| CELEX | 52020AE5425 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 24 mars 2021 |
| 9.6.2021 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 220/26 |
Avis du Comité économique et social européen sur «L’espace ferroviaire unique européen»
[avis exploratoire à la demande de la présidence portugaise]
(2021/C 220/03)
| Rapporteur: | Stefan BACK |
| Consultation | Présidence portugaise du Conseil de l’UE, 26.10.2020 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» |
| Adoption en section | 9.3.2021 |
| Adoption en session plénière | 24.3.2021 |
| Session plénière no | 559 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 149/68/10 |
1. Conclusions et recommandations
Concernant les questions soulevées par la présidence portugaise
| 1.1. | Le CESE note que si de nombreux progrès ont été accomplis dans les domaines de l’ouverture des marchés et de l’harmonisation technique au cours de trois décennies de libéralisation, il reste beaucoup à faire aux niveaux politique, réglementaire et culturel. Les mesures doivent accorder une plus grande attention au développement, à l’adaptation et à la mise en œuvre efficace de la législation sociale. Elles doivent viser l’augmentation de la part de marché prévue dans la stratégie de mobilité durable et intelligente de la Commission et l’amélioration de la durabilité sociale et environnementale. |
| 1.2. | Des mesures sont nécessaires pour faciliter les opérations transfrontalières en réduisant la nécessité de procéder à des vérifications aux frontières et en éliminant les problèmes administratifs et les retards aux points de passage frontaliers. |
| 1.3. | Les priorités en matière de planification du trafic, la planification des capacités et l’information doivent être améliorées afin de permettre à la fois une flexibilité accrue et une planification optimisée des capacités, tant en ce qui concerne les infrastructures ferroviaires que, par exemple, les terminaux, de manière à optimiser les flux multimodaux. |
| 1.4. | Pour améliorer la fluidité des flux de trafic, et optimiser l’utilisation des ressources et garantir l’emploi, il y a lieu de procéder à des investissements dans les infrastructures, mais aussi dans la numérisation et la mise à jour du matériel roulant, par exemple en déployant le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERMTS) et en mettant en place des systèmes de couplage automatisé. Il convient notamment d’investir dans des projets soutenant une transition juste et le développement des compétences. |
| 1.5. | Pour améliorer le trafic de fret ferroviaire, le CESE recommande des mesures supplémentaires, telles que la coopération entre les entreprises et les modes de transport pour de meilleurs résultats en matière de durabilité sociale et environnementale et une meilleure efficacité, la relance d’un système européen de transport de marchandises par wagons isolés, le renforcement du lien entre les infrastructures stratégiques (par exemple, les ports) et les solutions ferroviaires, la réalisation d’investissements dans les embranchements privés et la participation des grandes entreprises logistiques à une réorientation modale de leurs flux, de manière à garantir que tous les modes de transport atteignent des résultats exemplaires sur les plans environnemental et social. |
| 1.6. | En ce qui concerne la dette publique, le CESE recommande une exception aux critères de Maastricht pour les investissements publics dans les infrastructures de transport, également au-delà de la crise de la COVID-19. Il convient d’intensifier les efforts visant à encourager les investissements dans le secteur ferroviaire, afin de promouvoir des transports durables sur les plans social et environnemental. |
| 1.7. | Le développement des infrastructures, notamment la mise en œuvre en temps utile des corridors du réseau central RTE-T et des corridors du réseau de fret, est essentiel et mérite de se voir accorder la plus haute priorité en matière de financement et de planification. En vue du développement du réseau ferroviaire de l’UE après 2030, il est particulièrement important d’œuvrer à la mise en place d’un réseau à grande vitesse reliant toutes les capitales et les grandes villes de l’Union. |
| 1.8. | Le CESE souligne que des travailleurs qualifiés et motivés et de bonnes conditions de travail revêtent une importance capitale pour une évolution réussie du transport ferroviaire. Il est donc important qu’une législation sociale adéquate soit en place, y compris en ce qui concerne le détachement de personnel ferroviaire. Le CESE insiste à cet égard sur l’importance d’un dialogue social efficace. |
| 1.9. | Les enseignements tirés de la crise de la COVID-19 doivent être mis à profit pour développer un système ferroviaire plus résilient et plus efficace. La planification de la résilience doit se faire en étroite concertation avec les partenaires sociaux. |
| 1.10. | Le statut du gestionnaire de l’infrastructure initialement prévu a sans aucun doute contribué à garantir une répartition indépendante, équitable et non discriminatoire des capacités d’infrastructure de même qu’il a amélioré la confiance des opérateurs dans un traitement équitable. Toutefois, les modifications ultérieures apportées au cadre réglementaire dans la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil (1) offrent un choix plus large en ce qui concerne le modèle organisationnel, en mettant l’accent sur l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure dans les fonctions dites «essentielles» (répartition des créneaux horaires, tarification et perception des redevances) et sur la transparence assurée par des comptes séparés. Les dispositions actuelles sont parfaitement appropriées pour garantir l’indépendance et la transparence requises pour le bon fonctionnement du marché intérieur. |
| 1.11. | Le CESE fait observer que les systèmes ferroviaires intégrés sont tout autant à même de garantir une répartition équitable que les systèmes non intégrés. Le Comité attire l’attention sur le fait que de nombreux grands pays ferroviaires européens performants ont tranché en faveur des entreprises ferroviaires intégrées pour assurer des synergies, une meilleure coordination, la flexibilité et la mise en place d’un marché intérieur du travail pour préserver l’emploi. |
| 1.12. | Le mécanisme de coordination entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs ferroviaires, ainsi que le réseau européen des gestionnaires de l’infrastructure sont des éléments de première importance pour contribuer à l’obtention d’une efficacité optimale. |
Autres conclusions
| 1.13. | Les gestionnaires de l’infrastructure doivent se concentrer davantage sur les goulets d’étranglement, les zones urbaines, les liaisons transfrontalières et la coopération. |
| 1.14. | La possibilité d’une gestion coordonnée du trafic et des ressources au niveau des corridors ou de l’UE est intéressante et doit être étudiée en tant qu’élément, par exemple, de la mise en œuvre du corridor de fret ferroviaire ou dans le cadre des corridors du réseau central RTE-T. |
| 1.15. | Le CESE se demande si le rail n’a pas besoin d’un changement de culture et d’une approche beaucoup plus axée sur la prise en compte des besoins des clients, tant en ce qui concerne le transport de passagers que le transport de marchandises. L’Année européenne du rail 2021 devrait être l’occasion de promouvoir ce changement de comportement, de développer une coopération plus fluide entre les opérateurs et les clients et d’optimiser l’utilisation des possibilités offertes par la numérisation. |
| 1.16. | Le CESE note que la COVID-19 a retardé ou bloqué des projets. Il importe à présent de rattraper le temps perdu. |
| 1.17. | Il semble clair que les besoins actuels en matière de mesures politiques et d’amélioration du système ferroviaire devraient être pris en compte pour atteindre les objectifs de part modale et afin que le rail puisse jouer son rôle dans le cadre d’un système européen de transport multimodal durable. Les aides d’État et autres interventions de celui-ci demeurent cruciales pour garantir des services essentiels également au-delà de la crise de la COVID-19. |
| 1.18. | L’impact de la COVID-19 est préjudiciable à tous les types de trafic ferroviaire de voyageurs, et en particulier aux liaisons internationales. Compte tenu des spécificités du secteur ferroviaire, des pertes de recettes de 2020, qui s’élèvent à 26 milliards d’euros, des pertes de 2021 ainsi que de la lenteur attendue de la reprise, un soutien financier adéquat et flexible aux entreprises ferroviaires et aux gestionnaires de l’infrastructure est nécessaire et doit être déployé de manière efficace pour soutenir le développement du marché du transport ferroviaire et la compétitivité du secteur par rapport aux autres modes de transport. |
| 1.19. | Les contrats de service public sont essentiels pour assurer des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs pour tous. Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs. |
| 1.20. | L’Année européenne du rail 2021 offre une excellente occasion de faire le point sur l’évolution de la situation à ce jour et de fixer des objectifs pour l’avenir. Par conséquent, le CESE demande que soit réalisée une analyse impartiale de la politique ferroviaire de l’UE et de ses réalisations, conformément au mandat défini au paragraphe 7.2 et aux objectifs de la politique des transports énoncés aux articles 90 et 91 du TFUE, en tenant dûment compte du droit à un service public adéquat en cas de défaillance du marché, conformément au règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (2), à l’article 14 et au protocole no 26 du TFUE et à l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. |
2. Observations générales/Questions de la présidence portugaise
| 2.1. | La présidence a souhaité que l’avis se concentre sur les trois questions suivantes: |
| 2.2. | Quels enseignements peut-on tirer de trois décennies de tentatives de libéralisation du secteur ferroviaire dans les pays de l’UE (et au Royaume-Uni)? |
| 2.3. | Le dégroupage du système ferroviaire a-t-il entraîné dans l’ensemble une amélioration ou une dégradation de ses performances? |
| 2.4. | Le dégroupage entre les gestionnaires d’infrastructures et les opérateurs ferroviaires devrait-il suivre un modèle unique, ou convient-il de promouvoir une pluralité de modèles? |
3. L’espace ferroviaire unique européen
| 3.1. | L’espace ferroviaire unique européen a été présenté dans le livre blanc de 1996 intitulé: «Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires». Il a été mis en œuvre au moyen de quatre paquets législatifs adoptés en 2001, 2004, 2007 et 2016. La part modale du transport ferroviaire de marchandises (dans le transport terrestre) était de 17,5 % en 2001, 17,0 % en 2006 et 17,9 % en 2018. Celle du transport ferroviaire de voyageurs a évolué comme suit: 6,6 % en 2007, 6,6 % en 2010 et 6,9 % en 2018 (tous modes de transport de passagers confondus) En ne prenant en considération que le transport terrestre, cette dernière part modale équivalait à 6,9 % en 2007, 7,0 % en 2011 et 7,9 % en 2018 (3). Alors que le cadre législatif en vigueur était le même partout, les évolutions ont été différentes d’un État membre à l’autre. |
| 3.2. | En substance, ces trains de mesures ont ouvert les marchés nationaux et internationaux du transport de voyageurs et de marchandises et incluent l’harmonisation technique, avec notamment des exigences relatives aux infrastructures et au matériel roulant concernant entre autres le système européen commun de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), qui doit être utilisé principalement sur le réseau RTE-T. |
| 3.3. | Le cadre garantit l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure en ce qui a trait aux fonctions essentielles comme l’attribution des créneaux horaires et les dispositions relatives aux comptes distincts pour le gestionnaire de l’infrastructure. |
| 3.4. | Le cadre législatif comprend également la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil (4) relative à la certification des compétences et des aptitudes médicales des conducteurs de train, y compris les qualifications linguistiques dans les transports internationaux, et la directive 2005/47/CE du Conseil (5) relative aux conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire, toutes deux fondées sur des accords conclus par les partenaires sociaux européens conformément à l’article 155 du TFUE. |
| 3.5. | Le cadre prévoit également un mécanisme national de coordination entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs en ce qui concerne les objectifs en matière d’entretien et de capacité de l’infrastructure, l’intermodalité et l’interopérabilité, l’accès à l’infrastructure et son utilisation, ainsi que l’intramodalité et la qualité du service. Un réseau européen des gestionnaires d’infrastructure assure la coopération et l’échange de vues. |
| 3.6. | Les règles relatives au transport de voyageurs comprennent des dispositions sur les contrats de service public et les marchés publics, ainsi qu’une possibilité d’arrêter des règles générales sur la tarification et les niveaux de service. Le transport public de voyageurs est régi par le règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux obligations de service public [modifié par le règlement (UE) 2016/2338], qui impose l’attribution de contrats de service public par les autorités compétentes conformément aux règles énoncées dans le règlement. Elles fixent notamment les compétences des autorités compétentes et des États membres s’agissant d’imposer des critères sociaux et des normes sociales, et régissent le transfert de personnel en cas de changement d’opérateur. |
4. État d’avancement de la mise en œuvre — Problèmes qui subsistent après trois décennies
| 4.1. | Près de trois décennies d’efforts visant à ouvrir les marchés ferroviaires international et national du fret et du transport de voyageurs et à harmoniser diverses règles techniques et de sécurité, créant ainsi un espace ferroviaire unique européen, n’ont pas produit les résultats globaux recherchés. |
| 4.2. | Il convient également de rappeler qu’en ce qui concerne les lignes ferroviaires internationales de transport de voyageurs et le développement de la capacité de ce segment de marché, la stratégie de l’UE pour une mobilité durable et intelligente vise à mettre en place, d’ici à 2050, un réseau transeuropéen de transport (RTE-T) multimodal pleinement opérationnel pour des transports durables et intelligents dotés d’une connectivité à grande vitesse. Ce type de connectivité devrait permettre de relier les grandes villes de l’UE à des services ferroviaires durables, capables de remplacer progressivement et au moins partiellement les liaisons aériennes intra-continentales. |
| 4.3. | En dépit de l’ouverture totale du marché, des mesures visant à garantir un accès libre et non discriminatoire à l’infrastructure, l’harmonisation des règles techniques et la simplification administrative, le secteur du rail présente toujours des lacunes considérables en ce qui concerne sa capacité à accroître sa part modale pour ce qui est tant du transport de passagers que du fret. Certaines d’entre elles sont présentées dans le document de travail des services de la Commission de 2020 qui accompagne sa communication sur une stratégie de mobilité durable et intelligente (ci-après «le document de travail»), assorti de quelques suggestions (6). Des points de vue similaires, concernant le fret, sont repris dans le rapport spécial de la Cour des comptes européenne de 2016 intitulé: «Le transport ferroviaire de marchandises dans l’UE: toujours pas sur la bonne voie». |
| 4.4. | Le CESE est d’avis qu’une analyse limitée à la mise en œuvre du cadre législatif de l’UE et à une mesure du degré d’ouverture du marché ne suffit pas pour réaliser un examen complet et parvenir à une pleine compréhension des lacunes de l’espace ferroviaire unique européen. Il réclame par conséquent l’élaboration d’une analyse étendue et complète portant sur les facteurs de réussite et les problèmes et comportant une évaluation du cadre actuel, y compris pour ce qui est de son impact sur les conditions de travail, en gardant à l’esprit l’obligation d’établir un marché intérieur doté de règles harmonisées pour le transport international, au titre des articles 90 et 91 du TFUE, et de définir les conditions applicables au cabotage, ainsi que l’article 14 du TFUE sur les services d’intérêt économique général, en tenant dûment compte des principes du marché unique et du droit de la concurrence prévus pour le transport ferroviaire dans le règlement (CE) no 1370/2007, compte tenu également du rôle des États membres à cet égard, tel qu’il est abordé dans le protocole no 26 du TFUE et l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. |
| 4.5. | L’ouverture du marché a produit des résultats inégaux. Néanmoins, elle a aussi un certain nombre de réussites à son actif. Par exemple, l’Autriche, l’Allemagne et la Suède ont enregistré de meilleurs résultats en termes de répartition modale et de volumes de marchandises transportées par chemin de fer, malgré le déclin général observé à l’échelle de l’UE (7). |
| 4.6. | La compagnie publique de chemins de fer autrichienne ÖBB a développé avec succès un réseau de liaisons ferroviaires internationales de nuit pour le transport de voyageurs, tandis que sa part de marché domestique a baissé, passant de 88,4 à 86,5 % en 2018. Sur le chiffre d’affaires total de 2,2 milliards d’euros réalisé en 2019 dans le secteur du transport de passagers, environ 1,4 milliard d’euros semble concerner des obligations de service public (OSP) (8). |
| 4.7. | Les obligations de service public sont essentielles pour garantir aux citoyens des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs. L’accès au marché est ouvert aux services commerciaux de transport de voyageurs, qui sont souvent des services longue distance. Toutefois, le trafic à grande distance et le trafic régional ne peuvent être séparés. Tous les trains de grand parcours remplissent des missions régionales au service des voyageurs, en particulier lorsqu’ils font arrêt dans des zones périurbaines. Les lignes régionales assurent le transport du nombre de passagers nécessaire et alimentent les lignes principales. Elles soulagent également les infrastructures des grandes lignes et garantissent la distribution dans la zone. De nouvelles initiatives sont actuellement prises par les États membres en vue de créer des liaisons essentielles avec les nouveaux services ferroviaires, parmi lesquels les trains de nuit. Ces initiatives sont emmenées par les opérateurs ferroviaires historiques. En effet, de tels projets ont déjà été annoncés, par exemple, par l’Allemagne (TEE 2.0), les Pays-Bas et la Suède. Le CESE est d’avis que ces initiatives démontrent la complexité du système ferroviaire et le fait que le libre accès au marché, en place depuis 2010 pour le transport international de voyageurs, n’est pas l’instrument approprié pour stimuler le développement du transport (international) de voyageurs longue distance. La volonté politique et des décisions politiques visant à donner la priorité à des solutions respectueuses de l’environnement et inclusives, assorties des investissements qui s’imposent et d’une bonne gouvernance, sont nécessaires. |
| 4.8. | Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs. Elle constitue l’épine dorsale des systèmes ferroviaires, par exemple en Autriche et en Suisse, pays qui enregistrent les meilleures performances en termes de parts de marché. En outre, le CESE note qu’il n’existe pas de corrélation entre le degré d’ouverture du marché et la satisfaction des clients, ni avec le prix des billets. |
| 4.9. | Toutefois, selon le document de travail de la Commission susmentionné, un certain nombre de problèmes subsistent concernant l’ouverture de l’accès au marché et la création de liaisons ferroviaires attrayantes. Les éléments essentiels mentionnés sont les suivants: |
| 4.9.1. | La disponibilité de l’information nécessaire pour permettre aux opérateurs de présenter des offres adéquates dans le cadre des procédures d’appel d’offres, malgré les modifications apportées dans le quatrième paquet ferroviaire de 2016 afin de garantir la disponibilité des informations nécessaires pour les soumissionnaires; |
| 4.9.2. | L’accès au matériel roulant reste un problème majeur pour les nouveaux arrivants. La disponibilité en tant que telle de matériel roulant doté d’une certification valable sur l’ensemble du territoire de l’UE demeure relativement limitée, et cela vaut tant pour le transport de passagers que pour celui de marchandises. |
| 4.9.3. | En ce qui concerne la disponibilité du matériel roulant pour l’obligation de service public de transport de voyageurs, les dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route donnent aux autorités compétentes la possibilité de prendre des mesures pour faciliter cet accès si cela est jugé nécessaire. |
| 4.9.4. | La billetterie ferroviaire directe ou combinée reste problématique, notamment en ce qui concerne les informations actualisées sur les tarifs, les réservations et le trafic. |
| 4.10. | Malgré les dispositions du quatrième paquet ferroviaire permettant aux opérateurs de se voir délivrer par l’Agence ferroviaire européenne un certificat de sécurité unique pour les opérations dans l’ensemble de l’UE, un certain nombre de règles ne sont pas harmonisées, ce qui rend les opérations transfrontalières plus complexes et plus coûteuses, et entraîne notamment des retards aux points de passage des frontières. L’harmonisation de ces règles peut dès lors représenter une tâche importante pour l’avenir et constituer une condition préalable à de futures solutions numériques et d’automatisation communes. |
| 4.11. | Le CESE souligne que l’harmonisation technique et la modernisation des infrastructures constituent des facteurs clés pour le bon fonctionnement de l’espace ferroviaire unique. Les investissements dans la modernisation des infrastructures et du matériel roulant sont très coûteux. En fait, des innovations dans le secteur ferroviaire telles que le transport ferroviaire à grande vitesse ont été développées par des opérateurs publics bénéficiant d’aides publiques. Il existe des règles spécifiques en matière d’aides d’État en ce qui concerne la recherche et l’innovation. |
| 4.12. | Le CESE prend acte du fait que la Commission collabore avec le secteur ferroviaire et les États membres, apparemment dans le but de faciliter le franchissement des frontières le long des corridors de fret ferroviaire. Il considère qu’elle doit dresser un inventaire détaillé des obstacles existants, y compris les problèmes d’attitudes, et suggérer des solutions pour les surmonter. Dans ce contexte, il demande que les partenaires sociaux soient associés à ses travaux préparatoires. |
| 4.13. | Plusieurs problèmes spécifiques se posent concernant le fret ferroviaire, qui ont donné lieu à la formulation des observations et suggestions suivantes dans le document de travail: |
| 4.13.1. | la nature du marché du fret a changé. La proportion plus élevée de biens nécessitant à la fois une flexibilité et un degré de fiabilité plus élevé dans des chaînes d’approvisionnement complexes et de grande valeur inflige souvent un désavantage concurrentiel au rail en raison de son manque de ponctualité, de fiabilité, de prévisibilité et de flexibilité. Par exemple, au cours du premier trimestre de 2018, plus de 50 % des trains du corridor de fret alpin ont subi un retard de plus de trois heures; |
| 4.13.2. | les informations sur le trafic sont rares, par exemple en ce qui concerne la localisation des trains et l’heure d’arrivée prévue. En outre, la gestion des capacités et du trafic ne fait généralement pas l’objet d’une coordination entre les infrastructures ferroviaires et les installations telles que les terminaux, ce qui dessert l’optimisation de la gestion des ressources; |
| 4.13.3. | l’absence de systèmes modernes de couplage automatisé dans l’UE, largement utilisés dans le reste du monde, entrave la performance des wagons isolés; |
| 4.13.4. | le fret se voit accorder une faible priorité dans la planification des capacités, tant au niveau transfrontalier qu’à l’échelon national; |
| 4.13.5. | la planification à long terme des capacités et des horaires entrave les modèles d’entreprise axés sur le marché et empêche le secteur ferroviaire de répondre aux demandes de courte durée des clients. La prévalence accordée au trafic national et l’absence de coordination transfrontalière de la planification posent de nouveaux problèmes pour le fret transfrontalier; |
| 4.13.6. | la faible rentabilité réduit les investissements et les investissements dans les infrastructures ne sont pas suffisamment coordonnés au niveau transfrontière, voire le long de corridors clés; |
| 4.13.7. | On peut espérer qu’au moins une partie des problèmes de coordination et de planification concernant le transport transfrontière de marchandises seront abordés dans le cadre de l’évaluation en cours du règlement établissant les corridors européens de fret ferroviaire (9). |
| 4.14. | D’une manière générale, il apparaît nécessaire de redéfinir le processus de gouvernance des capacités ferroviaires afin de permettre aux opérateurs de fournir des services en fonction des besoins de leurs clients, avec suffisamment de fiabilité, de ponctualité et de flexibilité. Cela nécessite, entre autres, une vision globale de la gestion des capacités, couvrant à la fois le transport de passagers et le fret, qui faciliterait l’optimisation de l’utilisation des capacités. |
| 4.15. | En ce qui concerne le fret ferroviaire, des observations similaires à celles formulées par la Commission dans le document de travail sont faites par la Cour des comptes dans son rapport spécial sur le fret ferroviaire mentionné précédemment. Ce rapport formule un certain nombre de recommandations concernant l’amélioration du fonctionnement du marché du fret ferroviaire, notamment une meilleure surveillance visant à lutter contre les comportements anticoncurrentiels des opérateurs historiques et des gestionnaires de l’infrastructure, une meilleure gestion du trafic dans les corridors de fret ferroviaire, le suivi des performances et un meilleur ciblage des besoins en infrastructures. |
| 4.16. | Le rapport spécial de la Cour des comptes soulève également la question des conducteurs de train, notamment en ce qui concerne le régime linguistique prévu par la directive 2007/59 relative à la certification des conducteurs de train. Il suggère à cet égard de remplacer les exigences linguistiques énoncées à l’annexe VI, point 8, par des exigences portant sur la connaissance d’une seule langue à utiliser dans le cadre du transport ferroviaire international. |
| 4.17. | Le rapport conclut que les points stratégiques et réglementaires problématiques recensés sont tels que, si l’on n’y apporte pas de solutions, un financement supplémentaire ne permettra pas de résoudre les problèmes. |
| 4.18. | Il convient également d’attirer l’attention sur la déclaration ministérielle relative aux corridors de fret ferroviaires du 21 septembre 2020, qui souligne l’importance de la numérisation et de la mise en œuvre en temps utile des corridors du réseau central du RTE-T et du déploiement de l’ERTMS. |
| 4.19. | Il semble que tous s’accordent sur l’importance de disposer d’un personnel ferroviaire qualifié bénéficiant de bonnes conditions de travail. À cette fin, des mesures doivent être prises pour prévenir le dumping social dans le secteur ferroviaire qui se développe dans le cadre de l’ouverture actuelle du marché, à l’instar de ce qui se passe dans les autres secteurs des transports de l’UE. Les réglementations existantes, comme la directive sur le détachement de travailleurs, ne permettent pas toujours d’apporter une solution satisfaisante à la situation du personnel des chemins de fer car elles ne tiennent pas compte des exigences propres aux travailleurs très mobiles, actifs par exemple dans les chemins de fer. Elles compliquent également le suivi. Le CESE est donc d’avis que, comme dans le cas du transport routier, il pourrait s’avérer nécessaire de prévoir des règles spécifiques pour les travailleurs du secteur du transport ferroviaire. |
| 4.20. | Le CESE prend note à cet égard des lacunes mises en évidence par les partenaires sociaux des chemins de fer concernant les dispositions et la législation sociales dans ce secteur et leur mise en œuvre et application. On peut notamment les observer dans la mise en œuvre des clauses sociales du règlement sur les obligations de service public, ainsi que dans la mise en œuvre, le suivi et l’application de la directive 2005/47/CE relative aux conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire. |
| 4.21. | Le CESE adhère pleinement au consensus sur l’importance d’un personnel ferroviaire qualifié et bénéficiant de bonnes conditions de travail, et prend acte de l’accord de 2004 sur les temps de conduite et de repos des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière, conclu entre les partenaires sociaux en janvier 2004 dans le cadre du dialogue social et mis en œuvre par la directive 2005/47/CE. |
| 4.22. | Le CESE prend note du fait que les partenaires sociaux sont convenus de continuer à travailler dans le cadre du dialogue social afin d’améliorer le suivi de la mise en œuvre de l’accord. Par une déclaration commune, ils se sont engagés à promouvoir les opérations transfrontalières, à éviter la concurrence fondée uniquement sur les différences de conditions de travail et à maintenir des conditions de concurrence équitables entre les entreprises effectuant des opérations transfrontalières (10). En ce qui concerne la directive 2005/47/CE, les partenaires sociaux ont souligné que «l’une des conclusions du projet est qu’un suivi et une application adéquats de l’accord au niveau des États membres sont entravés par un manque de clarté concernant les autorités nationales compétentes. Même lorsqu’une autorité est clairement définie — généralement l’inspection nationale du travail — elle semble ne pas disposer des ressources, des capacités et/ou de la connaissance de l’accord et de la directive d’exécution connexe nécessaires pour mettre en œuvre ses missions de manière efficace». Le CESE part du principe que l’UE doit agir. |
| 4.23. | Le CESE prend note d’une déclaration des partenaires sociaux concernant le règlement (CE) no 1370/2007 relatif aux obligations de service public selon laquelle «les conséquences de la mise en concurrence ne devraient pas affecter les conditions de travail du personnel fournissant des services en exigeant au niveau national, régional ou local, des normes sociales obligatoires et/ou le transfert obligatoire de personnel en cas de changement d’opérateur» (11). Cela n’est pas suffisamment mis en œuvre et garanti dans la pratique et appelle une action de l’UE. Le CESE demande à la Commission de suivre de près la mise en œuvre de ces dispositions et de prendre les mesures nécessaires. |
| 4.24. | Il apparaît que les opérateurs s’accordent généralement sur le fait que le secteur a besoin de temps pour assimiler le quatrième paquet ferroviaire et s’y adapter. |
5. Crise pandémique de la COVID-19 — un test de résilience
| 5.1. | Cette crise a constitué un test et un défi pour le transport ferroviaire, comme pour tous les autres secteurs des transports ainsi que pour tous leurs travailleurs. La fiabilité, la sécurité et le rôle central des chemins de fer pour le transport de personnes et de marchandises constituent un enseignement positif à tirer de la pandémie de COVID-19, notamment en raison des efforts déployés par le personnel ferroviaire dans des circonstances très difficiles. Les aides d’État ont aidé de nombreuses entreprises ferroviaires pendant une période difficile caractérisée par des volumes de trafic en baisse. |
| 5.2. | Il ressort des données collectées par la Communauté européenne du rail que l’impact de la COVID-19 est préjudiciable à tous les types de trafic ferroviaire de voyageurs, et en particulier aux lignes internationales. Les pertes de recettes s’élèvent à 26 milliards d’euros pour 2020 et ont continué de s’accumuler au cours des premiers mois de 2021. En outre, on s’attend à ce que la reprise soit lente. |
| 5.3. | Toutefois, la crise de la COVID-19 a également permis de mieux comprendre la nécessité d’élaborer des mesures en faveur de la résilience, d’améliorer la cohérence et la coordination sur le réseau et d’accorder une priorité accrue au développement des infrastructures transfrontalières (12). Cependant, la pandémie a également montré que les villes jouent le rôle le plus important dans la résolution des problèmes de trafic. Elles ne devraient pas affronter seules cette situation et il importe que l’UE accorde la plus grande attention aux villes. |
| 5.4. | Pendant la pandémie, les opérateurs publics ont été obligés de continuer à assurer la prestation des services de transport de passagers et de fret tout en garantissant la sécurité des opérations. Les aides d’État et les interventions de celui-ci ont souvent permis d’éviter que le système ferroviaire ne s’effondre, ce qui est nécessaire pour garantir les services essentiels. |
6. Les questions liées au dégroupage soulevées par la présidence
| 6.1. | Les dispositions du chapitre II, sections I et II, de la directive 2012/34/UE, telle que modifiée, qui visent à garantir l’indépendance de gestion des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l’infrastructure (section I) et la séparation entre la gestion de l’infrastructure et l’activité de transport et entre les différents types d’activité de transport (section II), semblent apporter une réponse satisfaisante aux deux questions liées au dégroupage posées par la présidence. |
| 6.2. | Les dispositions en question prévoient un large choix d’options s’agissant de la forme organisationnelle, pour autant que l’indépendance de l’entité assurant la gestion de l’infrastructure soit garantie en ce qui concerne l’attribution des sillons et la tarification. Il en va de même pour ce qui est de l’obligation de disposer de comptes séparés pour la gestion de l’infrastructure et les activités opérationnelles, et pour les activités de transport de passagers et celles de fret, ainsi que de l’obligation de transparence des fonds publics versés pour les missions de service public. |
| 6.3. | La garantie relative à la neutralité concernant la répartition des sillons et la tarification ainsi que la transparence prévue par les dispositions comptables doivent être considérées comme bénéfiques dans la mesure où elles garantissent des conditions de concurrence équitables et la transparence. |
| 6.4. | Il convient de noter que de grands pays ferroviaires tels que l’Allemagne, la Pologne, l’Italie et l’Autriche ont maintenu une entreprise ferroviaire intégrée, tandis que l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure est assurée en ce qui concerne les fonctions essentielles de l’attribution des créneaux horaires, de la tarification et de la perception des redevances. La France a par exemple procédé à la réintégration de la gestion de l’infrastructure et de l’activité de transport. Ces pays considèrent qu’il est bénéfique pour le système ferroviaire d’exploiter les synergies, de garantir une coopération plus étroite, une plus grande flexibilité, etc. Il convient également de tenir compte de l’intérêt pour le personnel ferroviaire de disposer d’un vaste marché intérieur du travail, notamment pour les professions concernées par la sécurité pour lesquelles il existe des exigences médicales et psychologiques. |
| 6.5. | Toutefois, la liberté du choix de la structure organisationnelle doit être considérée comme un élément positif et, par conséquent, aucun dégroupage ne devrait être imposé aux États membres. |
7. Conclusions
| 7.1. | La conclusion qui peut être tirée de ce qui précède est que l’espace ferroviaire européen n’est nullement parfait. Une analyse plus approfondie des facteurs de réussite ainsi que de l’impact sur les conditions de travail est nécessaire. Les analyses disponibles ont évalué les problèmes concernant la mise en œuvre de la législation existante, dont l’accès au marché, l’interopérabilité et l’harmonisation technique, notamment pour ce qui est des lacunes s’agissant d’harmoniser les règles relatives au fonctionnement et aux techniques, mais elles ont également mis en évidence des problèmes de prix, de manque de ponctualité, de pénurie de matériel capable de circuler dans l’ensemble de l’Union européenne et une difficulté générale d’adaptation à un contexte d’ouverture du marché. Il semble qu’il n’y ait pas eu d’analyse des effets possibles de l’ouverture du marché sur les conditions de travail. De nombreux aspects pourraient et devraient être améliorés pour que le système fonctionne mieux, devienne plus compétitif et accroisse sa part de marché sur l’ensemble du territoire de l’UE, en devenant un acteur à part entière d’un système de mobilité et de transport multimodaux durable sur le plan environnemental et social, efficace et au service de ses clients et de l’environnement. |
| 7.2. | Le CESE estime que le moment est venu de dresser un bilan général du système ferroviaire de l’UE. Il réclame dès lors l’élaboration d’une analyse étendue et complète portant sur les facteurs de réussite et les problèmes et comportant une évaluation du cadre actuel, y compris pour ce qui est de son impact sur les conditions de travail. Le CESE demande que soit réalisée une évaluation impartiale en gardant à l’esprit l’obligation prévue par les articles 90 et 91 du TFUE d’établir un marché intérieur doté de règles harmonisées pour les transports internationaux et de définir les conditions du cabotage en tenant dûment compte des dispositions relatives au service d’intérêt économique général prévues à l’article 14 du TFUE, en liaison avec le protocole no 26 du TFUE et l’article 36 de la charte des droits fondamentaux de l’UE. Dans ladite analyse, il conviendra de prendre en compte les aspects environnementaux et les objectifs définis dans le pacte vert pour l’Europe, le rôle du rail en tant que service d’intérêt général au service de la cohésion sociale et économique, la compétitivité du rail et son fonctionnement dans un système multimodal de transport transfrontière, fondé sur la coopération, l’efficacité dans l’utilisation des ressources, les niveaux de service et le degré de satisfaction de ses clients ou consommateurs, le tout en prêtant attention aux retombées sur les conditions de travail de ses salariés. L’Année européenne du rail 2021 offre une excellente occasion de faire le point sur l’évolution de la situation à ce jour et de fixer des objectifs pour l’avenir. |
Bruxelles, le 24 mars 2021.
La présidente du Comité économique et social européen
Christa SCHWENG
(1) JO L 343 du 14.12.2012, p. 32.
(2) JO L 315 du 3.12.2007, p. 1.
(3) Données provenant de divers livrets statistiques de l’UE.
(4) JO L 315 du 3.12.2007, p. 51.
(5) JO L 195 du 27.7.2005, p. 15.
(6) SWD(2020) 331 final.
(7) Rapport spécial de la Cour des comptes européenne de 2016, «Le transport ferroviaire de marchandises dans l'UE: toujours pas sur la bonne voie», points 23 à 27.
(8) ÖBB Holding Geschäftsbericht 2019, p. 61, 65 et 66.
(9) JO L 276 du 20.10.2010, p. 22.
(10) Évaluation de la mise en œuvre et de l’application de l’accord sur certains aspects des conditions d’utilisation des travailleurs mobiles effectuant des services d’interopérabilité transfrontalière dans le secteur ferroviaire; Projet «Travailleurs mobiles ferroviaires» — Conclusions conjointes des partenaires sociaux du secteur ferroviaire européen, la Communauté des chemins de fer européens (CCFE) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF).
(11) https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013.
(12) Voir par exemple: Ministère fédéral des transports et des infrastructures numériques: «Folgerungen für die zukünftige Verkehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID-19-Pandemie», Comité scientifique du ministère fédéral des transports et des infrastructures numériques, no 2/Année 2020.
ANNEXE
Les amendements suivants ont recueilli plus du quart des voix et ont été rejetés au cours des débats:
Paragraphe 1.17
Modifier comme suit:
|
| Il semble clair que les besoins actuels en matière de mesures politiques et d’amélioration du système ferroviaire devraient être pris en compte pour atteindre les objectifs de part modale et afin que le rail puisse jouer son rôle dans le cadre d’un système européen de transport multimodal durable compétitif. Les aides d’État et autres interventions de celui-ci demeurent Le secteur aura besoin d’aides publiques également au cours de la reprise à la suite de la crise liée à la COVID-19 et les aides d’État pour le financement des obligations de service public resteront cruciales pour garantir des services essentiels également au-delà de la cette crise de la COVID-19. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour: | 94 |
| Voix contre: | 119 |
| Abstentions: | 7 |
Paragraphe 1.18
Modifier comme suit:
|
| Les contrats de service public sont essentiels pour assurer des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs pour tous. Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs. Le CESE prend note de la prédominance actuelle des attributions directes et de l’évolution du cadre réglementaire vers la mise en concurrence. Il attend de la Commission qu’elle fournisse une analyse de l’impact de ce changement d’orientation en ce qui concerne le caractère abordable des services et le niveau de ceux-ci, comme le prévoit l’article 11 du règlement (CE) no 1370/2007, tel que modifié. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour: | 97 |
| Voix contre: | 114 |
| Abstentions: | 12 |
Paragraphe 4.6
Modifier comme suit:
|
| Une tendance générale à recourir aux obligations de service public semble se dessiner, avec des droits de trafic exclusifs, sur des lignes déficitaires, généralement régionales, tandis que l’accès au marché est ouvert sur les lignes longue distance. Le CESE souligne le rôle important des obligations de service public dans la fourniture d’un accès abordable et dans la cohérence globale du système ferroviaire pour le transport de voyageurs en vue de garantir l’accessibilité. Les obligations de service public sont essentielles pour garantir aux citoyens des services de transport de voyageurs accessibles, abordables et inclusifs. L’accès au marché est ouvert aux services commerciaux de transport de voyageurs, qui sont souvent des services longue distance. Toutefois, le trafic à grande distance et le trafic régional ne peuvent être séparés. Tous les trains de grand parcours remplissent des missions régionales au service des voyageurs, en particulier lorsqu’ils font arrêt dans des zones périurbaines. Les lignes régionales assurent le transport du nombre de passagers nécessaire et alimentent les lignes principales. Elles soulagent également les infrastructures des grandes lignes et garantissent la distribution dans la zone. De nouvelles initiatives sont actuellement prises par les États membres en vue de créer des liaisons essentielles avec les nouveaux services ferroviaires, parmi lesquels les trains de nuit. Ces initiatives sont emmenées par les opérateurs ferroviaires historiques. En effet, de tels projets ont déjà été annoncés, par exemple, par l’Allemagne (TEE 2.0), les Pays-Bas et la Suède. La concurrence entre opérateurs sur le réseau à grande vitesse italien s’est traduite par une amélioration de la qualité du service, des billets moins chers et une augmentation de la fréquence des services, avec pour résultat un transfert modal perceptible du transport aérien vers le rail. Des initiatives similaires sont prévues en Espagne. Le CESE est d’avis que ces initiatives démontrent à la fois les possibilités offertes par le cadre actuel pour créer des solutions de transport attrayantes et respectueuses de l’environnement et la nécessité de prendre des mesures afin de faciliter l’établissement de liaisons transfrontalières. Le CESE est d’avis que ces initiatives démontrent la complexité du système ferroviaire et le fait que le libre accès au marché, en place depuis 2010 pour le transport international de voyageurs, n’est pas l’instrument approprié pour stimuler le développement du transport (international) de voyageurs longue distance. La volonté politique et des décisions politiques visant à donner la priorité à des solutions respectueuses de l’environnement et inclusives, assorties des investissements qui s’imposent et d’une bonne gouvernance, sont nécessaires. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour: | 104 |
| Voix contre: | 112 |
| Abstentions: | 15 |
Paragraphe 4.7
Modifier comme suit:
|
| Le CESE constate que l’attribution directe de contrats d’obligation de service public prédomine actuellement et que le cadre réglementaire évolue en faveur de la mise en concurrence par appel d’offres. Il escompte que la Commission fournira, comme le prévoit le règlement (CE) 1370/2007, article 11, une analyse impartiale des résultats que ce changement de perspective a produits en ce qui concerne le caractère abordable des prestations et les niveaux de service et que ce rapport formulera également des recommandations sur un système d’attribution qui assure aux utilisateurs le meilleur rapport entre les coûts et les avantages. Le CESE considère que l’attribution directe de contrats de service public est l’une des mesures les plus efficaces et efficientes pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs. Elle constitue l’épine dorsale des systèmes ferroviaires, par exemple en Autriche et en Suisse, pays qui enregistrent les meilleures performances en termes de parts de marché. En outre, le CESE note qu’il n’existe pas de corrélation entre le degré d’ouverture du marché et la satisfaction des clients, ni avec le prix des billets. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour | 97 |
| Voix contre: | 114 |
| Abstentions: | 12 |
Paragraphe 5.3
Modifier comme suit:
|
| Pendant la pandémie, les opérateurs publics ont été obligés capables de continuer à assurer la prestation des services de transport de passagers et de fret en toute sécurité, tout en subissant des pertes considérables du fait de la diminution du volume de biens et du nombre de personnes qu’ils ont transportés tout en garantissant la sécurité des opérations. Les Grâce aux aides d’État et les initiatives lancées par la Commission européenne et les États membres dans le but d’apporter un soutien financier aux chemins de fer et, en particulier, sous la forme d’une action de facilitation pour la poursuite de la fourniture des services essentiels, y compris transfrontières, il a été possible d’assurer une continuité dans le fonctionnement des connexions indispensables pour le transport de passagers et les approvisionnements et les interventions de celui-ci ont souvent permis d’éviter que le système ferroviaire ne s’effondre, ce qui est nécessaire pour garantir les services essentiels. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour: | 94 |
| Voix contre: | 119 |
| Abstentions: | 7 |
Paragraphe 6.5
Modifier comme suit:
|
| Toutefois, Le CESE considère par conséquent que la liberté du choix de la structure organisationnelle constitue doit être considérée comme un élément positif et, par conséquent, aucun dégroupage ne devrait être imposé aux États membres. Il estime également que le dialogue ouvert entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs qui a été instauré par le quatrième paquet ferroviaire est porteur d’une valeur ajoutée, en ce qu’il donne la possibilité de procéder à un échange d’informations pertinentes pour améliorer le fonctionnement du rail et l’intermodalité. |
Résultat du vote sur l’amendement:
| Voix pour: | 95 |
| Voix contre: | 118 |
| Abstentions: | 12 |
Avis institutionnel — 52021AB0040
29/12/2021
Avis institutionnel — 52021AB0039
28/12/2021
Avis institutionnel — 52021AB0038
22/12/2021
Avis institutionnel — 52022AG0001(01)
20/12/2021