Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Stratégie de l’Union européenne en matière de chauffage et de refroidissement» [COM(2016) 51 final]

2.2.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 34/151

Rapporteure:

Baiba MILTOVIČA

1.1.

Une stratégie axée sur le chauffage et le refroidissement, un secteur qui a une incidence directe et quotidienne sur tous les citoyens de l’Union européenne, est attendue de longue date et tout à fait bienvenue. Si l’on suit les bonnes pratiques et que l’on établit un cadre politique cohérent, appuyé par des financements disponibles, il existe de nombreuses possibilités d’amélioration partout en Europe.

1.2.

Cette stratégie globale de l’Union européenne est extrêmement ambitieuse. Elle suppose que la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques de l’Union européenne dépendra, dans une large mesure, de son application efficace et cohérente au niveau des États membres. Elle laisse entendre que renforcer le rôle des sources d’énergie renouvelables dans les secteurs du chauffage et du refroidissement pourrait bien être l’élément qui contribuera le plus à atteindre les objectifs à moyen et à long terme, et qu’il conviendrait de le reconnaître en tant que tel dans le programme continu de l’union de l’énergie.

1.3.

Par conséquent, le Comité économique et social européen (CESE) recommande que le rapport annuel sur l’état de l’union de l’énergie comporte un chapitre particulier recensant les progrès accomplis dans le cadre de cette stratégie.

1.4.

Le Comité se félicite des travaux que la Commission a engagés pour collecter et compiler les données concernant le chauffage et le refroidissement. Ces données sont indispensables. Eurostat devrait donner la priorité aux travaux relatifs à la collecte d’une série de données plus exhaustive, en particulier en ce qui concerne l’énergie utilisée pour le chauffage.

1.5.

Le consommateur à un rôle essentiel à jouer dans la mise en œuvre de toute stratégie globale efficace et le Comité demande instamment de poursuivre le développement de sa proposition visant à nouer un vaste dialogue européen sur l’énergie afin d’améliorer considérablement la sensibilisation des consommateurs, ainsi qu’à mettre en place des mesures incitatives à l’intention des consommateurs, pour induire chez eux un changement de comportement. Ces mesures incitatives ne devraient pas être exclusivement financières mais mettre également l’accent sur l’incidence sociale positive de nombreuses dispositions prévues par la stratégie, et cibler les personnes les plus vulnérables et en proie à la pauvreté énergétique.

1.6.

Le Comité recommande d’effectuer au plus vite une analyse comparative des dispositifs, relevant des secteurs public et privé, qui visent à appuyer des programmes de chauffage et de refroidissement efficaces et sobres en carbone.

1.7.

Il convient de mettre en place, dans tous les États membres, aux niveaux régional et municipal, une nouvelle démarche en matière de politique d’aménagement urbain qui soit cohérente avec la stratégie proposée, afin de garantir la bonne mise en œuvre de cette dernière. Le Comité souligne le rôle de la Convention des maires à cet égard.

1.8.

Il y a lieu que les États membres traduisent en contributions explicites les objectifs énergétiques et climatiques de haut niveau que s’est assignés l’Union européenne, en les transposant dans des plans nationaux, par exemple via des objectifs quinquennaux propres à chaque secteur, et assortis d’indicateurs élaborés spécifiquement pour le chauffage et le refroidissement.

2.1.

La stratégie en matière de chauffage et de refroidissement prévoit la réalisation, pour la toute première fois au niveau de l’Union européenne, d’une évaluation consacrée au secteur dans son ensemble. Ce dernier représente environ 50 % de la consommation énergétique totale de l’Union européenne et restera le principal facteur de la demande d’énergie à long terme, le chauffage des bâtiments en étant la branche la plus importante. En raison de leur caractère durable, les technologies de chauffage des bâtiments joueront un rôle déterminant dans la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques à moyen et à long terme de l’Union européenne. Le chauffage des espaces et de l’eau courante dans les bâtiments est actuellement l’un des secteurs qui consomme le plus d’énergie et dont la décarbonation est la plus problématique. À l’heure actuelle, l’énergie utilisée pour le chauffage provient principalement de combustibles fossiles qui sont acheminés directement dans les bâtiments, créant ainsi des problèmes en matière de sécurité et d’émissions au niveau local.

2.2.

Tous les secteurs de la société civile sont concernés. La plupart des grandes industries de transformation, qui utilisent la chaleur à grande échelle, ont des besoins énergétiques qui ont une incidence directe sur leur compétitivité; le refroidissement est essentiel pour de nombreuses activités de transformation, de distribution, de vente au détail et de stockage d’aliments. Quant au coût et à l’efficacité du chauffage et du refroidissement des logements, ils concernent tout un chacun.

2.3.

Dans tous les États membres, un nombre croissant de ménages consacrent une part importante de leurs revenus à l’énergie, cette tendance ayant pour effet d’augmenter le niveau de pauvreté énergétique. Les personnes âgées, les personnes vulnérables et les groupes à faibles revenus sont particulièrement exposés à ce risque; le CESE a donc proposé la création d’un Observatoire de la pauvreté énergétique, pour analyser et traiter ce problème (1). Des mesures sociales, financières et techniques doivent être combinées et appliquées en synergie pour générer des résultats effectifs. Mettre davantage l’accent sur la collecte de données précises sur le chauffage contribuera à l’élan de la lutte contre la pauvreté énergétique.

2.4.

En tant que tels, le chauffage et le refroidissement ne sont pas faciles à transporter, que ce soit du point de vue physique ou économique. Cette spécificité produit des «marchés» très locaux et fragmentés. Le refroidissement représente seulement 5 % de la demande d’énergie, contre 95 % pour le chauffage; la deuxième branche dépasse donc de loin la première, bien que le refroidissement soit vital dans les États membres au climat plus chaud. L’investissement de capitaux dans les systèmes de chauffage et de refroidissement tend à s’effectuer dans une perspective à moyen et à long terme, mais l’évolution technologique et l’innovation sont rapides dans ce secteur.

2.5.

Dans des avis antérieurs (2), le CESE a plaidé pour une approche politique intégrée et cohérente dans le secteur de l’énergie, ainsi que pour un rôle accru de la société civile et un dialogue avec cette dernière sur ces questions. Le train de mesures sur l’union de l’énergie en a désormais fait une priorité officielle et maintenant que le chauffage et le refroidissement ont été définis comme un secteur essentiel, il devient possible d’établir des références croisées et d’assurer une cohérence entre les nombreux trains de mesures législatives qui sont en cours d’élaboration en matière climatique et énergétique.

3.1.

La communication évalue les potentialités que recèle le secteur pour contribuer à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques de l’Union européenne, et elle est accompagnée d’un document de travail des services de la Commission qui lui fournit un fondement analytique et scientifique. Elle vise à donner la priorité à la branche du chauffage comme domaine d’intervention à l’appui de l’efficacité énergétique. Elle recommande en outre de tenir un débat éclairé, et de dégager un consensus sur ce sujet et sur les questions connexes concernant la réduction de la demande énergétique et la décarbonisation.

3.2.

Ce cadre stratégique définit quatre domaines d’action clés, à savoir: l’efficacité thermique des bâtiments, les technologies de chauffage efficaces et durables, l’intégration du potentiel inexploité de l’industrie et l’amélioration de son efficacité, et, enfin, le renforcement des synergies avec le réseau électrique, dans lequel les pompes à chaleur et les autres systèmes reposant sur les énergies renouvelables ont un rôle important à jouer. Il expose nombre d’actions possibles mais des solutions précises seront présentées dans le cadre du train de mesures législatives portant notamment sur l’union de l’énergie.

3.3.

La perspective dominante est celle de la décarbonation des bâtiments, grâce aux travaux de rénovation, à des systèmes de chauffage et de refroidissement plus efficaces, au développement du chauffage urbain et à une transition des combustibles fossiles vers les sources d’énergie sobres en carbone. Les bâtiments résidentiels représentent la majeure partie du parc immobilier de l’Europe. Dans l’Union européenne, 60 à 70 % des logements ont été construit en 1980 ou auparavant et les habitations enregistrent la plus grande consommation spécifique (en kWh/m2/an). Le faible taux de rénovation des bâtiments ne fait qu’augmenter la charge financière pour les consommateurs. Les ménages de l’Union européenne affectent en moyenne 6,4 % [COM(2014) 520 final] de leur revenu disponible aux dépenses d’énergie liées au logement, deux tiers étant consacrés au chauffage et un tiers à d’autres utilisations. Un nombre croissant de ménages éprouvent des difficultés à couvrir leurs dépenses en énergie. Des systèmes de chauffage et de refroidissement abordables sont essentiels au maintien d’une bonne qualité de vie pour les consommateurs domestiques.

3.4.

Étant donné que toutes les secteurs industriels ne peuvent s’engager sur la voie d’une énergie sobre en carbone, notamment parce que des combustibles fossiles à forte teneur énergétique sont nécessaires pour de nombreuses industries de transformation, il sera crucial d’exploiter, en tant que produit dérivé, une part bien plus élevée de la chaleur résiduelle provenant de certaines installations industrielles et centrales électriques. Le document de travail reconnaît le potentiel majeur que peut apporter l’exploitation de la chaleur résiduelle industrielle pour alimenter les systèmes de chauffage urbain, ainsi que le rôle croissant des nouvelles technologies et des carburants de substitution.

3.5.

La stratégie relève plusieurs défis de taille. Les combustibles fossiles représentant plus de 80 % de l’énergie utilisée, ce secteur revêt une importance capitale pour réaliser les objectifs de réduction des émissions de carbone et assurer la transition vers un système énergétique plus efficace et plus sûr. Les deux tiers des bâtiments de l’Union européenne — dont la plupart seront toujours un usage en 2050 — ont été construits avant la mise en place d’exigences en matière d’efficacité énergétique. Les incitations à «améliorer» les bâtiments peuvent être morcelées, du fait de la structure de la propriété ou des contrats de location, et affaiblies par l’absence de mécanismes de financement appropriés. On constate un déficit de concurrence axée sur le marché dans le secteur du chauffage, un manque de formation et d’expertise chez les constructeurs et les installateurs, et une sensibilisation défaillante des consommateurs domestiques aux avantages possibles de la rénovation. Le taux de rénovation des bâtiments est faible (0,4 à 1,2 % par an); en outre, la pauvreté énergétique est un problème qui ne cesse de prendre de l’ampleur dans l’Union européenne.

3.6.

Près de 50 % des bâtiments sont équipés de chaudières qui ont une efficacité inférieure à 60 %, alors qu’avec les technologies modernes, elle atteint un niveau de plus de 90 %, désormais imposé par la loi en cas de remplacement. En outre, le chauffage domestique (aux combustibles fossiles et à la biomasse) a une incidence majeure sur la pollution de l’air dans certaines parties de l’Europe. Toutefois, une part importante des chaudières fonctionne bien au-delà de leur durée de vie technique. Le coût reste un facteur important lorsqu’il s’agit de remplacer un équipement et même si le retour sur investissement est invariablement très avantageux, il peut s’avérer difficile de trouver le capital initial, en particulier pour le passage à une source de chaleur renouvelable, telle qu’une installation solaire thermique ou géothermique, ou des pompes à chaleur. Depuis le début de ce siècle, l’industrie a réalisé d’importants gains d’efficacité énergétique, mais les petites et moyennes entreprises, en particulier, éprouvent des difficultés à donner la priorité aux démarches d’amélioration et à les financer.

3.7.

Il a été relevé que le chauffage urbain, qui représente actuellement 9 % du chauffage dans l’Union européenne, est susceptible d’être développé à grande échelle et que grâce à l’exploitation de la chaleur résiduelle, il est plus apte à passer à des sources de chaleur renouvelables ou mixtes que les systèmes de chauffage des habitations individuelles. La cogénération de chaleur et d’électricité est également sous-développée. Lorsqu’ils s’articulent avec un réseau intelligent, les bâtiments intelligents — qu’il s’agisse d’habitations, de locaux de services ou de constructions industrielles — offrent un potentiel en matière de perspectives d’efficacité, ainsi que la possibilité, pour les ménages, de participer davantage au processus en tant que «prosommateurs». La stratégie préconise indirectement de développer le «prosumérisme» au sein des ménages, grâce aux nouvelles technologies de chauffage et à une sensibilisation accrue à cette pratique.

3.8.

Dans sa communication, la Commission propose des outils et des solutions. L’intégration, la révision et la mise en œuvre cohérentes des instruments de l’Union européenne dans le cadre du programme de l’union de l’énergie qui est en cours d’élaboration seront les pièces maîtresses sur lesquelles reposera la stratégie. À cet égard, on peut notamment citer la directive sur l’efficacité énergétique, la directive sur la performance énergétique des bâtiments, le cadre d’écoconception et d’étiquetage énergétique de l’Union européenne, la directive sur les énergies renouvelables et le système d’échange de quotas d’émission. La stratégie devrait contribuer à rendre la coordination de ces mesures plus efficace.

3.9.

La Commission définit les actions spécifiques qu’elle entreprendra pour relever défis décrits et soutenir les mesures législatives qui sont déjà en place. Il s’agit notamment de promouvoir les énergies renouvelables, d’inciter les citoyens à participer, de renforcer la coopération avec les associations de consommateurs, de renforcer l’engagement en faveur de l’innovation, par exemple par grâce au plan stratégique européen pour les technologies énergétiques (plan SET), ainsi que d’encourager de nouvelles approches de financement des mesures. La stratégie doit être axée sur les consommateurs et mettre l’accent sur la transition vers des systèmes décarbonisés basés sur l’exploitation des sources d’énergie renouvelables et de la chaleur résiduelle.

4.1.

Le secteur du chauffage et du refroidissement joue un rôle prépondérant dans l’industrie, dans la transformation et le stockage des produits alimentaires, ainsi que dans le secteur tertiaire. Par ailleurs, il a une incidence sur tous les citoyens de l’Union européenne, en ce qu’ils sont animés du désir universel de bénéficier de conditions de vie et de travail confortables. Le coût et la disponibilité du chauffage et du refroidissement déterminent non seulement le degré de pauvreté énergétique d’une société mais aussi la compétitivité de secteurs d’activité entiers. Le CESE se félicite donc de ce premier aperçu stratégique du secteur du chauffage et du refroidissement dans l’Union européenne.

4.2.

L’idée maîtresse du document est que la mise en œuvre des stratégies exposées jouera un rôle efficace dans l’abaissement des coûts, l’amélioration de la sécurité énergétique, la réduction de la dépendance à l’égard des importations et la réalisation des objectifs en matière de climat. Le Comité soutient pleinement cette idée mais attire l’attention sur l’étendue et la complexité des défis décrits dans la stratégie. Certains d’entre eux pourraient bien être sous-estimés, comme: les exigences considérables qui seront posées aux États membres, les changements de comportement requis de la part des citoyens, l’efficacité des régimes d’aide financière, la réaction face à l’instabilité des prix de l’énergie, ou encore la définition et l’application des solutions techniques les plus efficaces.

4.3.

Dans de nombreux États membres, les consommateurs sont desservis par des systèmes de chauffage urbain qui peuvent présenter des avantages considérables du point de vue du coût, de l’efficacité et de l’utilisation de la chaleur résiduelle. Le Comité encourage les institutions de l’Union européenne à reconnaître l’intérêt clair et positif que la stratégie porte à ce secteur, ainsi qu’à soutenir la conception et l’optimisation des systèmes municipaux de chauffage urbain au moyen de mesures financières et de la fourniture d’une aide à la rénovation et à l’amélioration technique. La modernisation des installations thermiques peut apporter d’importants avantages en ce qui concerne la consommation d’énergie et les émissions, et les nouvelles règles de conception du marché en cours d’élaboration devraient exiger le recours aux meilleures technologies disponibles. Il conviendrait en particulier d’induire d’éventuelles synergies entre la valorisation énergétique des déchets (vu son potentiel considérable) et le chauffage urbain.

4.4.

La stratégie pourrait accorder une attention accrue au rôle des consommateurs, et notamment à l’importance de l’éducation et de la formation en matière d’évolution comportementale. La prise de conscience concernant l’utilisation et les coûts du chauffage dans les logements collectifs constitue un enjeu particulier. Les occupants de bâtiments intelligents équipés de systèmes de chauffage intelligents doivent posséder de bonnes compétences numériques. La stratégie ne met pas suffisamment l’accent sur le rôle que les consommateurs doivent jouer pour garantir l’efficacité de toute stratégie globale. C’est en menant davantage de recherches approfondies pour déterminer les facteurs déclencheurs des changements de comportement qu’il s’imposera de reconnaître qu’il existe une tendance à faire passer le «confort» avant les gains d’efficacité, ainsi qu’une réticence, chez les consommateurs, à modifier de manière significative leur style de vie afin de tirer le meilleur parti des nouvelles technologies.

4.5.

La stratégie indique clairement que des formules de financement ciblées seront essentielles pour encourager les investissements publics et privés nécessaires. Le CESE constate que seule une très faible part du financement approuvé par la Banque européenne d’investissement (BEI) pour le secteur de l’énergie au titre du Fonds européen pour les investissements stratégiques est affectée à des projets de chauffage et de refroidissement pertinents. Le document de travail ne contient aucun exemple, ni aucune analyse des dispositifs concernés dans les États membres, dont quelques-uns seulement ont réussi à encourager les investissements.

4.6.

Étant donné l’importance cruciale que revêt le secteur du chauffage et du refroidissement dans la réalisation des objectifs énergétiques et climatiques de l’Union européenne, le CESE propose que le rapport annuel sur l’état de l’union de l’énergie comporte une section spécifique recensant les progrès accomplis et indiquant la voie à suivre, au regard des défis définis dans la partie 3 de la stratégie. L’inclusion d’une telle section dans le rapport présenterait deux avantages majeurs:

5.1.

Le document de travail qui accompagne la communication s’appuie sur des données tirées de nombreuses sources pour dresser un tableau de la manière dont l’énergie est utilisée pour le chauffage et le refroidissement dans l’Union européenne. S’il procède à des estimations et des déductions raisonnables, il dépeint essentiellement la situation du secteur tel qu’il se présentait en 2012 et 2013. Il aurait été utile de disposer de davantage de données indiquant son évolution au cours des dix dernières années. Eurostat devrait concentrer ses efforts sur une collecte de données plus exhaustive, en particulier en ce qui concerne l’énergie utilisée pour le chauffage (3).

5.2.

En outre, il est à noter que si 90 % de la croissance attendue de l’énergie issue de sources renouvelables qui sera utilisée dans le secteur du chauffage d’ici 2020 proviendront de la biomasse, la réduction des émissions de particules et de gaz issues du processus de combustion de ladite biomasse demeurera un défi. Les conclusions de la politique actualisée de l’Union européenne en matière de bioénergies durables pour la période 2020-2030 revêtiront une importance particulière (Elles feront partie du train de mesures de l’Union européenne sur les sources d’énergie renouvelables, dont la publication est prévue d’ici fin 2016) et devront tenir compte, entre autres questions, des incidences négatives sur la santé de certains types de biomasse.

5.3.

Les systèmes énergétiques, les structures juridiques, les technologies de construction et les nouveaux modèles d’entreprise varient fortement d’un État membre à un autre. Les prochains trains de mesures législatives concernant la mise en œuvre de la stratégie devraient prévoir une marge pour des adaptations aux situations nationales.

5.4.

Dès lors que cette diversité entre les États membres aura été reconnue, il importera, après avoir fixé les objectifs nécessaires, de maintenir une neutralité technologique quant aux moyens de les réaliser le mieux possible aux niveaux national et local. La vaste expérience des villes et des collectivités locales dans l’élaboration de plans d’action en faveur de l’énergie durable, telle qu’exposée dans le cadre de la Convention des maires, offre de précieuses perspectives.

5.5.

La stratégie préconise d’encourager les banques de détail à proposer des prêts spéciaux pour la rénovation des bâtiments locatifs appartenant à un propriétaire privé mais des établissements européens de prêts hypothécaires (La Fédération hypothécaire européenne et le Conseil européen des obligations sécurisées) ont des projets grâce auxquels les propriétaires immobiliers pourront bénéficier de taux de remboursement réduits sur leurs emprunts hypothécaires s’ils procèdent à des rénovations de leur bien à des fins d’efficacité énergétique, ainsi que de taux d’intérêt plus faibles sur les prêts destinés à financer ces rénovations. Le CESE presse les régulateurs européens d’envisager favorablement cette initiative, et ce dans les meilleurs délais.

5.6.

Dans plusieurs avis, le CESE a relevé l’essor que connaissent les sociétés de services énergétiques (SSE) (4) et le rôle qu’elles peuvent jouer pour orienter le consommateur dans ses choix énergétiques et l’encourager à opter pour l’efficacité. Bien qu’il se félicite de cette contribution, le CESE invite instamment la Commission à encourager les États membres à assurer une supervision et un contrôle appropriés des SSE ou d’autres organismes privés similaires, s’agissant de protéger les intérêts des consommateurs. Il est essentiel que ces derniers aient confiance en de tels services et en d’autres programmes de conseil dans le domaine de l’énergie (5).

5.7.

Le CESE se félicite vivement de l’initiative qu’a prise la Commission européenne en organisant à Londres le Forum des citoyens pour l’énergie et préconise une participation citoyenne accrue, appuyée par une coopération renforcée avec les associations européennes de consommateurs. Les évolutions complexes de la législation, de la réglementation, des technologies, de la société et des comportements qui sous-tendent la transition énergétique devront, pour livrer leur plein potentiel, être comprises et appuyées par les citoyens. La proposition du CESE concernant un Dialogue européen sur l’énergie, qui nourrit de telles aspirations, plaide pour que la participation citoyenne soit davantage mise à l’honneur.

5.8.

La stratégie à l’examen préconise d’accorder la plus haute priorité à une démarche radicale et coordonnée en matière de chauffage et de refroidissement. Il convient d’intégrer une telle démarche dans les réexamens actuels de réglementations et les trains de mesures législatives en cours d’élaboration. Par conséquent, les réexamens de la directive 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique et de la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments, la nouvelle directive sur les sources d’énergie renouvelables pour la période 2020-2030, ainsi que la politique actualisée sur l’exploitation durable de la bioénergie, doivent faire spécifiquement référence à la place centrale qu’occupe la problématique du chauffage et du refroidissement et adopter les mesures de coordination proposées dans la stratégie à l’examen.

5.9.

Le Comité constate donc avec préoccupation que, dans la proposition de règlement relatif à la répartition de l’effort [COM(2016) 482 final] publiée récemment, le législateur européen n’a pas saisi l’occasion de placer l’efficacité énergétique au rang des priorités. Les États membres d’Europe oriental pourraient recourir davantage à la rénovation des bâtiments, en ce qu’elle constitue une solution aux problèmes de pollution, de dépendance et de pauvreté énergétiques; ce règlement serait à même de drainer les ressources pour ce faire.