Avis du Comité économique et social européen sur «La nouvelle organisation du marché de l’électricité et ses incidences potentielles sur les consommateurs vulnérables» (avis exploratoire)

2.2.2017

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 34/78

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient l’idée de base d’une nouvelle organisation du marché de l’électricité de l’Union européenne. Cette dernière est nécessaire afin d’assurer un système stable d’approvisionnement en électricité au service des objectifs de l’union de l’énergie. La conversion qu’il conviendra d’effectuer à moyen voire à long terme au niveau de la production et de la commercialisation de l’électricité afin d’obtenir des structures plus décentralisées ainsi que la réalisation des objectifs fixés par la directive de l’Union européenne sur les «sources d’énergie renouvelables» rendent nécessaire une conception entièrement nouvelle du marché de l’électricité. À cet égard, le CESE fait état de ses avis TEN/577, TEN/578 ainsi que TEN/583, dans lesquels il a exprimé son point de vue en la matière, mais également sur le rôle futur des consommateurs, des prosommateurs et des nouveaux acteurs du marché.

1.2.

De l’avis du CESE, les réseaux de distribution dits «intelligents», combinés avec des compteurs intelligents et les technologies de stockage, constitueront à moyen et à plus long terme une autre composante significative de la nouvelle organisation du marché de l’électricité. Ces réseaux et ces technologies de commande et de stockage intelligents peuvent alors produire des effets favorables s’agissant tant d’optimiser la consommation d’électricité que de l’économiser.

1.3.

Le CESE attire l’attention sur les possibilités de réduction de la pauvreté énergétique que représentent les petits producteurs-consommateurs («prosommateurs»), mais aussi d’autres modèles nouveaux tels que celui des coopératives d’énergie. Afin de les intégrer pleinement dans le marché de l’énergie, le Comité considère qu’il est entre autres indispensable d’éliminer les obstacles administratifs et tout autre obstacle superflu qui entravent leur activité et de favoriser leur accès aux réseaux de distribution sur la base des conditions qui prévalent sur le marché en matière de financement de l’exploitation desdits réseaux.

1.4.

Le CESE estime que le recours à des commandes intelligentes de régulation dans les foyers dits «intelligents» constitue également une composante importante de la nouvelle organisation du marché de l’électricité. Leur utilisation conduira à accroître le rôle actif que joueront les ménages lors de leur pleine intégration à la nouvelle organisation du marché de l’électricité et à réduire les risques de pauvreté énergétique. Ces changements importants seront facilités par des programmes de formation incitatifs à l’intention de larges pans de la population, ainsi que par le soutien à leur mise en œuvre auprès de la catégorie des ménages vulnérables et des autres clients vulnérables sur le marché de l’énergie, comme par exemples les petites et moyennes entreprises (PME).

1.5.

Le CESE est convaincu que tous les changements escomptés de la nouvelle organisation du marché de l’électricité sont conditionnés par le fait que ce nouveau marché fournira des indications de prix (prix de vente) à court terme et des signaux de prix (coûts de revient) à long terme qui soient corrects, qui permettront et favoriseront de vastes activités d’investissement dans le secteur de l’énergie électrique de l’Union européenne. En l’affaire, il est également indispensable que les prix reflètent pleinement les coûts réels, c’est-à-dire qu’ils incluent aussi les «coûts externes».

1.6.

L’évolution des marchés de l’électricité a conduit au cours des dernières années à une réduction sensible des prix de gros, dont les consommateurs les plus modestes et les PME n’ont cependant pas encore bénéficié, car les prix qui leur sont appliqués ont davantage monté que baissé.

1.7.

En concevant habilement le marché de l’électricité, en lien avec des investissements stratégiques dans les installations auxquels sont aussi, et tout particulièrement, associés les citoyens socialement défavorisés, par exemple sous la forme de coopératives d’énergie, il sera possible à l’avenir de lier politique énergétique, politique sociale et valeur ajoutée régionale.

1.8.

Pour ce faire, les instances politiques doivent répondre sans ambiguïté à la question de savoir qui devrait, a le droit et/ou peut produire et commercialiser de l’électricité dans le cadre d’une future production plus décentralisée. Cette réponse revêt également une importance capitale pour résoudre le problème de la pauvreté énergétique.

1.9.

À ce titre, l’on peut citer l’exemple de la voïvodie de Podlachie, en Pologne, où on lance actuellement un programme de subventions pour de petites installations photovoltaïques. Il est possible d’y réduire de moitié les coûts de l’électricité que supportent les consommateurs grâce à un taux de subvention des investissements de 60 % et au système de facturation nette que la Pologne prévoit de mettre en place.

2.1.

Le 14 mars 2016, la présidence slovaque du Conseil de l’Union européenne a adressé une lettre au CESE lui demandant d’élaborer un avis sur la dimension sociale de la nouvelle organisation du marché de l’électricité dans la dynamique du développement économique et social.

2.2.

Dans sa demande, la présidence slovaque fait observer que la nouvelle organisation du marché de l’électricité est porteuse de possibilités pour les consommateurs pour autant qu’on leur offre une manière plus proactive d’interagir avec le marché. Outre les incidences que pourrait avoir une éventuelle augmentation des prix de l’électricité sur la compétitivité de l’industrie de l’Union, il est toutefois indispensable de prendre en compte les dangers éventuels qu’elle pourrait représenter pour les clients socialement vulnérables.

2.3.

Dans nombre de ses avis antérieurs (1) (2), le CESE a procédé à un examen approfondi de l’évolution escomptée du marché de l’énergie, et il estime que les recommandations et conclusions qu’il a adoptées n’ont rien perdu de leur actualité. Aussi le présent avis s’attache-t-il aux risques, tout comme aux opportunités, que la nouvelle organisation du marché de l’électricité peut représenter pour les catégories de population socialement vulnérables et aux manifestations spécifiques de la pauvreté énergétique en lien avec la possibilité d’accéder à l’énergie électrique.

3.1.

La nouvelle organisation du marché de l’électricité fondée sur les principes de durabilité doit avoir pour rôle essentiel de garantir à tous les consommateurs un approvisionnement en électricité sûr et à un prix abordable et compétitif.

3.2.

Le cadre stratégique de l’Union européenne pour une union de l’énergie vise les objectifs stratégiques essentiels suivants:

3.3.

Les principaux traits du cadre stratégique du marché de l’électricité sont:

3.4.

L’évolution du rôle que jouent les consommateurs sur le marché de l’électricité devrait occuper une place éminente dans la nouvelle organisation de ce marché (3).

4.1.

Dans un passé récent, le CESE a adopté une série d’avis sur la problématique de la pauvreté énergétique, notamment l’avis TEN/516 sur le thème «Pour une action européenne coordonnée pour prévenir et combattre la pauvreté énergétique» (rapporteur: M. Coulon, 2013) (4), qui a fait l’objet de travaux détaillés d’analyse à l’échelon national, par exemple de la part du Conseil économique et social de Bulgarie dans son avis proposant des «Mesures pour vaincre la pauvreté énergétique en Bulgarie» (ESC/3/030/2015). Le CESE estime que les recommandations et conclusions formulées dans ces documents n’ont rien perdu de leur actualité et il n’entend pas les répéter ici.

4.2.

La question de la pauvreté énergétique est également abordée, entre autres, dans les avis TEN/578 sur «Une nouvelle donne pour les consommateurs d’énergie» et TEN/583 sur le thème «Prosommation énergétique et coopératives de prosommateurs d’énergie: possibilités et défis dans les États membres de l’Union européenne».

4.3.

On caractérise la pauvreté énergétique comme un accès limité aux sources d’énergie en raison de l’absence ou du mauvais fonctionnement des infrastructures énergétiques ou comme l’incapacité de payer les fournitures de produits énergétiques. Si les infrastructures menacent de ne pas fonctionner, il est indispensable d’en accroître la capacité ou de créer de nouvelles capacités de manière à garantir la sécurité et la fiabilité de l’approvisionnement en électricité. En l’affaire, même les gestionnaires de réseau ont fini par constater que les installations décentralisées de production, telles que les installations photovoltaïques sur les maisons privées, peuvent contribuer à stabiliser l’approvisionnement à l’échelon régional et bien souvent aussi les réseaux déficients du même échelon.

4.4.

Même si l’on appréhende souvent la pauvreté énergétique par rapport aux consommateurs finals privés, il importe de faire observer que certaines PME y sont également souvent exposées, avec toutes les conséquences qui en découlent pour leur compétitivité.

4.5.

Le plus souvent, la pauvreté énergétique se rapporte à la capacité d’assurer le chauffage des foyers et l’on peut également la rapporter, dans les États méridionaux de l’Union européenne, à la disponibilité d’une climatisation durant les mois chauds en été. La pauvreté énergétique se manifeste spécifiquement par l’incapacité de payer les factures d’électricité. Dans ce cas, l’on recourt à des approches fondées sur une aide directe ou indirecte aux clients vulnérables face à la pauvreté énergétique.

4.6.

L’aide directe aux clients vulnérables est fournie avant tout sous la forme de programmes de subventions à caractère social comme un remboursement direct en espèces ou en nature des paiements, et elle s’ancre dans les systèmes internes de protection sociale à l’échelon de chacun des différents États membres.

4.7.

Dans chacun des différents États membres, le client vulnérable est défini différemment, en fonction de la situation spécifique et des divers systèmes sociaux des États membres.

4.8.

L’aide indirecte est fournie sous la forme de tarifs sociaux ou spéciaux. Actuellement, dix États membres pratiquent des tarifs sociaux, huit États membres ont défini un statut du client vulnérable et seize États membres en tout pratiquent sur leur marché domestique des prix réglementés de l’électricité. Le CESE a exprimé sans ambiguïté son opposition à de tels prix règlementés (voir son avis TEN/578).

4.9.

Il sera toutefois possible de réduire les risques de pauvreté énergétique grâce à l’adoption d’une série de mesures compatibles avec la nouvelle organisation du marché de l’électricité. Il s’agira notamment des éléments suivants:

4.10.

L’évolution des marchés de l’électricité a conduit au cours des dernières années à une réduction sensible des prix de gros, dont les consommateurs les plus modestes et les PME n’ont cependant pas encore bénéficié, car les prix qui leur sont appliqués ont davantage monté que baissé.

4.11.

Le CESE souligne que les petits producteurs-consommateurs («prosommateurs») peuvent également jouer un rôle particulier en matière de réduction de la pauvreté énergétique. Afin de réussir à les intégrer dans les marchés de l’énergie, il est donc indispensable d’éliminer au plus vite tous les obstacles administratifs et de leur permettre d’accéder aux réseaux tout en préservant les conditions de marché et en respectant les normes de qualité des fournitures d’électricité.

4.12.

Le CESE estime qu’en dépit de l’application des éléments, conformes aux règles du marché, qui viennent d’être cités en matière d’aide aux clients vulnérables, l’essentiel de la charge de la lutte contre la pauvreté énergétique et ses conséquences continuera même à l’avenir d’être supporté par les systèmes sociaux au sein des États, en ce qu’ils constituent la seule alternative conforme du point de vue du marché.

4.13.

En concevant habilement le marché de l’électricité, en lien avec des investissements stratégiques dans les installations auxquels sont aussi, et tout particulièrement, associés les citoyens socialement défavorisés, par exemple sous la forme de coopératives d’énergie, il sera possible à l’avenir de lier politique énergétique, politique sociale et valeur ajoutée régionale.

4.14.

Pour ce faire, les instances politiques doivent répondre sans ambiguïté à la question de savoir qui devrait, a le droit et/ou peut produire et commercialiser de l’électricité dans le cadre d’une future production plus décentralisée. Cette réponse revêt également une importance capitale pour résoudre le problème de la pauvreté énergétique.

4.15.

Les énergies renouvelables offrent en effet de toutes nouvelles possibilités de faire face à la pauvreté énergétique en tant que problème social. Ainsi, une étude du Centre commun de recherche de la Commission européenne était déjà parvenue en 2014 à la conclusion que 80 % des citoyens européens pourraient eux-mêmes produire, grâce à des installations photovoltaïques, une électricité moins coûteuse que s’ils s’approvisionnaient sur le réseau. Le problème est qu’une partie de la population ne possède pas de toit ou de terrain pour y placer de telles installations. Un élargissement de la définition de la notion de «prosommateur» pourrait y remédier, tout comme une aide aux installations organisées en commun (coopératives d’énergie).

4.16.

Dans une étude publiée tout récemment, CE Delft calcule que d’ici à 2050 jusqu’à 83 % des ménages pourraient produire eux-mêmes l’électricité nécessaire pour couvrir leurs besoins.

4.17.

Un problème important réside souvent dans le fait que les citoyens socialement défavorisés sont précisément ceux qui ne disposent pas des moyens financiers de réaliser les investissements nécessaires. L’«inconvénient» des énergies renouvelables résulte du fait qu’il est tout d’abord nécessaire de réaliser des investissements relativement importants, alors que les frais courants sont par ailleurs très modestes (il est bien connu que le soleil et le vent ne coûtent rien). Ce problème peut être toutefois traité sur le plan politique, notamment grâce à des investissements stratégiques correspondants.

4.18.

À ce titre, l’on peut citer l’exemple de la voïvodie de Podlachie, en Pologne, où l’on lance actuellement un programme de subventions pour de petites installations photovoltaïques. Il est possible d’y réduire de moitié les coûts de l’électricité que supportent les consommateurs grâce à un taux de subvention des investissements de 60 % et au système de facturation nette que la Pologne prévoit de mettre en place.

4.19.

En l’affaire, le Comité invite le Parlement européen, le Conseil et la Commission à traiter également davantage d’évolutions à moyen et à plus long terme qui pourraient être favorables aux consommateurs. L’on peut citer ici l’exemple de la mobilité électrique. On peut prévoir qu’au cours des vingt à trente prochaines années, les voitures électriques seront bien plus présentes sur le marché. Une voiture électrique consomme environ 14 kilowattheures aux 100 kilomètres, ce qui, pour un prix de l’électricité de 0,25 EUR par kilowattheure, représente 3,50 EUR. Un trajet en voiture de 100 kilomètres dans un véhicule doté d’un moteur à combustion, en tenant compte d’une consommation de 7 litres aux 100 kilomètres et d’un prix de 1,20 EUR par litre, revient à une dépense de 8,40 EUR. Pour produire la quantité d’électricité que requiert une voiture électrique pour parcourir 10 000 kilomètres, une installation photovoltaïque comptant à peu près six modules est suffisante sur le papier; au moyen d’un investissement qui s’élève aujourd’hui à 3 000 EUR, une telle voiture pourrait donc être alimentée en électricité (que l’on a produite soi-même) durant vingt ans. Jusqu’à présent, l’on ne débat que trop peu des aspects économiques, aussi bien pour les citoyens que, le cas échéant, pour les régions, qui pourraient être liés à la conversion à la mobilité électrique.