Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Un cadre d'action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030» — COM(2014) 15 final

26.11.2014

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 424/39

Rapporteure:

Ulla SIRKEINEN

1.1

Le CESE formule les conclusions suivantes:

1.2

Le CESE est favorable à:

1.3

Le CESE recommande:

2.1

Depuis que le Conseil européen de mars 2008 a défini les objectifs 20-20-20, à réaliser d'ici 2020, en matière de climat et d'énergie, la situation a changé à de nombreux égards. En premier lieu, la plus grave crise économique depuis la guerre s'est abattue sur l'Europe, dont le redressement commence à peine à se dessiner et demeure faible. En second lieu, d'autres parties prépondérantes n'ont pas suivi l'UE pour ce qui est de déterminer des objectifs et des mesures visant à atténuer le changement climatique. En troisième lieu, la révolution du gaz de schiste aux États-Unis a modifié la donne en matière d'énergie, du moins dans les secteurs américains concernés par le gaz, et par conséquent, leurs relations de compétitivité. En quatrième lieu, les prix au détail de l'énergie ont connu une hausse rapide au cours des dernières années dans une grande partie de l'UE, menaçant la compétitivité industrielle et les consommateurs vulnérables. En cinquième lieu, les événements politiques récents en Ukraine ont mis tragiquement en lumière l'importance de réduire la dépendance de l'UE vis-à-vis des sources d'énergies fossiles russes, entre autres. Toutefois — en sixième lieu — les énergies renouvelables ont aussi connu des évolutions technologiques tout à fait révolutionnaires, permettant d'améliorer constamment la rentabilité d'une production énergétique à faible intensité de carbone. À cet égard, le CESE recommande à la Commission de diffuser plus largement son analyse selon laquelle «les coûts de la transition vers une économie à faible intensité de carbone ne diffèrent pas sensiblement des coûts qui seront engagés en tout état de cause pour renouveler un système énergétique vieillissant, faire face à l’augmentation des prix des combustibles fossiles et respecter les politiques dans les domaines du climat et de l'énergie». «[...] les coûts du système énergétique devraient augmenter jusqu'en 2030 pour atteindre environ 14 % du PIB, à comparer à 12,8 % environ en 2010. On observera cependant un très net effacement des dépenses de combustibles au profit d'équipements innovants à haute valeur ajoutée, ce qui stimulera les investissements dans les produits et services innovants, créera des emplois et de la croissance et améliorera la balance commerciale de l’Union.» En outre — en septième lieu — des initiatives intéressantes de production énergétique décentralisée au moyen d'énergies renouvelables ont été lancées dans certains États membres avec la participation directe de la société civile. Cela montre clairement qu'une participation active et directe des citoyens, des communes et des régions à la production énergétique permet de dégager de nouvelles possibilités de création de valeur au niveau régional, ce qui accroît sensiblement l'adhésion sociale à une nouvelle politique climatique et énergétique. Enfin — en huitième lieu — il apparaît de plus en plus clairement que le leadership technologique en matière d'énergies renouvelables présente un grand potentiel économique d'avenir et que le développement régional et la politique énergétique peuvent aller de pair.

2.2

Des avancées importantes sont à noter dans la réalisation des objectifs fixés pour 2020. Les émissions de gaz à effet de serre ont diminué de 18 % entre 1990 et 2012, et devraient baisser encore de 24 % d'ici 2020 et de 32 % d'ici 2030 en raison des mesures prises jusqu'à présent. La part des énergies renouvelables dans l'utilisation énergétique finale était de 13 % en 2012 et la Commission européenne espère aujourd'hui la voir atteindre 21 % en 2020 et 24 % en 2030. L'intensité énergétique de l'économie européenne a décru de 24 % entre 1995 et 2011, bien qu'il apparaisse que l'objectif indicatif d'une amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique ne sera pas réalisé. Ces chiffres s'expliquent en partie par le ralentissement économique de longue durée que nous connaissons, le phénomène de fuite de carbone et l'amélioration de l'efficacité énergétique.

2.3

Les défis à venir sont néanmoins d'autant plus graves et exigent des mesures urgentes. Le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a récemment publié plusieurs parties de son cinquième rapport d'évaluation, qui montrent que les émissions mondiales de gaz à effet de serre ont atteint des niveaux sans précédent en dépit des politiques d'atténuation mises en place. Selon le GIEC, seuls des changements institutionnels et technologiques majeurs et des investissements substantiels peuvent assurer avec une probabilité supérieure à 50 % que le réchauffement climatique mondial ne dépassera pas la limite de 2 degrés Celsius.

2.4

En 2008, le Conseil européen a décidé d'un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 80-95 % d'ici 2050, conformément à l'engagement international visant à limiter le réchauffement climatique de la planète à une hausse de 2 degrés Celsius. La Commission européenne a présenté à cet effet des feuilles de route pour le climat et l'énergie à l'horizon 2050.

2.5

Le CESE a soutenu activement les décisions relatives à la politique de l'UE en matière de climat et d'énergie et a suivi de près leur mise en œuvre. De nombreux avis portant sur des thèmes connexes ont été publiés, à l'initiative du Comité ou sur saisine, notamment des avis sur les négociations internationales sur le climat (1), une communauté européenne de l'énergie (2), les coûts énergétiques (3) et la pauvreté énergétique (4) et, tout récemment, les instruments fondés sur le marché pour une économie à faibles émissions de carbone (5).

2.6

Le présent avis s'appuie sur les avis antérieurs et vient les compléter. Tout comme les autres avis du CESE, il est issu d'un compromis entre des positions divergentes. Il porte uniquement sur la communication «Un cadre d'action en matière de climat et d'énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030» (6). Le Comité publiera des avis distincts sur d'autres pans du paquet de mesures — la réforme du système d'échange de quotas d'émissions (SEQE) (7), la communication sur les prix de l'énergie (8), les recommandations sur le gaz de schiste (9) et la communication sur la renaissance industrielle (10).

3.1

Sur la base des feuilles de route pour le climat et l'énergie à l'horizon 2050, d'un livre vert en vue d'une consultation publique et d'une analyse d'impact, la Commission a présenté un paquet de mesures faisant l'objet d'une communication relative à un cadre d'action 2020-2030 en matière de climat et d’énergie, mentionnée au paragraphe 2.8.

3.2

La Commission propose un objectif de 40 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 1990. Cette diminution serait répartie entre les secteurs couverts par le SEQE (- 43 %) et les secteurs non couverts (- 30 %), par rapport à 2005. Le facteur annuel de réduction du plafond du SEQE qui limite les émissions devra augmenter pour passer de 1,74 % actuellement à 2,2 % après 2020. L'objectif pour les secteurs non couverts par le SEQE doit être réparti entre les États membres selon une méthode globalement semblable à celle appliquée de nos jours.

3.3

En ce qui concerne la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale de l'UE, la Commission propose un objectif d'au moins 27 %. Celui-ci est contraignant au niveau de l'UE mais ne devrait pas être réparti entre les États membres; l'on ne sait donc pas qui pourra être tenu responsable si cet objectif n'est pas atteint. La part des énergies renouvelables dans le secteur de l'électricité passerait de 21 % aujourd'hui à 45 % en 2030.

3.4

Aucune proposition n'est présentée dans le domaine de l'efficacité énergétique. Une évaluation de la mise en œuvre de la directive sur l'efficacité énergétique sera présentée d'ici mi-2014, et d'autres propositions seront envisagées sur cette base.

3.5

La Commission propose de réformer le système d'échange de quotas d'émission (11) en établissant une réserve de stabilité du marché, et a présenté un projet de règlement à cet effet.

3.6

La Commission aborde également la question de la concurrence sur les marchés intégrés et celle du renforcement de la sécurité de l’approvisionnement énergétique. Elle a présenté une communication distincte sur les prix de l'énergie (12).

3.7

Il est proposé une nouvelle méthode de gouvernance, fondée sur les plans nationaux.

3.8

Un ensemble plus vaste d'indicateurs est suggéré en vue de mieux évaluer les avancées réalisées.

3.9

La Commission aborde également les politiques complémentaires clés — agriculture et utilisation des terres, captage et stockage du carbone, ainsi qu'innovation et financement.

3.10

Enfin, elle présente dans les grandes lignes le contexte international de l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre.

4.1

Le CESE accueille favorablement la communication car elle vise à maintenir la prévisibilité des objectifs politiques dans le domaine du climat et de l'énergie. La stabilité et la prévisibilité du cadre réglementaire, ainsi que sa mise en œuvre cohérente, notamment, représentent une condition préalable aux décisions à long terme et aux investissements massifs nécessaires pour orienter les évolutions dans la direction souhaitée.

4.2

Le message selon lequel les aspects centraux du cadre d'action en matière climatique et énergétique à l'horizon 2020 resteront inchangés constitue un élément important de prévisibilité.

4.3

Néanmoins, la communication à l'examen tient compte également des changements considérables survenus depuis l'adoption de la politique à l'horizon 2020. Nonobstant la prévisibilité nécessaire, les défis d'un contexte international en mutation, la nécessité d'un redressement économique et d'une meilleure compétitivité ainsi que la hausse des coûts de l'énergie exigent d'adapter les politiques actuelles.

4.4

Le réchauffement climatique représente, à long terme, une menace considérable pour notre planète, pour le bien-être des générations futures, mais aussi pour la prospérité économique en général. Il nous coûte d'ores et déjà très cher. Au niveau de l'UE, il convient d'orienter les efforts vers la réalisation de l'objectif d'une réduction de 80-95 % des émissions de gaz à effet de serre en 2050. Le CESE soutient la proposition de la Commission de fixer à 40 % l'objectif pour 2030, même si cela peut être considéré comme ambitieux. Selon l'analyse d'impact accompagnant la communication, un objectif de 35 % serait suffisant pour permettre d'atteindre l'objectif de réduction des émissions fixé pour 2050.

4.5

Lors de l'adoption, en 2008, de «l'objectif 2020», qui visait à diminuer les émissions de 20 % par rapport au niveau de 1990, les émissions étaient déjà inférieures de 10 % aux valeurs de départ. Il apparaît maintenant que l'on parviendra à une baisse de 24 % d'ici 2020, c'est-à-dire une diminution de 14 % en 11 ans. Il s'agirait donc de parvenir à une nouvelle réduction de 16 % en une décennie, ce qui pourrait être réalisé sans trop de difficultés eu égard au progrès technologique, à la baisse des coûts des énergies renouvelables et à l'augmentation du coût des énergies fossiles. Cependant, les efforts consentis depuis 1990 ont été considérablement facilités par le ralentissement économique et les restructurations massives effectuées dans les anciennes économies communistes, ainsi que par le recours aux mécanismes de Kyoto.

4.6

Toutefois, pour atteindre cet objectif sans provoquer d'incidences négatives sur d'autres aspects du développement durable — économique et social — il est de la plus haute importance de faire en sorte que les mesures d'exécution présentent le rapport coût/efficacité le plus élevé possible. Dès lors, le CESE se félicite que la Commission ait cessé, conformément à la recommandation qu'il avait formulée dès 2008, de donner des lignes directrices concernant le secteur des biocarburants, qui représentent l'une des options les plus onéreuses en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (13). À cet égard, l'utilisation des mécanismes de flexibilité que la Commission propose à présent d'exclure après 2020 doit être soigneusement évaluée et largement débattue, en tenant compte des problèmes observés ainsi que des avantages présentés par un bon rapport coût/efficacité global et le développement de la coopération internationale en matière de climat.

4.7

Les politiques menées affecteront de manière différente les divers secteurs de l'économie. Les mesures devront dès lors être soigneusement conçues et ciblées afin de limiter les conséquences dommageables et de protéger les consommateurs d'énergie les plus vulnérables. La transition vers une économie à faibles émissions de carbone doit s'effectuer de manière équitable. Les aspects fondamentaux sont la formation, des emplois de bonne qualité et la participation des travailleurs, ainsi que l'adoption, le cas échéant, de mesures compensatoires.

4.8

Le CESE soutient aussi la proposition de la Commission relative à un objectif commun d'au moins 27 % pour la part des énergies provenant de sources renouvelables. Si l'objectif de réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre peut être considéré comme un signal important en matière de politique climatique, notamment dans l'optique des négociations à venir dans le cadre de la COP 20/COP 21, le développement des énergies renouvelables constitue quant à lui un objectif de politique énergétique propre à diminuer la dépendance, aujourd'hui excessive, vis-à-vis des importations. Le Comité déplore que des objectifs contraignants distincts ne soient pas fixés pour chacun des États membres. Il est très difficile de concevoir comment la Commission entend, sans établir d'ambitions au niveau national, imposer et contrôler le respect de cet objectif chiffré, voire sanctionner les infractions le cas échéant.

4.9

Améliorer l'efficacité énergétique est le moyen le plus prometteur et le plus rentable de progresser vers la réalisation de l'ensemble des objectifs de politique énergétique sur les plans environnemental, économique et de la sécurité d'approvisionnement. Le potentiel est vaste, mais une action radicale est indispensable. Le CESE attend de la Commission qu'elle présente des mesures efficaces, fondées sur l'analyse qu'elle effectuera dans le courant de l'année et tenant compte du large éventail de questions à aborder dans ce domaine. Il est nécessaire de prendre en considération l'expérience acquise avec l'actuel cadre législatif, qui n'a été que récemment adopté. Des objectifs de type sectoriel pourraient être envisagés, en vue notamment de pouvoir exploiter le vaste potentiel des secteurs de la construction et du transport.

4.10

Le CESE accueille favorablement la nouvelle méthode de gouvernance proposée par la Commission, qui prévoit un processus itératif pour établir les plans nationaux. L'élaboration de ces plans pourrait représenter une bonne occasion d'associer non seulement les parties prenantes, mais aussi la société civile au sens large aux questions de politique énergétique, notamment pour la mise en œuvre. L'aspect le plus important de la proposition est la concertation avec les pays voisins, qui devrait être rendue obligatoire avant que ne soient arrêtées des décisions nationales susceptibles d'avoir de vastes conséquences sur d'autres parties; elle pourrait constituer une avancée décisive vers une véritable Communauté européenne de l’énergie. La combinaison de différentes approches et ressources nationales et donc l'établissement de différents bouquets énergétiques pourraient aboutir à la mise en place de systèmes et de marchés régionaux rentables, contribuant à l'équilibrage, à l'adéquation de la production et à la sécurité d'approvisionnement. Le CESE appelle dès lors les États membres à réagir positivement à l'idée d'une procédure de gouvernance efficace et à déterminer avec la Commission et la société civile son mode de mise en œuvre. Cette nouvelle méthode de gouvernance devrait être transparente et prévoir la participation de la société civile, en minimisant les charges administratives supplémentaires pesant sur les États membres.

4.11

Pour ce qui est du droit des États membres de décider de la composition de leur propre bouquet énergétique, le développement durable et la diversification sont des objectifs clés. Sur ces deux points, il demeurera nécessaire d'accroître l'utilisation des sources d’énergie renouvelables, que complèteront d'autres sources à faibles émissions de carbone. Les politiques de l'UE ne doivent pas empêcher les États membres, s'ils le souhaitent, d'exploiter l'énergie nucléaire ou des ressources énergétiques autochtones, y compris les gaz non conventionnels.

4.12

Il est tout indiqué de renforcer l'assistance en faveur des États associés et engagés dans le cadre de la politique européenne de voisinage afin qu'ils bâtissent des économies à faibles émissions de carbone, de leur faciliter l'accès à des technologies adéquates et de soutenir les centres de recherche situés dans ces États et spécialisés dans ce domaine.

4.13

Le problème de la très forte dépendance de l'UE vis-à-vis des ressources en énergies fossiles provenant de sources non fiables a été mis en évidence ces dernières semaines et requiert que l'on s'y attache de toute urgence. Il convient d'engager une action décisive pour diversifier l'approvisionnement énergétique, comme indiqué au paragraphe 4.10, et de miser ce faisant en particulier sur les ressources pérennes dont le niveau d'émissions est le plus proche possible de zéro. Un véritable marché intérieur de l'énergie et une politique extérieure commune dans le domaine de l'énergie sont également nécessaires pour diversifier les sources d'approvisionnement.

4.14

Le CESE accueille favorablement la proposition d'utiliser un ensemble plus vaste d'indicateurs afin de répertorier plus précisément les progrès réalisés. L'insuffisance des capacités de transmission transfrontières demeure l'obstacle le plus important à la création d'un véritable marché intérieur de l'énergie. Pour vérifier les avancées réalisées dans ce domaine, il convient de surveiller l'évolution des différences de prix entre les régions et les pays.

4.15

À cet égard, la Commission aura pour rôle important d'assurer des conditions de concurrence équitables en supprimant progressivement les subventions néfastes et en contrôlant attentivement les régimes d'aides publiques (14). Cela doit également s'appliquer aux mesures d'aide que le SEQE prévoit en faveur des secteurs industriels menacés par la fuite de carbone, dans le but de compenser les coûts indirects liés au climat, par exemple la hausse des prix de l'électricité. Cette compensation devrait relever d'un système à l'échelle de l'UE afin d'éviter les distorsions de concurrence entre les États membres. Le CESE publiera également un avis distinct sur la proposition de réforme du SEQE (15). La Commission doit aussi œuvrer en faveur de conditions de concurrence équitables au niveau international, impératif qui suppose de traiter cette question dans le cadre des négociations de l'OMC mais aussi du partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (TTIP).

4.16

Les politiques applicables au secteur ne relevant pas du SEQE constituent un élément important des plans énergétiques nationaux. Les secteurs du transport et du chauffage sont particulièrement importants. Le Comité a déjà fait part à plusieurs reprises de sa position au sujet de la politique relative aux biocarburants, et renvoie à cet égard aux avis qu'il a élaborés sur ce thème (16).

4.17

L'agriculture et l'utilisation des terres auront un rôle à jouer dans l'atténuation du changement climatique, mais les politiques en la matière nécessitent une analyse et une réflexion plus approfondies. La biomasse durable issue de l'agriculture et de la sylviculture peut contribuer à la diversification des sources d'énergie. Si le changement d'affectation des sols devait être inclus dans les objectifs pour les secteurs non couverts par le SEQE, l'accroissement net des puits de carbone forestiers devrait être entièrement déduit.

4.18

La communication omet également de fournir des informations sur les résultats obtenus en matière de création de nouveaux emplois verts, ce qui représentait un objectif important des décisions 20-20-20. Les études menées à ce jour montrent que l'incidence nette sur l'emploi est neutre ou seulement légèrement positive, alors que les structures d'emploi connaîtront une mutation radicale.

4.19

Une écologisation massive des activités existantes dans l'UE s'est probablement déjà produite, ce que démontre par exemple la forte amélioration de l'efficacité énergétique dans l'industrie manufacturière. À ce jour, les industries à forte intensité énergétique ont été en mesure de réagir au défi climatique en améliorant leur efficacité, mais dans la mesure où le potentiel a déjà largement été exploité, il convient à l'avenir de prendre encore plus au sérieux la menace de fuite de carbone.

4.20

De nombreuses branches de secteurs industriels européens à forte intensité énergétique doivent affronter la concurrence sur des marchés mondiaux ouverts, sans possibilité de majorer leurs prix par la prise en compte unilatérale de coûts supplémentaires, et sont donc soumises au risque de fuite de carbone. Dans la plupart des cas, ces industries sont aussi les plus efficaces au monde du point de vue énergétique et sur le plan des émissions de carbone. Dans de telles circonstances, la fuite de carbone pourrait même entraîner une hausse des émissions de carbone à l'échelle mondiale. Il convient dès lors que les politiques de l'UE n'entraînent aucune hausse des coûts de l'énergie, qu'ils soient directs ou indirects, pour ces industries, ou qu'elles prévoient des dispositions claires relatives à la compensation d'une telle augmentation. Les dispositions visant à prévenir la fuite de carbone doivent prévoir des allocations de quotas d'émission à titre totalement gratuit, sur la base de valeurs de référence techniquement réalisables, jusqu'à ce qu'il soit démontré que les nouvelles technologies permettent d'importantes réductions d'émissions de manière économiquement viable.

4.21

L'innovation constitue la solution par excellence aux défis liés aux politiques énergétiques et climatiques. L'UE et les États membres, ainsi que d'autres acteurs financiers, doivent agir de manière radicale en vue d'exploiter ce potentiel, en soutenant tant le déploiement de nouvelles technologies que les essais concernant des innovations décisives plus risquées. Sans véritables bonds technologiques, il est impossible d'atteindre les objectifs à long terme dans de nombreux secteurs. Pour mettre en œuvre ces innovations, il est nécessaire de disposer d'un secteur industriel compétitif qui, en répondant à ce défi, peut rester compétitif et réaliser de nouvelles avancées. Une formation de qualité élevée constitue à cet égard le facteur clé de la réussite. Les industries spécialisées dans la production d'équipements pour une économie à faibles émissions de carbone peuvent contribuer à la compétitivité de l'économie européenne et accroître la disponibilité de ces équipements. À cette fin, il y a lieu d'intégrer les efforts de recherche et de promotion.

4.22

Relever les défis du changement climatique et continuer à garantir l'approvisionnement énergétique et une énergie sûre et abordable pour tous en Europe exige un changement d'attitude et de comportement de la part de tous les acteurs. Quelle que soit la ligne politique choisie par les décideurs de l'UE, sa mise en œuvre harmonieuse dépend de la participation, à un stade précoce, de l'ensemble des parties prenantes. Comme cela est mentionné au paragraphe 4.9, la société civile a un rôle à jouer et le CESE peut apporter son soutien à cet égard.

4.23

Dans le domaine de la politique climatique, la question la plus importante est toutefois celle de l'évolution internationale. Le cadre d'action présenté dans la communication permettrait une diminution considérable de la part de l'UE dans les émissions de gaz à effet de serre mondiales, part qui est actuellement de 11 %. Selon les conclusions de l'Agence internationale de l'énergie, même les politiques actuellement menées permettraient de faire tomber la part de l'UE à 7 % d'ici 2035. Il relève de la responsabilité historique particulière de l'Europe de lutter contre le changement climatique, mais elle ne pourrait à elle seule contribuer de manière sensible à limiter le réchauffement climatique à 2 degrés Celsius. La conclusion d'un accord international ambitieux et sa mise en œuvre efficace représentent des objectifs essentiels pour les politiques de l'UE. S'il n'est pas possible d'y parvenir, l'UE pourrait être tenue de reconsidérer ses propres politiques. Parallèlement, il convient que l'adaptation au changement climatique fasse l'objet d'une attention et d'une action nettement renforcées — cette question ne peut être négligée plus longtemps.