| CELEX | 52019DC0517 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 5 juin 2019 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 5.6.2019
COM(2019) 517 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Hongrie pour 2019 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Hongrie pour 2019
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Hongrie pour 2019 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Hongrie pour 2019
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 9, paragraphe 2,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l'avis du comité économique et financier,
vu l'avis du comité de la protection sociale,
vu l'avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le 21 novembre 2018, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du Semestre européen 2019 pour la coordination des politiques économiques. Elle a tenu dûment compte du socle européen des droits sociaux, proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission le 17 novembre 2017. Les priorités de l'examen annuel de la croissance ont été approuvées par le Conseil européen le 21 mars 2019. Le 21 novembre 2018, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte, dans lequel la Hongrie n'est pas mentionnée parmi les États membres devant faire l'objet d'un bilan approfondi.
(2)Le rapport 2019 pour la Hongrie 2 a été publié le 27 février 2019. Il évaluait les progrès accomplis par la Hongrie dans la mise en œuvre des recommandations par pays la concernant adoptées par le Conseil le 13 juillet 2018, les suites données aux recommandations par pays adoptées les années précédentes et les avancées que la Hongrie avait réalisées pour atteindre ses objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020.
(3)Le 30 avril 2019, la Hongrie a présenté son programme national de réforme pour 2019 et son programme de convergence pour 2019. Afin de tenir compte de l'interdépendance des deux programmes, la Commission les a évalués simultanément.
(4)Les recommandations par pays pertinentes ont été prises en compte dans la programmation des Fonds structurels et d'investissement européens («Fonds ESI») pour la période 2014-2020. Comme le prévoit l'article 23 du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil 3 , lorsque cela s'avère nécessaire pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil, la Commission peut demander à un État membre de revoir son accord de partenariat et les programmes concernés et de proposer des modifications à leur sujet. La Commission a fourni des précisions sur la manière dont elle utiliserait cette disposition dans les lignes directrices relatives à l'application des mesures établissant un lien entre l'efficacité des Fonds ESI et une bonne gouvernance économique 4 .
(5)La Hongrie relève actuellement du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et est soumise aux dispositions de la règle relative à la dette. Dans son programme de convergence pour 2019, le gouvernement prévoit une amélioration du déficit nominal à 1,8 % du PIB en 2019, contre 2,2 % en 2018. Le déficit devrait continuer à se réduire progressivement pour atteindre 1,2 % en 2021 et parvenir à une position budgétaire équilibrée en 2023. Sur la base du solde structurel recalculé( 5 ), la Hongrie serait proche de son objectif budgétaire à moyen terme – qui a été modifié, passant d’un déficit structurel de 1,5 % du PIB en 2019 à 1,0 % du PIB à partir de 2020 – en 2022 et l'atteindrait l’année suivante. Selon le programme de convergence, le ratio de la dette publique au PIB devrait progressivement baisser pour atteindre un niveau inférieur à 60 % d'ici à la fin 2022. Le scénario macroéconomique qui sous-tend ces projections budgétaires est plausible pour 2019 et très optimiste à partir de 2020, ce qui fait courir des risques pour la mise en œuvre des objectifs en matière de déficit. Dans le même temps, les mesures nécessaires pour soutenir les objectifs fixés en matière de déficit à partir de 2020 n'ont pas été suffisamment précisées.
(6)Le 22 juin 2018, le Conseil a décidé, conformément à l’article 121, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne («TFUE»), qu’il existait en 2017 en Hongrie un écart important observé par rapport à l’objectif budgétaire à moyen terme. Compte tenu de cet écart important, le Conseil a adressé, le 22 juin 2018, une recommandation à la Hongrie lui demandant d'adopter les mesures nécessaires pour que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes 6 n'excède pas 2,8 % en 2018, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 1,0 % du PIB. Le 4 décembre 2018, le Conseil a constaté que la Hongrie n’avait pas engagé d’action suivie d’effets en réponse à la recommandation du Conseil du 22 juin 2018 et a émis une recommandation révisée. Dans sa nouvelle recommandation, le Conseil a demandé à la Hongrie d'adopter les mesures nécessaires pour que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes n'excède pas 3,3 % en 2019, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 1,0 % du PIB. Le XX juin 2019, le Conseil a constaté que la Hongrie n’avait pas engagé d’action suivie d’effets en réponse à la recommandation du Conseil du 4 décembre 2018. En outre, sur la base des données réelles de 2018, il a été constaté que la Hongrie affichait un écart important par rapport à l’ajustement recommandé en 2018.
(7)Conformément à l'article 121, paragraphe 4, du TFUE et à l'article 10, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, la Commission a adressé un avertissement à la Hongrie le 5 juin 2019 pour lui signaler qu'un écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme avait été observé en 2018. Le XX juin 2019, le Conseil a adopté une recommandation confirmant que la Hongrie devait prendre les mesures nécessaires pour que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes n'excède pas 3,3 % en 2019, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 1,0 % du PIB. Selon les prévisions du printemps 2019 de la Commission, il existe un risque d'écart par rapport à cette recommandation en 2019.
(8)En ce qui concerne 2020, le Conseil a adressé le XX juin 2019 une recommandation à la Hongrie lui demandant de prendre les mesures nécessaires pour que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes n'excède pas 4,7 %, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 0,75 % du PIB. Cela placerait le pays sur une trajectoire d’ajustement appropriée en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme. Selon les prévisions du printemps 2019 de la Commission, il existe, dans l’hypothèse de politiques inchangées, un risque d'écart par rapport à cette exigence en 2020. D'une manière générale, le Conseil est d'avis que d'importantes mesures supplémentaires seront nécessaires à partir de 2019 pour respecter les dispositions du pacte de stabilité et de croissance, conformément à la recommandation adressée à la Hongrie le XX juin 2019 en vue de corriger l'écart important observé par rapport à la trajectoire d'ajustement en direction de l'objectif budgétaire à moyen terme.
(9)Le taux d’emploi global s’est sensiblement amélioré dans un contexte de forte expansion économique, mais cette évolution n’a pas profité à tous les groupes de la même manière. Par rapport à la moyenne de l’UE, les écarts restent grands en matière d’emploi et de salaires entre les groupes de compétences ainsi qu’entre les hommes et les femmes. L’ampleur de l’écart entre le taux d’emploi des femmes et celui des hommes s’explique en partie par l’offre limitée de services de garde d’enfants de qualité. Pour plusieurs groupes vulnérables, notamment les Roms et les personnes handicapées, la participation au marché du travail est faible. Malgré sa réduction, le programme de travaux publics, qui manque d'efficacité pour diriger ses participants vers les emplois sur le marché du travail primaire, reste assez important. Les autres politiques destinées à aider les chômeurs ou les personnes inactives à trouver un emploi ou une formation ne sont pas suffisamment ciblées. Le développement des compétences numériques pourrait contribuer à améliorer l’employabilité. Des mesures ont été adoptées récemment pour remettre davantage de travailleurs retraités sur le marché du travail et augmenter leur nombre au fil du temps. En matière de pauvreté, la situation globale s’améliore depuis 2013 en Hongrie. La durée de versement des prestations de chômage est la plus courte de l’UE, avec un maximum de trois mois, ce qui est nettement inférieur au temps moyen nécessaire pour trouver un emploi.
(10)La part des personnes exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale est en recul. Les prestations sociales ont connu un net infléchissement, l'accent étant mis désormais sur des aides aux familles liées à un travail et des prestations en nature, qui ne sont toutefois pas suffisamment ciblées sur les pauvres. Alors que les subventions destinées à favoriser l’accession à la propriété ont augmenté, aucune amélioration n'a été enregistrée au niveau de l’offre de logements sociaux.
(11)Les résultats en matière d’éducation sont inférieurs à la moyenne de l’UE et varient fortement selon les territoires. Le taux de décrochage scolaire et le taux de diplômés de l’enseignement supérieur se situent, respectivement, au-dessus et en dessous de la moyenne de l’UE. Le système éducatif fait obstacle à la mobilité sociale. Les élèves sont orientés rapidement dans des types d'établissements scolaires différents, ce qui se traduit par de vastes écarts en ce qui concerne les résultats en matière d'éducation et les parcours professionnels. La part des écoles où les élèves scolarisés sont majoritairement des Roms a augmenté, passant de 10 % en 2008 à 15 % en 2017. L’incidence des mesures prises récemment pour répartir de manière uniforme les élèves défavorisés dans les écoles est limitée par le fait que les écoles non étatiques sont exemptées de l’obligation de prendre en charge des élèves défavorisés. Ces derniers ont tendance à être concentrés dans des écoles secondaires professionnelles où une plus grande prévalence de niveaux de compétences de base plus faibles, de taux d'abandon scolaire plus élevés et de perspectives de rémunération et de carrière moins favorables est constatée. La participation peu importante des groupes défavorisés, en particulier des Roms, à un enseignement de qualité constitue une occasion perdue de développer le capital humain. La pénurie d’enseignants reste également un défi à relever. Leurs salaires ont augmenté ces dernières années, mais sont encore relativement bas par rapport aux autres diplômés de l’enseignement supérieur. Le nombre limité d’étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur n’est pas adapté à la forte demande de travailleurs hautement qualifiés et à la prime de salaire des diplômés de l’enseignement supérieur, qui est la plus élevée de l’UE. L’autonomie financière dont bénéficient les établissements hongrois d’enseignement supérieur est la plus faible de l’UE. En outre, la modification, en avril 2017, de la loi sur l’enseignement supérieur, qui a imposé des conditions supplémentaires aux universités internationales qui souhaitent exercer leur activité en Hongrie, a suscité de nouvelles inquiétudes quant à la liberté académique. En 2018, l’université hongroise la mieux classée au niveau international a fait part de son intention de quitter le pays en raison de l’incertitude réglementaire créée par cette modification.
(12)La situation sanitaire est moins bonne que dans la plupart des autres pays de l’UE, ce qui reflète à la fois des modes de vie nocifs et l’efficacité limitée des prestations de soins de santé. La prévalence du tabagisme, des troubles liés à la consommation d’alcool et de l’obésité est l’une des plus élevées de l’UE. Les Hongrois sont parmi les ressortissants de l’UE les plus susceptibles de décéder prématurément du fait de la mauvaise qualité de l’air. Le nombre de décès évitables est l’un des plus hauts de l’UE, ce qui s’explique en partie par l’insuffisance du dépistage et une gestion inadaptée des soins de santé primaires. D’importantes disparités socio-économiques existent en matière d’accès à des soins de qualité. Les dépenses publiques consacrées aux soins de santé sont inférieures à la moyenne de l’UE et les citoyens ont recours aux paiements directs pour bénéficier de services de qualité, ce qui risque d’aggraver encore la fracture socio-économique dans le domaine de la santé. Le système reste fortement axé sur l’hôpital, le secteur des soins primaires présentant des faiblesses, en particulier en ce qui concerne la détection précoce et la prévention des maladies chroniques. Une pénurie assez importante de personnel de santé entrave l’accès aux soins dans les régions les plus pauvres.
(13)En renforçant ses capacités de recherche et d’innovation, la Hongrie pourrait améliorer ses performances, limitées, en matière d’innovation et accroître sa productivité. Le faible niveau d’accumulation de biens intellectuels transparaît dans le nombre peu élevé de demandes de brevets, de marques et de dessins ou modèles, le nombre restreint d’entreprises innovantes et le niveau d'internationalisation peu important des petites et moyennes entreprises. Les petites entreprises se montrent particulièrement réticentes à innover, ce qui entrave leur participation aux chaînes de valeur mondiales. La R&D des entreprises est concentrée dans quelques grandes sociétés, principalement sous contrôle étranger, et bénéficie d’un soutien généreux de l’État. Soutenir la coopération entre la communauté scientifique et les entreprises contribuerait à améliorer les performances en matière d’innovation et de transfert de technologies. La qualité de la base scientifique publique pâtit de politiques de R&D inefficaces et de sous-financement, les dépenses de R&D du secteur public étant en effet largement inférieures à la moyenne de l’UE. Des mesures prises récemment, qui visent à réduire le financement et à limiter l’indépendance des instances universitaires et de recherche, sont source d’incertitude au sein de ces dernières, ce qui pourrait entraîner l’émigration des plus grands talents de la recherche et déboucher sur une diminution constante de la qualité dans ce secteur.
(14)La faible connectivité des transports publics locaux et le coût élevé des déplacements domicile-travail contribuent au chômage dans les zones défavorisées. L'état dégradé des réseaux routiers et ferroviaires freine la mobilité et compromet la sécurité des déplacements; plus de la moitié du réseau routier est ainsi en mauvais état, en particulier dans les régions défavorisées. Les réseaux de transport sont concentrés sur Budapest, tandis que les réseaux locaux et les connexions qui traversent le pays ne sont pas très développés. La congestion du réseau routier est un problème croissant et constitue un obstacle à la productivité dans les zones urbaines hongroises. En outre, les émissions de gaz à effet de serre dues au transport routier ont fortement progressé au cours des cinq dernières années. La navigation intérieure sur le Danube, qui souffre des conditions de basses eaux, pourrait s'améliorer si la réglementation était moins restrictive.
(15)L’efficacité énergétique dans le secteur résidentiel demeure faible. Le réseau de production d’électricité doit s’adapter au rôle croissant de la production décentralisée d’électricité renouvelable. La moitié du territoire hongrois est fortement exposée aux risques liés au changement climatique, notamment aux sécheresses et aux inondations, ce qui impose d’investir dans la gestion de l’eau pour les principaux fleuves. La pollution de l’air et la qualité de l’eau restent des sujets de préoccupation. Les principales sources de pollution sont la combustion domestique de combustibles solides, l’agriculture et les émissions des transports. Pour ce qui est de l’économie circulaire, le pays n’en est qu’à la phase initiale, le recyclage des déchets municipaux est trop peu développé et les instruments économiques sont insuffisants pour relever les défis environnementaux auxquels la Hongrie est confrontée.
(16)Des inquiétudes subsistent en ce qui concerne la prévention et la poursuite des cas de corruption. D'après plusieurs indicateurs, l’exposition à la corruption a augmenté en Hongrie ces dernières années. Les risques de corruption et le favoritisme faussent l’allocation des ressources, car celles-ci ne sont pas déployées vers les entreprises les plus productives. Le bon fonctionnement du ministère public est crucial pour lutter contre la corruption. Si des mesures visant à lutter contre la corruption à bas niveau semblent avoir été appliquées avec un certain succès, rien n’indique pour l’instant, qu’en cas d’allégations graves, des mesures soient prises de manière déterminée pour engager des poursuites dans des affaires de corruption impliquant des fonctionnaires de haut niveau ou leur entourage immédiat. La responsabilité quant aux décisions de clore les enquêtes est un sujet de préoccupation, étant donné qu’il n’existe pas de voies de recours efficaces pour contester ces décisions. Le fait que les institutions publiques limitent, notamment par l’application de frais dissuasifs, l’accès à l’information, entrave aussi la prévention de la corruption.
(17)Les contre-pouvoirs, essentiels pour garantir l’indépendance de la justice, ont été encore affaiblis au sein du système des juridictions de droit commun. Le Conseil national de la magistrature est confronté à des difficultés croissantes pour contrebalancer les pouvoirs du président de l’Office national de la magistrature. Cette situation suscite des inquiétudes quant à l’indépendance de la justice. En ce qui concerne la loi relative aux juridictions administratives, il convient de noter que le gouvernement a présenté un projet de loi retirant la loi relative à l’entrée en vigueur de la loi sur les juridictions administratives et certaines règles transitoires le 30 mai 2019.
(18)Le cadre des marchés publics s’est amélioré ces dernières années, mais des obstacles à la concurrence subsistent, parmi lesquelles l’utilisation de procédures spéciales faisant l’objet d’une publicité limitée, et des irrégularités systémiques dans les procédures d’appel d’offres, en lien notamment avec des critères de sélection et d’attribution inadéquats et une inégalité de traitement des soumissionnaires. Si certains indicateurs font apparaître des progrès, le nombre de procédures auxquelles un seul soumissionnaire participe reste élevé. La généralisation de la passation électronique de marchés pourrait encore accroître l’efficacité et la transparence dans ce domaine.
(19)Les structures et processus de dialogue social restent trop peu développés en Hongrie et ne permettent pas une véritable participation des partenaires sociaux à l'élaboration des politiques et à leur mise en œuvre. Les lacunes dans la participation des parties intéressées et la transparence limitée fragilisent la base factuelle et la qualité du processus d’élaboration des politiques. Cette situation entraîne des modifications fréquentes et imprévisibles de la réglementation et décourage les investissements à forte valeur ajoutée.
(20)Des mesures ont été adoptées pour améliorer le système fiscal, mais certains défis subsistent. Bien qu’en recul, la pression fiscale sur le travail reste élevée pour les bas salaires. Les taxes sectorielles et un grand nombre de petites taxes rendent le système fiscal complexe et augmentent les coûts de mise en conformité, en particulier pour les petites entreprises.
(21)Les obstacles d’ordre réglementaire et la participation de l’État aux marchés de produits constituent un frein à la sélection d’entreprises efficaces et limitent la concurrence. Les autorités continuent de confier certains services à des entreprises publiques ou privées créées spécifiquement à cette fin. Certaines dispositions législatives et mesures spécialement conçues, ainsi que les exemptions ad hoc de l’examen au regard du droit de la concurrence, entravent le bon fonctionnement du marché et freinent l’investissement. L'imprévisibilité du cadre juridique est un autre problème, notamment dans le secteur du commerce de détail, qui, ces dernières années, a dû faire face à de fréquentes modifications de la réglementation. Une législation imposant l’obtention d’une autorisation spéciale supplémentaire pour modifier l’utilisation ou l'agencement de magasins de vente au détail a été introduite l'an dernier. La réglementation des professions demeure également restrictive. Le manque de concurrence dans ces secteurs risque d’être préjudiciable à l’innovation et à l’efficacité.
(22)La lutte contre la planification fiscale agressive est essentielle pour rendre les systèmes fiscaux plus efficaces et plus équitables. Les effets d'entraînement des stratégies de planification fiscale agressive entre États membres appellent une action coordonnée des politiques nationales pour compléter la législation de l'UE. La Hongrie a pris des mesures contre la planification fiscale agressive, mais le pays enregistre, par l’intermédiaire d’entités ad hoc, des entrées et sorties de capitaux relativement élevées, qui n’ont pas ou peu d’effet sur l’économie réelle. Compte tenu de l'absence de retenues à la source sur les paiements de dividendes, d'intérêts et de redevances sortants (c'est-à-dire les paiements de résidents de l'Union à destination de résidents de pays tiers) effectués par les entreprises établies en Hongrie, ces paiements peuvent échapper à l'impôt, s'ils ne sont pas non plus soumis à l'impôt sur le territoire du bénéficiaire.
(23)La programmation des fonds de l’UE pour la période 2021-2027 pourrait contribuer à combler certaines des lacunes recensées dans les recommandations, en particulier dans les domaines couverts par l’annexe D du rapport 7 . La Hongrie pourrait ainsi utiliser au mieux ces fonds pour les secteurs identifiés, en prenant en compte les disparités régionales.
(24)Dans le cadre du Semestre européen 2019, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de la Hongrie, qu'elle a publiée dans son rapport 2019 sur le pays. Elle a également évalué le programme de convergence pour 2019 et le programme national de réforme pour 2019, ainsi que les suites données aux recommandations adressées à la Hongrie les années précédentes. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et socio-économique viable en Hongrie, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l'Union eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales.
(25)Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de convergence pour 2019, et son avis 8 est pris en compte en particulier dans la recommandation figurant ci-dessous au point 1,
RECOMMANDE que la Hongrie s'attache, au cours de la période 2019-2020:
1.à garantir le respect de la recommandation du Conseil du XX juin 2019 visant à corriger l’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme;
2.à poursuivre l’intégration des groupes les plus vulnérables sur le marché du travail, notamment par le perfectionnement, et à améliorer l’adéquation de l’aide sociale et des prestations de chômage; à améliorer les résultats dans le domaine de l'éducation et à augmenter la participation des groupes défavorisés, en particulier les Roms, à un enseignement général de qualité; à améliorer les résultats en matière de santé en apportant son soutien à des mesures sanitaires préventives et en renforçant les soins de santé primaires;
3.à orienter la politique économique d’investissement sur la recherche et l’innovation, l’énergie et le transport à faibles émissions de carbone, les infrastructures de gestion des déchets et l’efficacité énergétique et l’utilisation efficace des ressources, en tenant compte des disparités régionales; à intensifier la concurrence dans le domaine des marchés publics;
4.à consolider le cadre de lutte contre la corruption, notamment en renforçant les poursuites et l’accès aux informations publiques, et à défendre l’indépendance de la justice; à améliorer la qualité et la transparence du processus de prise de décision, par l'intermédiaire d'un dialogue social et d'une coopération véritables avec d'autres parties intéressées, ainsi que par la réalisation régulière d'analyses d'impact appropriées; à poursuivre la simplification du système fiscal tout en le renforçant pour prévenir un risque de planification fiscale agressive; à améliorer la concurrence et la prévisibilité réglementaire dans le secteur des services.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9596 — ENGIE/Predica/Omnes/Langa) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/05
27/12/2019
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9606 — ENGIE/Omnes Capital/Predica/EGI8 Portfolio) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/04
27/12/2019
Retrait de la notification d’une opération de concentration (Affaire M.9607 — ENGIE/Omnes Capital/Predica/EGI9 Portfolio) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2019/C 434/03
27/12/2019
Non-opposition à une concentration notifiée (Affaire M.9694 — Hermes/Iridium/JV) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 2020/C 6/04
23/12/2019