GLOSSAIRE

Aide au revenu des travailleurs : paiements en espèces destinés à indemniser les personnes en situation de chômage. La rubrique "Chômage" comprend les indemnités de licenciement payées sur fonds publics, ainsi que les pensions servies avant l’âge "normal" d’ouverture du droit à pension si le bénéficiaire a perdu son emploi ou pour d’autres raisons liées à la politique du marché du travail. Voir "La base de données de l’OCDE sur les dépenses sociales (SOCX): Guide d’interprétation", OCDE, 2007.

DG Budget : direction générale du budget.

DG Emploi, affaires sociales et inclusion : direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion.

FEM : Fonds européen d’ajustement à la mondialisation.

FSE : Fonds social européen.

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques; 21 États membres de l’UE sont actuellement membres de l’OCDE.

Valeur ajoutée européenne : la valeur ajoutée européenne est la valeur qu’une action de l’UE ajoute à la valeur qui aurait été créée par l’action au niveau des États membres seuls.

SYNTHÈSE

I. Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM) a été créé en 2006 afin de permettre à l’Union européenne (UE) de montrer sa solidarité envers les travailleurs qui perdent leur emploi en raison de licenciements collectifs. Le FEM vise à faciliter la réinsertion professionnelle de ces travailleurs en apportant une contribution financière d’une durée limitée ainsi qu’un ensemble coordonné de services personnalisés. Dans cet ensemble s’inscrivent des mesures actives du marché du travail comme la formation, l’aide à l’emploi indépendant, l’aide individualisée à l’emploi et le reclassement externe. À cela s’ajoutent aussi souvent une aide au revenu ainsi que d’autres allocations versées aux travailleurs.

II. Le Fonds social européen (FSE) permet également d’aider les travailleurs licenciés, notamment par l’intermédiaire des programmes pour l’éducation et la formation tout au long de la vie. Cependant, tandis que le FSE vise à corriger les déséquilibres structurels à long terme, le FEM a été créé en vue de faire face à des situations d’urgence ponctuelles et à court terme.

III. Jusqu’au 31 décembre 2012, l’ensemble des mesures d’aide relevant du FEM représentaient 627 millions d’euros affectés à 89 demandes approuvées présentées par les États membres. Le FEM cofinance les mesures à raison de 50 ou 65 %, le solde étant à la charge de l’État membre concerné.

IV. La Cour estime en conclusion:

a) que pratiquement tous les travailleurs éligibles à une aide du FEM ont bénéficié de mesures personnalisées et dûment coordonnées;

b) que chaque mesure relevant du FEM est en principe aussi éligible au FSE et certains États membres ont préféré recourir au FSE plutôt qu’au FEM;

c) qu’aucun objectif quantitatif concernant la réinsertion n’a été fixé. En outre, les données existantes se révèlent inappropriées pour évaluer l’efficacité des mesures relatives à la réinsertion professionnelle des travailleurs;

d) que le FEM apporte une valeur ajoutée européenne quand il sert à cofinancer des services en faveur des travailleurs licenciés ou des allocations n’existant généralement pas dans le cadre des régimes d’indemnités de chômage nationaux;

e) que, cependant, dans tous les cas contrôlés, la Cour a relevé des mesures visant à octroyer aux travailleurs une aide au revenu qui de toute façon aurait été versée par les États membres. Parmi les 19 États membres ayant bénéficié du FEM, 16 intégraient dans leur ensemble de mesures celles concernant l’aide au revenu. Globalement, ces dernières représentaient 33 % des dépenses remboursées pour l’ensemble des cas relevant du FEM;

f) que la procédure d’approbation relative au FEM, qui implique une procédure budgétaire spéciale, est très longue. Cela nuit à la solidarité que souhaite manifester l’UE avec les travailleurs licenciés visés.

V. La Cour recommande:

a) aux États membres et à la Commission de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer que des données actualisées et fiables soient mises à disposition pour permettre le suivi de la réalisation des objectifs et pouvoir comparer les résultats des différentes mesures;

b) au Parlement européen, au Conseil et à la Commission d’envisager de limiter le financement de l’UE aux mesures susceptibles d’apporter une valeur ajoutée européenne plutôt que de financer des régimes nationaux d’aide au revenu des travailleurs, déjà existants;

c) au Parlement européen, au Conseil et à la Commission d’envisager, en remplacement du régime FEM actuel, la possibilité d’adapter le cadre du FSE et les fonds alloués à ce titre afin d’apporter plus rapidement une aide aux travailleurs ayant perdu leur emploi en raison de licenciements collectifs.

INTRODUCTION

1. Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation a été créé en 2006 pour permettre à l’Union de montrer sa solidarité envers les travailleurs qui perdent leur emploi en raison de licenciements collectifs. Le FEM vise à faciliter la réinsertion professionnelle de ces travailleurs en fournissant une contribution financière d’une durée limitée ainsi qu’un ensemble coordonné de services personnalisés [1]. Dans cet ensemble s’inscrivent des mesures actives du marché du travail comme la formation, l’aide à l’emploi indépendant, l’aide individualisée à l’emploi et le reclassement externe. S’y ajoutent également souvent une aide au revenu ainsi que d’autres allocations versées aux travailleurs.

2. Le FEM ne relève pas du cadre financier pluriannuel. Il en résulte que toutes les demandes concernant l’intervention du FEM présentées par un État membre doivent faire l’objet d’une évaluation minutieuse par la Commission et obtenir l’approbation de l’autorité budgétaire de l’UE (le Conseil et le Parlement européen). La Commission partage la gestion du FEM avec les États membres.

3. Les travailleurs licenciés peuvent aussi bénéficier de l’intervention du Fonds social européen, essentiellement par l’intermédiaire des programmes pour l’éducation et la formation tout au long de la vie. Cependant, tandis que le FSE vise à corriger les déséquilibres structurels à long terme, le FEM a été créé en vue de faire face à des situations d’urgence ponctuelles et à court terme.

4. Le FEM fournit une aide aux travailleurs qui perdent leur emploi en raison des modifications majeures de la structure du commerce mondial résultant de la mondialisation (500 licenciements ou plus [2] dans une ou plusieurs entreprises sur le territoire de l’UE), dans les cas où ces licenciements ont des incidences négatives importantes sur l’économie régionale ou locale (le "critère du commerce"). À cet égard, les États membres demandeurs doivent démontrer que les licenciements sont liés à une hausse substantielle des importations dans l’UE, au recul rapide de la part de marché de l’UE dans un secteur donné ou à une délocalisation vers des pays tiers.

5. Par dérogation, du 1er mai 2009 au 31 décembre 2011, les travailleurs licenciés en raison de la crise financière et économique mondiale (le "critère de la crise") [3] peuvent également bénéficier de l’intervention du FEM.

6. Par exemple, la crise qui a eu des effets dévastateurs sur l’industrie danoise de la construction navale a entraîné des licenciements. Dans cet État membre, le FEM a fourni une aide aux travailleurs du dernier chantier naval danois ayant perdu leur emploi (voir photo 1). Un autre exemple est celui de l’industrie automobile allemande, particulièrement touchée dans les régions de Basse-Saxe et de Rhénanie-du-Nord - Westphalie (voir photo 2).

7. Du 9 mars 2007 (date de la première demande) au 31 décembre 2012, le montant total de l’aide approuvée, allouée au titre du FEM, représentait 627 millions d’euros (379 millions d’euros provenant du budget de l’UE et 247 millions d’euros versés par les États membres) affectés à 89 demandes approuvées [4] dans la limite d’un plafond budgétaire annuel maximal fixé à 500 millions d’euros au cours de la période 2007-2013. Le FEM permet de cofinancer des mesures à raison de 50 ou 65 % [5], le solde étant à la charge de l’État membre concerné.

8. La clôture du FEM est actuellement prévue le 31 décembre 2013. La Commission a cependant proposé d’en proroger la durée jusqu’au 31 décembre 2020 grâce à un nouveau règlement FEM [6].

Photo 1

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© Lindø Industrial Park A/S

Photo 2

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© Cour des comptes européenne

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

9. L’objectif général de l’audit consistait à déterminer la valeur ajoutée européenne de la contribution du FEM au retour sur le marché du travail des travailleurs ayant perdu leur emploi dans les plus brefs délais. La Cour a examiné en particulier les questions ci-après.

a) Tous les travailleurs concernés ont-ils bénéficié de mesures personnalisées au titre du FEM, et les mesures actives du marché du travail cofinancées par le FEM ont-elles été coordonnées avec d’autres mesures similaires (c’est-à-dire des mesures relevant du FSE et des États membres)?

b) Le FEM a-t-il été efficace en ce qui concerne la réinsertion sur le marché du travail?

c) La nature des mesures relevant du FEM est-elle susceptible d’apporter une valeur ajoutée européenne?

d) La procédure d’approbation relative au FEM a-t-elle été mise en œuvre en temps opportun?

10. Huit cas dans quatre États membres (deux au Danemark, en Allemagne, en Irlande et en Lituanie) où le FEM a été mis en place ont été contrôlés sur place. Ils représentaient un montant de 67 millions d’euros sur les 627 millions d’euros (soit 10,7 %) de l’aide du FEM engagée jusqu’au 31 décembre 2012. L’échantillon de huit cas ne comportait que des cas mis en œuvre et reflétait les différentes envergures des économies de l’UE, la diversité des secteurs économiques concernés et les différences substantielles entre les critères d’intervention du FEM (voir tableau 1).

TABLEAU 1

APERÇU DES CAS RELEVANT DU FEM CONTRÔLÉS [1001]

Source: ommission européenne.

État membre | Désignation du cas | Référence du cas | Secteur | Critère | Mois de paiement |

Allemagne | Nokia | FEM/2009/002 | Télécommunications | Commerce | 12.2009 |

Karmann | FEM/2009/013 | Automobile | Commerce | 6.2010 |

Danemark | Danfoss Group | FEM/2009/015 | Mécanique | Crise | 11.2010 |

Odense Steel Shipyard (I) | FEM/2010/025 | Construction navale | Crise | 8.2011 |

Irlande | Dell | FEM/2009/008 | Équipement informatique | Crise | 3.2010 |

SR Technics | FEM/2009/021 | Aéronautique | Crise | 12.2010 |

Lituanie | AB Snaige | FEM/2009/010 | Appareils domestiques | Crise | 6.2010 |

Construction | FEM/2009/017 | Construction | Crise | 6.2010 |

11. L’audit a couvert la période allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2012. Il a été effectué sur la base d’entretiens, de l’examen de documents détenus par la Commission et par les autorités des quatre États membres audités, ainsi que de l’analyse des données relatives aux taux de réinsertion. L’audit réalisé dans les États membres concernés a également comporté l’organisation de huit réunions de groupes de réflexion auxquelles les différentes parties prenantes locales impliquées au niveau du FEM (universitaires, autorités administratives et partenaires sociaux) ont pu exprimer leurs vues (voir photo 3).

12. En outre, les résultats de l’évaluation à mi-parcours du FEM par la Commission ont été analysés [7]. Le rapport d’évaluation à mi-parcours de décembre 2011 examine les 15 premiers cas [8] cofinancés par le FEM dans huit États membres. L’un d’eux (Nokia, Allemagne) a été inclus dans l’échantillon audité sur place par la Cour.

13. Enfin, la Cour a effectué une enquête dans le cadre de laquelle des questionnaires ont été envoyés aux États membres (Bulgarie, Estonie, Chypre, Lettonie, Luxembourg, Hongrie, Slovaquie et Royaume-Uni) afin de déterminer les raisons pour lesquelles ces derniers n’avaient pas recouru au FEM.

Photo 3

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© Cour des comptes européenne

OBSERVATIONS

PRATIQUEMENT TOUS LES TRAVAILLEURS ÉLIGIBLES ONT BÉNÉFICIÉ DE MESURES PERSONNALISÉES ET DÛMENT COORDONNÉES

14. Afin de témoigner d’un esprit de solidarité envers tous les travailleurs touchés par des licenciements, il convient de proposer des mesures personnalisées non seulement à ceux qui ont perdu leur emploi dans l’entreprise principale concernée, mais aussi à ceux qui sont employés par les fournisseurs de l’entreprise en cause.

15. Dans les cas contrôlés, pratiquement tous les travailleurs concernés par cette situation ont pu bénéficier des mesures relevant du FEM. Aucun exemple d’exclusion intentionnelle de bénéficiaires potentiels n’a été relevé.

16. Cependant, dans les cas relatifs à Karmann et à Dell, la Cour a constaté qu’un nombre inconnu de travailleurs licenciés, précédemment employés par des fournisseurs des entreprises en question, n’ont pas bénéficié des mesures d’aide relevant du FEM [9]. Cette mise à l’écart était principalement due aux difficultés éprouvées par les États membres à déterminer avec précision les fournisseurs concernés.

LES SERVICES ÉTAIENT PERSONNALISÉS

17. Les services offerts aux bénéficiaires potentiels étaient généralement adaptés à leurs besoins et en conséquence les plus susceptibles d’aboutir à des résultats. Dans son évaluation des huit cas relevant du FEM qu’elle a audités, la Cour a confirmé cet aspect positif, déjà constaté dans l’évaluation à mi-parcours. L’encadré 1 présente des exemples concrets de services personnalisés.

18. En Irlande, les demandes ne permettaient pas toujours d’établir de lien entre les services personnalisés et le marché réel du travail. En conséquence, à ce stade, aucune indication ne permettait de savoir si les mesures proposées étaient les mieux adaptées pour favoriser la réinsertion des travailleurs licenciés.

LES MESURES RELEVANT DU FEM ÉTAIENT GÉNÉRALEMENT BIEN COORDONNÉES AVEC LES MESURES NATIONALES ET LE FSE

19. Afin d’optimiser les effets des mesures relevant du FEM, les dispositions du règlement FEM prévoient qu’elles doivent toujours se présenter sous la forme d’un ensemble coordonné de services personnalisés. En d’autres termes, il s’agit de les coordonner avec des mesures antérieures ou concomitantes aux services personnalisés cofinancés par le FEM [10]. Il incombe également aux États membres de coordonner leurs interventions avec celles des Fonds structurels [11], notamment le FSE.

20. La Cour a observé que les États membres ont en général coordonné efficacement les mesures relevant du FEM avec celles relevant du FSE ou prises sur le marché du travail national. Les mesures existantes au titre du FSE étaient habituellement complétées par des mesures supplémentaires relevant du FEM, élaborées spécifiquement pour répondre aux besoins des travailleurs.

21. En outre, s’agissant des huit cas audités, la Cour n’a relevé aucune occurrence de chevauchement entre les différentes actions, ni de double financement des mêmes personnes.

ENCADRÉ 1

TROIS CAS CONCERNANT UN ENSEMBLE DE SERVICES PERSONNALISÉS EN IRLANDE ET AU DANEMARK

Dans le cas de Dell, les autorités irlandaises fournissaient des services relatifs à l’aide à la prise en charge des enfants et à l’enseignement à distance. Les County and city enterprise boards (conseils d’aide aux entreprises au niveau des comtés et des municipalités) ont organisé des cours spéciaux destinés aux ouvriers licenciés de Dell ("Start your own business" (Créez votre entreprise)) ainsi qu’un parrainage visant à mieux faire face aux procédures administratives.

Dans le cas de SR Technics, certains cours, notamment les cours d’aéronautique assurés avec l’Irish Aviation Authority (l’autorité de l’aviation civile irlandaise), ont été spécifiquement conçus dans ce contexte. Lorsque des cours spécifiques appropriés ne pouvaient pas être proposés aux travailleurs licenciés, des subventions ont été accordées afin de leur permettre de participer à des cours adaptés, destinés à une population plus grande (80 % consistaient en des cours techniques ou liés à l’industrie aéronautique). Pour la première fois en Irlande, l’autorité chargée de la formation et de l’emploi a collaboré avec le ministère de la défense ainsi que le ministère de l’éducation et des compétences afin de mettre au point des apprentissages destinés aux civils.

Au Danemark (Odense Steel Shipyard (I)), le FEM a facilité la mise en œuvre de mesures concernant des formations de grande qualité. Ces mesures, davantage personnalisées et à plus long terme, débouchaient sur des qualifications supérieures à celles normalement proposées à des chômeurs ainsi que sur la possibilité d’une reconversion sectorielle. Selon plusieurs participants au groupe de réflexion organisé par les auditeurs, les services personnalisés dépassaient de loin le cadre des mesures personnalisées nationales et étaient perçus comme une occasion unique puisqu’ils permettaient aux travailleurs licenciés de s’approprier leur propre projet de réinsertion.

PLUSIEURS ÉTATS MEMBRES ONT PRÉFÉRÉ RECOURIR AU FSE PLUTÔT QU’AU FEM

22. Bien que le FSE ne soit pas appelé à anticiper des événements imprévisibles, toutes les mesures relevant du règlement FEM peuvent aussi s’appliquer dans le cadre du FSE [12]. La possibilité ou non pour le FSE de cofinancer l’aide aux travailleurs confrontés à un licenciement collectif causé par un événement imprévisible dépend largement des règles d’éligibilité nationales et du contenu des programmes opérationnels.

23. L’enquête de la Cour concernant les États membres n’ayant jamais recouru à l’intervention du FEM a permis de tirer une conclusion sur les raisons pour lesquelles ceux-ci préféraient le FSE au FEM. Il s’agit en l’occurrence des facteurs énumérés ci-après.

a) Le taux de cofinancement dans le cadre du FSE (jusqu’à 85 %), qui est plus élevé que celui proposé par le FEM (jusqu’à 65 %), représente un facteur dissuasif pour toute demande de contribution de ce dernier. Six États membres [13] en faisaient mention, et la Commission l’avait déjà reconnu en 2010 [14].

b) Le FSE peut être mis en œuvre plus rapidement que le FEM, ou les administrations nationales sont plus familiarisées avec le FSE [15].

c) L’absence de préfinancement par le FEM [16].

d) La longueur de la procédure d’approbation des demandes dans le cadre du FEM [17].

24. Les conditions plus restrictives liées au FEM, notamment le critère du commerce, sont une autre raison pour laquelle le FSE est préféré au FEM. Après un licenciement collectif, certains États membres peuvent estimer plus facile de réorienter les financements au titre du FSE vers l’aide aux travailleurs qui ont perdu leur emploi plutôt que d’introduire une demande de contribution du FEM. Par exemple, les autorités britanniques n’ont jamais sollicité le soutien du FEM, alors qu’elles avaient relevé 18 cas éligibles à cette aide [18].

LA RÉINSERTION PROFESSIONNELLE DES TRAVAILLEURS BÉNÉFICIANT DE L’AIDE DU FEM N’A PAS PU ÊTRE ÉVALUÉE DE MANIÈRE FIABLE

25. Pour évaluer la performance d’un fonds, il est nécessaire d’assurer le suivi de ses résultats et de son incidence, de les évaluer et de les comparer à ceux d’autres programmes dont les objectifs sont similaires. Si l’on prend en considération l’objectif du FEM, l’indicateur de performance le plus pertinent est en l’occurrence sa capacité à réinsérer les travailleurs qui ont perdu leur emploi.

26. La Cour a vérifié que les taux de réinsertion, en pourcentage des travailleurs réinsérés par rapport à l’ensemble des travailleurs concernés, étaient disponibles dans les huit cas audités. Le tableau 2 présente ces pourcentages pour différentes périodes de référence.

TABLEAU 2

TAUX DE RÉINSERTION DANS LES HUIT CAS CONTRÔLÉS

Notes:

- Toutes les données reposent sur celles des États membres. Les données relatives à la réinsertion ne sont pas précises.

- Les participants réinsérés étaient soit indépendants, soit employés sur le marché du travail lors de la période considérée.

- n.d. = nombre ou pourcentage de travailleurs non disponible.

Source: États membres.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | Secteur de la construction |

DE | DE | DK | DK | IE | IE | LT | LT |

Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % | Nombre | % |

Travailleurs concernés, dont: | 1337 | | 2476 | | 1021 | | 1358 | | 2840 | | 1135 | | 751 | | 1612 | |

les participants aux mesures relevant du FEM | 1305 | 98 % | 1740 | 70 % | 385 | 38 % | 568 | 42 % | 2606 | 92 % | 756 | 67 % | 457 | 61 % | 773 | 48 % |

Réinsertion cumulative des participants: | | | | | | | | | | | | | | | | |

à la clôture du FEM | 385 | 30 % | 636 | 37 % | 89 | 23 % | 198 | 35 % | 560 | 21 % | n.d. | n.d. | 162 | 35 % | 453 | 59 % |

entre 3 et 12 mois après la clôture du FEM | 627 | 48 % | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | 1272 | 49 % | 334 | 44 % | 159 | 35 % | 410 | 53 % |

12 mois après la clôture du FEM | n.d. | n.d. | 1178 | 68 % | 136 | 35 % | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | 191 | 42 % | 458 | 59 % |

27. Tandis que les données concernant la réinsertion à l’expiration des mesures prises dans le cadre du FEM étaient disponibles pour l’ensemble des employeurs, à l’exception de SR Technics, celles relatives aux autres périodes de référence figurant au tableau 2 ne l’étaient souvent pas. S’agissant du chantier naval Odense Steel Shipyard (I), compte tenu du calendrier relatif aux mesures relevant du FEM [19], aucune donnée n’était disponible en ce qui concerne la situation des travailleurs en cause après une année. Une vue d’ensemble complète n’a pu être dégagée que pour la Lituanie. Le tableau montre que le FEM a contribué dans une certaine mesure à la réinsertion des travailleurs licenciés.

28. Dans l’exemple où l’intervention du FEM a eu le plus de succès (secteur de la construction en Lituanie), 59 % de l’ensemble des travailleurs licenciés avaient été réinsérés sur le marché du travail à l’expiration des mesures prises dans le cadre du FEM. Le taux de réinsertion le plus bas à ce stade correspondait à 21 % de travailleurs immédiatement réinsérés après la clôture de l’aide allouée au titre du FEM (Dell en Irlande). Le taux de réinsertion le plus élevé, 12 mois après l’expiration desdites mesures, était de 68 % (Karmann en Allemagne); cependant, dans quatre des huit cas seulement, des données étaient disponibles à ce stade.

ABSENCE D’OBJECTIFS DE RÉINSERTION ET DE DONNÉES SPÉCIFIQUES RELATIVES À LA PERFORMANCE DU FEM

29. De multiples facteurs ont nui à la qualité et à la mise à disposition des informations relatives à la réinsertion. Tout d’abord, les États membres n’ont généralement pas fixé d’objectifs quantitatifs de réinsertion. Sur les huit cas contrôlés, seul un [20] comportait un tel élément. En conséquence, il n’est pas possible d’évaluer l’efficacité des mesures en ce qui concerne la réalisation de leurs objectifs.

30. Ensuite, en Allemagne, au Danemark et en Irlande, les services pour l’emploi, publics ou privés, ne faisaient pas systématiquement de distinction, lors de la collecte des informations relatives à la réinsertion, entre le FEM, le FSE et d’autres mesures nationales spécifiquement conçues pour les travailleurs touchés par les licenciements collectifs.

31. Par exemple, en Allemagne, plusieurs modules de formation cofinancés par le FSE et le FEM ayant été combinés, il a été difficile de dissocier l’incidence propre à chaque mesure, ou groupes de mesures, en matière de réinsertion [21]. Des facteurs externes (situation économique globale, implication de Volkswagen dans le cas de Karmann, subventions à l’emploi) ont également eu une incidence considérable sur la réinsertion.

32. Enfin, les autorités des États membres audités n’ont généralement pas établi de distinction entre les deux principaux types de mesures relevant du FEM:

a) les mesures actives du marché du travail comme la formation, l’aide à l’emploi indépendant, l’aide individualisée à l’emploi et le reclassement externe;

b) l’aide au revenu des travailleurs.

33. Tandis que cette distinction importante faisait défaut en Allemagne, au Danemark et en Irlande, l’autorité de gestion lituanienne est allée jusqu’à fournir des informations relatives à la réinsertion en distinguant les travailleurs participant à chacune des diverses mesures.

34. En outre, il n’existe aucune information spécifique permettant de déterminer les projets cofinancés par le FSE, susceptibles de remplir effectivement les critères d’intervention du FEM. Cette identification aurait pu servir à mettre en parallèle les taux de réinsertion réalisés par les fonds avec les différentes dispositions budgétaires, juridiques et opérationnelles. Cela aurait permis de faciliter ensuite la mesure de l’incidence du FEM. Les audits de la performance réalisés précédemment par la Cour ont déjà permis de mettre en évidence la qualité insuffisante (inexactitude, caractère incomplet et manque de cohérence) des informations de suivi concernant le FSE. En particulier, la Commission ne dispose pas de données relatives à la performance, cohérentes et fiables, en matière d’objectifs soutenus par l’UE, et son évaluation et sa supervision ne sont actuellement pas orientées vers la performance [22].

LES INFORMATIONS RELATIVES À LA RÉINSERTION ÉTAIENT DIFFICILEMENT COMPARABLES

35. En aucun cas, la comparaison des données relatives à la réinsertion n’est un exercice facile. Ainsi que le souligne le rapport d’évaluation à mi-parcours du FEM, tant les facteurs relatifs à l’offre (les qualifications des travailleurs licenciés) que ceux relevant de la demande (conditions économiques et du marché du travail au niveau local) ont influencé les résultats en matière de réinsertion [23].

36. Toutefois, dans le cadre du FEM, un élément supplémentaire rendait cette comparaison difficile. Il résidait dans les différences entre le calendrier de programmation du FEM et celui d’autres actions concernant le marché du travail, compte tenu du fait que les travailleurs nécessitant le plus d’aide étaient dirigés vers le FEM, dont la mise en œuvre est relativement plus lente (voir encadré 2 et point 42).

37. En particulier, étant donné que le FSE et le FEM soutiennent tous deux la formation et la réinsertion des chômeurs, une telle comparaison est requise au regard de la bonne gestion financière, car elle pourrait mettre en lumière d’éventuels problèmes structurels. L’exemple ci-après (encadré 2) en atteste.

38. L’exemple ci-dessus montre que la diligence est l’un des critères les plus déterminants quand un fonds qui intègre des objectifs de réinsertion vise un certain succès. Le cas de Nokia illustre comment le FEM et le FSE ont apporté une aide au même groupe cible, mais pour des raisons diamétralement opposées au but premier qui présidait à la création de l’un et l’autre fonds. Le FSE, un fonds structurel, a dénoué une situation d’urgence; le FEM, un fonds d’urgence, a apporté une aide aux personnes les plus difficiles à réinsérer.

39. En réalité, le FEM et le FSE interviennent comme des fonds complémentaires apportant soit une aide stratégique à long terme, soit une réponse spécifique, ponctuelle et limitée dans le temps à une situation urgente unique de restructuration.

ENCADRÉ 2

SOCIÉTÉS DE TRANSFERT DE NOKIA — PERFORMANCE INÉGALE EN RAISON DE DIFFÉRENCES DE CALENDRIER

Le 30 juin 2008, la société de téléphonie mobile Nokia a fermé son site de Bochum (Rhénanie-du-Nord - Westphalie). Trois sociétés de transfert (ainsi dénommées en droit allemand) ont été successivement créées pour accueillir temporairement les travailleurs licenciés.

La première société de transfert (exclusivement soutenue par les fonds du FSE) a vu le jour en juin 2008, sept mois avant même que l’Allemagne n’ait introduit une demande de contribution du FEM. La société a enregistré un taux de réinsertion de 66 %. La troisième et dernière société de transfert n’a été établie que lorsque la demande de contribution du FEM a été introduite, en février 2009; elle a atteint un taux de réinsertion de 4,35 %.

Le cas de Nokia est éloquent — non pas parce que le FSE a affiché une meilleure performance que le FEM, mais bien parce que la mobilisation du FSE a été plus rapide que celle du FEM, et que le FSE a ainsi pu livrer de meilleurs résultats au niveau de la réinsertion. En effet, le FEM a dû, seul, supporter des cas de personnes au profil plus difficile et qui ne pouvaient pas être réinsérées avec succès par les sociétés de transfert précédentes.

ALLEMAGNE

40. L’autorité de gestion n’a pas estimé réalisable de comparer différents groupes de données relatives à la réinsertion. En conséquence, elle n’a identifié aucun groupe de population statistique comparable pour le groupe de bénéficiaires du FEM, ni établi de comparaison avec les taux de réinsertion globaux au niveau fédéral.

DANEMARK

41. En l’absence d’informations, aucune comparaison n’était possible entre les résultats sur le plan de la réinsertion obtenus par les participants aux projets relevant du FEM et les taux de réinsertion généraux en dehors des cas contrôlés.

IRLANDE

42. Les enquêtes réalisées par l’autorité de gestion ont permis de conclure que, dans les mêmes délais, le taux d’emploi des travailleurs licenciés n’ayant pas bénéficié du FEM était supérieur à celui des bénéficiaires dudit fonds. La différence dans les taux d’emploi peut s’expliquer en partie par le fait que certaines personnes n’ont pas mené à leur terme leurs parcours éducatifs ou formation.

43. Néanmoins, selon l’autorité de gestion, le faible taux de réinsertion par l’intermédiaire du FEM en Irlande est probablement dû aux différences entre les profils des travailleurs licenciés, puisque les plus qualifiés retrouvent un emploi sans l’aide du FEM.

LITUANIE

44. Les résultats en matière de réinsertion par l’intermédiaire du FEM variaient considérablement d’un projet à l’autre dans le cadre dudit fonds en fonction des mesures mises en œuvre et du groupe cible visé, ce qui rendait toute comparaison directe impossible.

COMMISSION

45. La Commission n’a disposé des informations de suivi que sous la forme de rapports finaux concernant le FEM, six mois après la fin de la période de mise en œuvre. Cependant, à cause de données relatives à la réinsertion peu cohérentes et non fiables (voir points 25 à 44), ces rapports n’ont pas permis d’établir une comparaison judicieuse entre les différents cas relevant du FEM ou entre les mesures appliquées dans chaque cas.

46. En particulier, les rapports finaux ne présentent aucune analyse approfondie en ce qui concerne la nature et le pourcentage de subventions versées ou engagées pour l’ensemble des cas relevant du FEM approuvés jusqu’à présent. En outre, la base de données de la Commission n’a permis de déterminer ni les différentes mesures relevant du FEM et les fonds qui y sont alloués, ni les indicateurs de performance comme les chiffres relatifs à la participation ou les taux de réinsertion. De surcroît, aucune information n’est fournie en ce qui concerne les différentes mesures nationales ou au titre du FSE antérieures ou complémentaires à celles relevant du FEM.

UN TIERS DU FINANCEMENT ALLOUÉ AU TITRE DU FEM COMPENSE DES PROGRAMMES NATIONAUX D’AIDE AU REVENU DES TRAVAILLEURS, SANS AUCUNE VALEUR AJOUTÉE EUROPÉENNE

47. La valeur ajoutée européenne dépasse le concept de simple valeur ajoutée. Elle peut être définie comme la valeur qu’une action de l’UE ajoute à la valeur qui aurait été créée par l’action au niveau des États membres seuls. En particulier, les dépenses à la charge du budget de l’Union doivent procurer à l’UE et à ses citoyens des avantages manifestes et visibles qui, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, peuvent être mieux obtenus au niveau de l’Union [24].

48. La Cour se réfère notamment à la définition des politiques actives du marché du travail proposée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) [25] En conséquence, les mesures visant à améliorer les chances des bénéficiaires de trouver un emploi rémunéré ou encore d’accroître leur rémunération sont qualifiées d’actives et sont donc considérées comme remplissant les conditions pour être porteuses d’une valeur ajoutée européenne. Ces mesures intègrent non seulement des services comme la formation, l’aide à l’emploi indépendant, l’aide individualisée à l’emploi et le reclassement externe, mais aussi des allocations de mobilité et des aides à la formation, de même que des allocations accordées dans le cadre du FEM et ne faisant normalement pas partie du régime d’indemnités de chômage en vigueur dans l’État membre.

49. Par contre, les mesures d’aide au revenu des travailleurs, qui comprennent les indemnités de chômage et les programmes en faveur de la retraite anticipée, ne peuvent pas être considérées comme source de valeur ajoutée européenne. En effet, l’aide au revenu des travailleurs ne représente pas une mesure "active" du marché du travail [26], ce qui réduit en outre la part de ces mesures dans l’ensemble des actions relevant du FEM. Dans l’évaluation à mi-parcours, la Commission avait déjà relevé qu’en moyenne seulement 26 % des dépenses relevant du FEM étaient affectés aux actions de formation [27].

50. Comme le montre le tableau 3, une caractéristique commune aux huit cas contrôlés est qu’ils intégraient les mesures relevant du FEM pour apporter une aide au revenu, laquelle aurait de toute façon été versée par les États membres, indépendamment de l’intervention du FEM. Ce type d’intervention a pour effet que le FEM compense une partie du coût du régime d’indemnités de chômage des États membres sans procurer aucune valeur ajoutée, si ce n’est un financement supplémentaire de l’UE en faveur des États membres.

TABLEAU 3

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU FEM PAR TYPE DE MESURE PERSONNALISÉE DANS LES HUIT CAS RELATIFS AU FEM CONTRÔLÉS

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données disponibles de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion ainsi que des autorités des États membres.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | Construction |

DE | DK | IE | LT |

En euros | % | En euros | % | En euros | % | En euros | % | En euros | % | En euros | % | En euros | % | En euros | % |

Mesures actives | Formation/recyclage | 1926538 | 20 % | 2324115 | 24 % | 2368478 | 31 % | 6877045 | 33 % | 6596330 | 50 % | 2307271 | 52 % | 70283 | 19 % | 96040 | 9 % |

Aide à la recherche d’un emploi et information générale | 661139 | 7 % | 1126894 | 12 % | 100256 | 1 % | 1530203 | 7 % | 192412 | 1 % | 24748 | 1 % | - | - | - | - |

Mesures d’incitation à l’emploi et à l’embauche | - | - | - | - | - | - | 612081 | 3 % | - | - | - | - | 17073 | 5 % | 51426 | 5 % |

Emploi assisté et réhabilitation | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | 136407 | 37 % | 450720 | 43 % |

Valorisation de l’entrepreneuriat et mesures d’incitation à la création d’entreprise | 22159 | 0 % | 7198 | 0 % | 2488 | 0 % | 1369129 | 7 % | 3283375 | 25 % | 586570 | 13 % | 33963 | 9 % | 322552 | 31 % |

Autres mesures | - | - | - | - | - | - | - | - | 218090 | 2 % | 27420 | 1 % | - | - | 661 | 0 % |

|

Aide au revenu | 7117315 | 73 % | 6076406 | 64 % | 5294117 | 68 % | 10485906 | 50 % | 2940682 | 22 % | 1464435 | 33 % | 109457 | 30 % | 135123 | 13 % |

|

Total | 9727151 | 100 % | 9534613 | 100 % | 7765339 | 100 % | 20874364 | 100 % | 13230889 | 100 % | 4410444 | 100 % | 367182 | 100 % | 1056480 | 100 % |

LES MESURES D’AIDE AU REVENU DES TRAVAILLEURS REPRÉSENTENT LA PART PRINCIPALE DES DÉPENSES COFINANCÉES DANS LA MOITIÉ DES CAS CONTRÔLÉS

51. Pour chacun des cas constituant l’échantillon audité, la Cour a calculé les montants des crédits du FEM affectés aux différents types de mesures, notamment à l’aide au revenu des travailleurs (voir tableau 3).

52. Dans six des huit cas présentés au tableau 3, l’ensemble des mesures relevant du FEM comportait une part relativement élevée d’aide au revenu. En effet, en Allemagne et au Danemark, ainsi que dans un cas en Irlande et un autre en Lituanie, l’aide au revenu représentait plus d’un tiers de la valeur totale de l’ensemble des mesures personnalisées.

53. Dans les cas particuliers contrôlés en Allemagne et au Danemark, les mesures de formation visant à requalifier ou à relever le niveau de qualification des travailleurs ayant perdu leur emploi représentaient seulement un tiers, voire moins, de l’ensemble des mesures relevant du FEM. Par contre, les mesures d’aide au revenu, sous la forme d’indemnités de chômage ou l’équivalent, correspondaient à un pourcentage allant de 50 à 73 %. En outre, la corrélation entre l’aide au revenu d’un travailleur licencié et sa participation réelle à une mesure du marché du travail financée par le FEM, telle qu’une action de formation, ne pouvait en l’occurrence pas être systématiquement établie.

GLOBALEMENT, LES MESURES D’AIDE AU REVENU DES TRAVAILLEURS REPRÉSENTENT UN TIERS DES DÉPENSES REMBOURSÉES

54. En l’absence d’une base de données satisfaisante concernant le FEM et recensant les cas, la Cour a examiné les informations relatives aux demandes des États membres collectées par la Commission pour chacun des 89 cas relevant du FEM et pour lesquels les données étaient disponibles et pertinentes. La Cour a constaté (voir tableau 4) que 33 % de l’aide aux travailleurs allouée au titre du FEM (ce qui exclut donc l’assistance technique aux États membres) correspondaient à des mesures d’aide au revenu comme les indemnités de chômage.

55. Six États membres ont bénéficié de 29 % de l’ensemble des cofinancements du FEM et de 89 % de la totalité des mesures d’aide au revenu approuvées à ce jour. Il s’agissait, outre l’Allemagne et le Danemark, de l’Autriche, de l’Italie, de la France et de Malte [28].

56. La Cour observe également que la proposition de la Commission relative au prochain cadre financier pluriannuel vise à limiter l’aide du FEM octroyée sous la forme d’allocations, en ce compris l’aide au revenu des travailleurs, à 50 % au maximum de tous les ensembles de mesures relevant du FEM [29].

TABLEAU 4

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU FEM PAR TYPE DE MESURE PERSONNALISÉE ET PAR ÉTAT MEMBRE

Notes:

- Tous les montants sont exprimés en euros au 31 décembre 2012.

- Les cas rejetés et retirés ont été exclus.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission disponibles pour 89 demandes approuvées.

État membre | Mesures relevant du FEM |

Mesures actives | Aide au revenu | Total |

En euros | % | En euros | % | En euros |

Autriche | 8234726 | 23 % | 27602090 | 77 % | 35836816 |

Allemagne | 26038835 | 36 % | 46985923 | 64 % | 73024758 |

Italie | 26736900 | 36 % | 46753250 | 64 % | 73490150 |

France | 25857836 | 42 % | 35239500 | 58 % | 61097336 |

Malte | 792920 | 62 % | 476942 | 38 % | 1269862 |

Danemark | 59405375 | 68 % | 27871817 | 32 % | 87277192 |

République tchèque | 353171 | 74 % | 121292 | 26 % | 474463 |

Lituanie | 3273610 | 77 % | 969200 | 23 % | 4242810 |

Espagne | 61810966 | 88 % | 8288900 | 12 % | 70099866 |

Pologne | 1637795 | 92 % | 137050 | 8 % | 1774845 |

Irlande | 86027249 | 92 % | 7153436 | 8 % | 93180685 |

Grèce | 3956000 | 93 % | 310000 | 7 % | 4266000 |

Roumanie | 4036200 | 93 % | 310000 | 7 % | 4346200 |

Suède | 29242680 | 93 % | 2151000 | 7 % | 31393680 |

Portugal | 13739582 | 97 % | 464000 | 3 % | 14203582 |

Finlande | 3783575 | 98 % | 94500 | 2 % | 3878075 |

Pays-Bas | 35500765 | 100 % | - | - | 35500765 |

Belgique | 27864008 | 100 % | - | - | 27864008 |

Slovénie | 3325370 | 100 % | - | - | 3325370 |

|

Total | 421617563 | 67 % | 204928900 | 33 % | 626546463 |

COFINANCEMENT DIFFÉRENT PAR LE FEM DANS DES SITUATIONS ÉCONOMIQUES SIMILAIRES

57. Dans le cas de l’Allemagne par rapport à celui de l’Autriche [30], ces deux États étant ceux qui recourent le plus massivement à ce type d’aide du FEM, la Cour a relevé des résultats incohérents dans des situations économiques similaires relatives aux mesures d’aide au revenu des travailleurs.

58. Aux fins du financement par le FEM, l’Allemagne a considéré que la durée des mesures de formation et de qualification représentait un peu moins de la moitié du temps de travail normal [31]. Par contre, l’Autriche a considéré que des mesures similaires représentaient 100 % du temps de travail normal. Cette position s’explique par le fait que, dans le cadre du régime d’allocations à court terme en Autriche, tout emploi correspondant à au moins 50 % du temps de travail normal est considéré comme une activité à plein temps.

59. À la suite de ces différentes décisions au niveau national, le cofinancement des allocations à court terme par le FEM représentait proportionnellement le double pour les cas situés en Autriche par rapport à ceux situés en Allemagne. La Cour observe toutefois que cette différence au niveau de la décision relative au financement par le FEM n’affectait pas en fin de compte les personnes concernées étant donné que celles-ci percevaient l’intégralité des allocations prévues dans les régimes nationaux.

LA PROCÉDURE D’APPROBATION RELATIVE AU FEM EST TROP LONGUE POUR UN FONDS D’URGENCE

60. Afin d’optimiser son incidence, le FEM devrait pouvoir fournir rapidement sa contribution financière de manière à permettre aux travailleurs concernés de bénéficier des mesures faisant l’objet d’un financement dans les plus brefs délais après un licenciement.

61. Après avoir déterminé la longueur moyenne de la procédure d’approbation, la Cour a évalué dans quelle mesure elle pourrait être écourtée tout en tenant compte des différents règlements et dispositions juridiques à respecter.

62. La procédure d’approbation relative au FEM commence lorsque l’État membre présente officiellement sa demande et s’achève quand la Commission et l’autorité budgétaire procèdent à l’engagement de la contribution financière correspondant à un cas relevant du FEM. Elle peut être divisée en plusieurs étapes consécutives (procédure d’évaluation, procédure budgétaire et procédure d’habilitation), qui durent en tout 41 semaines en moyenne.

GRAPHIQUE

VUE SCHÉMATIQUE DE LA PROCÉDURE D’APPROBATION RELATIVE AU FEM

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LA PROCÉDURE D’ÉVALUATION POURRAIT ÊTRE ÉCOURTÉE

63. La procédure d’évaluation comprend la procédure d’appréciation ainsi que les procédures de consultation interne à la Commission, qui aboutissent à l’adoption de la proposition de décision par l’autorité budgétaire. Elle dure en moyenne 30 semaines.

64. La procédure d’appréciation prend en moyenne 15 semaines à compter de la date de présentation officielle de la demande de l’État membre, mais elle peut être beaucoup plus longue si l’on prend en considération l’échange informel d’informations entre l’autorité compétente de l’État membre et la Commission.

65. L’un des facteurs contribuant à la lenteur de la procédure d’appréciation est la possibilité prévue dans le règlement FEM de compléter les demandes des États membres à tout moment après leur présentation officielle. Le fait de fixer une échéance pour cette éventuelle démarche ainsi que de prendre la mesure des avantages liés à la courbe d’apprentissage peut permettre de réduire le délai de 15 semaines nécessaires à l’évaluation des demandes des États membres confrontés à des situations d’urgence. Les consultations ultérieures en interne, menées au sein de la Commission, durent également 15 semaines en moyenne.

LES PROCÉDURES BUDGÉTAIRE ET D’HABILITATION ONT UNE INCIDENCE SUPPLÉMENTAIRE SUR LES DÉLAIS

66. Étant donné que le FEM opère en dehors du cadre financier pluriannuel, chaque cas relevant du FEM fait l’objet d’une procédure budgétaire spécifique destinée à mettre les crédits correspondants à disposition. En pratique, cela signifie que, dès que la Commission a déterminé les marges et/ou les engagements annulés suffisants, il incombe à l’autorité budgétaire de prendre la décision de mobiliser le fonds [32]. Cette procédure budgétaire requiert un délai supplémentaire et incompressible d’environ 7 semaines.

67. Ensuite, la procédure d’habilitation vient compléter la procédure d’approbation, aboutissant à l’adoption de la décision formelle de verser une contribution financière. Sa durée, de 4 semaines en moyenne, est étroitement liée aux dispositions du règlement intérieur de la Commission [33]. Enfin, une fois approuvée, la contribution financière est versée à l’État membre concerné.

LA PROCÉDURE D’APPROBATION RELATIVE AU FEM N’EST PAS ASSEZ RAPIDE

68. En conclusion, la procédure d’approbation est très longue, notamment si l’on considère que le FEM est supposé être un fonds d’urgence. Dans le rapport d’évaluation à mi-parcours, les évaluateurs avaient déjà attiré l’attention de la Commission en 2011 sur le fait que la longue procédure d’approbation relative au FEM pouvait être jugée trop lente pour offrir un véritable mécanisme de "réaction rapide" en temps de crise.

69. Dans son intégralité, la procédure d’approbation prend en moyenne 11 semaines de plus qu’une décision de financement ordinaire par la Commission.

FINALEMENT, L’AUTORITÉ BUDGÉTAIRE A APPROUVÉ TOUS LES PROJETS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION

70. L’autorité budgétaire a approuvé toutes les propositions présentées par la Commission. Seule une demande sur 114 a été rejetée. Cela est probablement dû à l’aide très efficace apportée par la Commission aux États membres durant la phase de l’introduction des demandes. En effet, dans les huit cas contrôlés, la Cour a trouvé suffisamment d’éléments probants attestant que l’aide apportée aux États membres avait été efficace.

71. En outre, aucune autorité des États membres soumise à l’enquête ou à l’audit n’a fait part de son insatisfaction quant au service de la Commission responsable du FEM; par contre, ces autorités ont plutôt signalé des problèmes liés à la procédure relative au FEM dans son ensemble sans pour autant mettre en cause la qualité de l’aide.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

72. La Cour ne nie pas la nécessité pour l’UE de se montrer solidaire avec les travailleurs affectés par des licenciements en raison des modifications de la structure du commerce mondial. Cependant, la Cour n’est pas convaincue que tous les éléments du mécanisme du FEM tel qu’il se présente actuellement sont les plus appropriés pour apporter aux travailleurs qui ont perdu leur emploi une aide spécifique assortie d’une valeur ajoutée européenne.

PRATIQUEMENT TOUS LES TRAVAILLEURS ÉLIGIBLES ONT BÉNÉFICIÉ DE MESURES PERSONNALISÉES ET DÛMENT COORDONNÉES

73. Pratiquement tous les travailleurs éligibles ont pu bénéficier de mesures personnalisées relevant du FEM. Toutefois, dans certains cas, des travailleurs licenciés, précédemment employés par les fournisseurs d’une entreprise touchée par des licenciements collectifs, n’ont pas bénéficié de l’aide au titre du FEM (points 14 à 18).

74. En général, l’aide relevant du FEM a été dûment coordonnée avec les mesures relevant du FSE ou prises sur le marché du travail national, étant donné que les mesures existantes étaient complétées par des mesures supplémentaires relevant du FEM, élaborées spécifiquement pour répondre aux besoins des travailleurs (points 19 à 21).

75. Tandis que le FSE vise à corriger les déséquilibres structurels à long terme, le FEM a été créé pour faire face à des situations d’urgence ponctuelles et à court terme. Bien que le FSE ne soit pas appelé à anticiper des événements imprévisibles, toutes les mesures relevant du règlement FEM peuvent aussi s’appliquer dans le cadre du FSE. Plusieurs États membres ont préféré mobiliser le FSE plutôt que le FEM pour les raisons suivantes: le taux de cofinancement plus élevé, la mise en œuvre plus rapide, la possibilité d’un préfinancement, ainsi que la longueur de la procédure d’approbation et les conditions plus restrictives dans le cadre du FEM (points 22 à 24).

LA RÉINSERTION PROFESSIONNELLE DES TRAVAILLEURS BÉNÉFICIANT DE L’AIDE DU FEM N’A PAS PU ÊTRE ÉVALUÉE DE MANIÈRE FIABLE

76. Les données concernant la réinsertion existent mais ne sont pas suffisamment précises, cohérentes et détaillées pour permettre d’en tirer des conclusions. En conséquence, aucune comparaison ou analyse comparative utiles n’ont pu être effectuées entre les mesures au titre du FEM dans un cas donné relevant du FEM, dans plusieurs cas y afférents, ou encore dans des cas concernant le FEM par rapport à d’autres programmes actifs du marché du travail. Aucun objectif quantitatif relatif à la réinsertion n’a été fixé (points 25 à 46).

RECOMMANDATION No 1

Afin d’améliorer la qualité des informations concernant les réalisations obtenues dans les différents cas ainsi que l’efficacité des actions de soutien en faveur des travailleurs licenciés, les États membres et la Commission devraient prendre les mesures nécessaires en vue d’assurer que des données actualisées et fiables soient mises à disposition pour permettre le suivi de la réalisation des objectifs et pouvoir comparer les résultats des différentes mesures.

UN TIERS DU FINANCEMENT ALLOUÉ AU TITRE DU FEM COMPENSE DES PROGRAMMES NATIONAUX D’AIDE AU REVENU DES TRAVAILLEURS, SANS AUCUNE VALEUR AJOUTÉE EUROPÉENNE

77. Lorsque le FEM a été utilisé pour cofinancer des services en faveur de travailleurs ayant perdu leur emploi ou d’allocations n’existant normalement pas dans le cadre des régimes d’indemnités de chômage en vigueur dans les États membres, le FEM a apporté une valeur ajoutée européenne. Cela fait référence notamment aux mesures actives visant à améliorer les chances des bénéficiaires de trouver un emploi rémunéré ou encore d’accroître leur capacité d’acquérir des revenus, comme la formation, l’aide à l’emploi indépendant, l’aide individualisée à l’emploi et le reclassement externe, les allocations de mobilité ainsi que des aides à la formation (points 47 à 49).

78. Cependant, dans tous les cas contrôlés, la Cour a relevé des mesures visant à octroyer aux travailleurs une aide au revenu qui de toute façon aurait été versée par les États membres. En conséquence, la Cour estime que seules la formation et les mesures actives directes du marché du travail en faveur des travailleurs licenciés ont une valeur ajoutée européenne autre qu’un financement supplémentaire alloué aux États membres. Parmi les 19 États membres ayant bénéficié du FEM, 16 ont intégré dans leurs ensembles de mesures celles concernant l’aide au revenu. Ces dernières représentaient 33 % des dépenses remboursées pour l’ensemble des cas relevant du FEM (points 50 à 56).

79. La Commission n’a pas vérifié de manière satisfaisante la part que représentent les mesures d’aide aux travailleurs (points 45 et 46). En outre, des décisions différentes au niveau de l’État membre peuvent aboutir à un cofinancement différent par le FEM de mesures d’aide au revenu similaires (points 57 à 59).

RECOMMANDATION No 2

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient envisager de limiter le financement de l’UE aux mesures susceptibles d’apporter une valeur ajoutée européenne plutôt que de financer des régimes nationaux d’aide au revenu des travailleurs, déjà existants.

LA PROCÉDURE D’APPROBATION RELATIVE AU FEM EST TROP LONGUE POUR UN FONDS D’URGENCE

80. La procédure d’approbation relative au FEM est très longue. Cette lenteur crée un effet dissuasif en ce qui concerne l’utilisation du FEM et nuit donc à la solidarité que souhaite manifester l’UE avec les travailleurs licenciés visés.

81. En outre, la nécessité d’appliquer une procédure budgétaire spécifique contribue encore à allonger le processus d’approbation (points 60 à 69).

RECOMMANDATION No 3

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient envisager, en remplacement du régime FEM actuel, la possibilité d’adapter le cadre du FSE afin d’apporter plus rapidement une aide aux travailleurs ayant perdu leur emploi en raison de licenciements collectifs.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Harald NOACK, Membre de la Cour des comptes, le 10 juin 2013.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Règlement (CE) no 1927/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 portant création du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (JO L 406 du 30.12.2006, p. 1), modifié par le règlement (CE) no 546/2009 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 (JO L 167 du 29.6.2009, p. 26), désigné par "règlement FEM". Voir article 3, "Actions admissibles".

[2] Jusqu’au 30 mai 2009, le seuil était fixé à 1000 travailleurs licenciés.

[3] Articles 1er et 2 du règlement FEM. Dans le cadre du règlement (CE) no 546/2009, le critère de la crise a été en réalité appliqué uniquement du 18 juin 2009 au 31 décembre 2011.

[4] Jusqu’au 31 décembre 2012, les États membres ont introduit 114 demandes, dont 10 n’ont pas abouti (une a été rejetée par la Commission et 9 ont été retirées par l’État membre demandeur) et 15 sont en cours d’examen dans le cadre de la procédure d’approbation relative au FEM.

[5] En vertu des dispositions des articles 1er et 10 du règlement FEM, le taux de cofinancement du FEM était de 65 % pour toutes les demandes introduites entre le 1er mai 2009 et le 31 décembre 2011. Avant et après cette période, il correspondait à 50 %.

[6] Voir document COM(2011) 608 final du 6 octobre 2011.

[1001] Toutes les désignations de cas relevant du FEM susmentionnées ont été strictement déterminées par la Commission. Elles apparaissent sur la page web dédiée au FEM sur le site de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion de la Commission (http://ec.europa.eu/social/), mais aussi dans le portrait statistique du FEM (2007-2011) publié par la Commission. Si lesdites désignations font référence directement ou indirectement à des noms d’entreprises, le lecteur est invité à ne pas associer ces entreprises aux constatations du présent rapport spécial ou aux déclarations y afférentes formulées par la Cour. Les entreprises désignées ne sont ni des bénéficiaires du FEM ni les gestionnaires des cas relevant du FEM contrôlés.

[7] "Évaluation à mi-parcours du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation: rapport final", présenté par la société GHK à la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, 2011 (http://ec.europa.eu/social).

[8] BenQ (Allemagne), Nokia (Allemagne), Castille-et-León et Aragon (Espagne), Catalogne (Espagne), Delphi (Espagne), Perlos (Finlande), fournisseurs PSA (France), Lombardie (Italie), Piémont (Italie), Sardaigne (Italie), Toscane (Italie), Alytaus tekstile (Lituanie), Textiles (Malte), Lisbonne-Alentejo (Portugal) et Norte-Centro (Portugal).

[9] L’évaluation à mi-parcours avait déjà mis en évidence les difficultés à atteindre les travailleurs licenciés auprès des fournisseurs concernés. Voir évaluation à mi-parcours, p. 100.

[10] Voir article 5 du règlement FEM concernant les informations relatives à la coordination requises au stade de la demande, et article 6 portant sur la complémentarité et la coordination.

[11] Article 5, paragraphe 3, et article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1927/2006.

[12] Réponse donnée le 19 avril 2010 par le commissaire chargé de l’emploi et des affaires sociales à la question parlementaire E-1230/2010.

[13] La Bulgarie, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Hongrie et la Slovaquie. La contribution nationale plus élevée était considérée comme un obstacle manifeste à l’introduction d’une demande de contribution du FEM. Réponses à l’enquête de la Cour concernant les États membres n’ayant pas recouru au financement du FEM, octobre 2012. Voir aussi Issues Paper concerning the permanent changes made in 2009 to Regulation (EC) No 1927/2006, "Procedural changes" (document exposant les questions concernant les modifications permanentes apportées en 2009 au règlement (CE) no 1927/2006, "Changements de procédure"), 25 et 26 janvier 2011.

[14] Réponse donnée le 19 avril 2010 par le commissaire chargé de l’emploi et des affaires sociales à la question parlementaire E-1230/2010.

[15] La Bulgarie, Chypre et la Hongrie.

[16] La Bulgarie, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Hongrie et la Slovaquie.

[17] Fait déploré par l’Estonie, la Lettonie et la Hongrie. Voir aussi Issues Paper concerning the permanent changes made in 2009 to Regulation (EC) No 1927/2006, "Procedural changes" (document exposant les questions concernant les modifications permanentes apportées en 2009 au règlement (CE) no 1927/2006, "Changements de procédure"), 25 et 26 janvier 2011.

[18] Selon la Commission, en ce qui concerne le Royaume-Uni, le FSE a été réorienté vers l’organisation de formations à l’intention de travailleurs ayant perdu leur emploi à la suite de licenciements collectifs.

[19] La demande d’intervention du FEM a été introduite le 6 octobre 2011, et le rapport final n’est pas attendu avant le 5 mars 2014.

[20] Cas concernant Odense Steel Shipyard (I): l’audit de la Cour portant sur un échantillon de différents bénéficiaires ayant perçu une aide du FEM a permis de confirmer cette observation. L’objectif était que 25 % des participants aient retrouvé un emploi 6 mois après l’expiration des mesures relevant du FEM. Cet objectif était pratiquement atteint 11 mois avant l’échéance.

[21] L’analyse réalisée pendant l’audit portant sur un échantillon de différents bénéficiaires ayant perçu une aide du FEM en Allemagne a permis de confirmer cette observation, de même qu’une évaluation en date du 16 septembre 2012 commandée par l’autorité de gestion, le Bundesministerium für Arbeit und Soziales (ministère fédéral du travail et des affaires sociales), Der Europäische Globalisierungsfonds in Deutschland: Eine Untersuchung und Bewertung seiner Umsetzung und Potenziale (Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation en Allemagne: examen et évaluation de sa mise en œuvre et de ses potentialités), octobre 2012, p. 2, 4, 9, 10, 72 et 88 (http://www.bmas.de).

[22] Voir point 51 du rapport spécial no 17/2009, "Les actions de formation professionnelle pour les femmes, cofinancées par le Fonds social européen", et points 63 et 64 du rapport spécial no 25/2012, "Des outils ont-ils été mis en place afin de vérifier l’efficacité des dépenses du Fonds social européen en faveur des travailleurs âgés?" (http://eca.europa.eu).

[23] Évaluation à mi-parcours, p. 101 et 102.

[24] Avis no 1/2010 de la Cour, "Améliorer la gestion financière du budget de l’Union européenne: risques et défis" (http://eca.europa.eu).

[25] Politiques actives du marché du travail — cette rubrique recouvre toutes les dépenses sociales (autres que les dépenses d’éducation) visant à améliorer les chances des bénéficiaires de trouver un emploi rémunéré ou encore d’accroître leur rémunération. Elle inclut les dépenses consacrées aux services publics de l’emploi et à l’administration, à la formation professionnelle, aux programmes spéciaux en faveur des jeunes passant de l’école à la vie active, aux dispositifs destinés à assurer ou à faciliter l’emploi des chômeurs et d’autres personnes (à l’exclusion des jeunes et des handicapés), et aux programmes spéciaux pour les handicapés ("La base de données de l’OCDE sur les dépenses sociales (SOCX): Guide d’interprétation", OCDE, 2007, p. 16).

[26] Il s’agit de paiements en espèces destinés à indemniser les personnes en situation de chômage. Cette rubrique concerne tous les paiements en espèces destinés à indemniser les personnes en situation de chômage. Elle comprend les indemnités de licenciement payées sur fonds publics, ainsi que les pensions servies avant l’âge "normal" d’ouverture du droit à pension si le bénéficiaire a perdu son emploi ou pour d’autres raisons liées à la politique du marché du travail ("La base de données de l’OCDE sur les dépenses sociales (SOCX): Guide d’interprétation", OCDE, 2007, p. 17).

[27] Voir rapport d’évaluation à mi-parcours, 8 décembre 2011, p. 42 (version anglaise). Établi pour la Commission, le rapport d’évaluation à mi-parcours se fondait sur un échantillon de 15 cas approuvés avant l’entrée en vigueur de la modification de 2009 du règlement FEM.

[28] Voir aussi tableau 4.

[29] Document COM(2011) 608 final, article 7, paragraphe 1.

[30] Cas Steiermark.

[31] Ce taux était un coefficient calculé sur la base d’une enquête téléphonique concernant la demande de Nokia. Le coefficient a ensuite été appliqué pour tous les cas relevant du FEM en Allemagne.

[32] Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (2006/C 139/01), paragraphe 28.

[33] Voir articles 13 à 15 du règlement intérieur de la Commission (C(2000) 3614 du 8 décembre 2000), modifié par la décision 2010/138/UE, Euratom de la Commission du 24 février 2010 (JO L 55 du 5.3.2010, p. 60).

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