Avis institutionnel — 52021AE0521

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Comment mettre en œuvre, au sein de l’Union européenne, une harmonisation de l’entrée sur le marché des compléments alimentaires: solutions et bonnes pratiques»

(avis exploratoire)

(2021/C 286/07)

Rapporteur:

Veselin MITOV

Consultation	Présidence portugaise de l’UE, 26.10.2020
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	15.4.2021
Adoption en session plénière	27.4.2021
Session plénière no	560
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	245/0/5

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le marché des compléments alimentaires est en croissance en Europe. Les compléments alimentaires sont réglementés par la directive 2002/46/CE (1), qui n’est pas appliquée de manière homogène dans l’Union. Pourtant, l’application uniforme de la législation est essentielle au bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union, car elle permet la libre circulation de produits sûrs.

1.2.

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient une révision de cette législation, notamment par une mise à jour de la définition des compléments alimentaires, l’intégration d’une obligation de notification et d’étude des dossiers administratifs ainsi que la création d’un système de nutrivigilance collectant les effets indésirables et augmentant ainsi la protection de la santé publique.

1.3.

La sécurité des produits et des ingrédients doit être la première des exigences. Il convient donc qu’elle soit déterminée sur une base scientifique. Le CESE recommande la fixation de maxima pour les vitamines et minéraux ainsi que l’établissement de listes positives et négatives pour les ingrédients, y compris les plantes.

1.4.

L’information fournie au consommateur doit lui permettre de consommer les produits en toute sécurité. Le CESE recommande la mise en place des mesures de communication et d’éducation des consommateurs, en particulier pour le commerce en ligne.

1.5.

Le CESE encourage les autorités à renforcer le contrôle, l’analyse et la surveillance des produits afin de protéger le consommateur et les opérateurs en retirant les produits non conformes. Ces contrôles doivent aussi empêcher la concurrence déloyale entre opérateurs (utilisation d’allégations non autorisées, produits non conformes provenant d’États tiers notamment).

1.6.

Le CESE invite donc toutes les parties prenantes à harmoniser le contexte réglementaire relatif aux compléments alimentaires ainsi que sa mise en œuvre pour une économie plus loyale et une plus grande sécurité sanitaire des produits.

2. Introduction

2.1.

Le présent avis est élaboré à la demande de la présidence portugaise du Conseil, afin de trouver des solutions et des bonnes pratiques pour la mise en œuvre, au sein de l’Union, d’une harmonisation de l’entrée sur le marché des compléments alimentaires. L’avis du CESE pourra nourrir les travaux de la présidence sur ce sujet, notamment dans le cadre d’une conférence qui sera organisée au premier semestre ainsi que de groupes de travail au sein du Conseil. Le CESE a accueilli favorablement cette demande, qui concerne une partie peu étudiée du secteur alimentaire.

2.2.

Le CESE considère que ce sujet s’inscrit bien dans l’approche «Un monde, une santé» de l’Organisation mondiale de la santé et dans la stratégie européenne «De la ferme à la table», qui prônent une alimentation saine et durable et une meilleure information du consommateur, tout en garantissant un commerce juste entre opérateurs (2). Il estime que des régimes alimentaires sains et durables représentent une composante essentielle d’une politique alimentaire globale, et qu’il est urgent d’orienter notre alimentation d’une façon qui améliore, au lieu de les détériorer, tout à la fois l’état sanitaire des écosystèmes et la santé du public (3).

2.3.

Le CESE défend depuis toujours une politique de l’Union européenne visant à protéger la santé tout au long de la chaîne alimentaire, de manière à favoriser la sécurité et l’hygiène ainsi qu’une information claire, transparente et sûre sur les produits (4). Il soutient également que la sécurité alimentaire doit continuer à reposer sur un système solide et une Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), s’accompagnant de procédures transparentes pour l’évaluation de la sécurité des nouveaux produits entrant dans la chaîne alimentaire, d’une traçabilité complète et d’une communication appropriée sur les risques (5).

3. Vers une harmonisation dans le domaine des compléments alimentaires

3.1. Un cadre réglementaire à améliorer

3.1.1.

Les compléments alimentaires sont spécifiquement réglementés par la directive 2002/46/CE, qui n’a presque pas été modifiée depuis sa création.

3.1.2.

La définition des compléments alimentaires n’a pas évolué malgré l’innovation dans ce secteur et les nouveaux modes de consommation. Elle n’est pas suffisamment précise et est sujette à diverses interprétations. Citons par exemple la notion d’«unités mesurées de faible quantité», qui diffère d’un pays à l’autre (pas de quantité définie). Ces interprétations peuvent conduire à des divergences entre les États membres en ce qui concerne le statut des compléments alimentaires et les résultats des contrôles. Cette définition doit être élargie et précisée.

3.1.3.

Le CESE propose une mise à jour de la réglementation en vue de mieux harmoniser le marché des compléments alimentaires et de prendre en compte les nouveautés.

3.2. Rendre la notification plus efficace

3.2.1.

La notification est une possibilité de la directive. Cette déclaration est un enregistrement administratif des produits avant leur mise sur le marché. Il ne s’agit pas d’une autorisation de mise sur le marché ni d’une preuve de conformité ou de sécurité. Chaque État membre (24/27) peut décider du contenu de cette notification ainsi que de la procédure de traitement de ces données (pouvant aller du simple dépôt à une étude très approfondie).

3.2.2.

Les informations présentes dans la notification permettent aux autorités compétentes d’avoir une meilleure connaissance de leur marché et le traitement des données évite la distribution de produits non conformes (législations nationales et européennes) et facilite les contrôles.

3.2.3.

Le CESE suggère une meilleure harmonisation des systèmes nationaux et recommande d’inscrire dans la législation les informations minimales obligatoires (composition qualitative et quantitative, étiquetage, etc.) à fournir, de préférence sous forme numérique, afin de limiter le travail administratif pour l’opérateur tout en garantissant les normes les plus élevées possibles. Si cela est faisable, le CESE suggère la création d’un portail multilingue européen, dont le contenu serait laissé à l’appréciation des États membres. En effet, étant donné que la composition est peu harmonisée (voir infra), cette question ne peut être traitée qu’au niveau national.

3.2.4.

Dans le but de protéger le consommateur, le CESE estime que la notification devrait être rendue obligatoire. Cette pratique permet la mise sur le marché de produits plus sûrs et facilite aussi le contrôle et la surveillance du marché. La liste des produits notifiés et les conclusions y afférentes devraient être mises à la disposition du consommateur. Les consommateurs ne devraient pas hésiter à s’informer et à déposer une plainte auprès des autorités de contrôle lorsqu’ils découvrent une violation des dispositions en vigueur.

3.3. La fixation de valeurs maximales pour les nutriments, une priorité législative

3.3.1.

Les vitamines et les minéraux sont les ingrédients les plus connus des compléments alimentaires. Les nutriments et leurs formes chimiques sont réglementés et répertoriés initialement par le règlement (CE) no 1170/2009 (6) à la suite d’évaluations de sécurité réalisées par l’EFSA. Actuellement, les doses maximales sont fixées au niveau national soit sur la base de leur dose utile, soit sur la base de la toxicité (7). Certains pays n’ont pas fixé de limites légales. L’EFSA, dans ses divers avis, a défini des seuils toxiques. Ces valeurs concernent l’exposition dans la totalité de l’alimentation (8) et ne peuvent être extrapolées aux compléments alimentaires seuls.

3.3.2.

Le CESE recommande à la Commission de mandater rapidement l’EFSA afin de fixer des limites maximales en nutriments ainsi que les critères de pureté dans les compléments alimentaires. En raison de l’étendue du territoire européen et d’habitudes alimentaires différentes (consommation de légumes, de poisson ou de viande, composition de l’eau de distribution, etc.), il se peut qu’une valeur maximale unique ne soit pas possible mais que des limites soient fixées par régions/groupes de pays. Il est aussi préférable que des limites soient établies pour les populations fragiles: enfants, femmes enceintes, etc.

3.3.3.

Cette harmonisation européenne serait bénéfique à toutes les parties prenantes: la sécurité pour le consommateur serait renforcée et le risque de surdose diminué, et la libre circulation des produits profiterait tant aux opérateurs — qui pourraient commercialiser leurs produits sur davantage de marchés — qu’aux consommateurs, qui auraient accès à un choix plus vaste.

3.3.4.

Bien que les nutriments soient prioritaires, d’autres ingrédients utilisés dans les produits devraient aussi faire l’objet d’une harmonisation, ce qui favoriserait leur circulation et permettrait de démontrer leur innocuité après une évaluation scientifique. Certains pays ont notamment essayé un rapprochement de leur législation en matière de produits à base de plantes par le biais de listes communes: la Belgique, la France et l’Italie, et récemment l’Allemagne, la Suisse et l’Autriche. Les ingrédients issus de la biotechnologie comme les micro-organismes (probiotiques, levures) méritent aussi une attention particulière.

3.3.5.

Le CESE recommande aussi à la Commission de se pencher sur l’établissement de listes positives et négatives concernant les autres substances, tant en matière d’identité et de quantité que de conditions d’utilisation, comme elle le fait dans le cadre du règlement (UE) 2015/2283 (9) sur les nouveaux aliments.

3.4. Les allégations, outil de choix pour le consommateur

3.4.1.

L’information au consommateur est généralement fournie par l’étiquetage des produits: liste des ingrédients, allergènes, etc. et tombe sous le règlement (UE) no 1169/2011 (10), (11). L’étiquetage représentait cependant 58 % des infractions révélées lors de contrôles en 2018 (12). Le CESE salue les efforts fournis par l’Union dans le cadre des travaux du Conseil en matière d’étiquetage des denrées alimentaires, mais constate la persistance de certains problèmes.

3.4.2.

Les propriétés du produit sont décrites dans les allégations présentes sur l’étiquetage mais aussi dans la publicité dans les magazines, à la télévision, sur internet, etc. La publicité peut inciter à l’achat de certains produits. Le règlement (CE) no 1924/2006 (13) prévoyait des listes positives d’allégations nutritionnelles et de santé. Les allégations concernant les vitamines et minéraux ont déjà été évaluées par l’EFSA et publiées, mais celles concernant les plantes ou d’autres substances ne sont toujours pas étudiées. Ces allégations sont alors soumises à des règles nationales si elles existent et le marché comporte toutes sortes d’affirmations non vérifiées, créant ainsi une distorsion du marché.

3.4.3.

Le CESE plaide donc pour que la Commission trouve la meilleure option de travail afin que l’EFSA puisse continuer d’évaluer les allégations nutritionnelles et de santé sur les substances en attente — en priorité les allégations sur les plantes — et en établir les conditions pour que les ingrédients soient sûrs.

3.5. Les produits frontières, des produits non sans risque

3.5.1.

Il arrive aussi que la présentation et la publicité autour des compléments alimentaires prêtent à confusion sur le statut des produits. Certains opérateurs n’hésitent pas à donner aux produits des propriétés thérapeutiques ou prophylactiques, à en faire des substituts de médicaments et à les appeler «alicaments» (un terme issu de la contraction des mots «aliment» et «médicament»). Une campagne de contrôle spécifique a montré l’emploi de ces allégations trompeuses dans la prévention ou le contrôle de la COVID-19 (14). Les consommateurs peuvent être influencés par ces fausses promesses.

3.5.2.

Ces produits dont le statut (15) n’est pas clair sont appelés «produits frontières». Cette zone grise est due à leur lieu de vente, à la forme des produits, et au fait que certains ingrédients peuvent être utilisés tant dans les denrées alimentaires que dans les médicaments, mais à des doses différentes.

3.5.3.

Le CESE conseille à la Commission de créer un groupe de travail «produits frontières», par exemple au sein du groupe d’experts du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (PAFF), comme il en existe pour les médicaments, les dispositifs médicaux, les cosmétiques ou les biocides, et qui publient des documents aidant les autorités et les opérateurs à clarifier le statut des produits. La création d’un groupe de travail européen n’empêche pas l’institution de commissions mixtes au niveau national fixant le statut des produits.

3.5.4.

Le CESE conseille vivement aux autorités d’effectuer des contrôles visant spécifiquement ces produits afin de les retirer du marché. La présence de ces produits constitue une concurrence déloyale envers les firmes pharmaceutiques qui doivent obtenir des autorisations de mise sur le marché pour les médicaments. Une publication de ces contrôles permettrait aussi au consommateur de connaître les risques de ces produits.

3.6. L’émergence du commerce en ligne, source de choix mais aussi d’inégalités

3.6.1.

La vente à distance de produits alimentaires a augmenté à la suite de la pandémie de COVID-19. Les compléments alimentaires sont des produits ayant généralement une date de péremption longue et leur transport est simple.

3.6.2.

Malheureusement, un certain nombre de ces produits, surtout extra-européens, sont non conformes au niveau de leur composition et des allégations notamment, ce qui crée une concurrence déloyale envers les opérateurs européens qui suivent les règles. De plus, les États membres ont détecté la présence de substances interdites et dangereuses (amphétamines dans les compléments pour sportifs, médicaments, etc.) dans certains produits, mettant en danger le consommateur.

3.6.3.

Le CESE invite la Commission et les États membres à augmenter la surveillance et le contrôle des plateformes et sites de commerce en ligne, ainsi qu’à prendre des échantillons et à faire des analyses, et à déclarer les produits contrevenants dans le système d’alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux (RASFF — Rapid Alert System for Food and Feed).

3.6.4.

Le CESE considère également que la communication et l’éducation des consommateurs et des professionnels de la santé devraient être renforcées pour garantir des achats plus sûrs sur internet. Si les denrées alimentaires doivent être sûres pour pouvoir être vendues, les consommateurs doivent garder à l’esprit que certains produits proposés en ligne peuvent présenter un risque pour leur santé.

3.7. La vigilance alimentaire, outil d’alerte

3.7.1.

Certains ingrédients peuvent provoquer des effets indésirables, même si les produits sont conformes au sens de la législation. La sécurité n’est pas évaluée pour chaque produit ou ingrédient, pas plus que leur possible interaction avec d’autres produits tels que les médicaments.

3.7.2.

Très peu d’États membres sont dotés d’un système structuré de collecte des effets indésirables (nutrivigilance) et en assurent le suivi. Les pays qui en possèdent un sont l’Italie, la France, le Danemark, le Portugal, la République tchèque, la Slovénie et la Croatie.

3.7.3.

Le CESE encourage la mise en place d’une vigilance alimentaire nationale pour promouvoir la sécurité des produits et assurer un haut niveau de protection de la santé humaine par la détection précoce de signaux prévenant des problèmes de santé. Ce système devrait permettre la collecte des effets indésirables, quelle que soit leur gravité, afin d’étayer l’évaluation de la sécurité des produits, de prendre des mesures d’urgence ou d’adapter la législation si nécessaire et de permettre aux opérateurs de développer des produits plus sûrs en intégrant les informations dans leur contrôle de qualité. Au niveau de la production, les compléments alimentaires suivent les mêmes règles de sécurité que les autres produits du secteur agroalimentaire [HACCP (16), etc.] et aucun risque spécifique pour les travailleurs du secteur n’a été recensé.

3.7.4.

Le CESE suggère par ailleurs la création au niveau européen d’un groupe de travail pour les États membres, sous la supervision de l’EFSA, qui permettrait l’échange d’informations entre pays, le partage de bonnes pratiques pour une évaluation homogène, l’échange de connaissances scientifiques et leur intégration dans la législation européenne si nécessaire.

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(1) JO L 183 du 12.7.2002, p. 51.

(2) JO C 429 du 11.12.2020, p. 268.

(3) JO C 190 du 5.6.2019, p. 9.

(4) JO C 440 du 6.12.2018, p. 158.

(5) JO C 268 du 14.8.2015, p. 1.

(6) JO L 314 du 1.12.2009, p. 36.

(7) Arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, affaire C-672/15.

(8) Conformément à l’article 6 du règlement (CE) no 1925/2006 concernant l’adjonction de vitamines et de minéraux, la Commission aurait dû fixer des valeurs maximales en nutriments au plus tard le 19 janvier 2009 pour les denrées alimentaires (hors compléments alimentaires).

(9) JO L 327 du 11.12.2015, p. 1.

(10) JO L 304 du 22.11.2011, p. 18.

(11) Le Conseil examine actuellement une feuille de route, ayant un impact limité sur les compléments alimentaires, concernant la révision des règles sur l’information au consommateur en matière d’origine des ingrédients et de dates d’expiration.

(12) Réseau européen de lutte contre les fraudes alimentaires (EU Food Fraud Network) et système d’assistance et de coopération administratives — Rapport annuel 2018.

(13) JO L 404 du 30.12.2006, p. 9.

(14) Les résultats de ces contrôles sont disponibles ici.

(15) Conformément à un arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne, le statut des produits relève de la compétence des autorités nationales, et un complément alimentaire peut avoir un statut différent en fonction des pays: affaires jointes C-211/03, C-299/03, C-316/03, C-317/03 et C-318/03.

(16) Hazard Analysis and Critical Control Points («système d’analyse des risques — points critiques pour leur maîtrise»).