Avis du Comité économique et social européen sur le thème «La fragilité des consommateurs face aux pratiques commerciales dans le marché intérieur» (avis d’initiative)

15.1.2015

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 12/1

Rapporteur:

M. Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

1.1

L'érosion progressive du pouvoir d'achat des classes moyennes — qui sont le véritable moteur de la société de consommation — et de l'ensemble des consommateurs en général, et les difficultés financières que connaissent les petites et moyennes entreprises pour continuer à survivre ont rendu nécessaire, compte tenu de l'étroitesse des marges bénéficiaires dans le climat économique actuel, de réviser les pratiques commerciales habituelles sur le marché.

1.2

Les répercussions des distorsions que les pratiques déloyales ont provoquées sur le marché ont favorisé l'émergence de consommateurs prisonniers de leur nouvelle situation économique, laquelle se caractérise par une perte de liberté de décision et par la difficulté de faire valoir leurs droits dans ce domaine. Ces consommateurs devraient eux aussi être protégés vis-à-vis de ces politiques, afin d'éviter d'être exclus.

1.3

Par ailleurs, l'on observe du fait de la crise économique une tendance généralisée et continue à l'affaiblissement progressif des consommateurs potentiels, ce qui laisse entrevoir que cette chute de la consommation pourrait continuer à s'aggraver. Jusqu'ici, les pouvoirs publics n'ont encore proposé aucune mesure systémique susceptible de remédier à cette situation et de protéger les consommateurs de cette détérioration.

1.4

La correction de ces déséquilibres permettrait en outre d'améliorer la situation des producteurs et des petites et moyennes entreprises, dans la mesure où la transparence et la libre concurrence soulagent les pressions auxquelles ils sont soumis (baisse de la demande, prix prédateurs, etc.), et qui contribuent au dysfonctionnement du marché intérieur.

1.5

Il y a lieu d'adopter des mesures de prévention, de protection, ainsi que d'atténuation des déséquilibres et de restauration du niveau de vie, comportant, sans préjudice des autres propositions contenues dans le texte du présent avis, au minimum les éléments suivants:

1.6

Il y a lieu d'œuvrer à une meilleure intégration des intérêts des consommateurs dans toutes les politiques de l'Union. Les programmes pertinents de l'UE devraient dès lors prévoir un budget spécifiquement destiné à encourager la contribution des organisations de consommateurs, par des activités d'intérêt général, afin de favoriser l'inclusion des consommateurs économiquement faibles par suite de la crise économique.

2.1

La durée et l'ampleur de la crise économique et financière actuelle, de même que les mesures adoptées par de nombreux gouvernements des États membres de l'Union européenne, ont entraîné des effets collatéraux sur l'offre et la demande de biens et de services, du fait de la diminution du pouvoir d'achat qui a frappé la plupart des consommateurs et qui débouche actuellement sur une fragmentation sociale.

2.2

Les réductions de salaires ont obligé les citoyens à modifier leurs habitudes de consommation afin de pouvoir adapter leur budget familial à leur nouveau pouvoir d'achat.

2.3

La perte de sources de revenus — malgré l'appui fourni dans certains cas par les réseaux familiaux — et la diminution progressive des ressources financières des ménages les a conduits à grossir les rangs des consommateurs économiquement faibles en danger d'exclusion sociale, notamment en ce qui concerne certains produits, fournitures et services de première nécessité spécifiques, phénomène qui pourrait être considéré comme une forme de faiblesse conjoncturelle.

2.4

En outre, le glissement de catégories entières de consommateurs vers des couches de population à moindre pouvoir d'achat a eu pour effet, avec l'exclusion financière et le chômage, de limiter encore davantage l'accès au marché classique des biens et des services, ce qui a favorisé l'émergence de nouveaux espaces et de nouveaux canaux de commercialisation qui peuvent parfois générer des dysfonctionnements sur le marché.

2.5

Il importe d'utiliser, à des fins statistiques, l'indice de pauvreté multidimensionnel (IPM) (1), qui permet d'évaluer les situations et de pouvoir prendre des décisions à même de prévenir l'exclusion sociale. Cet indice (IPM) examine, à travers 10 indicateurs (qualité de vie/bien-être social), différents aspects fondamentaux tels que l'éducation, la santé et le niveau de vie, et considère comme pauvre une personne qui se situe à un niveau inférieur à 30 % des indicateurs pondérés. Aussi est-il important que les États membres adoptent des mesures visant à dépasser ce seuil.

2.6

De même, la position de faiblesse économique des consommateurs économiquement affaiblis par la crise les empêche de disposer de certains des moyens nécessaires pour accéder aux environnements virtuels de commercialisation, ce qui les empêche d'avoir accès aux marchés des biens et des services à des conditions plus favorables. C'est ainsi que la «fracture numérique» vient aggraver la «fracture sociale» en rendant plus difficile la protection des consommateurs face aux risques découlant des effets de la crise économique et de la complexité des marchés numériques.

2.7

De même, les consommateurs fragilisés par les nouvelles conditions économiques souffrent d'un déficit d'information et de protection de leurs intérêts économiques dans les transactions qu'ils effectuent dans les segments du marché qui leur sont de plus en plus dévolus.

2.8

Enfin, la diminution des ressources publiques mises à la disposition des consommateurs dans le cadre des politiques d'ajustement mises en œuvre par les gouvernements ces dernières années, entame considérablement l'efficacité, notamment, des activités de contrôle et de surveillance du marché. L'UE a également diminué sa contribution au Programme pluriannuel des consommateurs pour la période 2014-2020 (2), comme l'a déjà souligné le CESE (3).

3.1

Cette problématique doit être abordée de manière conjointe étant donné la diversité des caractéristiques et de l'impact des différentes pratiques commerciales déloyales sur la fragilisation de la protection des droits des consommateurs qui, par suite de la crise économique, ont vu leur capacité à satisfaire leurs besoins les plus fondamentaux se détériorer.

3.2

Le respect des normes qui préservent la santé et la sécurité des consommateurs et des usagers ne saurait faire l'objet de négociations de la part des fournisseurs; il y a lieu de préserver les consommateurs et les usagers de tout risque éventuel et d'empêcher, grâce à l'application du principe de précaution (conformément à la communication de la Commission du 2 février 2000), la commercialisation de produits, biens et services susceptibles de porter atteinte à leur intégrité physique et psychique ou à leurs intérêts économiques légitimes, sans préjudice de l'obligation générale de sécurité pour tous produits destinés au consommateur ou susceptibles d'être utilisés par les consommateurs, y compris ceux utilisés par les consommateurs dans le cadre de la prestation d'un service.

3.3

Non seulement il est difficile de pourvoir comme il convient aux besoins alimentaires fondamentaux des consommateurs en situation de vulnérabilité économique, mais encore ces besoins risquent-ils d'être sérieusement menacés par une offre de denrées alimentaires dont la valeur nutritive se trouverait diminuée en proportion de leurs prix bas.

3.4

Cette remarque vaut également s'agissant de l'interprétation des conditions de conservation et de vente de produits qui, de par leur caractère périssable, font l'objet de dates de péremption.

3.5

L'on pourrait également s'attendre à l'émergence de pratiques commerciales qui — sous prétexte d'une forte réduction du prix — proposeraient à la vente des produits ne correspondant plus aux exigences nécessaires à leur commercialisation, phénomène qui pourrait également concerner la prestation de services. C'est pourquoi il conviendrait d'adopter toutes les mesures requises pour éviter, le cas échéant, la commercialisation de tels produits, par le biais d'une intervention active et vigilante de la part des États membres. Comme l'a déjà fait valoir le CESE (4), il y a lieu de renforcer la coopération entre les autorités nationales compétentes et la Commission en approuvant la révision de la législation relative à la sécurité des produits, laquelle devrait entrer immédiatement en vigueur.

3.6

Il y a également lieu de prendre en considération dans ce contexte l'utilisation délibérée de termes et de dénominations susceptibles d'induire les consommateurs en erreur en ce qui concerne les caractéristiques des produits sous prétexte de promotion et de réductions commerciales. Il en va de même de la publicité trompeuse, qu'il s'agisse de campagnes de marketing s'abritant derrière un objectif prétendument éthique et incitant à l'achat en faisant appel au sentiment de solidarité, ou d'affirmations trompeuses en rapport avec la protection de l'environnement, dont la véracité est difficile à vérifier.

3.7

Il convient de même de surveiller la commercialisation de produits présentés sous la dénomination générique de «marques de distributeur» ou de «marques propres» et ne correspondant pas aux exigences et critères de commercialisation en vigueur.

3.8

De même, dans le domaine alimentaire, la prolifération de nouveaux canaux de commercialisation échappant au contrôle administratif, comme par exemple la «fraude alimentaire» (5), qui s'exerce par la contrefaçon de produits de base, la vente illégale de produits alimentaires et la remise en circulation de denrées alimentaires jugées impropres à la consommation humaine, constituent un motif sérieux de préoccupation. Il en va de même de la vente de médicaments sans prescription médicale et n'étant pas en vente libre (6), qui sont fabriqués sans garanties sanitaires et constituent des imitations frauduleuses des véritables médicaments autorisés, avec les risques graves que cela comporte pour la santé.

3.9

D'autre part, certains produits sont conçus spécifiquement pour avoir une obsolescence programmée, c'est-à-dire que leur durée de vie est volontairement raccourcie afin d'obliger les consommateurs à en acquérir de nouveaux, ce qui va à l'encontre des critères de durabilité et de dépenses efficientes, comme le CESE l'a déjà exprimé (7).

3.10

De manière générale, l'offre de produits commercialisés en dehors des circuits classiques, y compris au moyen de la vente en ligne, induit une insécurité chez les consommateurs économiquement les plus vulnérables et cherche le plus souvent à segmenter la demande au sein de ce groupe en utilisant des leurres reposant sur le prix, les facilités de paiement, les réductions fictives (parfois, par l'utilisation de «prix dynamiques» (8), qui devraient être expressément interdits), les coupons ou les bons, lesquels ont le plus souvent pour objet d'inciter les consommateurs à l'achat en profitant de la situation asymétrique des parties prenantes à la transaction commerciale. Très souvent, les sites Internet de comparaison des prix ne révèlent pas de manière claire l'identité du commerçant qui gère le site en question et ne précisent pas si le commerçant paie ou non pour proposer ses produits ou ses services.

3.11

Il y a lieu toutefois de tenir compte du fait qu'une utilisation optimale du potentiel des nouvelles technologies offre également des possibilités aux consommateurs économiquement faibles dans la mesure où elle élargit l'éventail de l'offre des produits et où elle favorise la concurrence entre les entreprises, réduisant ainsi les coûts de distribution non directement liés au produit en question.

3.12

De manière générale, toute pratique commerciale comportant une diminution des garanties auxquelles a droit le consommateur en contrepartie d'une réduction du prix du produit ou du service offert constitue une atteinte à la protection des droits et des intérêts économiques du consommateur. Tout cela accroît par conséquent la vulnérabilité de ce dernier, favorisant ainsi en retour l'accentuation de répercussions négatives susceptibles de placer le consommateur économiquement affaibli par la crise devant de nouvelles difficultés.

3.13

Il y a lieu également de souligner l'impact croissant des effets de la pauvreté énergétique sur la santé des consommateurs économiquement vulnérables dans les régions d'Europe où les caractéristiques climatiques jouent un rôle déterminant en la matière. Il serait dès lors judicieux d'examiner également les conditions d'une «trêve hivernale» ou toute autre initiative susceptible d'être envisagée par les opérateurs concernés face au risque résultant d'une interruption de l'approvisionnement pour cause de difficultés de paiement motivées notamment par des circonstances économiques imprévisibles.

3.14

Plus généralement, il convient d'ajouter à cette liste les pratiques préjudiciables de certaines entreprises, qui provoquent fréquemment des dommages irréparables pour les budgets des ménages déjà fragilisés économiquement, notamment celles qui sont le fait de certains organismes de dépôt et d'épargne et de certains produits financiers omettant de fournir des informations exactes et les garanties requises en matière de contrats, comme c'est le cas des crédits à la consommation avec des taux d'intérêt annuels très élevés. Ces pratiques plongent de nombreux consommateurs dans une «crise dans la crise» ou, ce qui revient au même, réduisent à néant leurs perspectives d'avenir, ce qui aboutit à des situations de surendettement, voire d'insolvabilité totale des ménages.

3.15

Les remarques figurant dans le paragraphe précédent peuvent être étendues à certains secteurs plus spécifiques tels que la crise des prêts hypothécaires, les «sous-assurances» et autres, qui se traduisent par une faiblesse cumulée et permanente difficile à gérer pour les personnes acculées à de telles situations. À cet égard, il faut mentionner tout spécialement la perception abusive de commissions, souvent liée à l'absence de transparence bancaire, qui va jusqu'à escroquer non seulement les petits épargnants, mais aussi les investisseurs privés, dans le cadre d'opérations sur titres où ils sont entraînés soit par les institutions financières elles-mêmes, soit par d'autres entités qui appartiennent au secteur mais n'ont pas l'autorisation d'y opérer.

3.16

S'agissant des échanges transfrontaliers, la transposition inégale de la directive 2005/29/CE sur les pratiques commerciales déloyales (9) comporte le risque de ne pas atteindre pleinement son objectif, lequel consiste à accroître la sécurité juridique des entreprises. Une meilleure transposition contribuerait à améliorer la protection des consommateurs. Ainsi, la Commission devrait désormais veiller à ce qu'elle soit correctement appliquée dans tous les États membres, ce à quoi pourrait contribuer l'adoption rapide de «lignes directrices» facilitant son interprétation, dans le respect de l’effet utile de la directive.

3.17

S'agissant des pratiques commerciales déloyales, il est essentiel que la Commission assure le suivi de l'aspect relatif aux mesures que les États membres sont tenus de mettre en place en cas de non-respect de la directive. En règle générale, la sanction qui devrait être appliquée ne doit pas être inférieure aux bénéfices obtenus grâce à une pratique considérée comme déloyale ou trompeuse. De même, les procédures, y compris judiciaires, doivent être appropriées et efficaces aux fins de la réalisation des objectifs de la directive.

3.18

À l'avenir, pour garantir une meilleure cohérence avec le droit de l'Union, il conviendra de procéder, parallèlement et de manière coordonnée, à une révision de la directive sur les pratiques commerciales déloyales et de la directive sur la publicité trompeuse et la publicité comparative, comme le CESE l'a déjà souligné (10).

3.19

En définitive, il s'agit d'empêcher la transformation du marché unique en un marché bipolaire qui offrirait son visage le moins plaisant aux personnes les plus démunies et qui sont le plus dans le besoin. Les pratiques commerciales doivent être plus rigoureuses lorsqu'elles s'adressent aux consommateurs les plus faibles sur le plan économique. Elles doivent prendre en considération le besoin des consommateurs d'accéder aux produits, aux services et aux prestations de base en quantité suffisante et de manière continue, de façon à pouvoir mener une vie décente, droit qui doit être protégé par les autorités publiques compétentes.

4.1

Le CESE invite les autorités compétentes à adopter des mesures efficaces afin de garantir un accès sûr aux produits et aux services de première nécessité ainsi que la protection explicite et effective des droits des consommateurs et des usagers qui, pour des raisons économiques, ont été frappés de plein fouet par la crise économique et financière. Comme il l'a déjà déclaré par le passé, le but visé est d'éviter l'exclusion sociale par l'adoption de mesures telles que la réglementation du surendettement des ménages (11), qui entend amortir la pression financière extrêmement forte pesant sur des segments particuliers de la population.

4.2

Par ailleurs, la protection spécifique des droits des consommateurs fragilisés économiquement par la crise, et en particulier de leur accès au marché des produits et des services de première nécessité dans des conditions décentes, doit constituer un défi fondamental pour les politiques européennes de protection du consommateur en termes d'application de la législation en la matière.

4.3

Les différentes mesures peuvent être classées en quatre catégories: prévention, protection, atténuation et restauration du niveau de vie.

4.4

L'élaboration d'un plan d'action devra envisager, au minimum, des actions relevant de ces différentes catégories de mesures d'intervention.

4.5

En premier lieu, il faudrait utiliser le montant des sanctions économiques imposées aux personnes ayant commis des infractions en matière de consommation pour créer un fonds, qui serait affecté à la politique de protection des consommateurs, plus particulièrement aux actions d'intérêt général menées, grâce à l'instrument des actions collectives, en faveur de l'ensemble de la population par les associations de consommateurs, les pouvoirs publics et les autres organismes susceptibles de prendre des mesures pour assurer la mise en œuvre de cette politique, conformément aux dispositions prévues dans chaque État membre.

4.6

Au cas où seraient commises des infractions graves comportant un risque ou des dommages effectifs pour la santé des personnes et leur sécurité, il y a lieu de renforcer les pouvoirs de sanction des administrations compétentes, et notamment de les habiliter à désigner, saisir et/ou confisquer les instruments ou les biens utilisés et à mettre un terme aux activités de l'entreprise, dans le plein respect des garanties de l’État de droit.

4.7

L'on entend par mesures à caractère préventif celles qui peuvent avoir un impact sur les différents facteurs externes qui contribuent à l'accroissement du nombre des consommateurs économiquement vulnérables du fait de la crise économique et à l'apparition de situations ou de pratiques susceptibles d'affecter ces consommateurs de manière différenciée.

4.8

En complément des facteurs externes, il y a lieu d'adopter des mesures destinées à renforcer les représentants des consommateurs en tant que partenaires économiques et sociaux et de les encourager à s'intégrer entre autres dans des projets de type coopératif, des achats groupés ou des projets d'économie collaborative.

4.9

De même, une mesure de base à caractère préventif consisterait à créer un observatoire qui assure le suivi des politiques stratégiques adoptées dans les secteurs critiques tels que les services d'intérêt général, l'audiovisuel, les combustibles, la banque, les oligopoles énergétiques, le logement, etc., et qui sont susceptibles de constituer un risque auquel les consommateurs les plus fragiles sont les plus vulnérables.

4.10

En bref, il s'agit là d'actions liées aux scénarios économiques, financiers et d'emploi ainsi qu'à d'autres scénarios découlant de l'impact négatif que peuvent avoir les nouvelles technologies sur l'accès aux marchés de biens et de services, dans le cadre de la protection des droits des consommateurs et des usagers. Dans cette optique, il y a lieu d'inclure également les activités publicitaires et de marketing susceptibles de provoquer des décisions inadaptées à la situation des consommateurs ou de contribuer à une distorsion des critères d'achat.

4.11

Les mesures de protection renforceraient les mécanismes de défense des consommateurs et des usagers en situation d'infériorité ou de subordination, s'agissant notamment de la protection technique et juridique ainsi que de l'indemnisation et de la réparation des dommages, en tenant compte de la situation particulière des consommateurs économiquement faibles en raison de la crise.

4.12

Il y a lieu de renforcer la coopération entre les autorités nationales et la Commission et de procéder à une révision en profondeur du champ d'application du règlement 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs, en mettant en œuvre des mécanismes de vérification équivalents, en harmonisant les sanctions et en promouvant l'efficacité et les mécanismes de fonctionnement du règlement. Par ailleurs, les consommateurs doivent pouvoir disposer de produits et de services sûrs, ce qui suppose une surveillance efficace des marchés. C'est pourquoi le CESE espère que la révision de la législation relative à la sécurité des produits sera approuvée.

4.13

Les mesures d'atténuation s'adressent aux consommateurs que la crise économique a mis en situation de vulnérabilité; elles ont pour objectif de les aider afin qu'ils puissent faire face à ces conséquences en leur permettant de satisfaire à l'avenir leurs besoins fondamentaux dans des conditions de vie décentes.

4.14

Qu'il s'agisse de ce type de mesures ou des mesures de restauration du niveau de vie adoptées par les États membres, il est important que certaines d'entre elles prennent en considération l'aide apportée par les réseaux de soutien familiaux et sociaux, lesquels devront à leur tour pouvoir bénéficier de l'accompagnement institutionnel nécessaire pour assumer leur rôle. Les Fonds structurels pourraient eux aussi aider à la création de tels fonds de solidarité visant, à travers la réalisation de leurs objectifs, à éviter l'exclusion sociale.

4.15

Les mesures de restauration du niveau de vie incluent toutes les mesures visant à promouvoir d'autres solutions qui permettent de sortir d'une situation de faiblesse économique et d'atteindre des conditions de réelle viabilité. À cet égard, il est suggéré d'élaborer et de mettre en œuvre un «plan de sauvetage citoyen» qui contribue à la relance de l'économie des ménages en restaurant le pouvoir d'achat des consommateurs. Ce plan compenserait les pertes et les restrictions dont ils ont souffert pendant la crise économique, et serait le pendant, sur le plan de l'équité, des mesures de sauvetage bancaire dont ont bénéficié les établissements financiers. Une telle approche serait plus conforme avec les principes directeurs des Nations unies pour la protection du consommateur (paragraphe 5), qui disposent que «les politiques promouvant des modes de consommation durables devraient tenir compte des objectifs que sont l’élimination de la pauvreté, la satisfaction des besoins de base de l’ensemble des membres de la société et la réduction des inégalités au sein des pays et entre ces derniers».

4.16

Par ailleurs, l'article 34, paragraphe 3, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne reconnaît à l'Union et aux États membres le droit, afin de lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté, de prendre des dispositions pour garantir une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

4.17

Enfin, la réalisation d'études et de recherches concernant les facteurs qui déterminent et permettent l'aggravation de la faiblesse économique des consommateurs est jugée intéressante.

4.18

Parmi les facteurs susceptibles d'entraver le fonctionnement du marché intérieur figure la question de la violence économique exercée sur le consommateur, au moment de la conclusion d'un contrat, en raison de la situation de déséquilibre et de subordination dans laquelle il se trouve. Cette position peut avoir trait au consentement du consommateur et constituer un vice du consentement dans le cadre de la conclusion des contrats avec les consommateurs. Dans de tels cas, les consommateurs se voient imposer des contrats qui n'auraient pas été conclus ou qu'ils n'auraient pas acceptés s'ils avaient eu leur pleine liberté, ou encore des clauses comprenant des charges disproportionnées, qu'ils n'auraient pas acceptées volontairement au moment de leur prise de décision.

4.19

Le CESE devrait se pencher sur ce vice ayant trait au consentement des consommateurs au moment de l'adoption de contrats ainsi que sur la distorsion de concurrence qui génère un dysfonctionnement du marché intérieur. Les autres institutions de l'Union devraient lui accorder l'attention requise en prenant les mesures nécessaires pour empêcher l'exercice de la violence économique dans le cadre de la conclusion des contrats avec les consommateurs, en raison de leur situation d'infériorité.