Avis institutionnel — 52020AE5865

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne — «Lutter contre les prêts non performants à la suite de la pandémie de COVID-19»

[COM(2020) 822 final]

(2021/C 220/15)

Rapporteur:

Kęstutis KUPŠYS

Consultation	Commission européenne, 24.2.2021
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	10.3.2021
Adoption en session plénière	24.3.2021
Session plénière no	559
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	246/2/11

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite de la présentation du nouveau plan d’action de la Commission (communication) sur les prêts non performants (PNP), mais déplore que celui-ci manque avant tout de nouvelles propositions adaptées à l’épidémie de COVID-19, laissant l’Europe faire face à une situation extraordinaire au moyen de règles conçues pour des temps ordinaires. À ce titre, le CESE recommande de s’attaquer en priorité aux causes profondes des PNP afin de prévenir le risque d’une accumulation future de tels prêts, et il préconise de procéder à une révision minutieuse et à une adaptation temporaire de la définition du défaut, afin de garantir un «atterrissage en douceur» pour les ménages et les entreprises européens. Il fait observer que dans la présente crise de la COVID-19, il s’impose que les politiques monétaire et budgétaire ainsi que la réglementation du secteur financier soient cohérentes au regard de la situation qui est la nôtre actuellement.

1.2.

Il est primordial de s’attaquer aux causes profondes des PNP. Le CESE souligne que la meilleure façon d’éviter l’accumulation de volumes élevés de PNP par les ménages et les PME consiste à veiller constamment à améliorer la compétitivité, en se concentrant sur la continuité des activités et la relance de l’économie, à construire des systèmes de sécurité sociale solides, à lutter contre la pauvreté, le surendettement et le chômage, à assurer des salaires adéquats et à mettre en œuvre des mesures de politique économique contracycliques en période de crise. Ces mesures permettront de maintenir et de renforcer la stabilité des marchés financiers et la résilience économique, tout en luttant contre la pauvreté et les profondes inégalités.

1.3.

Selon le CESE, les prêts non performants «antérieurs à la COVID-19» devraient être traités tout à fait différemment des prêts non performants «postérieurs à la COVID-19» (liés à la pandémie) étant donné que la conjoncture n’est plus du tout la même depuis mars 2020. En conséquence, il propose un réexamen minutieux, ciblé et strictement temporaire des orientations de l’Autorité bancaire européenne (ABE) concernant la définition du défaut. Il recommande également que les orientations de l’ABE sur les moratoires du crédit restent en vigueur aussi longtemps que nécessaire.

1.4.

Le CESE demande que les mesures d’allégement destinées aux établissements de crédit s’accompagnent de mesures gouvernementales de soutien en faveur des emprunteurs dont les difficultés ont été causées par la pandémie. Celles-ci pourraient prévoir entre autres des reports d’échéance d’un à trois ans, des bonifications d’intérêts, la restructuration de la dette vers des formes de crédit moins coûteuses et, dans la mesure du possible, des moratoires sur les remboursements de prêts. Le CESE est favorable à ce processus de restructuration interne.

1.5.

Le CESE relève que la nécessité d’un marché des PNP paneuropéen et transfrontalier est surestimée. Par conséquent, il est préoccupé par les projets relatifs à la fourniture d’un «passeport» opérationnel à l’échelle de l’UE aux agents de recouvrement de créances, sans surveillance appropriée dans leurs pays «d’origine» et «d’accueil». Cette démarche ne pourrait se justifier que s’il existait en contrepartie un ensemble de mesures contribuant à protéger les emprunteurs en difficulté — une norme de protection des consommateurs à l’échelle de l’UE pour les agents de recouvrement.

1.6.

Un autre pilier du plan d’action est lié à la proposition de procédure extrajudiciaire accélérée de recouvrement de garantie, qui est strictement limitée aux prêts aux entreprises et n’est applicable que si les parties ont passé un accord volontaire préalable lors de la conclusion du contrat de prêt. Le CESE fait observer que ladite procédure pourrait offrir une solution équilibrée pour les débiteurs, mais insiste pour que la procédure extrajudiciaire de recouvrement ne devienne pas l’option par défaut dans les contrats de prêt.

1.7.

Le CESE déconseille vivement de fusionner la question des PNP, qui constitue un phénomène très répandu dans l’économie, avec des problèmes liés à la sauvegarde de la stabilité financière. Afin de préserver l’intégrité morale et opérationnelle du secteur bancaire, ces deux questions devraient être traitées séparément.

1.8.

Le CESE demande que la possibilité de vendre des PNP à des sociétés de gestion de portefeuille (SGP, familièrement appelées «banques poubelles») demeure exceptionnelle et que la préférence soit donnée à des accords bilatéraux de restructuration entre l’établissement de crédit et l’emprunteur, dans le cadre desquels la solution devrait être axée sur la continuité des activités et la reprise économique. Le CESE souligne que tout recours à la «recapitalisation préventive», si elle est financée par les deniers publics, risque de détourner ceux-ci d’autres objectifs plus utiles sur le plan social et économique. Le CESE souligne également que toute mesure de «prévention» doit être utilisée d’une manière hautement responsable, afin d’éviter les aléas moraux et les renflouements bancaires aux dépens de la société au moyen de deniers publics.

1.9.

Compte tenu de la situation actuelle, dans laquelle des entreprises potentiellement viables pourraient rencontrer des difficultés de paiement alors qu’elles étaient solvables avant la COVID-19, le CESE suggère un réexamen minutieux des orientations de l’Autorité bancaire européenne (ABE) concernant la définition du défaut, de manière à donner aux débiteurs en difficulté en raison de la COVID-19 une chance de se redresser avant que leurs prêts ne soient considérés comme non performants. Le CESE insiste toutefois pour que toute modification de ce type soit strictement temporaire, qu’elle n’interfère pas avec la détection et la déclaration détaillées et précises du risque de crédit par les banques, et qu’elle tienne compte de la nécessité fondamentale de garantir la stabilité et la solvabilité du secteur bancaire.

1.10.

De manière générale, le CESE recommande de maintenir fermement les exigences en matière de fonds propres — y compris celles découlant du règlement relatif au filet de sécurité prudentiel pour les PNP — de manière à veiller à ce que les banques aient la pleine capacité de résister aux pertes et à réduire la probabilité d’interventions publiques futures (telles que la «recapitalisation préventive») et de renflouements bancaires aux frais du contribuable. Toutefois, une flexibilité temporaire pourrait être envisagée et appliquée en ce qui concerne la définition du défaut et les dispositions relatives au filet de sécurité pour les PNP, afin d’atténuer les effets de la crise de la COVID-19.

2. Contexte

2.1.

Le plan d’action de la Commission européenne en matière de PNP, annoncé en décembre 2020 (1), vise à prévenir toute accumulation future de prêts non performants dans l’ensemble de l’Union européenne à la suite de la crise de la COVID-19. Un prêt devient non performant lorsqu’il est peu probable qu’il soit remboursé, ou lorsque l’emprunteur accuse un retard de paiement de 90 jours. En raison de la pandémie, la Banque centrale européenne (BCE) estime que, dans le scénario pessimiste d’une reprise beaucoup plus faible et plus longue que prévu, la somme des PNP détenus par les banques de la zone euro pourrait atteindre «jusqu’à 1 400 milliards d’euros» (2).

2.2.

En juillet 2017, le plan d’action pour la lutte contre les prêts non performants en Europe a été dévoilé (3) et, au cours des quelques années qui ont suivi, il a permis de s’attaquer à l’accumulation de prêts non performants dans les banques et à inverser la tendance. Une communication sur l’achèvement de l’union bancaire (4) a ensuite été publiée.

2.3.

En mars 2018, la Commission européenne a présenté une proposition législative (5) visant à stimuler le développement du marché secondaire des PNP dans l’UE. Le projet de directive devrait aider les banques à vendre facilement leurs portefeuilles de PNP à des investisseurs tiers sur l’ensemble du territoire de l’Union. La proposition introduisait également une «procédure extrajudiciaire accélérée de recouvrement de garantie». Les travaux sont toujours en cours, bien que les deux questions aient été scindées et fassent l’objet d’actes législatifs distincts.

2.4.

La Commission a réagi promptement à la pandémie de COVID-19 en adoptant des mesures visant à aider le secteur bancaire à faire face à l’accumulation attendue et imminente de PNP. Le train de mesures bancaires d’avril 2020 a déjà permis d’apporter un soutien substantiel à court terme (6) au secteur bancaire, en prévoyant notamment des règles sur la manière dont les banques évaluent le risque qu’un emprunteur ne soit pas en mesure de rembourser le prêt, ou encore des règles prudentielles pour la classification des prêts non performants, et le traitement comptable des retards de remboursement. Les banques ont également bénéficié d’importantes mesures de soutien à la liquidité (programme d’achats d’urgence de la BCE face à la pandémie (7) et assouplissement des conditions applicables aux opérations ciblées de refinancement à plus long terme, TLTRO III, en mars 2020). Il est à présent temps de réfléchir aux niveaux de solvabilité des entreprises européennes.

2.5.

Le train de mesures bancaires s’est accompagné d’un train de mesures pour la relance des marchés des capitaux, qui a apporté un soutien supplémentaire au secteur bancaire en supprimant les obstacles réglementaires à la titrisation (8) des PNP.

2.6.

Ces derniers mois, le secteur bancaire européen a bénéficié de mesures d’allègement de la réglementation et de soutien à la liquidité visant à préserver la stabilité financière et économique et à soutenir les ménages et les entreprises européennes. Par conséquent, le secteur bancaire a continué à prêter à ses clients et aucune pénurie de crédit ne s’est installée.

2.7.

Les États membres ont également agi de façon décisive, en mettant en place des mécanismes de soutien pour atténuer les problèmes de trésorerie des ménages et des entreprises. Ces mécanismes consistent de manière générale en des régimes de garantie publique et/ou de reports de paiement («moratoires»). Ces mesures de soutien aident les emprunteurs à faire face à des problèmes de trésorerie temporaires et empêchent une forte augmentation des PNP. La Commission a également adopté un encadrement temporaire afin de permettre aux États membres d’exploiter pleinement la flexibilité prévue par les règles en matière d’aides d’État pour soutenir l’économie pendant la pandémie de COVID-19.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE constate que l’actuel plan d’action de la Commission (communication) s’inscrit dans le prolongement et la répétition des mesures du plan de 2017. Il manque avant tout de nouvelles propositions adaptées à l’épidémie de COVID-19, laissant l’Europe faire face à une situation extraordinaire au moyen de règles conçues pour des temps ordinaires. Selon le CESE, les prêts non performants «antérieurs à la COVID-19» devraient être traités tout à fait différemment des prêts non performants «postérieurs à la COVID-19» (liés à la pandémie) étant donné que la conjoncture n’est plus du tout la même depuis mars 2020. En conséquence, le CESE recommande un réexamen minutieux, ciblé et strictement temporaire de la définition du défaut établie par l’ABE, de manière à éviter le classement automatique de débiteurs comme défaillants, à atténuer les effets procycliques de ces réglementations et à garantir un «atterrissage en douceur» pour les ménages et les entreprises européens.

3.2.

La pandémie a entraîné une réduction de la demande et de la consommation, ce qui a suscité des inquiétudes pour les PME s’agissant de trouver des clients. Si l’accès au financement n’est pas, à l’heure actuelle, le problème le plus pressant rapporté par les PME (dans les enquêtes menées par la BCE (9)), c’est l’ensemble des difficultés auxquelles elles sont confrontées qui doit être pris en compte dans la lutte contre les PNP.

3.3.

Le CESE plaide invariablement (10) en faveur d’une réduction socialement soutenable des prêts non performants, parallèlement à la préservation de la stabilité financière (11). En ces temps de pandémie de COVID-19, une telle démarche est aujourd’hui plus importante que jamais. Contrairement à ce qu’il s’est passé il y a dix ans lors de la crise financière de 2008-2009, la flambée actuellement attendue des PNP n’est pas la faute du secteur financier ou de toute autre catégorie spécifique d’acteurs du système économique, mais ce n’est pas non plus celle de l’«économie réelle», des gouvernements ou des citoyens européens. Il est particulièrement important que les autorités de réglementation de l’échelon européen et les gouvernements des États membres interviennent au moyen des instruments appropriés.

3.4.

Tout en reconnaissant que le développement de marchés secondaires des PNP présente certains avantages, le CESE serait favorable à la conclusion d’accords bilatéraux entre l’établissement de crédit et des emprunteurs viables. Bien que les banques puissent réduire la part de PNP dans leurs bilans en les vendant aux acheteurs de crédits, cela ne signifie pas que les ventes de PNP soient la panacée du point de vue de l’emprunteur ou pour la société dans son ensemble. Les ventes de PNP devraient constituer une solution de dernier recours.

3.5.

Il est primordial de s’attaquer aux causes profondes des PNP. Le CESE souligne que la meilleure façon d’éviter l’accumulation de volumes élevés de PNP par les ménages et les PME consiste à garantir des systèmes de sécurité sociale solides, à lutter contre la pauvreté, le surendettement et le chômage, à assurer des salaires adéquats et à mettre en œuvre des mesures de politique économique contracycliques en période de crise, tout en améliorant la productivité et la compétitivité de l’économie européenne, en se concentrant sur la continuité des activités et la relance de l’économie, grâce à un cadre réglementaire clair et actualisé donnant de la visibilité aux investissements à long terme. Ces mesures permettront de maintenir et de renforcer la stabilité des marchés financiers et la résilience économique, tout en luttant contre la pauvreté et les inégalités. Dans ce contexte, le CESE recommande que les orientations de l’ABE sur les moratoires du crédit restent en vigueur aussi longtemps que nécessaire, et suggère un réexamen minutieux, ciblé et strictement temporaire de la définition du défaut de paiement.

3.6.

De l’avis du CESE, le plan d’action reflète la logique de base selon laquelle les banques agissent en tant qu’infrastructure essentielle de l’économie européenne fondée sur les flux monétaires, et la santé et la stabilité du secteur bancaire sont une condition préalable indispensable à la reprise économique. Comme l’indique la Commission dans sa communication à ce sujet (12), «faire en sorte que les entreprises et les citoyens européens continuent de recevoir un soutien de la part de leur banque est une priorité absolue pour la Commission». Dans ce contexte, le CESE attire l’attention sur le rôle décisif de la BCE dans la préservation de la stabilité des banques et de l’offre de crédit, et constate que l’économie européenne est soutenue par des mesures visant à garantir que les prêts soient accordés pour répondre à une demande de crédit solvable.

3.7.

Le CESE constate que des données fiables sur les PNP font partiellement défaut et qu’il subsiste une grande incertitude quant à l’avenir de la vaccination contre la COVID-19, aux mutations du virus SRAS-CoV-2 (variants), aux mesures de confinement et à la reprise économique. Le CESE souligne l’importance de la qualité des données pour évaluer correctement l’ampleur du problème et identifier les entreprises viables. Le CESE appelle dès lors à la prudence et à des mesures susceptibles de relancer rapidement l’économie européenne, telles que des mesures visant à soutenir les petites entreprises et à garantir des salaires adéquats et des systèmes de sécurité sociale solides. Le CESE fait observer que les dépôts du secteur bancaire ont considérablement augmenté (13), ce qui signifie qu’il existe un bon potentiel de demande des consommateurs dans les mois qui suivent la levée des mesures de confinement.

3.8.

Il reste à déterminer comment les entreprises et les ménages qui «se sont retrouvés confrontés à d’importantes difficultés financières en raison de la pandémie» (14) pourront être aidés par les banques («recevoir un soutien de la part de leur banque» (15)) si l’on s’attaque à l’augmentation des PNP. À l’heure actuelle, les modifications ou mesures d’assouplissement réglementaire proposées ne sont pas subordonnées à l’octroi par les banques de prêts aux PME ou aux ménages solvables. Le CESE regrette que le plan d’action de la Commission ne prévoie que peu de nouvelles mesures pour aider les acteurs économiques en difficulté, à l’exception du secteur bancaire. Face au choc économique extérieur qui rend de nombreux travailleurs et entreprises encore plus dépendants des prêts, les mesures de soutien et d’atténuation prises à l’intention des banques devraient viser à un plus large octroi de prêts aux PME ou aux ménages solvables. Dans le même temps, les autorités devraient mettre en place des garanties adéquates afin d’éviter les prêts irresponsables et le surendettement qui en découle.

3.9.

Le CESE plaide pour la reconnaissance de la société civile dans son ensemble comme partie prenante dans le domaine de la régulation des marchés financiers. En particulier, s’agissant de la lutte contre les PNP au lendemain de la pandémie, leurs effets sont multiples, puisqu’ils touchent également, par exemple, les intérêts des travailleurs dans leur rôle de débiteurs, de salariés d’entreprises endettées, de salariés du secteur financier ou de contribuables (ce dernier point étant particulièrement pertinent dans le cas où des fonds publics sont utilisés pour lutter contre les PNP).

3.10.

Le CESE relève que la nécessité d’un marché des PNP paneuropéen et transfrontalier est surestimée, même si le secteur bancaire progresse régulièrement vers une union bancaire à l’échelle de l’UE. Il est très peu probable que les opérations transfrontalières des acheteurs de crédits apportent des avantages économiques tangibles au système économique dans son ensemble, et pas seulement aux banques, aux acheteurs de crédits et aux gestionnaires de crédits (même s’il est vrai que ces derniers peuvent indéniablement tirer profit d’économies d’échelle).

3.11.

Dans ce contexte, le CESE souligne également que la répartition du risque pourrait ne pas conduire à une réduction de celui-ci. Au contraire, la crise des marchés financiers de 2008-2009 nous a appris que cela pouvait avoir pour résultat une accumulation opaque des risques dans l’économie. Le CESE insiste pour que toutes les mesures d’incitation en faveur du secteur financier visent à décourager les acteurs du marché de prendre trop de risques.

3.12.

Dans le même temps, le CESE souligne que les entreprises, les ménages, les travailleurs et la société civile de l’Union européenne ont besoin de ressources et d’un soutien total pour faire face à la crise, et que l’Union devrait en conséquence proposer de telles mesures de soutien. Cette aide devrait être disponible pendant une période maximale de trois ans (comme le prévoit le plan de relance «Next Generation EU») pour soutenir les entreprises et les emprunteurs qui étaient jugés sains et solvables avant la pandémie. La quasi-totalité de la population européenne est touchée par l’insécurité socio-économique croissante. Les entreprises sont confrontées à des perturbations en raison de fermetures temporaires et à une contraction de la demande, tandis que les ménages doivent affronter le chômage et une baisse de leurs revenus. Le CESE estime que ce dont les citoyens et les entreprises européens auraient besoin, ce n’est pas, de toute évidence, d’une mise en œuvre rapide du cadre relatif aux PNP tel que proposé par la Commission, mais bien de mesures d’une tout autre nature.

4. Observations particulières

4.1.

La Commission est convaincue que l’accord concernant la proposition de directive sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, qui vise essentiellement à créer un marché secondaire commun pour les PNP, est une priorité absolue. Le CESE est préoccupé par les projets relatifs à la fourniture d’un «passeport» opérationnel à l’échelle de l’UE aux agents de recouvrement de créances, sans surveillance appropriée dans leurs pays «d’origine» et «d’accueil». Cette démarche ne pourrait se justifier que s’il existait en contrepartie un ensemble de mesures contribuant à protéger les emprunteurs en difficulté — une norme de protection des consommateurs à l’échelle de l’UE pour les agents de recouvrement. Le CESE craint également que la proposition de directive sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits (16) n’empêche les États d’imposer à ces derniers d’autres exigences ou des exigences supplémentaires, même si celles-ci sont réputées protéger les débiteurs. Si la surveillance est assurée dans les pays «d’origine» et «d’accueil», si les règles de protection des consommateurs sont respectées, si l’ABE fournit des orientations relatives aux «meilleures pratiques» et si une approche uniforme de ces activités est envisagée, la plupart des questions soulevées ici seront résolues. À la lumière de ces arguments, et afin de rendre fonctionnel le «passeport» opérationnel à l’échelle de l’UE, les règles de protection des emprunteurs doivent être renforcées de manière à éviter les risques mentionnés plus haut.

4.2.

Le CESE note que certains acheteurs de crédits et agents de recouvrement de créances ont une mauvaise réputation — qui explique que certains aient été désignés sous le terme de «fonds vautours» — et souligne que la fourniture d’un «passeport» opérationnel à l’échelle de l’UE aux agents de recouvrement, sans surveillance correcte dans leurs pays «d’origine» et «d’accueil» et en l’absence de lignes directrices appropriées sur les «bonnes pratiques» mises en œuvre en temps utile et de manière efficace dans l’ensemble de l’Union, pourrait inciter ces acheteurs et ces gestionnaires de crédits à recourir à des pratiques commerciales inadéquates au détriment des emprunteurs en difficulté. Le CESE insiste également sur la nécessité de veiller à ce que la proposition de directive sur les gestionnaires et les acheteurs de crédits n’empêche pas les États de leur imposer des exigences légales supplémentaires, de manière à garantir dans ce cas un recours approprié à la «surenchère réglementaire».

4.3.

En outre, certains acheteurs de crédits sont notoirement embarrassés par des problèmes d’évasion fiscale. Par exemple, en Irlande, certains d’entre eux sont enregistrés en tant qu’associations caritatives et ne paient pratiquement aucun impôt. Le CESE invite la Commission européenne à redoubler d’efforts pour s’attaquer au problème de l’évasion fiscale.

4.4.

Un autre pilier du plan d’action est lié à la proposition de procédure extrajudiciaire accélérée de recouvrement de garantie, qui est strictement limitée aux prêts aux entreprises et n’est applicable que si les parties ont passé un accord volontaire préalable lors de la conclusion du contrat de prêt. Le CESE reconnaît que les ménages (consommateurs privés) sont exclus de cette procédure et constate qu’il est nécessaire de trouver un juste équilibre entre celle-ci, la directive (UE) 2019/1023 du Parlement européen et du Conseil (17) et les procédures d’insolvabilité. Le CESE fait observer que ladite procédure pourrait offrir une solution équilibrée pour les débiteurs, mais insiste pour que la procédure extrajudiciaire de recouvrement ne devienne pas l’option par défaut dans les contrats de prêt. Il convient de veiller à ne pas laisser sans défense les entreprises en difficulté et à ne pas les empêcher d’accéder au système judiciaire ordinaire reposant sur l’équilibre des pouvoirs et résultant d’une longue tradition. Selon le CESE, les retards systématiques dans le recouvrement des garanties devraient être traités pays par pays, par la mise en œuvre de réformes bien préparées et par des interventions ciblées des États membres là où subsistent des goulets d’étranglement.

4.5.

Le CESE approuve la déclaration de la Commission selon laquelle «[…] les banques devraient être autant que possible encouragées à adopter une approche proactive en vue de nouer à un stade précoce un dialogue constructif avec leurs débiteurs», étant donné qu’une telle démarche permettra de ne pas nuire aux entreprises viables et de garantir la continuité des affaires. Toutefois, le Comité invite la Commission à proposer des mesures concrètes pour atteindre cet objectif essentiel.

4.6.

Le CESE se félicite de l’initiative visant à poursuivre la convergence des différents cadres en matière d’insolvabilité dans l’UE et constate que cette convergence est bénéfique non seulement pour les activités bancaires, mais aussi pour l’ensemble du paysage entrepreneurial en Europe. Une telle convergence ne devrait pas nécessairement être liée à la question des PNP. Il convient cependant de noter que cette mesure ne sera d’aucune utilité à court terme, ni d’un grand secours au lendemain de la crise de la COVID-19. La certitude quant aux règles relatives aux droits des créanciers et des débiteurs et une plus grande harmonisation des procédures de retrait des garanties dans les États membres permettront de réduire les risques et de donner un nouvel élan aux investissements transfrontières et aux échanges intérieurs. Le CESE insiste sur la nécessité de tenir dûment compte des emprunteurs lors de la réforme des cadres en matière d’insolvabilité.

4.7.

Le CESE fait observer que le marché secondaire des PNP n’aide en rien les entreprises à prospérer, qu’il ne soutient pas l’emploi et qu’il ne permet pas la réouverture des entreprises fermées. Pour que les entreprises puissent redémarrer, des mesures ciblées financées par l’État revêtent une importance fondamentale. Le CESE est d’avis qu’il est crucial d’octroyer des prêts à une économie souffrant d’une baisse de production sans précédent en raison de mesures de confinement liées à la pandémie de COVID-19, mais que ces prêts ne doivent pas pour autant devenir excessifs, au risque de ne pas s’avérer viables.

4.8.

Toutefois, la proposition pour laquelle milite la Commission — le marché secondaire paneuropéen et, dans une moindre mesure, la procédure extrajudiciaire accélérée de recouvrement de garantie — fait craindre qu’un marché secondaire unique pour les PNP en Europe ouvre la voie aux abus et laisse les clients des banques à la merci des «fonds vautours», dont la majorité n’est pas originaire de l’Union. Le CESE recommande une plus grande transparence et des règles appropriées afin de garantir que les consommateurs soient protégés contre les pratiques abusives des gestionnaires de crédits, des acheteurs de crédits ou des «fonds vautours».

4.9.

Le CESE recommande de ne pas accorder aux investisseurs en crédits et aux agents de recouvrement de «passeport» opérationnel à l’échelle de l’UE s’ils achètent des PNP de consommateurs (clients particuliers). On pourrait examiner la nécessité éventuelle d’exempter aussi les dettes des micro-entreprises.

4.10.

L’accent mis sur la normalisation des données sur les PNP dans l’ensemble de l’UE est bienvenu, mais cela n’est pas suffisant compte tenu de l’ampleur de la tâche et, en principe, n’est pas très pertinent. Le CESE relève également que les coûts liés à la création de marchés efficaces et à l’amélioration de la normalisation des PNP en vue de faciliter leur échange ne devraient pas être supportés par les institutions et les contribuables de l’UE, mais par les acteurs du marché eux-mêmes, qui sont les principaux bénéficiaires de l’échange de PNP. La transparence des données est requise pour faire en sorte que les ventes de PNP aussi bien externes qu’internes (au sein des groupes bancaires) respectent dans leur intégralité les normes internationales d’information financière (IFRS) et soient conduites de manière régulière.

4.11.

Les sociétés nationales de gestion de portefeuille (SGP), largement abordées dans le document de la Commission, et familièrement appelées «banques poubelles», pourraient avoir besoin de fonds publics et ce sera très probablement le cas. Par conséquent, le CESE invite instamment chaque État membre à procéder à une analyse approfondie de l’utilisation des fonds publics pour la création de telles SGP en fonction de la situation dans chaque pays, dans le respect des règles en matière d’aides d’État.

4.12.

Le CESE déconseille vivement de fusionner la question des PNP, qui constitue un phénomène très répandu dans l’économie, avec des problèmes liés à la sauvegarde de la stabilité financière. Afin de préserver l’intégrité morale et opérationnelle du secteur bancaire, ces deux questions devraient être traitées séparément. Le CESE estime que même si les problèmes spécifiques des établissements financiers peuvent être dus à une surcharge de PNP dans leur bilan, rien ne justifie le sauvetage de banques non viables au moyen de fonds publics, en utilisant le modèle des SGP sous prétexte de «nettoyer» les PNP douteux, et il est convaincu que la question de la gestion des crises bancaires devrait faire l’objet d’une approche globale. Le CESE demande que la vente de PNP à des sociétés de gestion de portefeuille demeure une exception et que la préférence soit donnée à la restructuration de ces prêts dans les bilans des banques.

4.13.

En outre, il est essentiel que la Commission empêche que l’argent public soit utilisé pour renflouer, encore et encore, des intérêts bancaires privés. Le sauvetage d’une banque ne devrait pas être perçu comme ayant une valeur en soi; ce ne doit pas être l’objectif ultime des politiques économiques. À long terme, des campagnes de sauvetage bancaire répétées, impliquant une énorme quantité d’argent public, pourraient être source d’aléa moral et perturber le système d’incitations intégré dans les activités bancaires. Le CESE lance par conséquent une mise en garde contre toute politique aboutissant à «la privatisation des profits et la socialisation des pertes». Les banques devraient plutôt être incitées à régler leurs problèmes de PNP en interne et à mieux gérer leurs portefeuilles de prêts; aucun soutien implicite ou explicite de l’État, quel qu’il soit, ne contribuera à résoudre les problèmes de bilan sous-jacents. Le CESE ne méconnaît pas l’existence du Fonds de résolution unique, qui est financé par les contributions des établissements de crédit. Un bon dimensionnement de ce Fonds empêcherait que les fonds publics soient utilisés pour renflouer des intérêts bancaires privés, répondant ainsi aux craintes de «privatisation des profits et de socialisation des pertes».

4.14.

Le CESE demande instamment que les efforts soient axés sur l’achèvement d’une union bancaire dotée d’un secteur bancaire résilient, suffisamment capitalisé et, surtout, autonome. Il convient de trouver un équilibre entre le partage et la réduction des risques. Il y a lieu d’éviter toute incidence significative sur les budgets publics et sur les contribuables en cas de crise, que ce soit au niveau national ou de l’UE. Il faut donc mettre en œuvre des exigences minimales strictes de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL) ainsi que des mesures efficaces de lutte contre le blanchiment de capitaux. En outre, une plus grande attention devrait être accordée à la réglementation du secteur bancaire parallèle. Il y a lieu de veiller à ne pas déplacer les risques des opérateurs financiers bien réglementés vers ceux qui le sont moins. En outre, il convient d’accorder une attention particulière à la réglementation de toute activité financière qui n’est pas exercée par une entité réglementée, selon le principe «une réglementation et une surveillance identiques pour des risques et une activité identiques».

4.15.

Du point de vue de la protection des consommateurs, l’objectif des SGP est clairement de maximiser les rendements et l’efficacité en vendant des prêts à des investisseurs tiers ou en réalisant les garanties, ce qui ne semble pas compatible avec la garantie d’une protection adéquate des ménages emprunteurs, de plans de remboursement viables et d’un niveau de vie minimum. Le CESE recommande que les SGP intègrent des objectifs à visée sociale dans leurs politiques.

4.16.

Le CESE craint que tout recours à la «recapitalisation préventive» ne risque de détourner l’argent public d’objectifs plus utiles sur le plan social et économique. À ce titre, le recours à la «recapitalisation préventive» devrait rester tout à fait exceptionnel dans le contexte de la COVID-19. Le CESE souligne que toute «mesure de prévention» doit être utilisée d’une manière hautement responsable, afin d’éviter les aléas moraux et les renflouements bancaires aux dépens de la société au moyen de deniers publics. Il convient de rappeler que la stabilité financière est également un bien public et que, par conséquent, les autorités de régulation et de surveillance financières devraient veiller à ce que des règles prudentielles strictes soient en place pour éviter de mettre en péril ce bien public.

4.17.

Le CESE prend acte de l’affirmation, dans le texte de la communication, selon laquelle la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) peut apporter un soutien aux «réformes visant à améliorer les cadres judiciaire, administratif et en matière d’insolvabilité et à soutenir la résolution efficace des PNP». Les fonds FRR, comme l’affirme le Conseil européen, devraient être utilisés pour «stimuler le potentiel de croissance, la création d’emplois et la résilience économique et sociale» (18). Des explications supplémentaires sont nécessaires pour clarifier les intentions de la Commission en ce qui concerne le lien entre la FRR et les PNP, et pour s’assurer de ne pas faire capoter l’objectif initial de la FRR, à savoir favoriser les transitions écologique et numérique.

4.18.

Malgré les objectifs de la FRR approuvés par les colégislateurs, aucune mesure du plan d’action de la Commission n’est destinée aux entreprises en difficulté en Europe (petites et grandes entreprises, sociétés et entreprises familiales). En outre, le CESE relève que, dans la communication à l’examen, la Commission ne prévoit aucun instrument qui permettrait aux consommateurs éprouvant des difficultés à payer leurs factures et à joindre les deux bouts de survivre aux effets de la pandémie et d’éviter de tomber dans le piège de la pauvreté. Il constate également qu’il existe d’autres acteurs qui doivent pouvoir bénéficier de plans d’action spécifiques, comme par exemple les petites et grandes entreprises et les entreprises familiales qui souffrent des effets de la pandémie.

4.19.

Le CESE recommande un réexamen des règles spécifiques suivantes:

4.19.1.

Compte tenu de la situation actuelle, dans laquelle des entreprises potentiellement viables pourraient rencontrer des difficultés de paiement alors qu’elles étaient solvables avant la COVID-19, le CESE suggère un réexamen minutieux des orientations de l’ABE concernant la définition du défaut (par exemple, le nombre de jours d’arriéré de paiement avant qu’un prêt soit considéré comme non performant; la valeur actuelle nette à partir de laquelle une dette restructurée est considérée comme «non susceptible de paiement», etc.), de manière à donner aux entreprises concernées une chance de se redresser avant que leurs prêts ne soient considérés comme non performants. Le CESE insiste toutefois pour que toute modification de ce type soit strictement temporaire et liée à la pandémie de COVID-19 uniquement, et qu’elle n’interfère pas avec la détection et la déclaration détaillées et précises du risque de crédit par les banques, et pour que les régulateurs et les superviseurs mettent en balance tout changement temporaire et la nécessité fondamentale de garantir la stabilité et la solvabilité du secteur bancaire.

4.19.2.

Le CESE recommande que les orientations de l’ABE sur les moratoires du crédit restent en vigueur aussi longtemps que nécessaire.

4.19.3.

Dans la mesure où des prêts peuvent devenir non performants quelle que soit la cause des difficultés de paiement, et étant donné qu’il est extrêmement difficile de déterminer qui, parmi les emprunteurs en difficulté, se rétablira rapidement une fois la pandémie maîtrisée, le CESE recommande de ne déroger en aucun cas aux exigences en matière de fonds propres — y compris celles découlant du règlement relatif au filet de sécurité prudentiel pour les PNP, dont le calendrier de provisionnement prévoit déjà des augmentations très progressives de capital. Cela permettra aux banques de résister aux pertes, qu’elles soient liées à la pandémie ou à d’autres facteurs, et constituerait un facteur essentiel pour réduire la probabilité d’interventions publiques et de renflouements bancaires aux frais du contribuable. Toutefois, une flexibilité temporaire pourrait être envisagée et appliquée en ce qui concerne la définition du défaut et les dispositions relatives au filet de sécurité pour les PNP, afin d’atténuer les effets de la crise de la COVID-19. Cela pourrait en outre contribuer à éviter que les banques n’effectuent des ventes précipitées de PNP. Dans ce contexte, le CESE relève que l’activité des tribunaux civils est suspendue et que d’autres formes de retard dans les procédures civiles sont constatées dans toute l’Europe, situation dont il suggère de tenir compte.

4.19.4.

Le CESE estime que davantage de souplesse pourrait être envisagée pour les banques qui sont en mesure d’apporter la preuve d’un lien étroit avec l’économie réelle (si une part importante de leurs actifs est liée à des entreprises non financières et des ménages). Par ailleurs, il recommande la plus grande prudence en ce qui concerne les établissements financiers d’importance systémique au niveau mondial qui sont étroitement interconnectés avec d’autres acteurs du marché financier.

4.20.

Le CESE préconise que la Commission propose des méthodes fiables pour garantir des règles strictes afin de protéger les emprunteurs en difficulté contre les traitements injustes.

4.20.1.

Le CESE demande que l’allègement des règles régissant les établissements de crédit s’accompagne de mesures de soutien en faveur des emprunteurs dont les difficultés ont été causées par la pandémie. Celles-ci pourraient prévoir entre autres des reports d’échéance d’un à trois ans, des bonifications d’intérêts, la restructuration de la dette vers des formes de crédit moins coûteuses et, dans la mesure du possible, des moratoires sur les remboursements de prêts.

4.20.2.

Pour ce qui concerne les ventes internes de PNP, dans certains cas, les véhicules de titrisation sont susceptibles de tirer profit de la dette du client dans le cadre d’un processus de recouvrement de créances, mais le client reste néanmoins endetté. Le CESE recommande à la Commission européenne d’examiner plus avant la possibilité de légiférer pour veiller à ce que les droits des emprunteurs soient protégés et qu’ils ne se retrouvent pas davantage endettés à l’issue d’une transaction de ce type.

4.21.

Le CESE maintient que des mesures globales doivent être prévues pour préserver un climat des affaires juste et sûr, en veillant tout particulièrement à répondre aux besoins des plus vulnérables. La compétitivité des entreprises européennes repose avant tout sur un marché intérieur solide, une innovation constante et un ensemble prévisible et socialement responsable de règles fondées sur la confiance entre les acteurs économiques. Le CESE met en garde contre toute initiative législative qui traiterait les prêts non performants comme n’importe quelle autre marchandise. Il note qu’une telle démarche n’améliorerait pas cet environnement de confiance, mais lui ferait au contraire du tort. Il est impératif de préserver un juste équilibre entre les droits des emprunteurs et ceux des créanciers.

4.22.

La pandémie de COVID-19 n’est qu’un choc extérieur parmi de nombreux autres, et il est loin d’être le dernier. Les mesures politiques visant à maîtriser les dommages considérables causés par ces chocs massifs devraient reposer sur des principes universels et résister à l’épreuve du temps. L’Union européenne s’efforce de conserver son orientation vers une économie sociale de marché et réitère sa promesse de ne laisser personne sur le carreau, tout en améliorant la compétitivité de son économie. Le CESE demande instamment que les plans d’action et les initiatives législatives de la Commission tiennent dûment compte de ces principes fondamentaux.

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(1) COM(2020) 822 final.

(2) Discours d’Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE, 1er octobre 2020. Les PNP s’élevaient à près de 1 000 milliards d’EUR fin 2016, soit 5,1 % du total des prêts bancaires. Si l’on se référait aux données de 2019, le portefeuille de PNP de 1 400 milliards d’EUR représenterait environ 12 % du PIB de la zone euro.

(3) «Conclusions relatives au plan d’action pour la lutte contre les prêts non performants en Europe», Conseil Ecofin, juillet 2017, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/07/11/conclusions-non-performing-loans/

(4) COM(2017) 592 final.

(5) Proposition de directive sur les gestionnaires de crédits, les acheteurs de crédits et le recouvrement de garantie, COM(2018) 135 final — 2018/063 (COD).

(6) COM(2020) 169 final.

(7) https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html

(8) COM(2020) 822 final et COM(2020) 283 final.

(9) https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/ecb.safe202011~e3858add29.en.html

(10) JO C 353 du 18.10.2019, p. 32.

(11) Les établissements financiers devraient «continuer de détecter et de déclarer conformément aux règles existantes toute détérioration de la qualité des actifs et toute accumulation de prêts non performants, de sorte à dresser un tableau clair et précis des risques dans le secteur bancaire», comme indiqué dans une lettre de la BCE du 4 décembre 2020. En outre, la BCE prévient que «d’un point de vue prudentiel, des politiques et procédures saines en matière de répartition des expositions dans les différents stades et de constitution de provisions sont essentielles pour assurer une gestion et une couverture adéquates du risque de crédit, notamment l’identification et la gestion en temps utile des débiteurs en difficulté».

(12) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2375. Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif pour une économie au service des personnes, espère que la stratégie «contribuera à une reprise […] en Europe en aidant les banques à éliminer ces prêts [non performants] de leur bilan et à continuer de distribuer des crédits».

(13) Le total des dépôts des sociétés non financières dans la zone euro est passé de 2 730 milliards d’EUR (mars 2020) à 3 120 milliards d’EUR (octobre 2020) malgré la pandémie. Les dépôts des ménages sont quant à eux passés de 7 850 milliards d’EUR à 8 210 milliards d’EUR au cours de la même période (https://sdw.ecb.europa.eu/).

(14) Mairead McGuinness, commissaire chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés des capitaux, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_2375.

(15) Ibidem.

(16) Voir l’article 5, l’article 11 (en particulier son paragraphe 5) et l’article 15, paragraphe 2, de la proposition de directive.

(17) JO L 172 du 26.6.2019, p. 18.

(18) https://www.consilium.europa.eu/fr/infographics/20201006-recovery-resilience-rrf/. En outre, la FRR peut être dépensée «conformément aux recommandations par pays du semestre européen», 37 % au moins des ressources devraient en outre être affectées à l’action pour le climat et à la durabilité environnementale, et au moins 20 % à la transition numérique de l’UE.