Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: “Améliorer la réglementation: faire le point et maintenir notre engagement”» [COM(2019) 178 final]
| CELEX | 52019AE1847 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 25 septembre 2019 |
Résumé IA
Texte intégral
| 15.1.2020 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 14/72 |
Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: “Améliorer la réglementation: faire le point et maintenir notre engagement”»
[COM(2019) 178 final]
(2020/C 14/10)
Rapporteur: Denis MEYNENT
| Consultation | Commission européenne, 3.6.2019 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Marché unique, production et consommation» |
| Adoption en section | 3.9.2019 |
| Adoption en session plénière | 25.9.2019 |
| Session plénière no | 546e |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 99/0/0 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | La réglementation européenne est un facteur essentiel d’intégration. Bien proportionnée, elle constitue un gage de protection et de sécurité juridiques important pour tous les acteurs et les citoyens européens (1). |
| 1.2. | Le Comité demande que la poursuite du programme «Mieux légiférer» soit conditionnée à certaines améliorations de substance (voir les recommandations ci-après). Il suggère que la responsabilité de ce programme puisse être confiée à un vice-président du nouveau collège. |
| 1.3. | Le CESE rappelle que l’amélioration de la réglementation ne peut se substituer aux décisions politiques et ne peut en aucun cas conduire à une déréglementation ni avoir pour effet de réduire le niveau de protection sociale, la protection de l’environnement et des consommateurs, et les droits fondamentaux (2). |
| 1.4. | L’utilisation des outils «Mieux légiférer» doit être un moyen d’assurer la prise en compte effective de la durabilité des actions menées dans le cadre des politiques de l’Union européenne. |
| 1.5. | Le CESE invite la Commission à réviser les lignes directrices et les critères de la boite à outils du «Mieux légiférer», dans le but d’intégrer les objectifs de développement durable (ODD) du programme à l’horizon 2030 dans les processus d’évaluation. Un «contrôle de durabilité» doit être intégré explicitement dans la boite à outil du «Mieux légiférer». |
| 1.6. | Le CESE renouvelle son appel à ce que l’écosystème européen d’analyse d’impact (AI) et d’évaluation continue à évoluer, afin d’en renforcer la qualité et de favoriser la participation active de la société civile organisée lors de la conception et de la mise en œuvre de la législation (3). |
| 1.7. | Les AI doivent toujours privilégier une approche coûts-bénéfices, qui se fonde sur des données fiables et vérifiables, ainsi qu’une approche qualitative, dans l’intérêt des parties prenantes. |
| 1.8. | Le CESE invite la Commission à mettre en place une matrice intelligente d’évaluation qui permette une modélisation dynamique de l’impact des amendements substantiels des colégislateurs et des parties prenantes en objectivant l’impact de certains paramètres tels que taux d’émission, pourcentages, seuils ou plafonds quantitatifs, mais également les données qualitatives. À cet égard, le CESE plaide pour la mise en place d’un projet pilote de modélisation intelligente. |
| 1.9. | Les AI doivent être intégrées, tenant compte de l’ensemble des critères au premier rang desquels figurent la protection sociale, la protection des consommateurs et l’emploi, mais également les ODD, la santé, l’environnement, le climat, les impacts territoriaux, les PME et les microentreprises. |
| 1.10. | Le CESE souhaite qu’une action déterminée en faveur des PME (Act small First) soit menée dans cet esprit, et demande que soient évalués le principe Think small first et le «Test PME» en vue de renforcer leur efficacité et de concevoir des législations «compatibles avec les PME», afin de favoriser leur développement au sein du marché intérieur en toute sécurité juridique. |
| 1.11. | La méthodologie pour réaliser les AI doit être transparente et partagée avec les autres institutions et les organes consultatifs pour leur permettre de formuler des amendements et des avis qui soient préalablement étudiés. |
| 1.12. | Réalisées dans des conditions indépendantes et objectives, les AI doivent analyser et, le cas échéant, proposer des choix alternatifs en mettant clairement en exergue les avantages et les inconvénients des différents scénarios. |
| 1.13. | Le Comité d’examen réglementaire (CER), en charge du contrôle de la qualité, est un organe utile qui a montré son efficacité dans le système d’AI. Le CER devrait jouer un rôle accru dans l’élaboration d’une approche intégrée. |
| 1.14. | Les clauses de révision devraient être rédigées de manière telle que la Commission et les États membres puissent surveiller la mise en œuvre de la législation concernée et réaliser une analyse intégrée de l’incidence de la législation concernée sur les parties prenantes. |
| 1.15. | Le CESE, qui a établi un contact direct avec la réalité du terrain et bénéficie d’un vaste réseau de relais et de l’expertise de ses membres, entend privilégier les évaluations ex post et qualitatives, à même de cerner l’impact d’une intervention législative ou d’une politique européenne et de faire remonter l’expérience de terrain des partenaires économiques et sociaux européens (4). |
| 1.16. | Le CESE est d’avis que les consultations devraient mieux associer les organisations de la société civile par la mise en œuvre d’une forme de partenariat collaboratif. |
| 1.17. | Les questionnaires devraient être ouverts et permettre aux répondants de s’exprimer plus finement. Le Comité demande à la Commission de réserver un traitement qualitatif aux réponses, qui laisse davantage de place à une évaluation nuancée des résultats. |
| 1.18. | Le Comité estime que le «principe d’innovation» ne repose sur aucune base juridique et est particulièrement incertain, de sorte que son usage devrait être envisagé uniquement dans des cas de figure bien spécifiques où il apporte une valeur ajoutée, à l’exception du bon fonctionnement du marché intérieur, de la protection sociale, environnementale, des consommateurs et de la santé. Le Comité réaffirme son attachement à l’application du principe de précaution (art. 191 TFUE) et estime opportun d’élaborer un avis d’initiative sur le contenu et l’utilisation du «principe d’innovation», de même que sur la compatibilité de ces deux principes. |
| 1.19. | La méthode de réduction des coûts inutiles doit reposer sur une évaluation au cas par cas de la législation existante, qui vise à déterminer concrètement ce qui peut être simplifié, rationalisé ou supprimé et non sur des objectifs chiffrés ex ante «au niveau politique». |
| 1.20. | Le Comité invite à cet égard la Commission à préciser les critères qui servent à déterminer le caractère utile ou inutile d’une charge réglementaire ou administrative, dans le respect du principe de proportionnalité. |
| 1.21. | Le CESE appelle à faire un bilan équilibré et lucide de la plateforme REFIT. Il estime qu’il convient de doter la plateforme de règles et de moyens lui permettant de répondre plus rapidement aux saisines, tout en clarifiant la méthodologie de travail. |
| 1.22. | Le mandat de la plateforme doit être revu afin de faire de REFIT un exercice qui fonctionne dans les deux sens, c’est-à-dire qui ne préjuge pas de l’orientation qu’il faut donner à la réglementation: ajout, complément, modification ou suppression d’un acte législatif (5). |
2. Résumé de la communication
| 2.1. | La Commission estime que l’amélioration de la réglementation a permis d’améliorer le mode d’élaboration des politiques et devrait rester au cœur de ses méthodes de travail. Elle rappelle qu’il ne s’agit pas d’un programme de déréglementation caché. Malgré des résultats encourageants, la Commission a dressé un bilan critique de son action. |
| 2.2. | Parmi les éléments positifs figure notamment la plus grande participation des citoyens, des parties prenantes et de la société civile aux consultations de la Commission. |
| 2.3. | En ce qui concerne l’analyse d’impact, la Commission estime que les incidences économiques, sociales et environnementales de ses initiatives sont systématiquement examinées. |
| 2.4. | S’agissant des évaluations de la législation mise en œuvre au niveau de l’Union européenne, la Commission se félicite que les trois quarts des AI réalisées soient désormais accompagnées d’une évaluation de la politique ou du secteur considéré. |
| 2.5. | Concernant REFIT, la Commission tire un bilan positif du programme. Entre 2015 et 2018, la Commission a présenté 150 mesures visant à simplifier la législation de l’Union. |
| 2.6. | Malgré ce bilan positif, la Commission pointe une série d’améliorations possibles et formule plusieurs engagements concrets, notamment l’intensification de sa collaboration avec le CESE et le CdR, le renforcement et le contrôle de la qualité des consultations publiques, une évaluation plus fine de la subsidiarité et de la proportionnalité en recourant à la «grille» commune proposée par la task-force éponyme, par exemple. |
3. Évaluation du Comité
| 3.1. | Un nombre important de chantiers ont été menés sous l’égide de la Commission ou d’autres organes (Coreper, CER, OCDE) pour évaluer les progrès de l’Union européenne dans trois domaines:
Cependant, malgré les efforts constants de la Commission, certaines difficultés subsistent. |
| 3.2. | Analyse d’impact |
| 3.2.1. | Multiplication des critères à caractère économique: au fil des ans, une série de critères d’évaluation à caractère économique ont été ajoutés (test de la compétitivité, test numérique, test PME, législation à l’épreuve du temps, principe d’innovation). Cette inflation de critères pose trois difficultés: leur hiérarchisation, leur positionnement par rapport aux critères sociaux et environnementaux (quel est le critère décisif en dernière instance?), et une forme de bureaucratisation de l’exercice. |
| 3.2.2. | Méthodologie essentiellement orientée vers les coûts: les différents outils de la Toolbox (6) mis à la disposition de la Commission pour juger de l’impact d’une initiative sont statiques, orientés vers les coûts, se limitant à poser une série de questions générales sans mettre en avant l’aspect qualitatif ni envisager des scénarios alternatifs. Les outils sont juxtaposés et ne permettent pas une approche intégrée combinant coûts et bénéfices et visant la cohésion territoriale, le développement et la compétitivité durables. Enfin, aucun outil n’est spécifiquement dédié à l’environnement et au climat. |
| 3.2.3. | Absence d’AI pour les actes délégués et les actes d’exécution: ces actes ont une portée considérable et ont pris une place très importante dans la législation de l’Union européenne. En 2018, on comptait 861 actes d’exécution pour 96 actes délégués et 72 actes législatifs (7). La Commission reconnaît qu’il y a peu d’AI des actes délégués, par manque de temps ou de budget. Le CESE estime aussi qu’il devrait également être consulté pour avis dans la procédure de délégation, au même titre que pour les actes législatifs, ainsi que pour l’éventuelle modification desdits actes, compte tenu de leurs répercussions en termes économiques et sociaux (8). |
| 3.2.4. | Absence d’analyse d’impact des amendements substantiels des colégislateurs: malgré le point 15 de l’accord interinstitutionnel (9), qui enjoint au Conseil et au Parlement d’effectuer une AI des modifications substantielles qu’ils apportent aux propositions de la Commission, le Conseil n’a jamais réalisé d’AI d’un amendement substantiel d’un ou de plusieurs États membres. À vrai dire, il ne dispose ni du budget ni de la capacité opérationnelle requis à cet effet. |
| 3.2.5. | Externalisation des analyses d’impact de la Commission: la systématisation des AI a comme conséquence leur coût et leur privatisation partielle. Quelle garantie a-t-on que les AI sont réalisées dans des conditions indépendantes et objectives dès lors que l’unité de la Commission qui réalise l’AI rédige également la proposition législative? |
| 3.2.6. | Rôle du Comité d’examen de la réglementation (CER): le CER examine la qualité des analyses d’impact. Son avis positif est nécessaire pour que le Collège des commissaires approuve la proposition. En 2018, 28 % des AI ont obtenu un avis négatif de la part du CER en raison de leur qualité insatisfaisante. Il faut saluer la professionnalisation des membres du CER qui ont su faire preuve d’indépendance. Mais l’utilité du CER et l’objectif qu’il poursuit restent méconnus du grand public. Le CER pourrait jouer un rôle accru dans l’élaboration d’une approche intégrée des dimensions économiques, sociales et environnementales des AI. |
| 3.2.7. | L’évaluation ex post de l’impact de la législation de l’Union européenne sur le fonctionnement du marché intérieur est la garantie d’une bonne gouvernance. La clause de révision permet de vérifier la mise en œuvre correcte de la législation considérée, et d’enrichir, de modifier ou d’adapter une législation donnée au regard des connaissances scientifiques, des constats de terrain ou de la consultation des partenaires sociaux. Or, plusieurs exemples récents montrent que ces clauses de révision ne sont pas toujours rédigées de manière que la Commission et les États membres réalisent une analyse intégrée de l’incidence de la législation concernée. De plus, la Cour des comptes européenne souligne que le contenu des clauses de réexamen n’est pas toujours clair, notamment lorsqu’il s’agit de déterminer les réalisations demandées et le moment opportun pour réaliser le réexamen ex post (10). |
| 3.3. | Émergence du «principe d’innovation» |
| 3.3.1. | Apparu en novembre 2014 à l’initiative du European Risk Forum et approuvé par le Conseil en 2016, sous la présidence néerlandaise, ce principe postule la nécessaire compatibilité de toute nouvelle proposition législative à l’aune de son impact (positif) sur l’innovation afin de créer une législation qui soit à l’épreuve du temps (future proof legislation). |
| 3.3.2. | Depuis lors, les promoteurs de ce «principe» cherchent à l’intégrer dans l’acquis législatif de l’Union européenne. En 2019, le «principe d’innovation» a fait une apparition furtive dans le programme Horizon Europe (2021-2027) sous la forme d’un considérant. |
| 3.3.3. | Force est pourtant de constater que les contours du «principe d’innovation» sont particulièrement incertains:
D’un point de vue empirique, la recherche académique montre que la réglementation ne nuit pas à l’innovation. Bien au contraire, «il apparaît que la réglementation est plutôt bénéfique à l’innovation et que cet impact est d’autant plus prononcé que le secteur considéré est proche de la frontière technologique» (11). Dans son arrêt concernant l’affaire T-521/14 (Suède contre Commission), la Cour de Justice de l’Union européenne a confirmé la primauté des critères scientifiques sur toute évaluation subjective des obligations imposées au législateur européen au nom de l’innovation ou d’autres impératifs. |
| 3.3.4. | Le Comité demande que les observations précédentes soient dûment prises en compte dans la communication relative au «principe d’innovation» annoncée par la Commission dans son document «Industry 2030» (12). |
| 3.3.5. | Le CESE estime qu’un avis d’initiative de sa part concernant le «principe d’innovation» et en particulier sa compatibilité avec le principe de précaution, serait opportun. |
| 3.4. | Consultations publiques |
| 3.4.1. | Malgré des efforts réels, la procédure de consultation souffre de plusieurs défauts rédhibitoires:
|
| 3.5. | La réduction des charges réglementaires inutiles |
| 3.5.1. | En novembre 2018, la Commission a publié son rapport annuel sur la charge 2018 (14) qui présente un tour d’horizon des efforts de simplification entrepris par l’Union européenne. Malgré les effets d’annonce, ce rapport juxtapose des mesures, qui restent à concrétiser, et des résultats qui relèvent davantage des progrès de l’économie numérique que de la lutte contre les lourdeurs administratives (exemple: règlement sur le contrôle de la pêche et paquet législatif sur le droit des sociétés). |
| 3.5.2. | Le rapport de l’OCDE relatif à l’amélioration de la législation de 2019 (15) a consacré également une partie de ses réflexions à la question. L’OCDE semble appeler à un démantèlement partiel de l’acquis communautaire et de l’arsenal législatif des États membres au motif de réduire la lourdeur et les coûts réglementaires sans répondre à la question préalable de savoir jusqu’où doit aller la réduction des coûts et à partir de quel moment les systèmes de protection (sociale, environnementale et territoriale) risquent d’être menacés. |
| 3.5.3. | La plateforme REFIT a été créée en mai 2015 pour permettre aux autorités publiques, aux citoyens et aux parties prenantes de contribuer à l’amélioration de la législation européenne. De l’avis du Comité, certaines questions jettent une ombre au tableau:
|
Bruxelles, le 25 septembre 2019.
Le président
du Comité économique et social européen
Luca JAHIER
(1) Voir le paragraphe 1.1., JO C 434 du 15.12.2017, p. 11.
(2) Voir le paragraphe 1.4., JO C 81 du 2.3.2018, p. 81.
(3) JO C 434 du 15.12.2017, p. 11.
(4) JO C 303 du 19.8.2016, p. 45, par. 1.9.
(5) JO C 303 du 19.8.2016, p. 45, par. 1.11.
(6) «Better regulation Toolbox», Commission européenne, SWD(2017) 350 final, 7 juillet 2017.
(7) Source: Statistiques sur les actes législatifs - EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu/statistics/legislative-acts-statistics.html).
(8) JO C 13 du 15.1.2016, p. 145.
(9) Accord interinstitutionnel sur le «Mieux légiférer» du 13 avril 2016 (JO L 123 du 12.5.2016, p. 1).
(10) Cour des comptes européenne: «Les réexamens ex post de la législation de l’Union européenne: un système bien rodé, mais incomplet» (2018).
(11) Lilas Demmou, Bruno Amable, Ivan Ledezma, «L’impact de la réglementation sur l’innovation: une analyse des performances selon la proximité à la frontière technologique», Économie et prévision, 2013, page 11. Consultable sur https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01614139
(12) Page 21.
(13) Source: SWD(2019) 156 final accompagnant la communication de la Commission, «Taking stock of the Commission’s Better regulation Agenda», 15.4.2019.
(14) «The European Union’s efforts to simplify legislation», novembre 2018.
(15) Rapport de l’OCDE (2019) «Better regulation Practices across the European Union».
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