique, le SEQE-UE, entre actuellement dans sa troisième phase. Jusqu’à présent, toutefois, le (faible) prix du carbone n'a pas eu d'effet incitatif suffisant sur les investisseurs et n'est pas devenu un des principaux moteurs des investissements à long terme dans la décarbonation.

Procédures administratives

Les procédures d'autorisation et de planification et les longs délais de réalisation des infrastructures électriques comptent parmi les principaux obstacles à la croissance des énergies renouvelables évoqués dans le dernier rapport sur les progrès accomplis[11]. L'article 13, paragraphe 1, de la directive sur les énergies renouvelables fait obligation aux États membres de veiller à ce que les procédures d'autorisation liées aux énergies renouvelables soient transparentes, proportionnées, coordonnées et limitées dans le temps, et soient facilitées pour les projets à petite échelle ou décentralisés. La directive impose également aux États membres de faire rapport sur les progrès accomplis dans l'élimination de ces obstacles.

L'analyse, effectuée par la Commission, des rapports remis par les États membres en 2011[12], indique que les progrès accomplis dans l'élimination des obstacles administratifs sont encore limités et lents. De nombreux États membres n'évoquent même pas dans leur rapport les réformes administratives énumérées à l'article 22, paragraphe 3, de la directive. La Commission continuera à suivre l'élimination de ces obstacles par les États membres et engagera des procédures d'infraction lorsque ceux-ci ne remplissent pas leurs obligations.

La lenteur des progrès inquiète en ce qui concerne les demandes en ligne, les délais administratifs pour les décisions relatives à la planification et à l'autorisation, et la transparence des processus d'approbation. On constate encore trop souvent l'absence d'un organe administratif unique pour traiter les demandes d'autorisation de projets dans le domaine des énergies renouvelables et l'insuffisance de l'assistance proposée aux demandeurs. Seuls la Grèce et le Portugal ont fait état de la mise en place de «guichets uniques» depuis la publication de leurs plans; quelques États membres en ont mis en place plus tôt pour certaines technologies (l'éolien par exemple) ou dans certaines parties du pays (cas de l'Allemagne et de la Suède). Seuls le Danemark, l'Italie, les Pays-Bas ont un système unique d'autorisation applicable à tous les projets. Ces préoccupations sont particulièrement vives dans le secteur du chauffage et du refroidissement, où la disparité des technologies envisageables freine la mise en place d'approches administratives uniformes.

Des dispositifs administratifs non optimaux ont clairement pour effet d'augmenter les coûts des énergies renouvelables et l'élimination de ces dispositifs n'a habituellement que peu d'implications budgétaires : la simplification et l'accélération des procédures administratives n'ont en effet aucune raison d'entraîner des surcoûts administratifs, et la réduction de l'incertitude et du risque lié à la réglementation pour les investisseurs peut aboutir à une réduction notable du coût du capital. En ce qui concerne les infrastructures de transport de l'énergie, de telles mesures ont été prises à l'échelon de l'UE, notamment le règlement sur des orientations concernant les infrastructures transeuropéennes, qui définit les responsabilités en matière de coordination et de supervision du processus d'octroi de licences, fixe des normes minimales de transparence et de participation du public ainsi que la durée maximale admissible du processus d'octroi de licence. Des mesures de ce type doivent être prises dans les meilleurs délais pour les installations énergétiques, au titre de l'article 13 de la directive sur les énergies renouvelables.

Le réseau électrique

Les énergies renouvelables destinées à la production d'électricité doivent être intégrées dans le marché. Toutefois, certaines des principales futures ressources énergétiques renouvelables, essentiellement l'éolien et le solaire, possèdent des caractéristiques foncièrement différentes de celle des ressources conventionnelles en ce qui concerne la structure des coûts, la capacité à transiter sur le réseau et les volumes, et ne peuvent trouver leur place dans les structures existantes du marché sans adaptation. Des investissements dans les infrastructures sont clairement et rapidement nécessaires, et il convient également de mettre à niveau le fonctionnement du réseau électrique.

L'article 16 de la directive fait obligation de réformer les infrastructures électriques, leur exploitation et leur développement ainsi que les règles régissant l'accès au réseau et le partage des coûts, en vue d'accroître la part de l'électricité produite à partir de sources renouvelables. Les États membres ont également l'obligation de faire rapport sur ces réformes. L'analyse des progrès accomplis par les États membres pour assurer le transport et la distribution de l'électricité d'origine renouvelable et améliorer les règles relatives à l'intégration des énergies renouvelables indique que la plupart des États membres ont progressé dans l'élimination des obstacles à l'intégration dans le réseau. Il convient toutefois d'améliorer encore la transparence et la cohérence des règles régissant le réseau.

Étant donné les attentes en matière d'accroissement de la part de l'électricité d'origine renouvelable dans l'UE, il importe de pleinement mettre en œuvre cet article 16. L'absence de modernisation du réseau alors que le bouquet énergétique évolue entraîne des difficultés dans le développement du marché intérieur, des problèmes techniques liés aux flux de bouclage, à la stabilité du réseau et aux restrictions croissantes de la puissance fournie, ainsi que des goulets d'étranglement en matière d'investissements, du fait des retards dans le raccordement de nouveaux producteurs d'électricité. L'adaptation du réseau électrique et de l'exploitation du système, notamment par l'amélioration des capacités de stockage, des mécanismes de régulation du système de commande et de la prévision permettra une utilisation plus rationnelle des infrastructures existantes. Une utilisation et une gestion plus efficaces du réseau peuvent également éviter les pertes dans le transport. Ces améliorations, parallèlement aux progrès rapides dans la mise en œuvre du plan décennal de développement du réseau établi par les États membres et dans la sélection et le lancement des projets d'intérêt commun définis dans le règlement relatif aux orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, sont nécessaires pour assurer l'égalité de traitement des énergies renouvelables et la bonne intégration des producteurs d’électricité d’origine renouvelable au sein du marché de l'électricité.

Les arrangements concernant l'utilisation du réseau et les règles de partage des coûts de cette utilisation doivent également être modernisés afin de tenir compte de l'évolution des sources d’énergie intervenant dans la production d'électricité et d'accroître progressivement la responsabilité en matière d'équilibrage des producteurs faisant appel aux sources renouvelables, en leur qualité de producteurs d'électricité raccordable au réseau. L'objectif ultime devrait être que les énergies renouvelables soient pleinement compétitives et que les producteurs en question bénéficient des mêmes conditions d'action et de traitement que les autres acteurs du marché. Le renforcement de la transparence et un raccordement équitable au réseau électrique ainsi que l'élaboration de règles de partage des coûts inciteront tous les producteurs à améliorer l'efficacité de l'ensemble du système et à ne pas prendre isolément de décisions en matière de production out d'implantation géographique.

Il faut également rappeler que les préoccupations concernant les infrastructures pour une énergie propre ne se limitent pas au secteur de l'électricité. La nécessité de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles dans le secteur des transports impose également d'investir dans de nouvelles infrastructures. Afin de promouvoir le déploiement d'infrastructures pour les carburants de substitution dans les transports, la Commission a publié le paquet «Énergie propre pour les transports»[13], qui propose une directive sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants de substitution fixant des objectifs contraignants en la matière.

Régimes d'aide

L'efficacité et l'efficience des différents types de régime d'aide en faveur des énergies renouvelables font l'objet d'un débat depuis au moins une décennie. De nombreux mécanismes de soutien existent, avec chacun leurs avantages et leurs inconvénients. En 2011, la Commission a suggéré que des orientations pourraient être utiles pour aider les États membres à repérer les meilleures pratiquesError! Bookmark not defined.. À la suite des discussions avec les États membres, la Commission a annoncé l’élaboration de telles orientations dans son rapport de 2012 intitulé «Énergies renouvelables: un acteur de premier plan sur le marché européen de l'énergie»[14]. Étant donné le rôle essentiel que jouent, à l'heure actuelle, les régimes d'aide financière pour le développement des énergies renouvelables, ainsi que la part croissante (de même que les coûts) des énergies renouvelables dans la production d'électricité, il y a lieu de réformer d’urgence ces régimes en veillant à ce qu’ils soient efficaces aux regards de leur coût et à ce qu’ils répondent aux besoins du marché. Des orientations formulées par la Commission sont nécessaires afin de garantir que les mécanismes de soutien sont adaptés avec une fréquence et une rapidité suffisantes pour tenir compte de la baisse des coûts technologiques, de garantir que les réformes intègrent les producteurs d’électricité d’origine renouvelable au sein du marché de l'énergie (notamment en passant des tarifs de rachat à des primes ou à des quotas de rachat, et en recourant aux appels d'offres afin d'éviter les surcompensations, etc.) et enfin de garantir que ces interventions sur le marché pallient les défaillances de celui-ci sans induire ni maintenir de distorsions. La prochaine révision, par la Commission, des orientations en matière d'aides d'État en tiendra également compte. En ce qui concerne l'incertitude entourant les régimes d'aide applicables aux biocarburants en particulier, le peu de progrès accomplis en vue de l'adoption par le Conseil d'un nouveau cadre juridique pour la fiscalité des produits énergétiques[15] est préoccupant, car la possibilité de recourir à des incitations fiscales disparaît en 2020 dans le cadre juridique actuel.

De nombreuses réformes au niveau national ont eu un impact négatif sur le climat d'investissement. Les plus problématiques sont les changements qui ont réduit la rentabilité des investissements déjà réalisés. De tels changements altèrent en effet les attentes légitimes des entreprises et découragent à l'évidence les investissements, à un moment où des investissements sensiblement accrus sont nécessaires. Il faut donc publier des orientations sur le processus de réforme lui-même, afin de veiller à ce que les régimes de soutien soient d'un bon rapport coût-efficacité mais ne perturbent pas le marché. La Commission est également d'avis qu'une action renforcée est nécessaire pour assurer la convergence et l'européanisation de l'énergie: outre la définition d'approches communes du soutien aux énergies renouvelables, une coopération transfrontalière accrue s'impose. Le cadre juridique actuel de cette coopération est le mécanisme prévu à cet effet par la directive sur les énergies renouvelables. Il prévoit des projets conjoints aux fins desquels des approches communes peuvent être définies sur la base de projets, de technologies ou de régions spécifiques en relation avec les énergies renouvelables, ainsi que des régimes d'aide conjoints tels que celui liant la Suède et la Norvège, qui supposent des marchés régionaux bien interconnectés dans lesquels les consommateurs puissent tirer physiquement parti de la puissance renouvelable installée dans un pays voisin. De tels instruments dessinent la trajectoire du développement européen des énergies renouvelables, selon lequel l'exploitation des ressources au sein d'un marché unique de l'énergie est réalisée sur une base commune rentable. À cet effet, outre les orientations à venir sur les mécanismes de coopération, la Commission promouvra la mise en place de régimes de soutien conjoints régionaux (et éventuellement sectoriels) entre États membres, reposant sur des mécanismes de coopération tels qu'une approche commune européenne du développement de l'éolien en mer dans les mers du Nord.

Les quatre éléments de la réforme en vue de l'intégration des énergies renouvelables (forte croissance, maîtrise des coûts, intégration des marchés et européanisation) seront expressément abordés dans les orientations que publiera la Commission. Cela contribuera à la cohérence de l'action et garantira que les éventuelles interventions sur le marché pallieront des défaillances du marché sans induire ni maintenir de distorsions.

4. Durabilité des biocarburants

Tous les États membres n'ont pas développé leur marché des biocarburants: ceux-ci sont majoritairement produits et consommés par cinq États membres (France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni). En 2010, Eurostat a indiqué que 1,4% (177 ktep) des biocarburants consommés dans l'UE était élaboré à partir de déchets, résidus, matières cellulosiques non alimentaires et matières lignocellulosiques (toutefois, selon d'autres statistiques officieuses, cette part est de 9%, y compris l'huile de cuisson recyclée). Les articles 17, 18 et 23 de la directive font obligation à la Commission de suivre toute une série d’aspects en rapport avec les biocarburants et les bioliquides, notamment leur impact sur la durabilité, les marchés de la biomasse, les prix des matières premières et des produits alimentaires, ainsi que l'opportunité de mesures concernant la protection du sol, de l'eau et de l'air. Cette question est abordée en détail dans le document de travail des services de la Commission qui accompagne le présent rapport. La Commission étudie également la durabilité des biocarburants du point de vue des consommateurs, dans le cadre d'une étude plus générale concernant le fonctionnement du marché des carburants[16].

Un élément essentiel de ce suivi est l'information sur l'origine des carburants. 60% des matières premières pour biocarburants consommées dans l'UE en 2010 avaient été produites dans l'UE. L'Argentine était alors le plus gros exportateur de biodiesel à destination de l'UE. La plupart (environ 80%) des matières premières pour l'éthanol consommées dans l'UE aux fins du transport ont été produites dans l'UE, les importations provenant majoritairement du Brésil et des États-Unis, celles du Brésil ayant cependant diminué de moitié par rapport à 2008.

Origine des biocarburants finaux consommés dans l'UE en 2010[17]

|| Biodiesel || Bioéthanol

|| Volume (ktep) || Part || || Volume (ktep) || Part

UE || 8270 || 83,2% || UE || 2243 || 80,1%

Argentine || 1003 || 10,1% || Brésil || 234 || 8,4%

Indonésie || 285 || 2,9% || États-Unis || 121 || 4,3%

Malaisie || 123 || 1,2% || Pérou || 26 || 0,9%

Chine || 67 || 0,7% || Kazakhstan || 24 || 0,8%

Étas-Unis || 61 || 0,6% || Bolivie || 20 || 0,7%

Autres pays || 129 || 1,3% || Égypte || 15 || 0,5%

|| || || Corée du Sud || 16 || 0,6%

|| || || Autres pays || 101 || 3,6%

Total || 9938 || || || 2800 ||

Source: EUROSTAT, COMTRADE.

Origine de tous les biocarburants finaux consommés dans l'UE en 2010

UE || Argentine || Indonésie || Brésil || U.S. || Canada || Ukraine || Malaisie || Paraguay || Autres

63,9% || 9,7% || 6,6% || 5,3% || 3,0% || 2,4% || 2,3% || 1,7% || 1,5% || 1,3%

|| || || || || || || || ||

Russie || Chine || Suisse || Pérou || Bolivie || Pérou || Égypte || Guatemala || ||

1,0% || 0,5% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,1% || 0,1% || ||

Le suivi par la Commission de la transposition, dans les États membres, des critères de durabilité des biocarburants révèle certaines lacunes; des procédures judiciaires ont été lancées afin que des régimes de durabilité effectifs soient en place dans tous les États membres. Parallèlement, 13 «régimes volontaires» de certification de la durabilité des biocarburants ont été approuvés par la Commission: les producteurs de biocarburants du monde entier peuvent ainsi se conformer aux normes élevées de l'UE. En outre, les principaux pays exportateurs (Argentine, Brésil, Indonésie et Malaisie) ont adopté de nouvelles mesures réglementaires afin d'améliorer leurs pratiques environnementales dans des domaines liés aux biocarburants.

Le suivi assuré par la Commission et les États membres concernant la question de la nécessité de mesures spécifiques de protection de l'air, du sol et de l'eau a permis de constater globalement que toutes les pratiques agricoles obligatoires en vertu de la politique agricole commune et de la législation environnementale de l'UE s'appliquent à la production des matières premières pour biocarburants (la grande majorité des biocarburants étant élaborés à partir de cultures agricoles) et de conclure que, de ce fait, des mesures spécifiques applicables aux seuls biocarburants ne sont pas nécessaires. En fait, les régimes actuels de durabilité et les régimes volontaires comprennent souvent des exigences relatives aux bonnes pratiques agricoles, qui sont donc encouragées y compris en matière de protection de l'air, du sol et de l'eau. Cependant, la pression sur les ressources agricoles allant croissant, il importera de s'assurer que les mesures de protection en place demeurent adéquates.

La superficie consacrée, dans le monde, aux matières premières utilisées pour la production des biocarburants consommés dans l'UE est inférieure à 3 Mha. Dans l'UE, les estimations vont de 2% des cultures nationales (Pologne) à 6% (France), mais tous les États membres n'ont pas fait état de surfaces cultivées pour la production de biocarburants.

En ce qui concerne la «durabilité sociale» des biocarburants, la Commission a également l'obligation de faire rapport sur les droits d'utilisation des sols, car la demande de l'UE pour les biocarburants vient s'ajouter à la demande internationale existante d'exportations agricoles alimentaires et non alimentaires, et donc à la pression, dans les pays en développement, en faveur de la conversion de plus grandes superficies aux fins de telles cultures de rente. Étant donné les délais entre l'acquisition de terres et la production de biocarburants et les insuffisances de la base de données ILC Land Matrix, il est encore difficile d'établir avec certitude si la demande de l'UE en biocarburants contribue à des violations des droits d'utilisation des sols. Le suivi assuré par la Commission et les États membres sur cette question doit néanmoins se poursuivre. Étant donné les augmentations significatives des prix alimentaires et l'impact sur les consommateurs en 2008 et 2011, ainsi que la mauvaise récolte aux États-Unis en 2012, il importe de déterminer si la consommation de biocarburants dans l'UE porte une part de responsabilité ou si d'autres facteurs tels que les intempéries, les mauvaises récoltes, la hausse de la demande mondiale, la hausse des prix du pétrole etc. sont plus importants. L'analyse de la Commission a révélé que la production de bioéthanol a représenté 3% de la consommation totale de céréales en 2010/2011 et qu’elle a eu une faible incidence sur les prix du marché mondial des céréales (1 à 2%). La consommation de biodiesel dans l'UE est plus importante, et l'effet sur le prix des cultures oléagineuses alimentaires (colza, soja, palme) en 2008 et 2010 était de 4%[18]. Il semble également que la demande de biodiesel soit plus sensible aux prix que le marché alimentaire, c'est-à-dire que la demande baisse davantage en cas de hausse des prix. Cela étant, la Commission maintiendra son suivi et améliorera son analyse de la demande de l'UE en biocarburants sur le marché agricole mondial, des prix alimentaires et de leur volatilité. En outre, les interactions entre les biocarburants et les autres secteurs de la bio-économie sont également encore en évolution, et les incidences sur les utilisateurs traditionnels de la biomasse, tels que l'oléochimie, doivent encore faire l'objet d'analyses.

La directive fait également obligation à la Commission de faire rapport sur la conformité à toute une série de conventions internationales (, notamment, aux conditions de travail et à la biodiversité) pour tous les pays qui fournissent à l'UE des matières premières pour biocarburants. La plupart des pays hors UE ont ratifié les conventions fondamentales, mais elles sont moins respectées dans ces pays que dans l'UE ou aux États-Unis, qui n'a ratifié qu'un petit nombre de ces conventions. Il convient donc de continuer à tout mettre en œuvre pour encourager ces pays à appliquer pleinement ces conventions. Concernant les bénéfices sociaux de la consommation des biocarburants dans l'UE, on estime qu'elle a induit 220 000 emplois dans l'UE et 1,4 million d'emplois dans le monde en 2010.

Enfin, il faut également prendre en considération la réduction des émissions de gaz à effet de serre qui résulte du passage aux biocarburants. Si le pétrole importé demeure de loin le principal carburant utilisé dans les transports, on estime qu'avec une part de 4,7 % dans ce secteur, les biocarburants ont entraîné une réduction des émissions égale à 25,5 millions de tonnes équivalent CO2 (Mt eqCO2), sur la base des rapports nationaux (22,6 Mt eqCO2 sur la base des valeurs mondiales par défaut). Cette estimation n'inclut pas les effets indirects d'intensification de l'agriculture, ni les effets liés aux changements indirects d'affectation des sols, qui annulent une partie des réductions d'émissions de CO2 liées aux biocarburants. Si l'on tient compte de ces émissions, les réductions estimées sont sensiblement moindres, signe de la prédominance des biocarburants dits «de première génération», provenant souvent de cultures alimentaires et auxquels ne sont associées que de faibles réductions des émissions de gaz à effet de serre, voire aucune réduction. C'est pourquoi la Commission a proposé des modifications des directives sur la qualité des carburants et sur les énergies renouvelables, afin de tenir plus rigoureusement compte des effets liés aux changements indirects dans l'affectation des sols résultant de la consommation de biocarburants dans l'UE[19]. La proposition prévoit de limiter à 5% la contribution que les biocarburants produits à partir de cultures alimentaires peuvent apporter à la réalisation de l'objectif de 10%, de renforcer les incitations au développement des biocarburants de seconde génération, à partir de matières premières non alimentaires telles que la paille ou les déchets. Cette proposition a été transmise au Parlement et au Conseil de ministres; elle clarifiera la politique de l'UE dans le domaine des biocarburants jusqu'en 2020.

5. Conclusion

Sous l'effet de l'adoption, en 2009, de la directive sur les énergies renouvelables fixant des objectifs juridiquement contraignants dans ce domaine, le secteur des énergies renouvelables a connu une forte croissance. Les données et l'analyse figurant dans le rapport sur les progrès accomplis dans le domaine des énergies renouvelables indiquent que si l'UE est globalement en voie d'atteindre les objectifs fixés pour 2020, certains États membres doivent consentir des efforts supplémentaires (voir annexe). En outre, l'analyse pointe quelques motifs d'inquiétude concernant les progrès futurs. La transposition de la directive n'a pas été aussi rapide qu'elle aurait dû et le chemin qui reste à faire va être de plus en plus ardu. En fait, la majeure partie de l'effort attendu de la part des États membres devra être fournir au cours des dernières années: s'ils disposaient de sept années pour réaliser une première tranche de 20% de leur objectif pour 2012, ils n'ont plus ensuite que deux ans pour la deuxième tranche, de 10%, en 2014, puis 15% en 2016, 20% en 2018 et 35% en 2020. En outre, la détérioration de la situation économique en Europe aura pour conséquence, d'après l'analyse effectuée pour le compte de la Commission, que les politiques actuelles ne suffiront pas, dans une majorité des États membres, à susciter le déploiement requis des énergies renouvelables.

Les écarts des États membres par rapport à la trajectoire prévue selon leurs propres plans d'action nationaux dans le domaine des énergies renouvelables sont le résultat de modifications des politiques qui réduisent la clarté et la visibilité pour les investisseurs, lesquels se trouvent davantage exposés au risque lié à la réglementation. Les écarts par rapport aux plans en ce qui concerne les tendances sectorielles et technologiques font ressortir les points où des efforts supplémentaires pourraient être nécessaires. D'autres motifs d'inquiétude concernent la persistance d’obstacles au déploiement des énergies renouvelables: lourdeurs et lenteurs des procédures administratives continuent de créer des difficultés et d’accroître le risque associé aux projets dans le domaine des énergies renouvelables; la lenteur du développement des infrastructures, les retards dans les raccordements et les règles d'exploitation du réseau électrique continuent de désavantager les producteurs d'électricité à partir de sources renouvelables, et la mise en œuvre de la directive sur les énergies renouvelables dans les États membres doit permettre de remédier à tous ces problèmes.

Le changement de climat économique a également eu un impact manifeste sur le développement de nouveaux projets dans le domaine des énergies renouvelables. Une des conséquences est la hausse des coûts d'investissement en général. Une autre est l'accroissement du risque résultant des modifications apportées par les États membres aux régimes d'aide. Les orientations que la Commission prévoit de publier concernant la réforme des régimes d'aides ont vocation à garantir que ce soutien soit d'un bon rapport coût-efficacité et contribue à l'intégration de la production d'énergie à partir de sources renouvelables sur le marché de l'énergie.

Les résultats du débat actuel sur le cadre à l'horizon 2030 dans le domaine de l'énergie et du climat, auquel contribue le présent rapport ainsi que la proposition de la Commission concernant la modification des directives sur les énergies renouvelables et sur la qualité des carburants, afin de renforcer les incitations en faveur des biocarburants avancés au détriment des biocarburants de première génération, constituent aussi des facteurs dont les effets se feront sentir dans les années à venir jusqu'en 2020, et dont il faut tenir compte lorsque l'on examine la situation en 2011/2012 par rapport à la trajectoire définie. La Commission continuera de suivre la mise en œuvre de la directive par les États membres et de prendre les mesures juridiques qui s'imposeraient. La Commission a déjà engagé plusieurs procédures d'infraction à l'encontre de certains États membres qui n'ont pas transposé la directive[20]; d'autres procédures seront ouvertes si la transposition est incomplète. S’acquittant des obligations qui lui incombent en vertu de la directive sur les énergies renouvelables, la Commission a également évalué la mise en œuvre, l'efficacité et les incidences du régime de durabilité des biocarburants de l’UE et de la politique concernant ces biocarburants. La mise en œuvre de ce régime par les États est trop lente, mais les éventuelles incidences négatives qui pourraient en résulter sur la consommation des biocarburants dans l'UE ne semblent pas justifier des interventions autres que les propositions déjà faites. En outre, les réductions d'émissions de gaz à effet de serre notifiés par les États membres (qui n'incluent pas encore les effets indirects) semblent satisfaisantes.

Dans sa communication de juin 2012[21], la Commission s'est engagée à donner une impulsion en faveur de l'intégration des énergies renouvelables dans le marché intérieur et à aborder la question des incitations à l'investissement dans la production d'électricité. La Commission prévoit également d'élaborer des orientations sur les meilleures pratiques pour des régimes d'aide aux énergies renouvelables cohérents et d'un bon rapport coût-efficacité, de publier des lignes directrices concernant l'utilisation des mécanismes de coopération afin de réaliser les objectifs en matière d'énergies renouvelables au moindre coût et de travailler à un cadre réglementaire amélioré pour la coopération énergétique avec les pays tiers. Ces actions nécessitent toutes une mise en œuvre rigoureuse et complète de la directive sur les énergies renouvelables ainsi que des engagements pris dans les plans d'action nationaux en matière d'énergies renouvelables. Il faut impérativement continuer d'avancer sur ces points. En outre, le soutien prévu dans le nouveau cadre budgétaire pluriannuel de l'UE en faveur des nouvelles technologies énergétiques et aux infrastructures énergétiques devrait contribuer à assurer la poursuite de la croissance du secteur des énergies renouvelables en Europe. L'UE peut ainsi compter que ce secteur constituera, à l'horizon 2020 et au-delà, une industrie prospère, mûre et compétitive sur le plan mondial.

Annexe I. Panoptique des progrès accomplis par les États membres

État membre || Part des SER en 2005 || Part des SER en 2010 || 1er objectif intermédiaire || Objectif pour les SER en 2020

Autriche || 23,3% || 30,1% || 25,4% || 34%

Belgique || 2,2% || 5,4% || 4,4% || 13%

Bulgarie || 9,4% || 13,8% || 10,7% || 16%

Chypre || 2,9% || 5,7% || 4,9% || 13%

République tchèque || 6,1% || 9,4% || 7,5% || 13%

Allemagne || 5,8% || 11,0% || 8,2% || 18%

Danemark || 17% || 22,2% || 19,6% || 30%

Estonie || 18% || 24,3% || 19,4% || 25%

Grèce || 6,9% || 9,7% || 9,1% || 18%

Espagne || 8,7% || 13,8% || 10,9% || 20%

Finlande || 28,5% || 33% || 30,4% || 38%

France || 10,3% || 13,5% || 12,8% || 23%

Hongrie || 4,3% || 8,8% || 6,0% || 13%

Irlande || 3,1% || 5,8% || 5,7% || 16%

Italie || 5,2% || 10,4% || 7,6% || 17%

Lituanie || 15% || 19,7% || 16,6% || 23%

Luxembourg || 0,9% || 3% || 2,9% || 11%

Lettonie || 32,6% || 32,6% || 34,0% || 40%

Malte || 0% || 0,4% || 2,0% || 10%

Pays-Bas || 2,4% || 3,8% || 4,7% || 14%

Pologne || 7,2% || 9,5% || 8,8% || 15%

Portugal || 20,5% || 24,6% || 22,6% || 31%

Roumanie || 17,8% || 23,6% || 19,0% || 24%

Suède || 39,8% || 49,1% || 41,6% || 49%

Slovénie || 16,0% || 19,9% || 17,8% || 25%

Slovaquie || 6,7% || 9,8% || 8,2% || 14%

UK || 1,3% || 3,3% || 4,0% || 15%

UE || 8,5% || 12,7% || 10,7% || 20%

La mesure la plus objective est d'évaluer les États membres par rapport à leur premier objectif intermédiaire, calculé comme la moyenne de leurs parts en 2011/2012. Si les progrès sont bons jusqu'en 2010, cela ne correspond pas aux incertitudes politiques et économiques auxquelles sont actuellement confrontés les producteurs d'énergie issue de sources renouvelables.

Progrès dans la réalisation du premier objectif intermédiaire:

>2% au-dessus de l'objectif intermédiaire

<1% au-dessous ou <2% au-dessus de l'objectif intermédiaire

>1% au-dessous de l'objectif intermédiaire

[1] Plus précisément son article 17, paragraphe 7, son article 18, paragraphes 2 et 9 et son article 23, paragraphes 1 à 6.

[2] Rapports biennaux des États membres sur les progrès accomplis dans le domaine des énergies renouvelables (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_fr.htm

[3] Développement des énergies renouvelables et durabilité des biocarburants, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[4] Énergies renouvelables: progrès accomplis pour atteindre l'objectif de 2020, COM(2011) 31 et SEC(2011) 130.

[5] Des objectifs intermédiaires sont fixés dans la trajectoire indicative figurant à la partie B de l'annexe I de la directive 2009/28/CE. L'objectif intermédiaire de l’UE pour 2011/2012 était de 10,7%. Les résultats nationaux figurent à l'annexe I de la présente communication.

[6] Le modèle Green-X a été utilisé pour effectuer une évaluation quantitative détaillée du déploiement futur des énergies renouvelables, par pays, par secteur et par technologie. Le modèle s'appuie sur des évaluations des politiques et plans nationaux jusqu'à la mi-2012. On trouvera tous les détails dans le rapport mentionné dans la note Error! Bookmark not defined.

[7] Développement des énergies renouvelables et durabilité des biocarburants, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[8] Convenu sur la base de la directive 2001/77/CE. Autriche, Chypre, République tchèque, Grèce, Finlande, France, Italie, Luxembourg, Malte, Pologne, Roumanie, Suède, Slovénie, Slovaquie, Royaume-Uni.

[9] Fixé sur la base de la directive 2003/30/CE. Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Grèce, Espagne, Finlande, Hongrie, Irlande, Italie, Lituanie, Luxembourg, Lettonie, Malte, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Slovénie, Royaume-Uni.

[10] Dans le rapport COM(2010) 11, la Commission s'est engagée à faire rapport sur les incidences des régimes de durabilité de la biomasse.

[11] Énergies renouvelables: progrès accomplis pour atteindre l'objectif de 2020, COM(2011) 31 et SEC (2011) 130.

[12] Rapports biennaux des États membres sur les progrès accomplis dans le domaine des énergies renouvelables (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_fr.htm

[13] COM(2013) 18 final, http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm

[14] COM(2012) 271.

[15] Proposition de la Commission pour la révision de la directive sur la fiscalité de l’énergie COM(2011) 169 final.

[16] L'étude (à publier d'ici fin 2013) examine, sur la base des connaissances des consommateurs et de la clarté des informations disponibles, la question de savoir si les consommateurs sont en mesure de décider en connaissance de cause. Cette étude devrait aboutir à la formulation de recommandations sur l'amélioration et l'harmonisation de l'étiquetage des carburants à la pompe dans tous les États membres de l'UE. Elle aborde également la question de la disponibilité des différents carburants, des détaillants et des prix au détail.

[17] Le commerce du biodiesel et du bioéthanol est analysé sur la base des statistiques du commerce d'Eurostat par CN8 (série de données DS_016890:code HS 3824.90.91 pour le biodiesel, codes HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 et HS 2909.19.10 pour l'éthanol) et Comtrade (code 382490 pour le biodiesel, codes 2207, 2208 et 2909 pour l'éthanol).

[18] Développement des énergies renouvelables et durabilité des biocarburants, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm

[19] COM(2012) 595 http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm

[20] Des procédures sont lancées et des avis motivés ont été envoyés à l'Autriche, la Bulgarie, Chypre, la République tchèque, la Finlande, la Hongrie, l'Irlande, la Lettonie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne et la Slovénie.

[21] Énergies renouvelables: un acteur de premier plan sur le marché européen de l'énergie COM(2012) 271.