Avis du Comité des régions — L’exécution du budget de l’Union européenne

19.8.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 271/53

Rapporteur

M. Adam STRUZIK (PL/PPE), maréchal de la voïvodie de Mazovie

1.

fait observer qu’il s’agit de la première fois qu’il élabore un avis sur le thème de l’exécution du budget de l’Union européenne afin d’exposer les points de vue des collectivités locales et régionales s’agissant aussi bien de la situation financière actuelle que de la période 2014-2020;

2.

fait valoir qu’afin d’accroître la qualité du présent avis sur le thème de l’exécution du budget de l’Union européenne, il a procédé à une enquête auprès des collectivités locales et régionales (1), qui a rencontré un très large écho, ce qui démontre l’intérêt porté à cette problématique et indique la volonté de coopérer afin de trouver des solutions aux problèmes ainsi que de mobiliser le potentiel que recèle l’approche territoriale;

3.

souligne que le budget de l’Union européenne constitue un instrument très important afin de réaliser les objectifs de l’Union européenne. C’est tout particulièrement maintenant qu’il y a lieu de mettre en avant son rôle, dans le contexte d’une crise des finances publiques qui perdure dans de nombreux États ainsi que de la nécessité de renforcer la compétitivité de l’économie européenne, de créer des emplois et de promouvoir les valeurs européennes communes;

4.

note que le budget de l’Union européenne fournit les ressources en vue de réaliser les objectifs de l’Union européenne tels que fixés dans les traités et convenus aux plus hauts niveaux politiques (entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne), mais qu’il constitue dans le même temps un instrument indispensable pour contribuer à réaliser les objectifs des politiques publiques menées à l’échelon des États membres ainsi que les actions menées par les collectivités locales et régionales; estime dans ce contexte qu’une orientation accrue sur les résultats permettra d’améliorer le choix des objectifs et des instruments afin de prendre en compte les disparités entre différents territoires de l’Union européenne et, par là-même, d’accroître l’efficacité et l’efficience du budget de l’Union européenne;

5.

constate que les collectivités locales et régionales participent à l’exécution du budget de l’Union européenne en tant que bénéficiaires directs et en tant que gestionnaires des fonds européens; néanmoins, la responsabilité de l’exécution du budget à l’échelon local et régional est partagée avec les États membres, la Commission européenne et les autres institutions européennes;

6.

constate avec satisfaction le renforcement du rôle de la dimension territoriale dans la réalisation des politiques européennes, conformément à la règlementation juridique relative à la période de programmation 2014-2020, et partant, que le rôle des collectivités locales et régionales dans l’exécution du budget de l’Union européenne s’accroîtra encore;

7.

examine avant tout dans le cadre du présent avis les fonds les plus importants pour les collectivités locales et régionales, parmi lesquels on peut citer en premier lieu les Fonds structurels et d’investissement européens (FSIE), c’est-à-dire le Fonds européen de développement régional (FEDER), le fonds de cohésion, le fonds social européen (FSE), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP); fait néanmoins également état de l’importance d’autres fonds tels que HORIZON 2020 afin de réaliser les objectifs de développement posés à l’échelon européen, national, ainsi que régional et local;

8.

constate que si l’on tient compte de la conjoncture socio-économique actuelle, de l’adoption tardive du cadre juridique des fonds de l’Union européenne pour la période 2007-2013 et du fait que de nombreuses politiques européennes ont été créées dans le but d’atteindre des objectifs structurels à long terme et non de favoriser des effets de courte durée sur la demande, il y a lieu de considérer comme satisfaisante la rapidité de l’exécution du budget de l’Union européenne;

9.

note avec inquiétude qu’en dépit de cette rapidité généralement satisfaisante de l’exécution du budget de l’Union européenne, il se manifeste en la matière de fortes disparités selon les États membres et les différents fonds;

10.

constate que ces disparités dans la rapidité de l’exécution du budget de l’Union européenne selon les États membres s’expliquent par de nombreux facteurs, dont seuls quelques-uns sont directement liés au paiement des dépenses à l’échelon des collectivités locales et régionales. Parmi ces facteurs influant sur la rapidité de l’exécution du budget de l’Union européenne, il convient de citer:

11.

fait état de l’avis qu’expriment les collectivités locales et régionales, selon lesquelles ce sont les États membres qui influent le plus sur la rapidité de l’exécution du budget de l’Union européenne à l’échelon européen, tandis que la capacité administrative des collectivités locales et régionales influe le plus sur la rapidité de la mise en œuvre des projets cofinancés par le budget de l’Union européenne, et que viennent ensuite la possibilité d’accéder aux crédits (publics et nationaux) destinés au cofinancement, ainsi que le degré de complexité des règles régissant les différents fonds;

12.

dans ce contexte, fait donc observer que les plaintes relatives à la lenteur de la mise en œuvre des projets cofinancés par le budget de l’Union européenne du fait de la faiblesse des capacités administratives des collectivités locales et régionales ne sont valables qu’en partie. Les collectivités locales et régionales sont conscientes de la fréquente insuffisance de leurs propres capacités administratives, mais des questions qui relèvent de la compétence des États membres et de la Commission européenne influent également sur la rapidité de l’exécution des fonds de l’Union européenne à l’échelon local et régional;

13.

au vu de ce qui précède, appelle les États membres à coopérer et à coordonner davantage leurs actions avec les collectivités locales et régionales lors de l’élaboration des programmes opérationnels et des solutions spécifiques de mise en œuvre de manière à assurer une rapidité et une qualité maximales de l’exécution des fonds de l’Union européenne et à réduire également au minimum les charges qui pèsent sur les bénéficiaires;

14.

appelle la Commission européenne et les États membres à déployer davantage d’activités concernant la nouvelle perspective financière, et notamment à mettre en œuvre des actions d’information et de formation à l’intention des collectivités locales et régionales dont l’objectif est d’accroître la rapidité et la qualité de l’exécution du budget de l’Union européenne;

15.

relève également que la rapidité de l’exécution du budget peut également dépendre du recensement par la Commission européenne des meilleures pratiques des projets notamment dans les domaines qui requièrent une approche intégrée regroupant plusieurs fonds, programmes et de nombreux partenaires, dont ceux réalisés dans le cadre des nouveaux instruments tels que les investissements territoriaux intégrés ou le développement local participatif;

16.

fait également état d’autres actions possibles en vue d’accroître la rapidité de la mise en œuvre des projets cofinancés par l’Union européenne à l’échelon des collectivités locales et régionales:

17.

est convaincu de l’effet positif des nouvelles dispositions régissant les FSIE sur la rapidité de la mise en œuvre des projets cofinancés par le budget de l’Union européenne à l’échelon des collectivités locales et régionales. Au stade actuel des préparatifs de lancement de la perspective 2014-2020, il n’est néanmoins pas possible d’évaluer dans quelle mesure ni dans quels domaines se produira cette accélération;

18.

accueille favorablement la publication par la Commission européenne du «Tableau de bord final de la simplification pour le CFP 2014-2020» (2);

19.

s’agissant de la période de programmation suivante (après 2020), appelle à améliorer la qualité et l’efficacité du dialogue entre les institutions européennes et les États membres de manière à présenter les projets de règlement, mener les négociations et terminer les discussions relatives aux propositions législatives suffisamment tôt pour que l’exécution du budget de l’Union européenne puisse démarrer au début de l’année 2021;

20.

relève l’absence de données statistiques complètes concernant la part des collectivités locales et régionales dans l’exécution du budget de l’Union européenne; à cet égard, appelle la Commission européenne et les États membres à publier régulièrement les données y afférentes (également dans les rapports annuels de mise en œuvre et les rapports périodiques sur la cohésion), ainsi qu’à effectuer des évaluations régulières de cette question, qui doit faire l’objet de discussions prévoyant la participation du Comité des régions;

21.

relève que, selon les données de la Commission européenne et de la Cour des comptes européenne, ces erreurs se manifestent principalement dans les domaines suivants:

22.

note que le coût du contrôle de l’audit des dépenses de cohésion peut être estimé à environ 860 millions d’euros, soit 0,2 % du budget total du FEDER/FC et du FSE (3);

23.

se félicite que, depuis 2009, la Cour des comptes a établi que le niveau d’irrégularités liées aux dépenses de cohésion durant la période de programmation 2007-2013 était clairement inférieur au taux d’irrégularités observé pour la période 2000-2006 (4);

24.

confirme que le niveau d’erreur dans ces domaines n’est pas synonyme de détournement de l’utilisation des crédits (c’est-à-dire de fraude), mais traduit la capacité des bénéficiaires tels que les collectivités locales et régionales à respecter les règles établies, ainsi que la qualité des systèmes de coordination, des contrôles et des systèmes de gestion nationaux et européens;

25.

estime dans ce contexte que la réduction du nombre d’erreurs dans ces deux domaines dépend de l’action commune des collectivités locales et régionales, des États membres, ainsi que de la Commission européenne et des autres institutions européennes; appelle donc à renforcer leur coopération non seulement au stade de la mise en œuvre des programmes et des projets cofinancés par l’Union européenne, mais également à celui de l’élaboration des règles de droit et des orientations; fait valoir qu’il y a lieu que les services de la Commission procèdent à une évaluation de la conformité avec le droit européen des systèmes nationaux en matière d’éligibilité et de marchés publics avant le début de la mise en œuvre des programmes et des projets et non seulement au cours de leur réalisation;

26.

rappelle qu’à la suite de la découverte d’une irrégularité, l’on procède à des corrections financières, qui non seulement ont des conséquences sur la rapidité de la mise en œuvre des fonds de l’Union, mais également des incidences négatives sur la possibilité d’obtenir les résultats escomptés;

27.

note avec satisfaction que les règles d’éligibilité des dépenses s’appliqueront avec davantage de souplesse au cours de la nouvelle période de programmation. Dans ce contexte, il convient de se féliciter tout particulièrement des propositions formulées dans le cadre du Fonds social européen (FSE), qui autorisent un recours plus large au paiement de primes forfaitaires et fixes au lieu du remboursement des coûts réels. Cette mesure doit avoir un effet positif sur les charges administratives des bénéficiaires, sous réserve que la Commission suive attentivement la situation afin d’encourager les États membres hésitants à tirer parti des mécanismes de simplification proposés;

28.

sachant que les coûts simplifiés ne s’appliquent pas aux projets réalisés dans le cadre de marchés publics, appelle la Commission à étudier les possibilités d’introduire de telles mesures de simplification pour les projets financés par d’autres fonds que le FSE;

29.

reconnaît la valeur des mesures prises jusqu’à présent en vue de rapprocher la réglementation, les principes et les procédures de l’ensemble des FSIE; fait néanmoins état de la grande incertitude qui règne parmi les collectivités locales et régionales en ce qui concerne l’incidence des nouvelles règles sur une simplification de la mise en œuvre ou sur un renforcement des possibilités de coordination entre les FSIE et d’autres fonds internes tels que HORIZON 2020, par exemple. Cette situation souligne la nécessité d’actions d’information et de formation entreprises par la Commission européenne, la Cour des comptes européenne et les États membres, notamment en vue de promouvoir le recours aux modèles de coûts simplifiés (5);

30.

indique que l’établissement de règles de base communes pour l’ensemble des Fonds structurels et d’investissement européens et l’élaboration par les États membres de règles nationales d’éligibilité des dépenses en fonction des besoins territoriaux spécifiques devraient influer positivement sur le niveau d’irrégularités;

31.

s’agissant des systèmes de contrôle, propose que l’on accorde une attention accrue pour assurer la coordination des contrôles exercés par les différentes institutions de gestion et d’audit, qu’elles dépendent des États, des régions, de la Commission ou de la Cour des comptes européenne; rappelle que les contrôles doivent remplir leurs missions, à savoir améliorer la qualité de la mise en œuvre des projets; rappelle à cet égard que les collectivités locales et régionales estiment que le recours aux corrections financières est souvent hors de proportion avec l’ampleur des irrégularités;

32.

fait part de ses préoccupations s’agissant du fait que, par manque de capacités administratives et de ressources, les autorités d’audit ont de plus en plus tendance à externaliser leurs travaux d’audit au bénéfice d’entreprises du secteur privé (48 %), augmentant ainsi le coût global de l’audit pour le contribuable et perdant le contrôle de la programmation des projets;

33.

constate que chaque année, le budget de l’Union européenne peine toujours davantage à garantir un flux stable de recettes provenant des États membres. Cette situation découle du nombre sans cesse croissant de créances impayées à la fin de chaque exercice budgétaire;

34.

fait observer que ce problème peut avoir des conséquences significatives sur les activités des collectivités locales et régionales, sous la forme d’une prolongation du délai d’attente du remboursement des coûts, ce qui est particulièrement inquiétant dans les États les plus touchés par la crise;

35.

estime que l’augmentation des créances impayées à l’échelon du budget de l’Union européenne s’explique:

36.

constate avec inquiétude que ces difficultés peuvent mener à une situation où la somme des restes à liquider (RAL) augmente (6). Ce problème concerne tout particulièrement la politique de cohésion et le développement des zones rurales. En supposant que les États membres ne perdront pas beaucoup de crédits alloués du fait de l’application du principe de dégagement automatique des crédits, ce problème peut conduire à une augmentation significative du budget de l’Union européenne pour les exercices 2014 et 2015;

37.

estime que la prorogation dans le cadre de la nouvelle période de programmation de la règle d’annulation à l’exercice «n+3» serait même susceptible de provoquer une augmentation du niveau des RAL; il convient toutefois de ne pas interpréter ce constat comme une incitation pour la Commission à geler un plus grand nombre de crédits, mais plutôt comme l’expression de la nécessité d’améliorer la qualité de la programmation financière à tous les échelons, local, national et européen;

38.

s’agissant d’améliorer la qualité de la programmation financière à l’échelon des collectivités locales et régionales, constate qu’une lisibilité accrue de la manière pour les bénéficiaires de tirer parti des avances financières (mises à disposition par la Commission pour les États membres) pourrait avoir une incidence positive, ainsi que l’instauration par les nouveaux règlements relatifs à la politique de cohésion d’une disposition restreignant la date d’échéance des paiements en faveur des bénéficiaires à une durée inférieure à 90 jours;

39.

constate que les résultats des dépenses des fonds de l’Union européenne se manifestent toujours de manière bien plus tangible dans le contexte local et régional qu’à l’échelle des grandeurs macroéconomiques. Néanmoins, il n’est très souvent pas possible de faire ressortir de manière adéquate l’influence du budget de l’Union européenne sur le développement de l’Europe, de chacun de ses États et de ses régions du fait de l’insuffisante qualité des analyses et de l’attention portée essentiellement à la rapidité des dépenses et non à l’obtention des résultats escomptés;

40.

exprime à cet égard sa satisfaction de voir que dans le cadre de la perspective 2014-2020, tous les fonds de l’Union européenne, et tout particulièrement les FSIE, seront davantage axés sur les résultats. D’après les résultats de son enquête, il sera ainsi possible d’accroître l’efficacité de l’utilisation des fonds de l’Union européenne, ainsi que les possibilités d’atteindre les objectifs de l’Union européenne au moyen d’interventions orientées sur le plan thématique et territorial;

41.

estime qu’il conviendra de réaliser cette orientation accrue sur les résultats en assurant un lien logique entre les objectifs fixés, les valeurs des indicateurs, le cadre d’exécution et le système de suivi et d’évaluation;

42.

toutefois, il ne pourra être convenablement tiré parti de cette approche d’orientation sur les résultats que lorsque le processus de définition des objectifs, des indicateurs et de leur valeur à l’échelon des programmes opérationnels sera de haute qualité et permettra de traduire non seulement les objectifs européens, mais également des objectifs spécifiques différenciés d’un point de vue territorial;

43.

compte tenu de l’importance, mais aussi de la nouveauté de la question de l’orientation du budget de l’Union européenne sur les résultats, appelle la Commission européenne à mettre en œuvre des programmes d’information et de formation dans le domaine de la définition d’objectifs, d’indicateurs et de leurs valeur, ainsi que de la conception du cadre d’exécution; est d’avis qu’il y a lieu de continuer à améliorer les systèmes de suivi et d’évaluation des États membres qui permettent de prendre en compte le rôle et les besoins des collectivités locales et régionales;

44.

estime que la qualité de la conduite des négociations sur les programmes opérationnels, que la Commission et les États membres doivent envisager comme un processus d’apprentissage mutuel, jouera un rôle crucial pour mettre en œuvre avec succès le concept d’une orientation accrue sur les résultats;

45.

exprime à nouveau son inquiétude quant au fait que la réserve de performance, qui s’élève 6 % du budget de la cohésion au titre de l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi» et à la même proportion s’agissant du développement rural, ne constitue pas l’outil indiqué pour satisfaire à ces exigences;

46.

est d’avis qu’il n’est possible de renforcer l’efficacité et l’efficience des fonds de l’Union européenne que grâce à une participation active de toutes les parties intéressées, et notamment de celles qui sont responsables de la plus grande part des dépenses engagées et qui, de ce fait, contribuent le plus à réaliser les objectifs définis des politiques européennes, c’est-à-dire notamment les collectivités locales et régionales;

47.

déclare, conformément aux résultats de son enquête, sa volonté de participer activement aux débats les plus importants menés à l’échelon européen, ainsi que d’être un partenaire crédible des États membres et des institutions européennes lors de l’élaboration et de l’exécution du budget de l’Union européenne. Cette volonté se manifestera tout particulièrement par un engagement accru dans les travaux des autres institutions, dont notamment l’élaboration de ses propres avis (tels que le présent avis), d’analyses et de rapports concernant les questions qui ont le plus d’importance aux yeux des citoyens de l’Union européenne.