Avis du Comité économique et social européen sur «La politique de l’UE en matière de biodiversité» (avis d’initiative)

28.12.2016

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/14

Rapporteur:

Lutz RIBBE

1.1

La politique de l’Union européenne (UE) en matière de biodiversité constitue un exemple classique d’une politique qui ne tient pas ses promesses, au niveau européen et national et ce, bien qu’elle ait parfaitement cerné les problèmes et mis en place les instruments nécessaires.

1.2

Le CESE met en avant les appréciations portées par la Commission sur l’importance de la protection de la biodiversité, qui est comparable à celle de la préservation du climat. Son enjeu ne se limite pas à sauvegarder des espèces animales et végétales, mais consiste bel et bien aussi à préserver les bases mêmes de l’existence humaine.

1.3

Le CESE appelle de ses vœux l’application cohérente et immédiate des directives «Oiseaux» et «Habitats», ainsi que de la directive-cadre sur l’eau qui, selon lui, contribuerait fortement à améliorer la protection de la biodiversité.

1.4

Il est grand temps que les États membres définissent les besoins financiers réels qu’exige la mise en œuvre de la législation européenne et que la Commission mette à disposition les ressources nécessaires. Étant donné que le financement de Natura 2000 au titre des fonds communautaires et principalement du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) apparaît avoir échoué à bien des égards, le CESE demande la création d’une ligne budgétaire distincte qui devra servir à financer le réseau Natura 2000.

1.5

Le CESE réclame qu’une cohérence soit assurée entre tous les domaines d’intervention qui ont une incidence sur la biodiversité. À cet égard, il espère que l’évaluation à mi-parcours des «surfaces d’intérêt écologique» et celle dont la PAC pourrait faire l’objet seront mises à profit pour garantir que celle-ci apportera dorénavant une contribution stratégique plus ciblée à la réalisation des objectifs fixés en matière de biodiversité. Pour l’heure, il s’impose, de l’avis du CESE, d’apporter des modifications à ces surfaces pour ce qui est de la taille et de la qualité.

1.6

Le CESE se félicite expressément du renforcement de l’infrastructure verte. C’est pourquoi il demande à la Commission et aux États membres d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie cohérente en la matière. Par ailleurs, il invite l’UE à faire des réseaux transeuropéens de l’infrastructure verte (RTE-V) une priorité d’investissement. Dans ce domaine aussi, il est urgent que des moyens financiers soient spécifiquement dégagés à cette fin.

1.7

Aucune modification substantielle n’a été effectuée, ces dernières années, pour remédier aux incohérences des politiques européennes qui, à maintes reprises, ont été recensées et critiquées par les services de la Commission, le Conseil «Environnement», le Parlement européen, le Comité des régions(CdR) et le CESE. Or, si l’UE ne prend pas au sérieux et ne met pas en œuvre les propositions qu’elle formule elle-même pour résoudre les problèmes liés à la biodiversité, il n’est pas étonnant que a) les résultats escomptés ne soient pas au rendez-vous et que b) la déception gagne toutes les parties prenantes et la société en général.

1.8

Force est donc de considérer que les diverses stratégies et programmes d’action en matière de biodiversité que l’UE a adoptés en 1998, 2001, 2006 et 2010, et qui ont tous fait une description très pertinente des problèmes et proposé les bons instruments, apparaissent, avec le recul, être en grande partie inutiles, dans la mesure où ils n’ont pas été en mesure de tenir les engagements politiques ni d’enrayer la perte de biodiversité causée par la société.

1.9

C’est la raison pour laquelle le CESE formule à nouveau le constat qu’il avait déjà émis dans nombre de ses précédents avis sur la politique de l’UE en matière de biodiversité: ce ne sont pas les bases juridiques qui font défaut mais bien la volonté politique. Il n’est pas nécessaire de modifier les fondements de droit existants.

2.1

Partant du constat, tel que formulé dans la stratégie en faveur de la diversité biologique de 1998 (1), que «la diversité biologique de l’Union européenne, caractérisée par sa richesse, a connu une lente mutation au fil des siècles sous l’effet de l’activité humaine» et qu’«au cours des dernières décennies, l’influence de l’homme s’est propagée de façon spectaculaire», la stratégie en faveur du développement durable adoptée par le Conseil européen en 2001, dite «stratégie de Göteborg», a défini des objectifs clairs en matière de biodiversité, à savoir enrayer la diminution de la biodiversité dans l’UE d’ici à 2010 et veiller à restaurer les habitats et les écosystèmes.

2.2

Afin de mettre en œuvre ces objectifs, un plan d’action en faveur de la diversité biologique (2) a été publié en 2001, suivi d’un deuxième en mai 2006 (3), dont le contenu ne différait cependant guère du premier.

2.3

En mars 2010, les chefs d’État et de gouvernements ont dû admettre qu’ils ne tiendraient pas la promesse faite en 2001, et ce en dépit des divers plans d’action présentés, que le CESE avait, à chaque fois, jugés pertinents et judicieux.

2.4

C’est sur la base de la communication de la Commission intitulée «Options possibles pour l’après 2010 en ce qui concerne la perspective et les objectifs de l’Union européenne en matière de biodiversité» (4) qu’a ensuite été arrêtée une nouvelle «stratégie de l’UE à l’horizon 2020 en matière de biodiversité» (5), laquelle, une fois de plus, ne faisait pour l’essentiel que reprendre les anciens impératifs et instruments des plans d’action précédents, et reportait à 2020 les objectifs initialement fixés pour 2010.

2.5

Le texte contenait cette affirmation optimiste que «la stratégie de l’UE en matière de biodiversité à l’horizon 2020 […] met l’UE sur la bonne voie pour respecter ses propres objectifs de biodiversité et ses engagements au niveau planétaire».

2.6

Le CESE s’était prononcé également sur cette stratégie (6) et avait émis des remarques critiques à son propos, en soulignant notamment sa profonde préoccupation de constater que «jusqu’ici les décideurs politiques n’ont pas trouvé la force ou la volonté de mettre en œuvre des mesures dont la nécessité est reconnue depuis des années, bien que la communication démontre une fois encore que la société et l’économie tireraient toutes deux bénéfice d’une politique cohérente dans le domaine de la biodiversité. Même les directives centrales de l’UE relatives à la protection de la nature n’ont pas été pleinement mises en œuvre par les États membres, et ce 32 et 19 ans respectivement après leur entrée en vigueur».

2.7

À l’époque, le CESE estimait que «l’on ne sait toujours pas comment pallier l’absence persistante de volonté politique. En ce sens, la stratégie en faveur de la biodiversité à l’examen ne constitue pas une véritable avancée. Les débats auxquels cette communication a jusqu’ici donné lieu au sein du Conseil des ministres montrent que l’intégration de la politique en matière de biodiversité dans les autres domaines politiques est encore loin d’être effective.»

2.8

Le Comité considérait d’ores et déjà qu’il était de la plus haute importance d’établir un lien étroit entre les réformes politiques alors imminentes (par exemple dans les domaines de la pêche, de l’agriculture, des transports, de l’énergie et de la cohésion) et la stratégie en faveur de la biodiversité. Il estimait toutefois qu’il y avait encore de grandes lacunes sur ce point et était donc amené à conclure que «la Commission se doit de prendre davantage au sérieux sa propre stratégie en matière de biodiversité».

2.9

Quatre ans plus tard à peine, il ne reste déjà plus grand chose des assertions de la nouvelle stratégie de l’UE en matière de biodiversité, qui prétendait avoir mis l’UE sur la bonne voie et enrayer enfin la perte de biodiversité: le constat ressort très clairement de l’examen à mi-parcours de ladite stratégie (7).

3.1

La stratégie comprend en tout 6 objectifs clairement définis et assortis de 20 actions. L’examen à mi-parcours relève:

3.1.1

concernant l’objectif 1 («enrayer la détérioration de l’état de l’ensemble des espèces et habitats couverts par la législation de l’UE relative à la nature et améliorer leur état de manière significative et mesurable…»), que certains progrès ont été accomplis, mais qu’ils sont trop lents pour que cet objectif puisse être atteint. Les principales lacunes ont trait à l’achèvement du réseau marin Natura 2000, à la gestion efficace des sites Natura 2000 et à l’apport des fonds nécessaires pour en soutenir le réseau. Même si le réseau Natura 2000 terrestre est désormais «largement» achevé, en 2012, des plans de gestion n’étaient appliqués ou en cours d’élaboration que pour 58 % des sites en relevant,

3.1.2

concernant l’objectif 2 («d’ici à 2020, les écosystèmes et leurs services seront préservés et améliorés grâce à la mise en place d’une infrastructure verte et au rétablissement d’au moins 15 % des écosystèmes dégradés»), qu’avec les mesures prises jusqu’à présent, «la dégradation des écosystèmes et des services n’a pas encore cessé»,

3.1.3

concernant l’objectif 3 («renforcer la contribution de l’agriculture et de la foresterie au maintien et à l’amélioration de la biodiversité»), qu’«aucun progrès significatif n’a été accompli», que «le déclin continu de l’état des espèces et des habitats d’importance européenne associés à l’agriculture indique qu’il est nécessaire de déployer davantage d’efforts afin de préserver et d’améliorer la biodiversité dans ces zones» et que «la politique agricole commune (PAC) a un rôle essentiel à jouer dans ce processus en interaction avec les politiques pertinentes en matière d’environnement». Une panoplie d’instruments existe désormais à cette fin mais il est indispensable que les États membres les prennent en main «à un niveau suffisant». L’UE pourrait encore être en mesure d’atteindre son objectif d’ici 2020, mais seulement à condition que ces outils soient utilisés «plus largement». Dans l’ensemble, il est «nécessaire d’intensifier sensiblement les efforts»,

3.1.4

concernant l’objectif 4 («garantir l’utilisation durable des ressources halieutiques»), que «des progrès significatifs ont été réalisés dans la mise en place du cadre stratégique», que «toutefois, la mise en œuvre des politiques est inégale dans l’UE», qu’«il subsiste des défis majeurs pour assurer la réalisation des objectifs dans les délais prévus» et qu’«à peine plus de 50 % des stocks évalués» au regard du rendement maximal durable (RMD) «faisaient l’objet d’une pêche durable en 2013». Les espèces et les écosystèmes continuent de décliner dans toutes les mers d’Europe,

3.1.5

concernant l’objectif 5 («lutter contre les espèces exotiques envahissantes»), qu’il s’agit du seul objectif pour lequel l’UE estime «maintenir le cap» et qu’elle prévoit de pouvoir atteindre d’ici 2020,

3.1.6

concernant l’objectif 6 («contribuer à enrayer la perte de biodiversité au niveau mondial»), que «les progrès sont insuffisants pour réduire l’incidence des schémas de consommation de l’UE sur la biodiversité au niveau mondial» et que «les efforts accomplis ne suffiront peut-être pas à atteindre les objectifs d’Aichi pour la biodiversité dans les temps impartis».

3.2

Cet examen à mi-parcours décevant a été présenté au moment même où la Commission européenne envisage de revoir en profondeur les directives européennes les plus importantes dans le domaine de la protection de la nature, à savoir la directive de 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive «Oiseaux»), et la directive de 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive «Habitats»).

3.3

Les rapports établis par des experts (8) concernant le bilan de qualité des directives «Oiseaux» et «Habitats» confirment le jugement que le CESE répète inlassablement depuis des années: le cadre juridique est suffisant et on ne peut lui imputer la non-réalisation des objectifs de protection de la biodiversité. Les principales lacunes résident dans l’échec de la mise en œuvre, dans l’absence d’un budget consacré à la protection du milieu naturel et dans l’incohérence des politiques de l’UE.

4.1

Le CESE affirme à nouveau que, dans l’UE, «s’agissant de la préservation de la biodiversité, ce ne sont pas les lois, les directives, les programmes, les projets pilotes, les déclarations politiques ou les documents d’orientation qui font défaut, mais bien leur mise en œuvre et des actions concertées à tous les niveaux d’action politique». Il estime que cette assertion est confirmée non seulement par l’étude d’évaluation mais aussi par les conclusions que le Conseil «Environnement» a formulées le 16 décembre 2015 (9), lesquelles ne diffèrent pas fondamentalement de ses conclusions de 2011. Tant que les directives ne sont pas pleinement transposées, que des ressources financières suffisantes ne sont pas mises à disposition et exploitées, et que l’UE n’aligne pas de façon cohérente ses autres domaines d’intervention politique sur les impératifs de la biodiversité, il sera impossible d’obtenir les résultats escomptés.

4.2

Élaborer de nouveaux documents énonçant des stratégies ou des mesures à prendre, ou remanier le cadre juridique afférent ne changera rien à la situation; au contraire, ce semblant d’activité politique est condamné à rester vain tant que ne seront pas réglés les véritables problèmes, qui consistent en l’absence de transposition du cadre existant.

4.3

Pour réussir à conserver la biodiversité, il convient d’adopter plusieurs approches.

4.4.1

Le réseau Natura 2000 revêt une importance absolument capitale pour la protection «classique» de la nature, par exemple pour préserver des espèces animales et végétales rares et des biotopes uniques, comme les tourbières, les milieux secs, les vestiges de formations forestières quasi-naturelles, etc. Natura 2000 s’appuie essentiellement sur la directive «Habitats» de 1992, ainsi que sur les zones de protection d’oiseaux déjà définies dans le cadre de la directive «Oiseaux» de 1979.

4.4.2

En adoptant la directive «Habitats», en particulier, les États membres et la Commission européenne ont pris deux engagements:

4.4.3

La mise en place du réseau aurait donc dû être achevée en 1995, soit il y a plus de 20 ans. La plupart des zones concernées ont certes déjà été établies, puisque 18 % de la superficie des États membres de l’UE est classée territoire Natura 2000, mais le processus de détermination n’en est pas pour autant terminé. Nombreux sont les sites qui ne disposent pas encore de protection juridique durable et à peine plus de la moitié d’entre eux disposent de plans d’exploitation ou de gestion. Tant que les citoyens et les administrations, mais surtout les propriétaires et les utilisateurs de terrains, ne sauront pas exactement ce qu’il leur est désormais permis ou interdit de faire, il ne sera possible ni de protéger efficacement la nature, ni d’octroyer des compensations pour d’éventuelles contraintes d’utilisation.

4.4.4

Il est particulièrement révélateur que le 19 décembre 2011, le Conseil «Environnement» ait encouragé les États membres — et se soit donc lui-même engagé en ce même sens — «à achever, en temps utile, la mise en place du réseau Natura 2000, à élaborer et à appliquer des plans de gestion ou d’autres instruments équivalents […], ce qui permettra d’établir une base solide pour la planification stratégique dans la perspective de la mise en œuvre ultérieure duCFP 2014-2020». En 2011, on a derechef demandé d’achever «en temps utile» une tâche qui aurait dû l’être depuis 20 ans — et qui n’a toujours pas été accomplie à ce jour.

4.4.5

C’est pour cette raison que le 16 décembre 2015, le Conseil «Environnement» a une fois de plus invité «instamment» les États membres à «achever la mise en place du réseau Natura 2000» et s’y est lui-même engagé à nouveau.

4.5.1

La Commission, le Conseil «Environnement» et le Parlement européen (11) soulignent à juste titre que la politique en matière de biodiversité ne porte pas seulement sur la protection des espèces animales et végétales et des habitats, mais également sur les bases mêmes des productions et de l’existence humaines. Parmi bien d’autres exemples, on citera l’activité pollinisatrice d’insectes, tels que les abeilles ou les papillons, dont la valeur économique est inestimable, et ce, pas seulement pour l’agriculture. Pourtant, la Commission a bien dû constater «que les services écosystémiques […] ne peuvent plus offrir la qualité et la quantité optimales de services de base, tels que la pollinisation des cultures et la propreté de l’air et de l’eau» (12).

4.5.2

Ce n’est pas en se concentrant exclusivement sur la détermination de zones protégées que l’on parviendra à protéger les espèces qui assurent la pollinisation et la décomposition — ainsi que de nombreuses autres — et leur action. Aussi est-il également nécessaire de formuler, dans le cadre de la politique de l’UE en matière de biodiversité, un impératif concernant les territoires à l’extérieur des zones protégées et, dans cette optique, la cohérence avec la politique d’affectation des sols joue un rôle déterminant.

4.5.3

Il est tout à fait juste, à cet égard, que la Commission tout autant que le Conseil insistent sans cesse, et encore dernièrement dans le cadre de l’examen à mi-parcours, sur l’importance du secteur agricole. Le Conseil «souligne l’importance particulière que revêt une augmentation de la contribution du secteur agricole à la stratégie; constate avec préoccupation que l’agriculture est l’une des plus grandes pressions exercées sur les écosystèmes terrestres et qu’il n’y a pas eu d’amélioration sensible de l’état des espèces et des habitats de zone agricole couverts par la directive “Habitats” jusqu’en 2012 et regrette les déclins sensibles des oiseaux des terres agricoles, des papillons des prairies et des services de pollinisation, qui mettent en évidence les pressions constantes exercées par certaines pratiques agricoles, telles que les modalités d’abandon et d’intensification des terres agricoles» (13).

4.6.1

La stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 a certes souligné que celle-ci faisait «partie intégrante de la stratégie Europe 2020» (14) mais les termes «biodiversité», «habitats», «protection de la nature» ou «protection des espèces», ainsi que «protection de la diversité des ressources génétiques» n’apparaissent pas une seule fois dans ladite stratégie Europe 2020. Seul le concept de «biodiversité» y est mentionné brièvement, à deux reprises, et ce uniquement dans des membres de phrases consacrées au thème de «l’utilisation efficace des ressources». Le CESE ne comprend donc absolument pas comment la Commission européenne a pu aboutir à cette conclusion, sachant que la politique qu’elle mène concrètement témoigne exactement de l’inverse.

4.6.2

Or, dans la mesure où la stratégie de l’UE en matière de développement durable de l’année 2001 ne joue pratiquement plus aucun rôle politique, c’est précisément la stratégie Europe 2020 qui constituerait le cadre approprié pour aborder le problème. Le CESE n’a que trop souvent demandé que les ministres de l’économie et des finances réfléchissent à l’enjeu économique que représente le recul de la biodiversité (15). Cette réflexion n’a toujours pas eu lieu.

4.6.3

Par ailleurs, étant donné que les objectifs des directives européennes de protection de la nature et de la stratégie de l’UE en matière de biodiversité répondent également à ceux qui ont été convenus à l’échelon international, comme ceux d’Aichi, dans le cadre de la convention des Nations unies sur la diversité biologique, ou les objectifs de développement durable (ODD), il s’impose d’urgence que la politique en matière de biodiversité soit intégrée de manière globale, d’une part, dans la stratégie de mise en œuvre des ODD ou, d’autre part, dans une nouvelle stratégie de l’Union en matière de développement durable.

4.6.4

Jusqu’à présent, toutefois, bon nombre de services de la Commission et certains Conseils des ministres de l’UE ont plutôt considéré — et continuent à considérer — que la politique en faveur de la biodiversité constitue un domaine d’intervention concurrent aux leurs, qui bloque ou ralentit partiellement le développement économique et, en outre, absorbe des ressources financières.

4.6.5

Il est incontestable qu’il existe des conflits entre différentes revendications en matière d’utilisation des sols et que les directives sur la protection de la nature peuvent parfois prévenir des atteintes à l’équilibre naturel. C’est pourtant précisément là que réside le rôle de la protection de la nature: l’État doit veiller à une relation équilibrée entre l’exploitation économique et la préservation des ressources essentielles à la vie. De ce point de vue, la protection de la nature ne se démarque aucunement d’autres domaines d’intervention du politique, où des dispositions politiques viennent policer le «libre jeu des forces du marché».

4.6.6

L’absence d’une véritable cohérence entre la politique économique classique et celle de l’environnement n’a rien de nouveau. En 2006 déjà, le CESE avait déploré «le fossé qui sépare les déclarations d’intention de la réalité» et regretté «que les plans et programmes d’aide n’aboutissent généralement qu’à appauvrir davantage la biodiversité» (16).

4.6.7

Une cause fondamentale de ce conflit d’objectifs réside dans l’opposition entre la satisfaction d’intérêts individuels, notamment économiques, et la poursuite de l’intérêt général. Des déclarations effectuées jusqu’à présent par l’UE, on peut inférer que c’est aux fins de l’intérêt général qu’elle soutient la protection de la biodiversité. En conséquence, elle devrait définir des barrières concrètes pour contenir les intérêts économiques qui vont à l’encontre de la protection de la biodiversité et veiller à ce qu’elles soient respectées.

4.7.1

Le CESE s’est penché à plusieurs reprises sur la relation entre l’agriculture, la politique agricole commune et la biodiversité et a constaté, à cet égard, que le déclin de la biodiversité qui, pour être insidieux, n’en est pas moins massif et continu, se produit bien que la plupart des agriculteurs respectent les législations en vigueur. Il s’inscrit donc dans le cadre même de ces lois, par l’accomplissement des prétendues «bonnes pratiques». Pareille situation ne peut être modifiée par une réforme du droit environnemental: la seule solution est de changer les pratiques d’exploitation, en lien avec une modification de la politique d’aides à l’agriculture. Sur ce point, le CESE renvoie à son avis d’initiative sur «La réforme de la politique agricole commune en 2013» (17), dans lequel il expose de manière circonstanciée les modifications qu’il estime nécessaires.

4.7.2

La Commission est parfaitement consciente de la portée de l’agriculture: elle relève que «la politique agricole commune (PAC) est l’instrument ayant la plus forte incidence sur la biodiversité dans les zones rurales […] L’un des échecs pour la biodiversité a été la suppression du gel obligatoire des terres (18).» Bien souvent, la politique agricole se trouve être encore et toujours en antinomie avec celle de la biodiversité, bien que certaines des composantes de la PAC, en particulier les programmes agroenvironnementaux ressortissant au second pilier, ont démontré comment ces contradictions pouvaient être résolues.

4.7.3

Ce n’est pas pour améliorer la durabilité écologique des territoires cultivés que le gel des terres avait été instauré au milieu des années 1980, mais pour réduire les excédents de production. Toutefois, lors de la réforme de la PAC de 2013, on renoua avec l’idée que certaines parcelles cultivées pourraient faire l’objet d’une exploitation moins intensive. Dans le cadre de l’«écologisation», il fut alors prescrit d’établir des «surfaces d’intérêt écologique». L’initiative suscita néanmoins une vigoureuse controverse concernant l’étendue de ces parcelles et la définition à donner à la notion de «priorité écologique».

4.7.4

Aujourd’hui, par exemple, on fait rentrer dans cette définition les plantations de légumineuses ou les cultures intermédiaires. Même s’il convient, sur un plan de principe, de se féliciter de l’augmentation des surfaces consacrées aux premières comme aux secondes, ces mesures n’apportent pas véritablement de contribution à l’amélioration de la biodiversité. De même, l’autorisation partielle d’utiliser des pesticides sur les surfaces d’intérêt écologique entre en contradiction frontale avec la volonté d’écologiser la politique agricole: ces substances ne concourent pas à accroître la biodiversité mais au contraire à la réduire.

4.7.5

La Commission devrait dresser le plus rapidement possible un premier bilan des effets produits par les mesures arrêtées, d’autant que l’écologisation est l’une des principales justifications alléguées pour maintenir les subventions que le budget de l’Union verse à l’agriculture.

4.7.6

Par ailleurs, si l’on se fonde sur ces considérations, il conviendrait également que les politiques transversales de l’UE, en particulier celles liées à la recherche, au développement et à l’innovation (RDI), prennent en compte et examinent avec une attention particulière la contribution que cette activité de RDI, quand elle est appliquée à l’agriculture, peut apporter pour améliorer la biodiversité dans l’Union européenne.

4.8.1

La directive «Habitats» comporte un défaut technique déterminant: bien que son article 10 attire expressément l’attention sur l’importance du maillage entre les éléments du paysage, elle ne prévoit aucun mécanisme contraignant qui aboutirait à un dispositif cohérent de connexion des biotopes. Dans sa communication sur l’infrastructure verte, la Commission a esquissé un processus propre à combler cette lacune, grâce à des investissements adéquats dans la conservation et la remise en état de l’infrastructure verte, tant à grande qu’à petite échelle. Dans ce contexte, il importe particulièrement d’adopter et d’appliquer une stratégie cohérente en matière d’infrastructure verte. En tout état de cause, une de ses composantes maîtresses devrait consister en un dispositif méthodique et il faudrait qu’elle inclue un instrument de financement pour les réseaux transeuropéens de l’infrastructure verte (RTE-V). Cet impératif vaut pour les grandes étendues comme pour les petites, par exemples dans les zones de cultures.

4.9.1

Dans de nombreux États membres et pays candidats, la nature continue à subir de graves destructions. Pour ne citer que quelques exemples:

4.9.2

En Roumanie, les forêts primaires naturelles occupaient, au moment de l’adhésion à l’UE, une superficie plus de 2 000 km2. Ces surfaces sont presque entièrement enregistrées comme sites Natura 2000. Depuis lors, on a constaté que des coupes à blanc, aussi nombreuses que considérables, ont été effectuées dans ces forêts roumaines, entraînant la perte irréversible d’un patrimoine naturel européen.

4.9.3

Les écosystèmes fluviaux des Balkans, en particulier dans les pays occidentaux de cette région, sont de loin les plus précieux en Europe. Environ un tiers des fleuves qui coulent dans les États de l’ex-Yougoslavie et en Albanie présentent une dynamique naturelle et peuvent encore être considérés comme des cours d’eau naturels. Les projets d’installation de centrales hydroélectriques, attestés au nombre de plus de 2 700, dont au moins un tiers dans des réserves naturelles protégées, fait peser une menace énorme sur la dynamique naturelle et la biodiversité de ces rivières balkaniques. Des ressources publiques sont utilisées pour le financement de ces projets. Dans presque tous les États membres de l’UE, la biodiversité de la quasi-totalité des rivières est d’ores et déjà extrêmement dégradée, de sorte qu’aujourd’hui, d’importantes sommes doivent être consacrées à leur restauration écologique, notamment au titre de la mise en œuvre de la directive-cadre de l’UE sur l’eau.

4.9.4

De nombreuses espèces aviaires figurant à l’annexe I de la directive sur la protection des oiseaux, et donc protégés dans l’UE, sont impitoyablement chassées dans les pays candidats des Balkans; la chasse aux oiseaux représente également un problème qui n’a toujours pas été réglé dans de nombreux États membres. Les tirs de spatules blanches, grues, cormorans pygmées et fuligules nyrocas, pour ne citer que ces quelques espèces, ont pour résultat de réduire leurs aires de nidification dans l’UE.

4.10.1

Un autre problème, abordé dans l’évaluation à mi-parcours comme dans les conclusions du Conseil, réside dans le financement, notamment mais pas seulement, du réseau Natura 2000. Dans une communication publiée en 2004 (19), la Commission se penchait sur ce financement du réseau, en examinant en particulier a) le montant des ressources nécessaires à ce projet et b) la question de savoir quelle source budgétaire assurerait leur couverture. À l’époque, on avait avancé le chiffre approximatif de 6,1 milliards d’euros par an; il fut décidé qu’au lieu de créer une ligne budgétaire propre ou de remanier le programme LIFE en conséquence, on utiliserait pour ce faire principalement le second pilier de la PAC et d’autres Fonds de l’UE.

4.10.2

Le CESE avait alors émis des doutes quant aux montants annoncés, et estimé qu’il était «indispensable de présenter le plus rapidement possible un calcul des coûts plus précis.» Il doutait, «par exemple, que la somme de 0,3 milliard d’euros se rapportant aux nouveaux États membres (pour l’UE des Quinze: 5,8 milliards d’euros) puisse s’avérer suffisante» (20).

4.10.3

Sur ce point, rien n’a changé à ce jour: il est toujours question des mêmes montants. Les États membres responsables et la Commission ont évité jusqu’à présent d’apporter la moindre clarification dans ce domaine.

4.10.4

À l’époque, le CESE avait déjà souligné qu’en finançant au titre du second pilier les mesures relevant du programme Natura 2000, on courait le risque qu’elles n’entrent en concurrence avec d’autres mesures de développement rural (21). Ces appréhensions se sont confirmées à deux égards: d’une part, les paiements au titre du second pilier ont été réduits de 30 % dans la période 2007-2013 par rapport à la précédente et, d’autre part, la Cour des comptes européenne et le Conseil «Environnement» ont relevé à très juste titre que «les États membres n’ont pas toujours considéré le Fonds européen de développement régional (FEDER) comme un instrument adéquat pour promouvoir la biodiversité bien que son potentiel en tant que source de financement pour Natura 2000 n’ait pas été suffisamment reconnu» (22).

4.10.5

En conséquence, la Commission européenne (23) a dû reconnaître que le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) demeure bien, aujourd’hui comme hier, la principale source de financement de l’UE en faveur de Natura 2000 et de la biodiversité sur son territoire mais qu’«en Europe, seulement 20 % du total des besoins de financement pour la gestion des zones protégées, dont le réseau Natura 2000, sont couverts».

4.10.6

Il est donc urgent de déterminer exactement quels sont les besoins financiers nécessaires pour mettre en œuvre les directives sur la protection de l’environnement et de dégager les ressources adéquates, en leur affectant une ligne budgétaire distincte, par exemple dans le cadre d’un budget LIFE élargi.

4.11.1

L’une des raisons auxquelles il faut également imputer les carences constatées dans la mise en œuvre de la stratégie de l’UE en matière de biodiversité, en particulier en ce qui concerne Natura 2000, consiste en ce que dans les différentes zones protégées, nous n’avons pas suffisamment réussi à associer la société civile à la démarche ou à s’assurer de sa participation. Si la délimitation d’espaces de protection doit être considérée au premier chef comme un acte administratif, qui doit s’effectuer dans le respect de tous les principes de l’état de droit, il convient qu’au moment où l’on entreprend d’élaborer et de mettre à exécution les plans de gestion et d’exploitation, les propriétaires de terrains, les exploitants de terres, les organisations de protection de la nature et les communes soient étroitement intégrés au processus. Ce n’a bien souvent pas été le cas et cette situation a fréquemment suscité la méfiance envers la politique de biodiversité de l’UE et abouti à son rejet.