DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Rapport 2020 sur l’état de droit Chapitre consacré à la situation de l’état de droit à Malte accompagnant le document: COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Rapport 2020 sur l’état de droit La situation de l’état de droit dans l’Union européenne

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.9.2020

SWD(2020) 317 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport 2020 sur l’état de droit





Chapitre consacré à la situation de l’état de droit à Malte

accompagnant le document:

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Rapport 2020 sur l’état de droit
La situation de l’état de droit dans l’Union européenne

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

I.Système de justice

Le système de justice maltais est influencé simultanément par les traditions juridiques continentale et de common law. Les cours et tribunaux sont répartis en juridictions supérieures et inférieures. Les juridictions supérieures se composent de juges et comprennent le tribunal civil (Civil Court), la cour pénale (Criminal Court), la cour d’appel (Court of Appeal), la cour d’appel pénale (Court of Criminal Appeal) et la cour constitutionnelle (Constitutional Court) 1 . Les juridictions inférieures se composent de magistrats et comprennent le Court of Magistrates (tribunal de première instance) de Malte et le Court of Magistrates de Gozo. Le pouvoir judiciaire est dirigé par le juge en chef (Chief Justice), qui préside également la Constitutional Court. L’indépendance de la justice est inscrite dans la Constitution, qui garantit l’inamovibilité des juges et des magistrats. Une commission pour l’administration de la justice (Commission for the Administration of Justice) supervise le travail du pouvoir judiciaire 2 . Il existe plusieurs juridictions spécialisées, qui statuent dans des domaines spécifiques. Un ministère public pleinement distinct est en cours de création. L’ordre des avocats (la Chamber of Advocates) est l’organe professionnel indépendant et autonome des avocats. En juillet 2020, le Parlement a adopté plusieurs réformes constitutionnelles dans le domaine de la justice 3 .

Indépendance

La réforme du système de nomination des juges et des magistrats a été adoptée en juillet 2020. Au printemps 2020, le gouvernement a présenté un ensemble de propositions de réforme, y compris en ce qui concerne le système des nominations judiciaires, en vue de répondre aux recommandations émises par la Commission de Venise en décembre 2018 4 . Un projet d’acte législatif modifiant la Constitution a été adopté par le Parlement le 29 juillet 2020. Toutes ces propositions ont été examinées et évaluées par la Commission de Venise 5 , qui n’a toutefois pas encore rendu son avis sur les textes législatifs. Sous le cadre précédent, les juges et les magistrats étaient nommés par le président de Malte, «agissant sur les conseils du Premier ministre». Une commission des nominations judiciaires (Judicial Appointments Committee) déterminait si les candidats remplissaient les critères de nomination judiciaire, sans toutefois établir de classement entre les candidats ou exprimer la moindre préférence envers l’un d’eux. La Commission des nominations judiciaires avait pour mission d’établir une réserve de candidats à des fonctions judiciaires, au sein de laquelle étaient sélectionnés les candidats juges ou magistrats à la discrétion du Premier ministre, tandis que le président avait un rôle purement formel 6 . Le nouvel acte législatif adopté par le Parlement a modifié la composition de ladite commission, dont plus de la moitié des membres appartiennent à présent au pouvoir judiciaire 7 . Les appels à candidatures à des fonctions judiciaires seront publiés. La commission des nominations judiciaires présentera les trois candidats les plus adaptés à un poste vacant directement au président de la République, qui choisira les juges ou les magistrats parmi les noms des candidats lui ayant été soumis 8 . Les critères d’évaluation ont été inscrits dans la Constitution. Ces réformes contribuent à renforcer l’indépendance de la justice, en tenant compte des recommandations du Conseil de l’Europe 9 . Cette question a également été soulevée par la Commission européenne et le Conseil dans une recommandation par pays dans le cadre du Semestre européen 2020 10 , ainsi que par le Parlement européen 11 . Dans son avis du 19 juin 2020, la Commission de Venise s’est globalement félicitée des plans de réforme des nominations judiciaires 12 , tout en rappelant le besoin de poursuivre les efforts pour parvenir à un système global approprié d’équilibre des pouvoirs conforme à son avis de décembre 2018. En outre, la Commission de Venise élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes 13 . En ce qui concerne le Chief Justice, au titre de la réforme, sa nomination aura lieu avec le soutien de deux tiers des députés 14 , sans intervention du pouvoir judiciaire ou de la commission des nominations judiciaires 15 . Compte tenu des différents rôles du Chief Justice (qui est président de la Constitutional Court et président de la Court of Appeal, en plus de présider les deux organes d’appel), ainsi que de ses responsabilités importantes dans l’administration du système de justice (en tant que président de la commission des nominations judiciaires et membre de la commission pour l’administration de la justice responsable de la discipline judiciaire), la Commission de Venise a souligné l’importance de veiller à ce que la nomination du Chief Justice soit aussi dépolitisée que possible 16 .

Le Parlement a également adopté la réforme concernant la procédure de révocation des juges et des magistrats. Sous le cadre précédent, les décisions en matière de révocation des juges et des magistrats revenaient au Parlement. La Commission de Venise a recommandé une dépolitisation de la procédure 17 . Au titre des réformes, les décisions en matière de révocation de juges et de magistrats seront la prérogative de la commission pour l’administration de la justice, qui se compose en majorité de membres du pouvoir judiciaire. Le Parlement n’interviendra plus dans les décisions en matière de révocation de juges et de magistrats. En outre, en vertu des réformes, la Constitutional Court connaîtra des appels interjetés contre les révocations 18 . Ces réformes renforcent l’indépendance de la justice, en tenant compte des recommandations du Conseil de l’Europe 19 . Dans son avis de juin 2020, la Commission de Venise s’est félicitée des plans de réforme 20 , et elle élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs de ces réformes 21 .

Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire est proche de la moyenne. Cela est valable tant pour la perception de l’indépendance du système judiciaire au sein du grand public (52 % la jugent plutôt satisfaisante ou très satisfaisante), que pour la perception des entreprises (48 % la jugent plutôt satisfaisante ou très satisfaisante) 22 .

Un ministère public pleinement distinct est en cours de création. Jusqu’à récemment, la majorité des poursuites étaient menées par la police, tandis que le bureau de l’Attorney General n’engageait directement des poursuites que pour les infractions les plus graves 23 . En outre, l’Attorney General exerçait à la fois des fonctions de poursuites et le rôle de conseiller juridique du gouvernement, représentant ainsi l’État dans les procédures en justice, ce qui suscitait des inquiétudes quant à la séparation des pouvoirs 24 . En 2019, le gouvernement a annoncé son intention de créer un ministère public distinct, en réponse aux recommandations de la Commission de Venise 25 . Dans un premier temps, le bureau du State Advocate a été créé pour assumer les fonctions autres que les poursuites que remplissait auparavant l’Attorney General. Le State Advocate fait office de conseiller juridique du gouvernement. L’Attorney General aura la responsabilité de poursuivre l’ensemble des infractions. Le gouvernement prévoit de présenter au Parlement, en octobre 2020, un projet de loi visant à étendre le rôle de l’Attorney General en matière de poursuites aux infractions moins graves également. Le transfert d’affaires de la police au ministère public aura lieu progressivement, à partir de l’été 2020 26 , et devrait finalement aboutir au transfert de la totalité des poursuites à l’Attorney General 27 . Par conséquent, il faudra tout de même du temps avant que les réformes du ministère public ne puissent devenir pleinement effectives. En ce qui concerne l’Attorney General, en juillet 2019, le Parlement a promulgué une loi établissant une nouvelle procédure de nomination. En vertu de cette loi, le Premier ministre est tenu de prendre dûment en considération les recommandations d’une commission de nomination dans l’élaboration de sa recommandation au président au titre de l’article 91 de la Constitution pour la nomination de l’Attorney General. Conformément à la nouvelle procédure, le 8 septembre 2020, le Premier ministre a accepté le candidat recommandé par la commission de nomination en tant qu’Attorney General de Malte. Ces modifications améliorent l’équilibre des pouvoirs par rapport à la procédure de nomination précédente. Dans la pratique, le pouvoir de nomination de l’Attorney General reste principalement entre les mains du Premier ministre, ce qui est considéré comme problématique 28 .

Un grand nombre de tribunaux spécialisés sont actifs dans différents domaines: réfugiés (Refugee Appeals Board), environnement et aménagement (Environment and Planning Review Tribunal), plaintes de consommateurs (Consumer Claims Tribunal), concurrence et consommation (Competition and Consumer Appeals Tribunal), emploi (Industrial Tribunal), information et protection des données (Information and Data Protection Appeals Tribunal), santé mentale (Mental Health Review Tribunal), brevets (Patent Tribunal), permis délivrés par la police (Police Licences Appeals Tribunal), collèges du tribunal administratif d’appel (Panels of the Administrative Review Tribunal) et prisons (Prison Appeals Tribunal). La Commission de Venise a soulevé des inquiétudes concernant ces juridictions spécialisées, estimant qu’elles ne jouissent pas du même degré d’indépendance que les juridictions ordinaires 29 .

Qualité

Plusieurs mesures visant à améliorer la qualité du système de justice ont été adoptées. Plus particulièrement, les mesures suivantes destinées à améliorer encore davantage l’utilisation des outils informatiques au sein des juridictions ont été adoptées: i) les dépôts électroniques et le paiement en ligne des frais sont élargis à davantage de juridictions civiles; ii) les citoyens et praticiens du droit disposent d’un accès gratuit en ligne pour consulter les actes relatifs à leurs affaires; et iii) la plateforme «e-Courts» a été créée et propose un ensemble de services judiciaires au grand public et aux praticiens du droit. Le gouvernement élabore une stratégie numérique et un plan d’action pour renforcer l’utilisation de la technologie dans le système de justice 30 . En ce qui concerne la formation judiciaire, le budget de la commission des études judiciaires (Judicial Studies Committee) a été augmenté 31 , ce qui devrait permettre d’améliorer l’éventail et la qualité des services de formation. Aucune formation judiciaire n’a été enregistrée en 2018 en ce qui concerne un ensemble de compétences judiciaires importantes 32 . Le manque de formation en matière d’éthique judiciaire reste problématique 33 .

Le système d’attribution des affaires fait l’objet d’un réexamen. Dans le cadre actuel, le greffier attribue les affaires conformément aux instructions du Chief Justice. Ce réexamen vise à établir un nouveau système reflétant la complexité des affaires enregistrées, pour permettre une meilleure répartition des dossiers et améliorer le niveau d’efficacité.

Efficacité

La durée des procédures judiciaires reste parmi les plus longues de l’UE. Malgré certaines améliorations au cours des dernières années, la durée des procédures à tous les niveaux et dans toutes les catégories d’affaires reste très longue 34 . Pour les affaires civiles et commerciales contentieuses en première instance, les juridictions avaient besoin en moyenne de 440 jours pour résoudre une affaire en 2018, soit l’un des délais les plus longs de l’UE 35 . Cela est encore aggravé par la longueur des procédures en deuxième instance (1 120 jours en moyenne) 36 . De la même manière, la longueur des procédures dans les juridictions administratives reste préoccupante (1 057 jours en moyenne), malgré certaines améliorations au cours des dernières années. Les taux de variation du stock d’affaires pendantes font également apparaître que les juridictions fonctionnent actuellement à la limite de leurs capacités 37 , Malte figurant parmi les États membres ayant le nombre le moins élevé de juges par habitant 38 . La durée moyenne des affaires de blanchiment de capitaux en première instance (plus de 2 000 jours) est également un sujet spécifique d’inquiétude et a continué à se détériorer en 2018 39 . Les juridictions ont été fermées et les dates limites ont été suspendues à partir du 16 mars 2020 par ordonnance du surintendant de la santé publique au titre des mesures d’urgence de lutte contre la pandémie de COVID-19 40 . Le 5 juin 2020, cette ordonnance a été abrogée 41 .

II. Cadre de lutte contre la corruption

Le cadre institutionnel de lutte contre la corruption se constitue de plusieurs autorités. La commission permanente contre la corruption s’occupe de la prévention de la corruption et mène des enquêtes administratives dans les pratiques de corruption. Le commissaire aux normes dans la vie publique (Commissioner for Standards in Public Life) peut examiner si des ministres, secrétaires parlementaires ou députés ont agi de manière contraire à la loi, en violation de tout devoir éthique ou autre, ou d’une manière constituant un abus de pouvoir. Les enquêtes et poursuites en matière de corruption ont jusqu’à ce jour relevé principalement de la responsabilité de la police (l’unité de la criminalité économique); toutefois, à la suite des réformes en cours (voir la section I), l’Attorney General prendra en charge les poursuites de tous les délits de corruption passibles d’une peine d’emprisonnement supérieure à deux ans, y compris en matière de criminalité économique, de corruption et de blanchiment de capitaux. La cellule de renseignement financier (FIAU) et le département des audits et des enquêtes internes prennent eux aussi part à la lutte contre la corruption. Le second mène des audits et enquêtes internes auprès de toutes les administrations publiques et agences gouvernementales. Les délits de corruption sont inscrits dans le code pénal 42 . En juillet 2020, le Parlement a adopté plusieurs réformes en ce qui concerne le cadre de lutte contre la corruption 43 . L’enquête et l’enquête publique distincte en cours concernant l’assassinat de la journaliste d’investigation Daphne Caruana Galizia ont mis au jour des pratiques bien ancrées de corruption et ont déclenché une forte demande émanant de la société en faveur d’un renforcement notable de la capacité de lutte contre la corruption et des réformes plus larges en matière d’état de droit.

Malte obtient la note de 54/100 dans l’indice de perception de la corruption établi par Transparency International, se classant 14e au sein de l’Union et 50e dans le monde 44 . 89 % des répondants maltais à une enquête Eurobaromètre considèrent que la corruption est un problème répandu à Malte (moyenne de l’UE: 71 %), et 54 % des personnes interrogées se sentent personnellement victimes de la corruption dans leur vie quotidienne (moyenne de l’UE: 26 %) 45 . En ce qui concerne les entreprises, 76 % d’entre elles considèrent que la corruption est largement répandue (moyenne de l’UE: 63 %), tandis que 60 % considèrent que la corruption est une source de problèmes dans les affaires (moyenne de l’UE: 37 %). Dans le même temps, 37 % des répondants estiment que suffisamment de poursuites sont menées avec succès pour dissuader leurs concitoyens de pratiquer la corruption (moyenne de l’UE: 36 %), tandis que 45 % des entreprises estiment que les personnes et les entreprises inculpées de corruption de hauts fonctionnaires sont punies comme il convient (moyenne de l’UE: 31 %) 46 .

Des modifications destinées à résoudre les faiblesses structurelles de la commission permanente contre la corruption (PCAC) et à réduire le rôle du Premier ministre dans la nomination de ses membres ont été adoptées. La PCAC est responsable de la prévention de la corruption et des enquêtes administratives dans les signalements de corruption. Elle mène des enquêtes de sa propre initiative ou à la suite des signalements qu’elle reçoit. Sous le système précédent, la PCAC présentait les conclusions de ses enquêtes au ministre de la justice, et la loi n’exigeait pas de mesures d’exécution de suivi ou de poursuites. La transparence quant aux affaires examinées par la PCAC et aux recommandations émises faisait également partie des points préoccupants 47 . La Commission européenne, la Commission de Venise et le GRECO ont soulevé des inquiétudes quant à l’efficacité limitée des enquêtes de la PCAC et quant au fait que la nomination de ses membres dépendait du Premier ministre 48 . Au printemps 2020, le gouvernement a présenté des propositions visant à modifier la procédure de nomination. Ces propositions ont été adoptées par le Parlement le 29 juillet 2020. Conformément à la nouvelle procédure, le président de la PCAC sera nommé par le président de la République, agissant conformément à une résolution adoptée à la majorité des deux tiers du Parlement 49 . Les deux autres membres de la PCAC seront nommés par le président, agissant sur les conseils du Premier ministre, et sur consultation du chef de l’opposition, respectivement. En vertu des nouvelles règles, les compétences d’enquête de la PCAC sont étendues à un ensemble plus large de pratiques de corruption. La nouvelle législation prévoit notamment que, lorsque la PCAC est d’avis que le comportement examiné constitue une pratique de corruption, est en lien avec de telles pratiques ou y contribue, le rapport contenant les conclusions de l’enquête est transmis à l’Attorney General 50 . En vertu des modifications, la PCAC ainsi que le médiateur, le commissaire aux normes dans la vie publique et l’auditeur général pourront interjeter appel d’une décision de l’Attorney General de ne pas engager des poursuites. Les moyens 51 dont dispose la PCAC restent toutefois limités, ce qui remet en cause sa capacité à mener des enquêtes efficaces. La Commission de Venise s’est félicitée des plans de réforme dans son avis de 2020 et élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs des réformes 52 .

Le traitement des affaires de corruption à haut niveau présente des lacunes. Plus particulièrement, les dossiers visant des titulaires de hautes fonctions de l’exécutif ne dépasseraient pas les premières étapes de la procédure pénale. Malgré la production de nouvelles preuves dans ces affaires, il reste encore à établir si les procédures d’enquête pertinentes ont été lancées 53 . Les poursuites relatives aux infractions de corruption sont menées par les agents de l’unité de la criminalité économique au sein des forces de police (Executive Police) maltaises. Comme indiqué dans le rapport par pays 2020 dans le cadre du Semestre européen 54 et dans les résolutions du Parlement européen 55 , les enquêtes de la police sont considérées comme fragmentaires, et les infractions de corruption et d’abus de pouvoir n’ont pas fait l’objet de poursuites efficaces. Selon les autorités, en 2019, sept enquêtes en cours pour des faits de corruption impliquant des fonctionnaires ont été signalées, dont deux concernant des affaires de corruption à haut niveau. Alors que la possibilité de former un recours contre l’absence de poursuites par la police existe déjà, une nouvelle disposition a été introduite pour permettre également la formation de tels recours contre l’absence de poursuites par l’Attorney General 56 .

Le processus de sélection et de nomination du Police Commissioner a été réformé 57 , ce qu’a également souligné la Commission de Venise dans son avis de décembre 2018. Le 1er avril 2020, le Parlement a approuvé un projet de loi modifiant la procédure de sélection et de nomination du Police Commissioner 58 . La commission du service public (Public Service Commission) sera tenue de mener un appel à candidatures public de manière entièrement indépendante et autonome et proposera deux candidats au cabinet des ministres. Le cabinet devra alors choisir un des deux candidats présélectionnés. La nouvelle méthode proposée prévoit également que les candidats présélectionnés soient entendus par la commission de nomination des fonctionnaires du Parlement pour se soumettre à un contrôle parlementaire.

Les ressources et les capacités de l’unité de la police chargée de la criminalité économique ont été renforcées. Entre décembre 2019 et septembre 2020, l’unité chargée de la criminalité économique a vu nettement augmenter le nombre de ses agents, qui est passé de 58 à 98. Le personnel de soutien devrait également augmenter. L’accent est mis sur les domaines vis-à-vis desquels la police n’était pas dotée de capacités suffisantes par le passé, y compris la criminalité économique et financière. Les capacités devraient également augmenter dans d’autres domaines, à savoir les capacités d’analyse des chaînes de blocs, le renforcement de l’outil d’analyse des renseignements et l’accès à des bases de données supplémentaires 59 .

La loi sur la protection des lanceurs d’alerte est entrée en vigueur en 2013. Elle comporte des dispositions relatives aux procédures, tant dans le secteur privé que dans l’administration publique, pour signaler les pratiques inappropriées 60 . Chaque employeur, y compris tous les ministères, doit désigner un agent (whistleblowing reporting officer) chargé de recevoir les signalements de la part des employés souhaitant divulguer, sous protection, une pratique inappropriée. Ce préposé doit alors prendre des mesures ou, dans le cas d’actions constitutives d’infractions pénales, informer la police dans un délai raisonnable. La dénonciation des dysfonctionnements peut être exercée sur des questions tant antérieures que postérieures à l’entrée en vigueur de la loi. La législation protège les personnes agissant de bonne foi. Toutefois, le nombre de dénonciations de dysfonctionnements est à ce jour plutôt limité.

Des propositions ont été présentées en ce qui concerne la nomination des personnes titulaires de hautes fonctions exécutives. Des amendements ont été déposés en vue de garantir que la commission du service public, qui est un organe constitutionnel indépendant, présente des recommandations au président de la République concernant la nomination et la révocation des secrétaires permanents sur la base d’exigences claires et prédéfinies. En ce qui concerne les personnes de confiance, des amendements de la loi sur l’administration publique et de la loi sur les normes dans la vie publique ont été déposés 61 , établissant une base juridique claire en vue de leur nomination. Cela fait suite à des recommandations de la Commission de Venise et du GRECO 62 relatives aux secrétaires permanents 63 et aux personnes de confiance 64 . La Commission de Venise élabore actuellement un nouvel avis sur les textes législatifs présentés au Parlement 65 .

Une consultation publique a été lancée en vue d’introduire une réglementation du lobbying, à ce jour absente. Le commissaire aux normes dans la vie publique a publié une note de consultation contenant des propositions relatives à la réglementation du lobbying 66 . Le commissaire prévoit d’émettre plusieurs recommandations relatives aux modifications des codes de déontologie applicables aux ministres et aux députés, conformément à la loi sur les normes dans la vie publique 67 . Le ministère de l’environnement, du changement climatique et de l’aménagement du territoire a établi une plateforme consacrée au registre de transparence, déjà opérationnelle et faisant office de projet pilote.

Le commissaire aux normes dans la vie publique a soulevé des inquiétudes au sujet de conflits d’intérêts concernant certains députés. Depuis l’entrée en fonction du commissaire aux normes dans la vie publique en 2018, les déclarations de patrimoine des députés font l’objet d’un examen attentif. C’est le résultat de la loi sur les normes dans la vie publique, qui est entrée en vigueur le 30 octobre 2018. Le commissaire examinera les déclarations et proposera également une révision des informations à transmettre. Toutefois, les déclarations ne sont pas rendues publiques, à l’exception de celles des ministres et secrétaires parlementaires. Pour ce qui est des conflits d’intérêts, le commissaire a publié une décision relative à une plainte déposée par un député en juillet 2019 au sujet du conflit d’intérêts potentiel de certains députés qui occupent des postes dans la fonction publique ou fournissent des services contractuels au secteur public. Dans son rapport de cas 68 , le commissaire a constaté que deux tiers des députés d’arrière-ban occupaient des postes dans la fonction publique ou avaient passé des contrats avec le secteur public, et a conclu que l’emploi de députés d’arrière-ban par le gouvernement était fondamentalement inapproprié, en appelant à mettre un terme à cette pratique. Une éventuelle réforme du statut des députés est envisagée dans le contexte du processus de réforme constitutionnelle 69 . En ce qui concerne les personnes investies de hautes fonctions exécutives, telles que les secrétaires permanents et les personnes de confiance, elles ne sont pas soumises aux mêmes obligations de déclaration que les députés. Elles sont tenues de fournir les informations de base visées dans le code de déontologie applicable à la fonction publique annexé à la loi sur l’administration publique 70 . Les personnes de confiance sont soumises au contrôle du commissaire aux normes dans la vie publique 71 .

III.Pluralisme des médias

La liberté d’expression est inscrite dans la Constitution de Malte 72 , ainsi que dans la loi sur la convention européenne (chapitre 319 des lois de Malte). La loi sur les médias et la diffamation du 14 mai 2018 a abrogé la loi sur la presse de 1974 et a entraîné la révision des lois en matière de diffamation. L’indépendance de l’autorité de la radiodiffusion (Broadcasting Authority) est garantie par la Constitution. La propriété de nombreux médias ou l’exercice d’un contrôle éditorial sur de nombreux médias par les deux principaux partis politiques continuent de façonner le paysage médiatique maltais. L’assassinat de la journaliste d’investigation Daphne Caruana Galizia en octobre 2017 a été largement perçu comme une attaque contre la liberté d’expression et a suscité des inquiétudes quant à la liberté des médias et à la sécurité des journalistes à Malte 73 .

L’indépendance de l’autorité de la radiodiffusion est inscrite dans la Constitution 74 . La Constitution établit les critères d’éligibilité et d’exclusion pour les membres de l’autorité de la radiodiffusion, ainsi que les modalités de leur nomination. Comme précisé dans le droit secondaire, l’autorité est une personne morale dotée d’une personnalité juridique distincte et indépendante, sur le plan juridique et opérationnel, du gouvernement et de tout autre organisme privé ou public 75 . Les décisions de l’autorité peuvent être contestées devant la Court of Appeal ainsi que devant la Constitutional Court. L’autorité est financée par le Fonds consolidé de l’État, qui couvre les salaires des employés 76 . Pour le reste, l’autorité finance ses dépenses par la perception de redevances et d’amendes imposées aux radiodiffuseurs.

Les membres de l’autorité de la radiodiffusion sont nommés par le président, agissant sur les conseils prodigués par le Premier ministre après consultation du chef de l’opposition. L’instrument de surveillance du pluralisme des médias 2020 (Media Pluralism Monitor, ci-après le «MPM 2020») estime que l’indépendance et l’efficacité de l’autorité de la radiodiffusion sont moyennement menacées, étant donné que les cinq membres de son conseil sont, dans les faits, des mandataires politiques. Ils ont été sélectionnés par les deux principaux partis politiques de Malte, tandis que le président est généralement choisi par accord mutuel de ces deux partis. Le MPM 2020 souligne que, de fait, l’autorité contrôle et réglemente principalement les médias du service public [à savoir Public Broadcasting Services (PBS)], tout en permettant de facto aux deux autres principaux médias (respectivement détenus par le parti travailliste et le parti nationaliste) de «se compléter mutuellement sur le plan éditorial». La directive «Services de médias audiovisuels» révisée 77 établit des garanties spécifiques pour l’indépendance et l’efficacité des autorités nationales de contrôle des médias. Un projet de loi transposant cette directive est actuellement examiné par le Parlement 78 .

L’Institut des journalistes maltais (Institute of Maltese Journalists, IGM) a été fondé en 1989 comme association regroupant les professionnels des médias. L’IGM a promulgué un code de déontologie journalistique 79 et supervisé la création d’une commission d’éthique de la presse (PEC) chargée de traiter les plaintes à l’encontre de journalistes s’appuyant sur ce code. L’IGM a joué un rôle prépondérant dans l’adoption des amendements à la loi sur la presse maltaise, qui incorpore aujourd’hui la confidentialité des sources, l’immunité relative, le droit à l’information et le droit de réponse. Le MPM 2020 souligne que l’Institut des journalistes maltais, qui est la seule organisation de journalistes professionnels du pays, n’est généralement pas considéré comme efficace lorsqu’il s’agit de garantir l’indépendance éditoriale, et ne semble pas disposer d’une voix suffisamment forte pour garantir le bien-être global de ses membres 80 .

L’autorité de la radiodiffusion recueille des informations relatives à la propriété des médias, sans toutefois être tenue de les rendre facilement accessibles au public. Sont notamment concernées les chaînes de radio et de télévision détenues par les partis politiques, qui sont traitées comme des radiodiffuseurs commerciaux. L’autorité doit être informée de toute modification de l’actionnariat de la société de médias, à la suite de quoi elle procède à un contrôle préalable («due diligence examination»). L’enregistrement des sociétés et les informations relatives à la propriété sont disponibles via le registre en ligne tenu par le Malta Business Register. Il n’existe pas d’obligation juridique spécifique en vertu de laquelle les sociétés de médias sont tenues de publier leurs structures de propriété d’une manière facilitant l’accès du public à ces informations. En outre, alors que l’autorité de la radiodiffusion a le droit d’obtenir tout type d’informations qu’elle juge nécessaires auprès des titulaires de licence, elle ne publie pas ces informations. En conséquence, alors qu’elle prétend que, de manière générale, le public sait à qui appartiennent les sociétés de médias du pays, le MPM 2020 estime que la transparence quant à la propriété des médias est moyennement menacée 81 .

Les partis politiques sont expressément autorisés à détenir et contrôler les services télévisuels et radiophoniques nationaux ou à exercer des responsabilités éditoriales à leur égard. Ce principe est consacré dans la loi sur la radiodiffusion. Les deux principaux partis politiques représentés au Parlement possèdent, contrôlent ou gèrent de manière effective plusieurs médias et radiodiffuseurs maltais. Cela mène le MPM 2020 à considérer que l’indépendance politique des médias est très fortement menacée, tout en indiquant qu’«il n’existe pas de garanties réglementaires communes lorsqu’il s’agit de nommer ou de révoquer les rédacteurs, et il s’ensuit que, comme certains partis politiques sont propriétaires d’un ensemble de médias, les influences politiques dans ces nominations ou révocations sont inévitables» 82 .

Il n’existe pas de cadre juridique réglementant la publicité d’État. Cette situation crée certains risques d’abus de la part du gouvernement comme de personnalités politiques 83 . Le gouvernement a recours à la publicité d’État tout au long de l’année, mais en particulier au cours des mois précédant une élection, comme forme de publicité politique indirecte. Une récente enquête du commissaire aux normes dans la vie publique de Malte a conclu qu’il est courant que les ministres utilisent des ressources publiques pour générer des contenus destinés à leurs pages personnelles de médias sociaux. Le commissaire a par conséquent présenté des lignes directrices relatives à l’utilisation des médias sociaux par les ministres et les secrétaires parlementaires auxquelles, d’après son rapport, le gouvernement a accepté de se soumettre 84 . Sur la base de ces facteurs, le MPM 2020 estime que la réglementation des ressources par l’État et le soutien de celui-ci au secteur médiatique sont moyennement menacés.

La loi sur la liberté d’information établit le cadre juridique régissant l’accès aux informations détenues par les autorités publiques. Cette loi établit que les citoyens maltais, les citoyens de l’Union et les personnes ayant résidé à Malte pendant une période d’au moins cinq ans ont le droit de demander l’accès à ces informations 85 . Tout refus d’accès doit être motivé et peut être contesté. Toutefois, la définition large des motifs de refus et les coûts administratifs de la procédure entravent souvent l’accès aux informations publiques 86 . Plusieurs journalistes ont signalé avoir déjà été confrontés à des difficultés en sollicitant un tel accès, en raison de retards importants et d’absence de réponse 87 . Pour ces raisons, le MPM 2020 considère comme moyennement menacé l’accès à l’information. Compte tenu de l’importance de ce droit, cela est particulièrement préoccupant. Le gouvernement examine en ce moment une solution possible pour éliminer l’interprétation étroite de la divulgation dans l’intérêt public, afin de répondre aux recommandations du GRECO.

Une enquête publique menée par un ancien juge est en cours concernant l’assassinat de la journaliste Daphne Caruana Galizia. À la suite d’importantes pressions de la famille de la journaliste, ainsi que de la société civile maltaise et d’agences de presse européennes et internationales, une enquête publique a été mise sur pied en septembre 2019. Une résolution de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a spécifiquement appelé à l’ouverture d’une telle enquête 88 . Cette enquête publique doit déterminer si l’État a rempli ses obligations positives de prendre des mesures opérationnelles préventives pour protéger les individus dont les vies sont menacées par des actes criminels, notamment dans le cas des journalistes, et examiner spécifiquement l’ensemble des circonstances entourant l’assassinat de Mme Caruana Galizia. Cette enquête publique a jusqu’ici mis en lumière un ensemble d’éléments que plusieurs organisations de liberté de la presse ont qualifiés de «révélations encore plus inquiétantes sur la corruption et l’impunité de l’État dans cette affaire, [...] soulignant les faiblesses de l’état de droit maltais, ainsi que l’impunité qui règne aussi bien à l’égard du meurtre de Daphne Caruana Galizia que des abus de pouvoir à haut niveau sur lesquels elle enquêtait» 89 . Le MPM 2020, qui estime que la profession de journaliste, les normes du métier et la protection y afférente sont moyennement menacés, indique que, «compte tenu des évolutions et révélations actuelles en lien avec l’affaire Caruana Galizia, et du fait que plusieurs journalistes indépendants continuent d’enquêter sur la corruption à haut niveau, il ne fait aucun doute que les membres de la profession se sentent menacés». Le MPM 2020 signale plusieurs campagnes de haine visant des journalistes d’investigation ayant critiqué l’État, révélées à la suite d’une enquête menée par une plateforme en ligne indépendante 90 . La Commission européenne a souligné à plusieurs reprises la nécessité de traduire en justice les responsables de l’assassinat de Mme Caruana Galizia, et ce, sans aucune ingérence politique 91 .

L’incidence de l’assassinat de la journaliste d’investigation maltaise de premier plan reste palpable dans le pays. La plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes a signalé en 2019 trois alertes 92 qui n’ont pas encore été résolues. L’État a réagi à deux de ces alertes. La première alerte concerne une attaque informatique à l’encontre de la plateforme indépendante de médias d’investigation en ligne The Shift News. La deuxième et la troisième alertes concernent respectivement des intimidations juridiques à l’encontre de trois journalistes effectuant des recherches pour un livre sur l’assassinat de Mme Caruana Galizia, et le traitement réservé à des journalistes après une conférence de presse tenue dans le bureau du Premier ministre 93 . La plateforme a signalé en 2020 une alerte liée à une poursuite-bâillon 94 introduite par un homme d’affaires contre The Shift News.

IV.Autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs

Malte est une république parlementaire dans laquelle le pouvoir législatif est conféré à la Chambre des représentants, un parlement monocaméral élu pour un mandat de cinq ans. L’autorité exécutive est conférée au président, qui est élu par le Parlement, et au cabinet dirigé par le Premier ministre. Tous les ministres du gouvernement, y compris le Premier ministre, doivent être des députés. La Constitutional Court connaît des affaires constitutionnelles. La Constitution établit un ensemble d’autorités indépendantes, y compris le bureau du médiateur. En juillet 2020, le Parlement a adopté plusieurs réformes constitutionnelles 95 .

Une réforme constitutionnelle de la procédure d’élection du président de Malte a été adoptée. En vertu de la réforme, qui a été adoptée le 29 juillet 2020, le président de Malte sera élu à la majorité des deux tiers du Parlement, et non plus à la majorité simple, conformément à l’avis de la Commission de Venise de juin 2020. Conformément aux nouvelles règles, tant qu’une majorité des deux tiers n’a pas été obtenue au sein du Parlement, la personne occupant la fonction de président reste en fonction. En outre, toute révocation du président requerra la majorité des deux tiers du Parlement. La Commission de Venise a recommandé une procédure d’élection et de révocation du président à la majorité des deux tiers du Parlement 96 , ce qui est susceptible de renforcer le rôle du président dans le contrôle du gouvernement. La Commission de Venise élabore actuellement un nouvel avis sur le texte législatif de cette réforme 97 .

Une réforme constitutionnelle visant à renforcer le rôle du médiateur a également été approuvée, tandis que le Parlement examine une proposition visant à établir une institution de défense des droits de l’homme. Le médiateur a pour mission d’examiner les mesures prises par le gouvernement ou toute autre autorité conformément à la loi, et peut mener des enquêtes de sa propre initiative sur la base d’une plainte. La réforme, qui a été adoptée par le Parlement le 29 juillet 2020, introduit dans la Constitution la méthode de nomination et de révocation du médiateur 98 , ainsi que son droit d’accès à l’information. La réforme prévoit également que si, pendant ou après une enquête, le médiateur estime qu’il existe des preuves de toute pratique de corruption au sens de la loi sur la commission permanente contre la corruption, il peut directement informer l’Attorney General de ses conclusions. La réforme se veut une réponse aux recommandations de la Commission de Venise 99 . Il convient de noter que les Nations unies ont également recommandé le renforcement de l’indépendance du bureau du commissaire à l’enfance, en lui garantissant des ressources humaines, techniques et financières spécifiques, distinctes et appropriées, ainsi que les immunités requises pour exercer ses fonctions de manière efficace 100 . Une proposition visant à établir une institution de défense des droits de l’homme a été présentée au Parlement en 2019. Le projet de loi relatif à la création d’une commission pour la défense des droits de l’homme et l’égalité est examiné par les commissions compétentes du Parlement 101 .

Une réforme constitutionnelle concernant les nominations à certaines commissions indépendantes a été présentée au Parlement. Le gouvernement a proposé que les pouvoirs associés à la désignation d’un ensemble de commissions indépendantes soient transférés du Premier ministre au cabinet des ministres, y compris en ce qui concerne la Banque centrale de Malte et le commissaire à l’information et à la protection des données. Dans son avis de juin 2020, la Commission de Venise s’est félicitée de l’intention du gouvernement d’examiner plus en détail la désignation d’autres autorités indépendantes telles que la commission électorale, la commission du service public et l’autorité de la radiodiffusion dans le cadre de la convention constitutionnelle menée par le président 102 .

Un processus de réflexion sur le rôle du Parlement a également été ouvert. Des réformes sont envisagées en ce qui concerne le statut des députés, bien qu’aucune mesure concrète n’ait encore été proposée 103 . La Commission de Venise a estimé qu’il convenait de renforcer le Parlement maltais pour qu’il soit en mesure de contrôler plus efficacement l’action du gouvernement 104 , et a recommandé de passer à un système de députés à plein temps, rémunérés en conséquence. Elle a en outre recommandé que chaque député dispose de capacités de recherche non partisanes et/ou des services d’un organe consultatif de haut niveau. De plus, il convient d’éviter le recours fréquent à la législation déléguée.

Les arrêts de la Constitutional Court n’ont pas d’effet erga omnes. C’est au Parlement qu’il appartient d’abroger ou d’amender les lois lorsqu’une ou plusieurs de leurs dispositions ont été jugées inconstitutionnelles par la Constitutional Court. La Commission de Venise a observé qu’en pratique, cela ne semblait pas toujours être le cas, ce qui implique que certaines dispositions jugées inconstitutionnelles continuent à être appliquées 105 .

Des difficultés persistent en ce qui concerne l’utilisation limitée d’instruments fondés sur des données factuelles et l’efficacité des consultations publiques dans le processus législatif. Malgré l’existence de plusieurs canaux pour consulter le public, une certaine marge d’appréciation s’applique dans la décision de procéder ou non à des consultations publiques à grande échelle, et de nombreuses exceptions existent. Les résultats des procédures de consultation publique ne sont pas toujours publiés en ligne en temps utile et de manière facilement accessible 106 . En outre, selon l’OCDE, Malte n’applique pas une approche systématique pour vérifier que les lois et réglementations parviennent aux objectifs stratégiques escomptés 107 . Des initiatives sont à l’étude en ce qui concerne la consultation en ligne et une plateforme de participation électronique, dans le cadre du plan stratégique de transformation numérique de l’administration publique 2019-2021.

Les mesures pour faire face à la pandémie ont été adoptées au titre de l’état d’urgence sanitaire. La loi sur la santé publique confère au surintendant de la santé publique le pouvoir de prendre, de modifier ou d’annuler des ordonnances en cas d’épidémies ou de maladies infectieuses, et il est possible de demander un contrôle juridictionnel de ces ordonnances 108 . L’état d’urgence sanitaire a été déclaré par le surintendant le 1er avril 2020 avec effet rétroactif à partir du 7 mars 2020 109 , et a été levé le 30 juin 2020.

Les organisations de la société civile jouent un rôle grandissant dans le débat public. L’espace civique est considéré comme rétréci, compte tenu des conditions susmentionnées auxquelles sont confrontés les journalistes 110 . Dans le même temps, les organisations de la société civile participent plus activement au débat public, à la suite de l’assassinat de la journaliste d’investigation Daphne Caruana Galizia. La principale loi réglementant le cadre pour la société civile est la loi sur les organisations bénévoles 111 , qui dispose que les organisations de la société civile sont des organisations bénévoles indépendantes et autonomes du gouvernement et que leur statut est respecté par le gouvernement en toutes circonstances. Alors que les structures destinées à la participation de la société civile pourraient être améliorées, l’engagement des organisations de la société civile a augmenté au cours des dernières années dans les discussions portant sur l’état de droit, y compris en ce qui concerne le besoin de réformes relatives à l’organisation du système de justice et à la lutte contre la corruption 112 . Le gouvernement s’est engagé à modifier différents actes législatifs pour veiller à ce que des solutions soient apportées à la vulnérabilité des organisations bénévoles 113 .

Annexe I: liste des sources par ordre alphabétique*.

* La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’élaboration du rapport 2020 sur l’état de droit peut être consultée sur le (site web de la Commission).

Centre pour le pluralisme et la liberté des médias, 2020 Media pluralism monitor, 2020: https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

CIVICUS, Monitor CIVICUS, outil de surveillance de l’espace civique, Malte. https://monitor.civicus.org/country/malta/ .

Comité des droits de l’enfant des Nations unies, 2019.

Commissaire aux normes dans la vie publique (2020), Towards the Regulation of Lobbying in Malta.

Commissaire aux normes dans la vie publique, rapport de cas nº K/002, 2019.

Commission européenne, tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

Commission européenne (2019), rapport sur Malte, SWD(2019) 1017 final.

Commission européenne (2020), rapport sur Malte, SWD(2020) 517 final.

Commission européenne (2019), enquête Eurobaromètre sur les entreprises.

Conseil de l’Europe: Assemblée parlementaire (2019), résolution 2293 (2019) de l’Assemblée parlementaire: L’assassinat de Daphne Caruana Galizia et l’État de droit à Malte et ailleurs: veiller à ce que toute la lumière soit faite.

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres aux États membres sur les juges: indépendance, efficacité et responsabilités, 2010.

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, recommandation CM/Rec(2016)4 du Comité des Ministres aux États membres sur la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et autres acteurs des médias, 2016.

Conseil de l’Europe: Commission de Venise (2010), rapport sur l’indépendance du système judiciaire Partie I: l’indépendance des juges [CDL-AD(2010)004].

Conseil de l’Europe: Commission de Venise (2016), liste des critères de l’état de droit [CDL-AD(2016)017].

Conseil de l’Europe: Commission de Venise (2018), Malte – Avis sur les dispositions constitutionnelles, la séparation des pouvoirs et l’indépendance des organes judiciaires et répressifs [CDL-AD(2018)028].

Conseil de l’Europe: Commission de Venise (2020), Malte – Avis sur des propositions de modifications législatives [CDL-AD(2020)006].

Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes – Malte. https://www.coe.int/fr/web/media-freedom/malta .

Conseil de l’Union européenne, recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de Malte pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de Malte pour 2020.

Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 25 juillet 2018, LM, C-216/18 PPU.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt de la Grande Chambre du 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, requêtes nº 55391/13, 57728/13 et 74041/13.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt de la Chambre du 5 mai 2020, Kövesi c. Roumanie, requête nº 3594/19.

Daphne Caruana Galizia Foundation, contribution au rapport 2020 sur l’état de droit.

Direction générale de la communication, Eurobaromètre Flash 482 sur les entreprises et la corruption dans l’UE, 2019.

Direction générale de la communication, Eurobaromètre spécial 502 sur la corruption, 2020.

Gouvernement maltais, contribution de Malte au rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.

GRECO, Quatrième cycle d’évaluation – Deuxième rapport de conformité sur Malte portant sur la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs, 2019.

GRECO, Cinquième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation sur Malte portant sur la prévention de la corruption et la promotion de l’intégrité au sein des gouvernements centraux et des services répressifs, 2019.

OCDE, Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires – Malte, 2019.

Reporters sans frontières, Malte. https://rsf.org/fr/malte .

Repubblika, contribution au rapport 2020 sur l’état de droit.

Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme (2020), contribution du Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme à la consultation des parties prenantes pour le rapport 2020 sur l’état de droit.

Résolution du Parlement européen du 15 novembre 2017 sur l’état de droit à Malte.

Résolution du Parlement européen du 28 mars 2019 sur la situation en matière d’état de droit et de lutte contre la corruption dans l’Union, notamment à Malte et en Slovaquie.

Résolution du Parlement européen du 18 décembre 2019 sur l’état de droit à Malte, après les récentes révélations sur l’assassinat de Daphne Caruana Galizia.

Transparency International, Données par pays – Malte, 2020. https://www.transparency.org/en/countries/malta

Visite virtuelle à Malte dans le cadre du rapport 2020 sur l’état de droit.

Annexe II: visite à Malte

Les services de la Commission ont organisé des visites virtuelles en juin 2020 avec:

·l’association des juges;

·l’association des magistrats;

·l’Attorney General;

·Broadcasting Authority Malta;

·la Chamber of Advocates;

·le commissaire aux normes dans la vie publique;

·le ministère de la justice;

·la commission permanente contre la corruption (PCAC);

·la police: unité chargée de la criminalité économique;

·l’ONG Republikka;

·le State Advocate.

* La Commission a également rencontré les organisations suivantes dans un ensemble de réunions horizontales:

·Amnesty International;

·Civil Liberties Union for Europe;

·Société civile Europe;

·Conférence des Églises européennes;

·EuroCommerce;

·European Center for Not-for-Profit Law;

·Centre européen pour la liberté de la presse et des médias;

·Forum civique européen;

·Free Press Unlimited;

·Front Line Defenders;

·ILGA-Europe;

·Commission internationale de juristes;

·Fédération internationale pour les droits humains;

·International Press Institute;

·Plateforme d’apprentissage tout au long de la vie;

·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute;

·Reporters sans frontières;

·Transparency International EU.

(1) Le Civil Court comprend trois chambres distinctes: la chambre des affaires familiales, la chambre commerciale et la chambre de juridiction gracieuse.

(2) La commission pour l’administration de la justice est membre à part entière du Réseau européen des conseils de la justice.

(3) Loi nº XLIII de 2020 modifiant la Constitution de Malte en ce qui concerne la nomination des juges et des magistrats; loi nº XLV de 2020 modifiant la Constitution de Malte et le chapitre 369 sde la loi de la commission pour l’administration de la justice relatif à la révocation des juges et des magistrats; loi nº XLI de 2020 relative à la poursuite de la mise en œuvre de réformes dans le secteur de la justice moyennant le contrôle juridictionnel des décisions de classement sans poursuite et autres décisions de l’Attorney General.

(4) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2018)028].

(5) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006].

(6) Le Premier ministre pouvait également nommer une personne n’ayant pas obtenu l’approbation de la commission des nominations judiciaires, sous réserve de certaines exigences en matière de transparence.

(7) Au titre des réformes, la commission des nominations judiciaires se composera du Chief Justice, de deux juges et d’un magistrat élus par leurs pairs, de l’auditeur général (Auditor General), du médiateur et du président de la Chamber of Advocates.

(8) Les noms des trois candidats qualifiés seront rendus publics. Le Premier ministre n’aura plus aucun rôle dans la procédure de nomination.

(9) Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, point 47. Le projet d’acte législatif présenté comprend des modifications de la Constitution.

(10) Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de Malte pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de Malte pour 2020, p. 13. Le Conseil, dans sa recommandation, appelle notamment à mener à bien les réformes visant à combler les lacunes actuelles en matière de capacité institutionnelle et de gouvernance afin de renforcer l’indépendance de la justice.

(11)

Résolution du Parlement européen du 18 décembre 2019 sur l’état de droit à Malte, après les récentes révélations sur l’assassinat de Daphne Caruana Galizia; résolution du Parlement européen du 28 mars 2019 sur la situation en matière d’état de droit et de lutte contre la corruption dans l’Union, notamment à Malte et en Slovaquie; résolution du Parlement européen du 15 novembre 2017 sur l’état de droit à Malte. Ces résolutions soulèvent des inquiétudes non seulement en ce qui concerne le système de justice à Malte, mais également en ce qui concerne le cadre de lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et d’autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs; ces aspects sont examinés aux sections II, III et IV du présent chapitre par pays.

(12) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006].

(13) Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(14) Sous le précédent régime, le Chief Justice était nommé par le président, agissant sur les conseils du Premier ministre, sans que la commission des nominations judiciaires ne joue le moindre rôle. Toutefois, malgré l’absence de toute obligation juridique en ce sens vu que les nouvelles dispositions juridiques n’étaient pas encore entrées en vigueur, l’actuel Chief Justice de Malte a été élu avec l’aval de l’opposition et a été approuvé par le Parlement à l’unanimité.

(15) Conformément aux nouvelles règles, tant qu’une majorité des deux tiers n’a pas été obtenue au sein du Parlement, la personne occupant la fonction de Chief Justice reste en fonction en toutes circonstances, même lorsqu’elle a atteint l’âge de 65 ans.

(16) Plus particulièrement, la Commission de Venise avait recommandé de nommer le Chief Justice de manière identique aux autres juges, ou de se tourner vers un organe neutre en cas de blocage au Parlement.

(17) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2018)028], points 52 et 53.

(18) La Cour européenne des droits de l’homme a souligné que les juridictions connaissant des révocations de membres du pouvoir judiciaire doivent être compétentes pour examiner toutes les questions de fait et de droit relatives au litige dont elles sont saisies. Voir arrêt de la Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme du 5 mai 2020, Kövesi c. Roumanie, requête nº 3594/19, et arrêt de la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme du 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, requêtes nº 55391/13, 57728/13 et 74041/13.

(19) Commission de Venise, liste des critères de l’état de droit [CDL-AD(2016)017], point 78. Voir également la recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, point 69, et le rapport de la Commission de Venise [CDL-AD(2010)004], point 43. D’après la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (arrêt du 25 juillet 2018, LM, C-216/18 PPU, point 67), l’exigence d’indépendance impose également que le régime disciplinaire de ceux qui ont pour tâche de juger présente les garanties nécessaires afin d’éviter tout risque d’utilisation d’un tel régime en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. À cet égard, l’édiction de règles qui définissent, notamment, tant les comportements constitutifs d’infractions disciplinaires que les sanctions concrètement applicables, qui prévoient l’intervention d’une instance indépendante conformément à une procédure qui garantit pleinement les droits consacrés aux articles 47 et 48 de la Charte, notamment les droits de la défense, et qui consacrent la possibilité de contester en justice les décisions des organes disciplinaires constitue un ensemble de garanties essentielles aux fins de la préservation de l’indépendance du pouvoir judiciaire.

(20) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 46 à 52.

(21) Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(22) Graphiques 44 et 46, tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE. Le niveau d’indépendance perçue du système judiciaire est ventilé comme suit: très faible (moins de 30 % des répondants perçoivent l’indépendance du système judiciaire comme plutôt satisfaisante et très satisfaisante); faible (de 30 à 39 %), moyen (de 40 à 59 %), élevé (de 60 à 75 %), très élevé (supérieur à 75 %).

(23) Les poursuites devant les juridictions inférieures étaient engagées par la police, tandis que les poursuites devant les juridictions supérieures étaient engagées par l’Attorney General.

(24) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2018)028], points 54 à 73.

(25) Voir la note précédente.

(26) Une procédure de recrutement de personnel supplémentaire pour le ministère public est en cours.

(27) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], point 56.

(28) Commission européenne, Rapport 2020 sur Malte, SWD(2020) 517 final, p. 41. Le 15 août 2020, l’Attorney General en exercice a présenté sa démission, avec effet au 9 septembre 2020. À la suite de cette démission, une commission de nomination a été établie au titre de l’article 2, paragraphe 2, point a), de l’Attorney General Ordinance (ordonnance sur l’Attorney General) (chapitre 90).

(29) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 97 et 98.

(30) Une consultation publique financée par l’UE a été lancée en juillet 2020 et sera supervisée par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ).

(31) Les graphiques 32 et 33 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE montrent que les dépenses totales des administrations publiques consacrées aux juridictions se maintiennent à un niveau moyen par rapport aux autres États membres. Le budget de la commission des études judiciaires a été augmenté, passant de 9 000 EUR à 20 000 EUR par an, selon la contribution des autorités maltaises.

(32) Graphique 38, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(33) Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Deuxième rapport de conformité sur Malte, recommandation vi.

(34) Depuis 2018, la Commission européenne apporte un soutien à Malte dans ses réformes du secteur judiciaire via le programme d’appui à la réforme structurelle, pour i) améliorer l’efficacité et la qualité du système de justice en réduisant la durée des procédures devant le Court of Magistrates, évaluer le fonctionnement de la Court of Appeal et apporter un soutien dans l’élaboration d’une stratégie en matière de ressources humaines, ii) établir une stratégie numérique pour le système de justice maltais, et iii) aider à la réorganisation du bureau de l’Attorney General et du bureau du State Advocate.

(35) Graphique 6, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(36) Graphique 7, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(37) Graphique 8, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(38) Graphique 35, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(39) Graphique 21, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(40) Au cours de la période de fermeture des juridictions, la Chamber of Advocates a appelé à plusieurs reprises à l’introduction d’audiences virtuelles, y compris dans un rapport publié le 20 avril 2020 intitulé «Rapport sur les modalités de fonctionnement possible des juridictions dans la situation actuelle en raison de la pandémie de COVID-19».

(41) Toutes les juridictions ont été rouvertes, y compris les juridictions supérieures et inférieures, les juridictions d’appel, indépendamment de leur compétence ou juridiction, toute juridiction établie par la loi, et les conseils, commissions, comités ou autres entités devant lesquels toute procédure est entendue ou intentée et qui sont soumis aux dates limites juridiques ou administratives de dépôt de toute requête, de tout mémoire en défense ou de tout autre acte.

(42) Chapitre 9 des lois de Malte.

(43) Loi nº XLVI de 2020 modifiant plusieurs lois visant à réformer la procédure de nomination des membres de la commission permanente contre la corruption. Loi nº XLI de 2020 relative à la poursuite de la mise en œuvre des réformes dans le secteur de la justice moyennant le contrôle juridictionnel des décisions de ne pas engager des poursuites et autres décisions de l’Attorney General.

(44) Transparency International (2020), Indice 2019 de perception de la corruption.

(45) Eurobaromètre spécial 502.

(46) Eurobaromètre Flash 482 (2019).

(47) Commission européenne, Rapport 2019 sur Malte, SWD(2019) 1017 final, p. 41.

(48) Commission européenne, Rapport 2019 sur Malte, SWD(2019) 1017 final, p. 41; GRECO (2019), Cinquième cycle d’évaluation – rapport d’évaluation; Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2018)028], point 72.

(49) Conformément à la nouvelle procédure, tant qu’une majorité des deux tiers n’a pas été obtenue au sein du Parlement, la personne occupant la fonction de président reste en fonction en toutes circonstances.

(50) Des dispositions semblables ont été adoptées pour le médiateur le 29 juillet 2020. En particulier, si, pendant ou après une enquête, le médiateur estime qu’il existe des preuves de toute pratique de corruption au sens de la loi sur la commission permanente contre la corruption, il peut directement informer l’Attorney General de ses conclusions. Des dispositions semblables en ce qui concerne le commissaire aux normes dans la vie publique et l’auditeur général ont été présentées au Parlement en juillet 2020.

(51) À ce jour, la PCAC compte trois membres de personnel et un secrétaire à temps plein.

(52) Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(53) GRECO (2019), Cinquième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation, point 107.

(54) Commission européenne, Rapport 2020 sur Malte, SWD(2020) 517 final, p. 40 et 41.

(55) Résolution du Parlement européen du 18 décembre 2019 sur l’état de droit à Malte, après les récentes révélations sur l’assassinat de Daphne Caruana Galizia. Résolution du Parlement européen du 28 mars 2019 sur la situation en matière d’état de droit et de lutte contre la corruption dans l’Union, notamment à Malte et en Slovaquie.

(56)

La réforme comprend notamment l’introduction d’un recours en contrôle juridictionnel des décisions de l’Attorney General de ne pas engager des poursuites. Ce recours permettra à la partie lésée (victime) de contester en justice une telle décision. Avant d’intenter une telle action, la partie lésée pourra demander au procureur de réexaminer la décision prise et, si le procureur ne modifie pas sa décision, la partie lésée pourra demander à la juridiction compétente de procéder au contrôle juridictionnel de la décision de l’Attorney General de ne pas engager des poursuites pour illégalité ou déraisonnabilité. Au titre de la réforme, l’auditeur général, le commissaire aux normes dans la vie publique, la commission permanente contre la corruption et le médiateur ont le droit de demander le contrôle juridictionnel de la décision de l’Attorney General de ne pas engager des poursuites lorsqu’ils ont signalé à celui-ci toute pratique de corruption au sens de la loi sur la commission permanente contre la corruption.

(57) Il convient de noter que, au cours des 7 dernières années, 5 Police Commissioners ont été successivement nommés.

(58) Le 23 juin 2020, un nouveau Police Commissioner a été nommé conformément aux nouvelles règles.

(59) La police maltaise est sur le point d’acheter un logiciel qui permettra de recouper différentes données dans une base de données centralisée et qui facilitera également la coordination de la police avec d’autres entités maltaises. Ce projet est financé par le programme de financement européen Hercule III.

(60) Chapitre 527 des lois de Malte.

(61) Chapitre 595 des lois de Malte.

(62) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 115 à 129; GRECO (2019), Cinquième cycle d’évaluation, rapport d’évaluation, points 24 à 26.

(63) Les secrétaires permanents sont les plus hauts fonctionnaires. Conformément aux règles en vigueur, au titre de l’article 92, paragraphe 3, de la Constitution, le pouvoir de nommer les secrétaires permanents et le pouvoir de les révoquer sont conférés au président, agissant sur les conseils du Premier ministre après que celui-ci a consulté la commission du service public.

(64) Conformément aux règles en vigueur, au titre de la loi sur les normes dans la vie publique, promulguée le 30 octobre 2018, une personne de confiance se définit comme tout employé ou personne engagé(e) dans le secrétariat privé d’un ministre ou d’un secrétaire parlementaire, agissant en qualité de conseiller ou de consultant auprès d’un ministre ou d’un secrétaire parlementaire, ou investi(e) d’un rôle exécutif au sein d’un ministère ou d’un secrétariat parlementaire, et n’ayant pas été recruté(e) conformément à la procédure visée à l’article 110 de la Constitution.

(65) Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(66) «Towards the Regulation of Lobbying in Malta», commissaire aux normes dans la vie publique, 28 février 2020.

(67) Les recommandations du commissaire aux normes dans la vie publique ne sont pas contraignantes pour le gouvernement.

(68)

Rapport de cas, nº K/002, décision du 5 juillet 2019, commissaire aux normes dans la vie publique.

(69) Voir la section IV.

(70) Le GRECO a émis une recommandation visant à étendre les obligations de déclaration des députés aux personnes investies de hautes fonctions exécutives. Voir GRECO, Cinquième cycle d’évaluation, rapport d’évaluation, points 94 et 95.

(71) Contribution de Malte au rapport sur l’état de droit, p. 42.

(72) Article 41 de la Constitution.

(73) Entre 2019 et 2020, Malte a perdu quatre places supplémentaires dans le classement mondial de la liberté de la presse de Reporters sans frontières, et occupe aujourd’hui la 81e place au niveau mondial.

(74) L’article 119, paragraphe 1, de la Constitution indique que, dans l’exercice de ses fonctions, l’autorité de la radiodiffusion n’est soumise ni aux directives ni aux contrôles de qui que ce soit, et qu’elle est chargée de garantir l’impartialité requise pour les questions qui sont susceptibles de donner lieu à controverse politique ou professionnelle ou qui touchent à l’action des pouvoirs publics et de répartir équitablement l’accès aux services de radiodiffusion et le temps de parole entre les personnes appartenant aux différents partis politiques.

(75) Article 4, paragraphe 1, de la loi sur la radiodiffusion du 1er juin 1991.

(76) Article 24, paragraphe 1, point b), de la loi sur la radiodiffusion.

(77) Directive (UE) 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE.

(78) Le projet de loi (modificative) (nº 145) sur la radiodiffusion est en attente d’examen par la commission d’examen des projets de loi.

(79) Code de déontologie journalistique: https://igm.org.mt/resources/code-of-journalistic-ethics/.

(80) Instrument de surveillance du pluralisme des médias 2020, rapport sur Malte, p. 11.

(81) Instrument de surveillance du pluralisme des médias 2020, rapport par pays: Malte, p. 12.

(82) Instrument de surveillance du pluralisme des médias 2020, rapport par pays: Malte, p. 13 à 16.

(83) Voir la note précédente.

(84) Commissaire aux normes dans la vie publique, rapport de cas du 7 mai 2020, nº K/010.

(85) Loi sur la liberté d’information de 2008, telle que modifiée en 2012 (chapitre 496 des lois de Malte).

(86) GRECO (2019), Cinquième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation.

(87) Instrument de surveillance du pluralisme des médias 2020, rapport par pays: Malte, p. 11. On y lit qu’une certaine salle de rédaction a indiqué que 80 % des demandes qu’elle avait adressées aux entités gouvernementales étaient restées sans réponse.

(88) Résolution 2293 (2019) adoptée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe le 26 juin 2019, suite au rapport du rapporteur Pieter Omtzigt et intitulée «L’assassinat de Daphne Caruana Galizia et l’État de droit à Malte et ailleurs: veiller à ce que toute la lumière soit faite».

(89) Déclaration signée par ARTICLE 19, l’Association des journalistes européens (AEJ), le Comité pour la protection des journalistes (CPJ), le Centre européen pour la liberté de la presse et des médias (ECPMF), la Fédération européenne des journalistes (EFJ), Free Press Unlimited, Index on Censorship, International Freedom of Expression Exchange (IFEX), l’Institut international de la presse (IPI), l’Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa (OBCT), PEN America, PEN International, Scottish PEN et Transparency International. https://www.article19.org/resources/malta-renewed-call-for-justice-1000-days-after-the-assassination-of-daphne-caruana-galizia/.

(90) 2020 Media Pluralism Monitor, rapport sur Malte, p.11.

(91) Déclaration commune du premier vice-président Timmermans, du vice-président Ansip et des commissaires Jourová et Gabriel un an après l’assassinat de la journaliste maltaise Daphne Caruana Galizia, 16 octobre 2018. Voir également les résolutions du Parlement européen dont il est question dans les sections précédentes.

(92) Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes. https://www.coe.int/fr/web/media-freedom . Comme indiqué dans la recommandation 2016/4 du Conseil de l’Europe, les États membres devraient mettre en place un cadre législatif complet qui permette aux journalistes et aux autres acteurs des médias de contribuer au débat public de manière effective et sans crainte.

(93) Les autorités maltaises ont réagi à cette dernière alerte.

(94) Poursuite stratégique altérant le débat public.

(95) Loi nº XLIV de 2020 modifiant à nouveau la Constitution de Malte en ce qui concerne la désignation du président de Malte; loi nº XLII de 2020 modifiant les lois régissant le bureau du médiateur.

(96) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 86 à 91. La Commission de Venise avait également recommandé de prévoir un mécanisme antiblocage décalé.

(97) Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(98) La réforme prévoit également que, tant qu’une majorité des deux tiers n’a pas été obtenue au sein du Parlement, la personne occupant la fonction de médiateur reste en fonction en toutes circonstances.

(99) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 61 à 64. La Commission de Venise élabore actuellement un nouvel avis sur le texte législatif. Cet avis devrait être adopté en octobre 2020.

(100) Comité des droits de l’enfant des Nations unies, 2019.

(101) Contribution du Réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme pour le rapport 2020 sur l’état de droit.

(102) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 65 à 69.

(103) Le processus est piloté par une commission composée des deux principaux partis politiques et présidée par le président. Une consultation publique a été menée début 2020. Le commissaire aux normes dans la vie publique a présenté des propositions visant à renforcer le rôle du Parlement: commissaire aux normes dans la vie publique, «Towards Higher Standards in Public Life, Proposals to Modernise the Provisions of the Constitution on Parliament, the Judiciary and Public Administration», 30 octobre 2019.

(104) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 92 à 94.

(105) Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2020)006], points 80 à 84. Avis de la Commission de Venise [CDL-AD(2018)028], points 74 à 79.

(106) GRECO (2019), Cinquième cycle d’évaluation – rapport d’évaluation.

(107) OCDE (2019), Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires – Malte.

(108) Le 29 mai 2020, la première chambre du Civil Court a jugé dans une affaire que le droit à la protection contre toute arrestation ou détention arbitraire avait été enfreint par l’ordonnance publiée par le surintendant de la santé publique, qui a suspendu indéfiniment les délais juridiques.

(109) Pendant l’état d’urgence sanitaire, le surintendant pouvait ordonner des mesures pour réduire ou éliminer la menace pour la santé publique, y compris la mise à l’écart ou l’isolement de toute personne, ainsi que des évacuations et l’interdiction de l’accès à certaines zones.

(110) Selon la classification CIVICUS, qui se divise en cinq catégories: ouvert, rétréci, obstrué, réprimé, fermé.

(111) Chapitre 492 des lois de Malte.

(112) Contributions des organisations de la société civile Repubblika et Daphne Caruana Galizia Foundation au rapport 2020 sur l’état de droit.

(113) Contribution de Malte au rapport 2020 sur l’état de droit. L’acte législatif modifiant la loi sur les organisations bénévoles, le code civil et la loi sur les fiducies et les fiduciaires a été adopté le 29 juillet 2020.