Avis institutionnel — 52020AE5113

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant l’environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes et modifiant le règlement (UE) no 952/2013

[COM(2020) 673 final — 2020/306 (COD)]

(2021/C 220/08)

Rapporteur:

Athanasios IOANNIDIS

Consultation	Parlement européen, 11.11.2020 Conseil, 13.11.2020
Base juridique	Articles 3, 114 et 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	2.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	268/0/3

1.

Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de la Commission européenne établissant l’environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes et modifiant le règlement (UE) no 952/2013. Ce texte vise à remédier à la situation de morcellement qui existe, en matière d’interopérabilité, entre les autorités douanières et les autorités compétentes partenaires dans la gestion des processus de dédouanement des marchandises.

1.2.

Le CESE estime que la proposition concorde avec la vision et les objectifs stratégiques de l’Union, en ce qui concerne tout à la fois le plan d’action visant à faire passer l’union douanière à l’étape supérieure, pour qu’elle soit forte et moderne, et la communication «Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance».

1.3.

Le CESE juge que la proposition va dans le sens du plan stratégique de la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière (DG TAXUD) pour 2016-2020, ainsi que du plan d’action européen pour l’administration en ligne, couvrant cette même période, qui a été présenté dans la communication de la Commission du 19 avril 2016 (1) et a pour objectif d’accroître l’efficacité des services publics en supprimant les obstacles numériques existants, en réduisant la charge administrative et en améliorant la qualité des interactions entre les administrations nationales.

1.4.

Le CESE fait observer que la mise en œuvre de l’environnement du guichet unique européen aura pour effet que les échanges de biens intégreront la nouvelle ère numérique, où ils se trouveront simplifiés et automatisés, que l’Union européenne connaîtra un essor du commerce en général, qu’elle gagnera en compétitivité et que les douanes se moderniseront, tandis que cette initiative sera porteuse de multiples avantages pour les acteurs intéressés, qu’il s’agisse des autorités douanières des États membres, des autorités compétentes partenaires, des opérateurs de l’économie ou des citoyens.

1.5.

Le CESE est d’avis que le guichet unique européen, tout comme ceux des États membres, ne doit pas se limiter à un portail numérique destiné aux procédures de collecte de données et d’échange d’informations. Il conviendrait que pour l’avenir, le déploiement des systèmes et processus informatiques ouvre la possibilité, moyennant l’accord des États membres et du Conseil en ce sens, de progresser également vers des procédures plus complexes de calcul automatique, comme celles concernant les quantités de marchandises. Les opérateurs auront ainsi la faculté d’avoir une vue d’ensemble sur leurs transactions, lesquelles pourront dès lors être qualifiées d’«intelligentes».

1.6.

Le CESE juge que l’intégration des formalités non douanières de l’Union dans le système EU CSW-CERTEX nécessite de mettre en place de nouvelles infrastructures informatiques afin d’établir des connexions entre les environnements nationaux de guichet unique pour les douanes et les systèmes non douaniers de l’Union. La définition des données à échanger doit être ciblée.

1.7.

Le CESE propose que la Commission accorde une attention particulière à la cybersécurité des systèmes et des guichets, en établissant des normes élevées pour des dispositifs de sécurité qui assurent une protection contre des attaques susceptibles de faire imploser les échanges commerciaux dans l’UE et de produire des effets dévastateurs pour l’économie.

1.8.

Le CESE soutient qu’afin de mettre efficacement en œuvre le programme de guichet unique pour les douanes et d’éviter qu’il ne prenne du retard, il conviendra de porter une attention toute particulière à ceux des États membres qui, n’ayant pas participé au projet pilote de 2015, dit «guichet unique des douanes de l’UE — document vétérinaire commun d’entrée» (EU CSW-DVCE), n’ont par conséquent pas développé pour leur guichet douanier unique un environnement national qui soit harmonisé avec le guichet correspondant de l’UE.

1.9.

Un problème analogue se pose également dans le cas de plusieurs États membres qui ont développé au niveau national leurs propres initiatives de guichet unique, lesquelles restent isolées et se caractérisent par des modalités de fonctionnement divergentes, suivant le niveau atteint par leurs douanes du point de vue de l’architecture existante en matière informatique (technologies de l’information), de leurs priorités et de leur structure de coûts.

1.10.

Pour les raisons que l’on vient d’évoquer, le CESE préconise d’établir un calendrier plus précis, comportant des objectifs et des actions que les États membres devraient entreprendre afin d’harmoniser leurs environnements nationaux de guichet unique en matière douanière avec celui du guichet de l’Union européenne.

1.11.

Le CESE reconnaît que le système présente une grande complexité et que pour concrétiser l’action proposée, il est nécessaire d’instaurer une coordination, tant au sein de chacun des États membres qu’entre eux tous, et il recommande d’élaborer un échéancier plus précis en ce qui concerne le suivi et la présentation des rapports sur le fonctionnement du guichet et son développement, en l’assortissant d’objectifs et d’initiatives que lesdits États membres et les intervenants nationaux devraient lancer pour que le projet devienne réalité.

1.12.

Le CESE recommande que dans son domaine d’application, le programme contribue à renforcer le respect des droits fondamentaux et de la protection des données.

1.13.

Il est d’une importance capitale, aux yeux du CESE, de préparer, former et instruire les personnels qui assureront le fonctionnement des systèmes informatiques, des environnements nationaux de guichet unique, ainsi que du guichet douanier européen. À cette fin, il conviendra que le projet existant prévoie, à l’intention des travailleurs, des programmes de formation continue et de renforcement des compétences, de même que leur financement par des fonds nationaux et/ou européens.

2. Contexte et introduction

2.1.

En 2008, les États membres et la Commission se sont engagés à promouvoir un environnement douanier électronique dans l’UE en s’efforçant d’instaurer un cadre régissant les services de guichet unique. En 2014, la déclaration de Venise a proposé un plan d’action progressif qui avait pour but de mettre en place un environnement de guichet unique de l’UE pour les douanes et d’élaborer le cadre réglementaire correspondant. La Commission a repris cet objectif dans sa communication de 2016 intitulée «Développer l’union douanière de l’UE et sa gouvernance», où elle a dévoilé ses projets visant à étudier une solution viable pour développer et établir un environnement de guichet unique de l’UE pour les douanes. Dans ses conclusions, le Conseil Ecofin du 23 mai 2017 a soutenu cette approche.

2.2.

En 2015, la Commission a lancé un projet pilote, intitulé «guichet unique des douanes de l’UE — document vétérinaire commun d’entrée» (EU CSW-DVCE). Sa gestion a été assurée conjointement par la direction générale de la fiscalité et des douanes (DG TAXUD) de la Commission européenne et celle de la sécurité alimentaire (DG SANTE), le but étant de permettre la vérification automatisée par les douanes de trois formalités réglementaires non douanières présentées en même temps que la déclaration en douane comme preuve de conformité. Dans un premier temps, ce sont les administrations douanières de cinq États membres qui ont pris part à ce projet pilote, sur une base volontaire. Son successeur, le système d’échange de certificats du guichet unique de l’UE pour les douanes (EU CSW-CERTEX), a élargi le champ d’application des exigences réglementaires et introduit de nouvelles fonctionnalités, telles que la gestion des quantités. Le nombre d’États membres participant au dispositif est passé de cinq à neuf, et il couvre désormais des domaines d’action plus nombreux.

2.3.

Eu égard à la pandémie de COVID-19, il est plus important que jamais de mettre en place un cadre plus robuste pour l’union douanière, ainsi que de continuer à faciliter l’accomplissement des formalités douanières et non douanières de l’UE dans le but de soutenir la reprise économique. À cette fin, la numérisation accrue des formalités douanières, ainsi que des formalités non douanières de l’Union applicables au commerce international, a ouvert de nouvelles possibilités aux États membres pour améliorer la coopération numérique.

3. Présentation succincte de la proposition de la Commission

3.1.

Le commerce international de l’Union est régi, tout à la fois, par sa législation douanière et non douanière. Les autorités responsables des formalités réglementaires non douanières de l’Union (les «autorités compétentes partenaires») et celles des douanes travaillent souvent sans communiquer et se coordonner entre elles, créant ainsi des obligations de déclaration complexes et lourdes pour les opérateurs et des processus inefficaces de dédouanement des marchandises, qui génèrent des erreurs et des fraudes. Afin de remédier au problème que pose la situation de morcellement qui existe, en matière d’interopérabilité, entre les autorités douanières et les autorités compétentes partenaires dans la gestion des processus de dédouanement des marchandises, ainsi que de coordonner les actions dans ce domaine, la Commission et les États membres ont pris, au fil des ans, un certain nombre d’engagements qui visent à développer des initiatives relatives à un guichet unique pour le dédouanement des marchandises.

3.2.

La proposition de la Commission qui fait l’objet du présent avis prévoit d’établir un environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes, qui fournit un ensemble intégré de services électroniques interopérables au niveau national et à celui de l’Union, grâce à un système d’échange de certificats dans le cadre dudit guichet unique, en vue de favoriser l’interaction et l’échange d’informations entre les environnements nationaux de guichet unique pour les douanes et les systèmes non douaniers de l’Union visés à l’annexe du texte à l’examen.

4. Observations générales

4.1.

Le règlement proposé pose un premier jalon et constitue une étape essentielle pour améliorer la coopération entre les autorités douanières au moyen d’une application électronique unique. Il représente une proposition globale, qui procède à une vaste analyse des résultats, des actions et des initiatives concernant la manière dont fonctionne l’environnement du guichet unique européen pour les douanes.

4.2.

L’application du guichet unique donne aux entrepreneurs et aux opérateurs la possibilité de soumettre des données par la voie électronique, tant pour les documents d’accompagnement que pour les formalités non douanières de l’Union, en les déposant sur un guichet électronique (guichet national) de chaque État membre, de sorte que par le même coup, elle réduit le risque de devoir les reproduire à l’identique, abrège les délais et diminue les frais d’administration. Grâce au guichet unique, l’administration douanière et les autres autorités concernées pourront collecter les données fournies, en ayant la possibilité d’appliquer une approche harmonisée pour l’accomplissement des procédures relatives aux marchandises. Dans le même temps, il devient ainsi possible pour l’UE d’obtenir un tableau global des produits qui pénètrent dans ses frontières ou en sortent, ainsi que d’en contrôler les volumes, du point de vue des quotas et de la lutte contre la fraude.

4.3.

Comme l’indique la Commission dans sa proposition de règlement, la mise en œuvre du programme est financée sur des ressources européennes, mais aussi nationales. Les dépenses liées au développement, à l’intégration et au fonctionnement du guichet unique EU CSW-CERTEX sont à la charge de l’Union, tandis que celles remplissant les mêmes fonctions pour l’environnement national de guichet douanier unique et celles liées à sa connexion avec le guichet unique EU CSW-CERTEX sont imputées sur le budget des États membres. Devant la crise que la pandémie de COVID-19 a laissée dans son sillage pour les finances de l’ensemble des États membres, le CESE s’interroge sur la capacité de la Commission à s’assurer qu’ils se conformeront à cette exigence, de sorte qu’ils incluent dans leurs budgets nationaux les ressources prévues pour la mise en œuvre du programme.

4.4.

L’harmonisation qui sera atteinte dans l’initiative à l’examen, ainsi que sa réalisation concrète, seront tributaires de l’obligation faite aux États membres de la mettre en œuvre. La réussite du guichet unique pour les douanes suppose que tous les États membres s’y conforment, qu’ils en assurent l’harmonisation et qu’ils la mettent en œuvre en même temps. Le CESE pointe du doigt le risque que certains États membres ne prennent du retard dans la mise en œuvre de l’initiative à l’examen par rapport au calendrier envisagé, en raison d’un manque de ressources financières, découlant de la crise économique provoquée par la COVID-19, et eu égard aux priorités politiques qui auront été posées. Pareille situation entraînera de multiples problèmes pour la politique douanière et commerciale de l’Union, aussi bien que pour les États membres. Le CESE demande à la Commission si des sanctions sont prévues pour le cas où certains États membres ne procéderaient pas à la mise en œuvre de l’initiative ou dépasseraient les délais fixés pour ce faire.

4.5.

L’initiative du guichet unique doit aller de pair avec la modernisation des douanes et de leurs administrations. Il serait des plus utile de réaliser une enquête ou une étude qui décrirait la situation actuelle concernant les portails d’accès des États membres et entreprendrait d’évaluer les investissements nécessaires pour moderniser les services afin qu’ils soient à même de soutenir le guichet unique. Parallèlement, on pourrait envisager de fixer également une date indicative pour mener à bien la création du versant national de ce guichet.

4.6.

Dans la proposition de règlement de la Commission, il est indiqué que chaque État membre désignera une autorité en tant que coordonnateur national pour la mise en œuvre des mesures prises dans le cadre de l’initiative. Le CESE se demande si la désignation du coordonnateur national relèvera de la responsabilité exclusive de chacun des États membres ou si la Commission formulera une recommandation à cet effet.

4.7.

Pour ce qui est de garantir la protection des données, le CESE estime que l’action complémentaire visant à protéger celles qui seront collectées, ainsi que l’ensemble des déclarations douanières, devra prendre en considération les points suivants: — indiquer quelle sera l’autorité publique qui sera chargée d’assurer la confidentialité, ainsi que la manière dont sera précisément fixé, à tous les niveaux, le seuil de tolérance en la matière, — définir les assurances qui seront fournies aux opérateurs avec le guichet unique et préciser les garanties offertes.

5. Observations particulières

5.1.

Le CESE estime que dans la proposition de règlement à l’examen et le chapitre qui fait référence à la subsidiarité, il serait possible d’évaluer la contribution que ce texte portant création d’un guichet unique apporte au produit intérieur brut européen et au renforcement de la compétitivité.

5.2.

En outre, le CESE juge qu’il est nécessaire de réaliser, pour chacun des États membres, une analyse d’impact qui mettra en évidence les avantages liés à la mise en œuvre de l’action envisagée, afin de les convaincre de la concrétiser sans délai. Dans le même temps, il demande à la Commission européenne de faire rapport sur les effets que la mise en œuvre du projet pilote de guichet unique pour les douanes a produits dans chacun des États membres qui y auront participé.

5.3.

Eu égard à l’analyse d’impact examinée dans la proposition de règlement, le CESE estime que la voie à suivre réside dans la combinaison des options 1, 6 et 8 ii) (2).

5.4.

Le CESE souligne que la Commission européenne devra édicter des spécifications techniques uniques pour le fonctionnement de l’environnement national de guichet unique, tel qu’il est défini à l’article 2 de la proposition de règlement.

5.5.

Le CESE fait observer qu’afin d’éviter que des dysfonctionnements ne se produisent dans les déclarations en douane, la Commission européenne devra émettre des spécifications techniques uniformes pour le fonctionnement de l’environnement national de guichet unique, tel que défini dans les dispositions de l’article 8. Il estime qu’il serait utile d’établir un modèle unique.

5.6.

Le CESE estime que le bon fonctionnement du guichet unique pour les douanes exigera que les environnements nationaux soient parfaitement opérants et dotés d’un personnel correctement formé. Dès lors que le nombre d’agents des douanes (3) pour 100 000 habitants varie de 7 à 70 selon les États membres, le CESE recommande d’inclure dans le règlement à l’examen des normes minimales concernant le fonctionnement du système et les effectifs requis.

5.7.

Le CESE propose d’ajouter à l’article premier de la proposition de règlement la mention «sans préjudice des prescriptions du règlement général sur la protection des données (RGPD) et des dispositions de l’article 6 du présent règlement».

5.8.

Le CESE considère que du point de vue de la technique juridique comme sur le fond, il serait possible de relever une contradiction dans l’article 3, dès lors qu’il porte sur l’environnement unique de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes tout en couvrant également ses systèmes non douaniers. Il serait envisageable d’introduire un alinéa distinct sur ce point, en procédant par ailleurs aux retouches nécessaires dans les références.

5.9.

Le CESE demande que des précisions soient apportées pour indiquer si le programme de travail de la Commission européenne précédera le règlement ou n’interviendra qu’après son entrée en vigueur. Si la première hypothèse est retenue, dans quel délai le plan d’action devra-t-il être adopté?

5.10.

Le CESE relève le caractère par trop vague de la mention qui est faite, dans la première phrase de l’article 21, paragraphe 3, de la possibilité de révoquer le pouvoir d’adopter des actes délégués. Il réclame que des éclaircissements soient apportés pour préciser si cette révocation ne porte que sur une seule des catégories de possibilités visées à l’article 5, paragraphe 4, l’article 10, paragraphe 3, et l’article 13, paragraphe 4, ou si elle les concerne toutes. En outre, on ne voit pas clairement si elle se rapporte à un acte en particulier à l’intérieur de l’une desdites catégories ou si elle a trait à la faculté d’émettre l’ensemble de ceux qui la composent. Le CESE fait valoir que les colégislateurs devront se concerter dans leur processus d’information.

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(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Plan d’action européen 2016-2020 pour l’administration en ligne — Accélérer la mutation numérique des administrations publiques», COM(2016) 179 final du 19 avril 2016.

(2) L’option 1 rend obligatoire l’utilisation du système EU CSW-CERTEX et couvre les exigences réglementaires de l’UE pour lesquelles des informations douanières pertinentes sont disponibles à son niveau pour tous les États membres, en fournissant une fonction automatisée pour la gestion des quantités. L’option 6 établit des guichets uniques au niveau national afin de fournir aux opérateurs économiques des points d’entrée unique harmonisés qui sont harmonisés pour l’accomplissement des formalités douanières et non douanières. L’option 8 ii) consiste à étendre à des fins exclusives de validation l’utilisation du système existant d’enregistrement et d’identification des opérateurs économiques (EORI). COM(2020) 673 final.

(3) https://ufe-online.eu/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-04.pdf