Initiative législative52020IR2612

Avis du Comité européen des régions — Égalité des conditions de vie — Une mission commune à tous les niveaux de gouvernance en Europe

CELEX	52020IR2612
Type	Initiative législative
Date	mercredi 14 octobre 2020

Résumé IA

Cet avis du Comité européen des régions souligne la nécessité d'une approche intégrée et multi-niveaux pour garantir l'égalité des conditions de vie dans l'UE, en insistant sur le rôle clé des collectivités locales et régionales. Il appelle à une meilleure coordination des politiques européennes, nationales et locales pour lutter contre les inégalités territoriales et sociales, et propose des recommandations concrètes pour renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale. Pour un professionnel du droit français, ce texte met en lumière les attentes en matière de gouvernance locale et de mise en œuvre des politiques de cohésion, avec des implications potentielles sur les futures réformes législatives et budgétaires européennes.

Texte intégral

18.12.2020

Journal officiel de l'Union européenne

C 440/4

Avis du Comité européen des régions — Égalité des conditions de vie — Une mission commune à tous les niveaux de gouvernance en Europe

(2020/C 440/02)

Rapporteur:

Bernd LANGE (DE/PPE), président de l’arrondissement de Görlitz

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

est préoccupé par l’accroissement des disparités économiques, sociales et territoriales, au sein de chacun des États membres de l’Union comme entre eux. Les évolutions les plus récentes de la situation en Europe montrent qu’en matière de développement économique, d’emploi et de bien-être, l’écart se creuse, entre les territoires et entre les individus. Ces différences s’observent à tous les niveaux, de l’échelon infralocal à l’échelle européenne, et ont atteint un niveau alarmant. Il ressort clairement du débat en cours sur les territoires abandonnés ou «oubliés» qu’une approche plus territorialisée s’impose pour relever les défis qui se posent à eux en matière de développement;

constate que la pandémie de COVID-19 dans les États membres aggrave encore les problèmes que la crise pose actuellement dans la plupart des régions. Ses répercussions socio-économiques et les conditions qu’elle pose en conséquence pour la relance varient beaucoup d’un territoire à l’autre;

souligne que l’objectif de cohésion économique, sociale et territoriale visé à l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne doit dès lors demeurer une grande priorité pour l’Union européenne. Outre la politique régionale européenne et la politique agricole commune, tous les autres domaines d’action de l’Union, par exemple les transports, l’environnement, la politique sociale et l’énergie, doivent également contribuer à la poursuite de cet objectif horizontal; cet impératif vaut en particulier pour les mesures de l’Union relatives au pacte vert pour l’Europe et à la poursuite de la numérisation;

attire l’attention sur la réalité propre aux régions ultrapériphériques, que reconnaît l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et souligne l’engagement pris par l’Union européenne en faveur du développement de ces régions, grâce à des mesures spécifiques, qui vont dans leur intérêt et sont bénéfiques pour l’ensemble de l’Union;

fait valoir qu’en 2017, un tiers de la population de l’Union vivait dans des métropoles de plus de 100 000 habitants, un autre dans des villes de 10 000 à 100 000 habitants et le dernier dans des bourgades et communes rurales de moins de 10 000 habitants (1). Dans ses orientations politiques (2), la présidente de la Commission européenne a relevé que plus de 50 % des européens habitaient dans des collectivités locales situées en zone rurale;

fait remarquer que, par le passé, la politique structurelle européenne était avant tout axée sur la cohésion des collectivités régionales (niveau 1 et 2 de la nomenclature des unités territoriales statistiques ou NUTS) entre elles mais n’a pas toujours suffisamment analysé, ni pris en considération, l’incidence des mesures aux échelons inférieurs, des collectivités locales;

note que ces dernières années, on a pu observer, dans plusieurs États membres et régions, une intensification des flux migratoires nets des zones rurales vers les aires urbaines (3), et considère que les politiques de l’Union devraient contribuer à relever les défis découlant de ce phénomène et exploiter les perspectives qu’il ouvre;

redoute que la poursuite de l’exode rural vers des grandes villes ne risque dans bien des cas de poser aux centres urbains concernés des défis considérables, liés par exemple au manque de logements, à la hausse des loyers, à la surcharge des infrastructures publiques et à des problèmes sociaux. Dans les zones rurales, cet exode entraîne des défis majeurs pour les villes et communes petites ou moyennes, ainsi que pour les entreprises qui s’y sont implantées. Du fait de la diminution du nombre d’usagers, lesquels sont en outre de plus en plus âgés et ont dès lors besoin de davantage de services, il devient plus difficile d’entretenir les infrastructures publiques et de financer les services publics, et les entreprises sont régulièrement confrontées à une pénurie de main-d’œuvre qualifiée;

renvoie à cet égard à l’avis qu’il est en train d’élaborer sur «Le changement démographique: propositions pour en mesurer les effets négatifs dans les régions de l’Union et les contrer» (4) ainsi qu’à celui qu’il a émis sur «Les défis des régions métropolitaines et leur place dans la future politique de cohésion après 2020» (5);

10.

rappelle que l’agenda territorial de l’Union européenne 2020 définit comme la première de ses priorités, sur un total de six, la promotion d’un développement territorial polycentrique et équilibré (6) et que cet objectif constitue toujours un axe majeur du projet d’agenda territorial 2030;

11.

remarque qu’à l’échelon de l’Union, il n’existe pour l’instant aucune approche horizontale qui, par une amélioration des conditions de vie dans l’ensemble des territoires, viserait à contrôler les facteurs qui gouvernent les mouvements de population et l’urbanisation ou la désurbanisation incontrôlées;

12.

met l’accent sur la forte pertinence du onzième objectif de développement durable (ODD) des Nations unies, «Villes et communautés durables», qui doit s’appliquer à tous les types de territoires;

13.

est d’avis qu’une possibilité d’accès généralisée aux infrastructures publiques en points, tout comme la disponibilité universelle des infrastructures publiques en réseau et de services publics, constituent un élément indispensable pour garantir des conditions de vie de haute valeur et un développement durable sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne. Il convient à cet égard de signaler une nouvelle fois que les conditions structurelles varient fortement d’un État membre à l’autre et au sein de chacun d’entre eux, voire de chacune de leurs régions;

14.

estime que les mesures adoptées par l’Union européenne devraient trouver un équilibre entre le soutien aux espaces urbains à forte densité de population et celui accordé aux zones rurales, lesquelles ont souvent été considérées essentiellement sous un angle agricole. Le Comité déplore à cet égard que comparativement, le FSE et le FEDER interviennent plus faiblement dans les zones rurales (7) (8);

15.

exprime sa crainte que dans les collectivités plus petites, éloignées et isolées, ainsi que financièrement défavorisées, la pandémie de COVID-19 ne complique davantage la mise à disposition et l’entretien d’infrastructures publiques, ainsi que la fourniture de services publics, dans la mesure où elles risquent d’être particulièrement touchées par un effondrement de leurs rentrées fiscales. Cette évolution pourrait accentuer les tendances négatives observées ces dernières années. Le Comité souligne qu’un recul des investissements publics dans les infrastructures et les services a généralement des répercussions plus graves sur les catégories de la population qui sont particulièrement vulnérables;

Stratégies nationales pour un développement territorial équilibré

16.

est d’avis que les politiques de l’Union européenne et celles des États membres devraient toujours se compléter. Elles ne peuvent en aucun cas poursuivre des objectifs opposés ou contradictoires. Les pays de l’Union devraient donc s’abstenir de toute surréglementation lorsqu’ils transposent ses directives en droit national;

17.

appelle dès lors les États membres à développer également leurs politiques nationales de cohésion en étroite collaboration avec les collectivités locales et régionales et à les articuler avec les efforts déployés à l’échelon européen d’une manière qui soit conforme au principe du partenariat et de la gouvernance à niveaux multiples;

18.

précise à cet égard qu’au niveau national, plusieurs États membres suivent déjà des approches qui visent à mettre en place une politique structurelle équilibrée, profitant à tous leurs territoires. Alors que certains définissent des principes généraux pour le développement de toutes les régions (9), d’autres proposent des plans spécifiques à certains types de zones (10) (11);

19.

souligne que les stratégies nationales susmentionnées ne portent pas au premier chef sur une cohésion économique comprise au sens de la performance des économies, mais plutôt sur l’élaboration d’une certaine norme en matière d’administration, d’infrastructures et de services publics, servant de fondement pour la poursuite du développement socio-économique;

20.

constate que les stratégies nationales considèrent généralement qu’une administration décentralisée constitue une condition indispensable pour que les territoires soient vivables. Les structures communales et régionales revêtent une importance fondamentale pour assurer une administration proche des citoyens et garantir une participation démocratique;

21.

reconnaît que, par rapport à la politique européenne, toutes ces politiques nationales se focalisent davantage sur les collectivités de moindre taille au sein de l’espace rural, qu’il s’agisse de communes, d’associations de communes, de villes petites ou moyennes, etc., afin de les renforcer et de les rendre ainsi plus attrayantes. Toutes ces stratégies considèrent avant tout les zones rurales comme des espaces de vie et d’activité économique et prévoient des actions structurelles pour les développer;

22.

salue particulièrement les approches sectorielles que les États membres suivent dans leurs stratégies nationales. En dépit de l’hétérogénéité des territoires, il apparaît clairement que les différents États membres sont confrontés à des problèmes similaires;

23.

fait observer que la numérisation est définie comme un aspect essentiel dans toutes les approches nationales. La disponibilité d’infrastructures et services publics numériques qui couvrent tout le territoire peut aussi créer et préserver des emplois à l’extérieur des centres urbains, de sorte que l’exode des travailleurs vers les grandes villes pourrait s’en trouver limité. Le Comité souligne qu’un recours accru au télétravail, tel qu’on a pu l’observer lors de la pandémie de COVID-19, pourrait offrir plus de flexibilité aux travailleurs dans le choix de leur lieu de résidence, et relève qu’il s’attend à cet égard à ce qu’à long terme, le processus continu de numérisation qui s’opère dans beaucoup de domaines d’activité puisse reléguer au second plan l’atout que la proximité géographique par rapport au lieu de travail constitue dans bien des secteurs, et il insiste sur la nécessité que cette tendance ne remette pas en question les politiques de mobilité, en particulier celles visant à limiter l’incidence environnementale des déplacements entre le domicile et le travail, ainsi que des voyages d’affaires;

24.

fait valoir que les territoires les plus éloignés des conurbations et moins densément peuplés doivent pouvoir bénéficier des mêmes niveaux de connectivité numérique, de manière à faciliter la mise en place de services publics en ligne et du télétravail comme outils pour attirer des habitants et des talents dans les zones concernées;

25.

se réjouit que toutes les stratégies portent aussi sur des aspects d’intérêt général, notamment en ce qui concerne la garantie de disposer de prestations de santé et de soins, de services sociaux, d’écoles et d’autres établissements de formation, ainsi que de structures pour la protection des personnes âgées et l’intégration; l’équité doit être la règle à suivre s’agissant de fournir des services publics aux citoyens, quel que soit leur lieu de résidence;

26.

demande aux futures présidences allemande, portugaise et slovène du Conseil, dans le cadre de la mise en œuvre de l’agenda territorial 2030, de lancer un débat et un échange d’expériences pour déterminer comment articuler au mieux la politique structurelle de l’Union avec celles suivies au niveau national en matière de développement régional, dans le but de réduire les inégalités territoriales et d’améliorer les conditions de vie dans toute l’Europe;

Recommandations générales en matière de politique européenne

27.

invite la Commission européenne à intégrer les approches nationales et à consacrer l’objectif de l’«égalité des conditions de vie» au niveau européen, en tant qu’il met en œuvre les articles 174 et 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne;

28.

souligne que les États membres disposent d’un pouvoir discrétionnaire dans le domaine de la structuration des services d’intérêt général. En vertu du principe de subsidiarité, un cadre européen en la matière ne devrait jouer qu’un rôle de complément aux mesures prises au niveau national, régional ou local;

29.

préconise l’adoption d’une stratégie européenne à long terme en matière de développement territorial, qui tienne compte des interactions entre les agglomérations, les villes et les campagnes;

30.

appelle la Commission européenne à ne pas seulement se soucier du développement économique des États membres, mais également à prendre en considération et reconnaître les efforts réalisés en matière de services d’intérêt général, en particulier dans les zones qui sont moins densément peuplées, dont la population est implantée de manière éparse ou qui sont ultrapériphériques, présentant une forte dispersion démographique;

31.

estime qu’il est indispensable, pour le développement socio-économique durable de l’Union européenne, de mettre en place des conditions structurelles appropriées dans l’ensemble des États membres et des collectivités territoriales. Dans ce contexte, les Fonds structurels peuvent apporter une contribution significative, mais ne doivent pas rester le seul outil utilisé pour favoriser un développement équilibré. Tous les domaines d’action, dont l’initiative «Vision pour les zones rurales» annoncée par la Commission européenne, devraient contribuer à la poursuite de cet objectif horizontal;

32.

fait remarquer qu’un tel objectif requerrait impérativement une réflexion approfondie sur les répercussions territoriales des mesures européennes. Cette observation s’applique à la phase tant prélégislative que postlégislative;

33.

conseille dès lors de compléter le «contrôle de la dimension urbaine» des mesures de politique européenne, proposé dans le cadre du programme urbain, par un «contrôle de la dimension territoriale», c’est-à-dire de mener une étude intégrée de faisabilité dans les régions plus densément peuplées (en l’occurrence les zones urbaines) et celles qui le sont moins (c’est-à-dire les zones rurales), en tenant compte de leurs spécificités respectives, et d’y adjoindre une analyse de l’impact territorial. Cette démarche donnerait la possibilité de garantir que les dispositions réglementaires produisent des effets conformes à leur objectif et n’encouragent pas encore davantage une urbanisation ou une désurbanisation incontrôlées;

34.

est d’avis qu’il convient d’accorder plus d’attention aux villes petites et moyennes, en tant que points d’ancrage dans les zones à faible densité de population. Les communes fournissent des services essentiels d’intérêt général et mettent à la disposition des citoyens des infrastructures indispensables, qui accroissent, dans une mesure décisive, l’attrait des zones rurales;

35.

fait observer que même les villes plus grandes continuent à être confrontées à de puissants défis et ont dès lors besoin du soutien financier et organisationnel de l’Union européenne. Les diverses catégories de territoires ne peuvent être placées dans une situation de concurrence mutuelle. Le programme urbain et les partenariats qui en découlent offrent un bon exemple des possibilités de collaboration qui existent entre le niveau européen et l’échelon local;

36.

encourage la Commission européenne à renforcer la collecte systématique de données statistiques comparables aux fins d’évaluer le développement des zones rurales de niveau inférieur à NUTS 2, sans alourdir pour autant la charge administrative à l’échelon communal;

37.

recommande que des représentants issus de ses rangs soient associés par les présidents des intergroupes du Parlement européen aux travaux de ceux qui sont consacrés au développement urbain et rural, de manière à encourager un échange sur des problèmes concrets;

38.

fait valoir que dans la composition des groupes de travail et d’experts qu’elle instituera à l’avenir, l’Union européenne devra veiller à un équilibre entre les représentants des collectivités de différents échelons et tailles en provenance des zones tant rurales qu’urbaines. Par principe, il convient de ne pas appliquer aux collectivités de moindre taille des approches élaborées par et pour les grandes villes, compte tenu des différences qui existent dans leurs situations organisationnelles et financières respectives;

39.

demande que toutes les directions générales de la Commission européenne et les commissions du Parlement européen prennent pleinement en considération les interactions entre les zones urbaines et rurales et élaborent des politiques européennes cohérentes, qui produisent des effets équilibrés dans tous les types de territoires;

40.

incite l’ensemble des directions générales de la Commission européenne et des commissions du Parlement européen à mieux reconnaître les avantages qu’offre une coopération de type institutionnel et fonctionnel dans des domaines tels que la planification, la mobilité, l’environnement, la fourniture de services d’intérêt général et les investissements publics. Cette collaboration offre la possibilité de réaliser des économies d’échelle, de renforcer les liens et d’accroître la cohésion territoriale, économique et sociale entre les zones urbaines, périurbaines et rurales d’une même région ou zone fonctionnelle;

41.

appelle de ses vœux une approche globale au niveau de l’Union, qui relève les défis en matière de coopération transfrontière entre villes, régions et communes et renforce le potentiel qu’offre une telle coopération pour ce qui est de réduire les disparités entre les différents types d’implantations humaines;

Recommandations concernant la politique régionale européenne

42.

juge que la politique régionale européenne devrait, dans un effort de convergence et de développement des régions de l’Union, avoir pour visée première d’établir dans l’ensemble des territoires les bases structurelles d’une croissance équilibrée. Un développement socio-économique durable et axé sur le long terme ne peut avoir lieu que dans les régions où les conditions requises à cet effet sont réunies, pour les citoyens et les entreprises. Le Comité souligne à cet égard qu’il y a lieu de renforcer les mesures incitatives en faveur du monde de l’entreprise dans les zones rurales;

43.

réaffirme que l’objectif d’égalité des conditions de vie doit également être pris en considération dans le cadre de la concentration thématique des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), ainsi que du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Les Fonds ESI devraient consentir dans toutes les régions la possibilité de soutenir les infrastructures locales et régionales et les services publics qui sont indispensables. Sur ce point, il est contreproductif que le Feader soit exclu des dispositions communes relatives aux Fonds structurels, car cette dichotomie complique inutilement l’octroi d’un soutien aux zones urbaines et rurales qui soit cohérent et fasse intervenir différents fonds;

44.

prend acte à cet égard de la dotation particulière allouée aux zones urbaines dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER), tout en faisant remarquer que cette attribution de moyens exige aussi une contrepartie d’une ampleur équivalente pour les zones rurales. Le Comité considère qu’à long terme, il est plus judicieux de prévoir une enveloppe distincte pour la fourniture globale de tout service qui contribue à un développement territorial équilibré et favorise la résilience de l’ensemble des collectivités, comme l’installation du haut débit, les hôpitaux et soins de santé, les infrastructures de transport, etc. Cette approche encouragerait aussi les citoyens et les entreprises à s’implanter à l’extérieur des centres urbains, créant ainsi des emplois dans ces zones et y affaiblissant l’incitation à migrer vers les villes;

45.

est d’avis que compte de tenu de la faible rentabilité des services publics dans les régions à moindre densité de population, l’aide allouée par les Fonds structurels devrait essentiellement prendre la forme de subventions;

46.

considère que l’aide allouée au titre des Fonds structurels doit davantage servir à mettre en place et entretenir les infrastructures technologiques qui, dans le domaine des télécommunications comme des services numériques, sont nécessaires pour garantir un développement territorial égalitaire. Il conviendra, pour ce faire, d’encourager les partenariats public-privé, le secteur public devant jouer un rôle moteur dans la mise en œuvre des mesures d’investissement à cette fin;

47.

invite la Commission européenne à aborder le sujet dans son prochain rapport sur la cohésion, qui en sera à sa huitième édition et est prévu pour septembre 2021;

48.

recommande de renforcer les liens du nouvel agenda territorial 2030 de l’Union européenne avec la nouvelle politique de cohésion pour la période 2021-2027, afin de la doter d’un cadre d’orientation stratégique territorial pour parvenir à une Europe verte et juste, dont aucun territoire ne soit laissé à la traîne;

Recommandations concernant d’autres domaines d’intervention

49.

insiste sur la nécessité de mieux adapter les dispositions européennes relatives à la politique des transports en fonction de leur incidence sur une répartition équilibrée de la population. Cette adaptation concerne l’organisation des transports publics de proximité et les déplacements ferroviaires, mais aussi la mise en place de services de covoiturage. Jusqu’à présent, ces dispositifs sont principalement implantés dans les zones urbaines, étant donné que la densité de population des zones rurales, plus faible, génère moins de recettes. À long terme, il conviendrait d’envisager que la fourniture de ces prestations de transport couvre l’ensemble du territoire, éventuellement en établissant des obligations de service public en ce sens;

50.

fait remarquer que bien souvent, les dispositions européennes en matière de transport, notamment en qui concerne le contrôle des émissions et la lutte contre le changement climatique, sont nettement plus problématiques pour les opérateurs de transports publics des zones rurales que pour leurs exploitants en zones urbaines. En outre, c’est avant tout dans les régions moins densément peuplées et au relief accidenté qu’une transition vers des technologies à faibles émissions de carbone ne s’avère pas possible partout à l’heure actuelle, compte tenu des conditions technologiques et des disponibilités sur le marché; ce constat est particulièrement vrai dans le cas des bus, parce que leurs coûts sont plus élevés, leur rayon d’action plus limité et, dans certains cas, leurs temps de charge plus longs. Dans le même temps, les subventions européennes sont principalement consacrées à la mobilité dans les villes, compte tenu du niveau de pollution plus élevé qui y est ordinairement enregistré. Afin de fournir et de préserver partout un service de transports publics qui soit efficace, il faudrait soit que les dispositions en vigueur prévoient des mesures différentes pour chaque type de territoires, soit que des moyens supplémentaires soient alloués aux zones où son financement est particulièrement difficile, par exemple les zones rurales, reculées, ultrapériphériques, ou encore insulaires ou montagneuses;

51.

souligne que le travail mobile jouait un rôle déterminant dès avant la pandémie de COVID-19. Les services publics numériques ne peuvent eux aussi être offerts et utilisés que dans les sites où tant les fournisseurs que les utilisateurs des services concernés disposent également d’une connexion haut débit suffisamment puissante;

52.

estime qu’il reste par conséquent nécessaire de poursuivre l’objectif que lors du déploiement du haut débit et du réseau mobile ou de la 5G et de la 6G, une couverture intégrale du territoire soit assurée pour la fourniture de ces services, dans le respect des normes européennes en matière d’émissions. Cette mise en place devrait s’effectuer au premier chef grâce au secteur privé; dans les zones où, pour des raisons économiques, il n’est possible de déployer le réseau à fibres optiques en tout lieu que moyennant un soutien financier du secteur public, les collectivités locales et régionales devraient pouvoir l’octroyer d’une manière juridiquement assurée et ciblée.

Bruxelles, le 14 octobre 2020.

Le président du Comité européen des régions

Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) «“Die Unterschiede bestimmen die Vielfalt in Europa”, Ein Atlas ausgewählter Aspekte der räumlichen Strukturen und Entwicklungen» («“Les différences déterminent la diversité en Europe” — Atlas d’une sélection d’aspects concernant les structures et les développements territoriaux»), Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Institut fédéral pour la recherche dans le domaine de la construction, de l’urbanisme et du développement spatial).

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_fr.pdf

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Archive:Statistics_on_rural_areas_in_the_EU#Further_Eurostat_information

(4) COR-2019-04647-00-00-PAC.

(5) COR-2019-01896-00-00-AC (JO C 79 du 10.3.2020, p. 8).

(6) https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/communications/2011/territorial-agenda-of-the-european-union-2020

(7) «Évolution du budget consacré à la politique de développement rural», étude réalisée à l’intention de la commission des ressources naturelles (NAT), Progress Consulting, 2016 (mise à jour en 2020).

(8) «Politique de cohésion de l’Union européenne dans les zones non urbaines», étude réalisée à l’intention de la commission REGI du Parlement européen, EPRC, 2020.

(9) Rapport final de la commission «Gleichwertige Lebensverhältnisse» («Conditions de vie équivalentes»), Allemagne.

(10) «Ruralités: une ambition à partager — 200 propositions pour un agenda rural», France.

(11) «Masterplan für den ländlichen Raum» («Plan directeur pour l’espace rural»), Autriche.

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