Avis institutionnel — 52021AE0630

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne l’attribution de compétences d’exécution à la Commission pour déterminer le sens des termes utilisés dans certaines dispositions de cette directive

[COM(2020) 749 final — 2020/331 (CNS)]

(2021/C 286/18)

Rapporteur:

Christophe LEFÈVRE

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 7.1.2021
Base juridique	Article 113 du TFUE
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	13.4.2021
Adoption en session plénière	27.4.2021
Session plénière no	560
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	226/2/6

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE soutient l’objectif général poursuivi par la proposition de la Commission, puisqu’en ce qui concerne la directive TVA (1), il est capital d’assurer la sécurité juridique et la prévisibilité afin de créer des conditions égales de concurrence entre États membres et de faire progresser le marché unique.

1.2.

Les divergences qui prévalent entre États membres pour ce qui est tant de l’interprétation que de l’application de la directive TVA portent incontestablement atteinte au marché unique, comme le fait observer la Commission. Aussi le CESE réclame-t-il une action prompte et efficace à cet égard.

1.3.

Accroître l’uniformité des règles en matière de TVA pourrait en effet réduire les coûts de mise en conformité et serait propice à la croissance de toutes les entreprises actives dans l’Union européenne, et tout spécialement des PME qui travaillent sur une base transnationale, sachant que les disparités réglementaires entre États membres les affectent davantage.

1.4.

Des discordances concernant l’application des règles en matière de TVA peuvent produire de fortes distorsions préjudiciables au sein du marché intérieur, et par conséquent, des effets sociaux négatifs qu’il convient d’éviter en assurant davantage de cohérence dans l’application des règles en vigueur.

1.5.

Toutefois, le CESE ne peut s’abstenir de relever que la proposition de la Commission, et notamment l’exposé que celle-ci propose des problèmes dont devrait traiter le nouvel ensemble de règles, pourrait se heurter à une résistance significative de nombreux États membres qui pourraient probablement soulever à son égard des «objections de principe».

1.6.

Par conséquent, le CESE demande d’envisager d’autres mesures propres à améliorer le marché unique le plus tôt possible. Dans la conjoncture politique actuelle, le CESE propose que la Commission, dans un premier temps, envisage d’améliorer et de renforcer le comité consultatif de la TVA en place, ainsi que son processus de prise de décision, afin de remédier au degré pour l’heure insatisfaisant d’uniformité des règles en matière de TVA dans les États membres.

1.7.

De surcroît, le CESE tient pour utile de recenser soigneusement les cas d’application et de mise en œuvre hétérogènes à l’échelon national de règles convenues en matière de TVA. Il importe de faire apparaître les disparités existantes de manière transparente, claire et publique afin d’améliorer l’uniformité en vertu du cadre réglementaire en vigueur.

1.8.

Cette approche pourrait donner lieu à un mécanisme efficace de «pression par les pairs», en compliquant fortement la possibilité pour les États membres de s’écarter d’interprétations et de pratiques d’application convenues, et ce au détriment du marché intérieur.

1.9.

En outre, le CESE estime qu’il importe que la Commission effectue des évaluations de l’incidence de toute disparité dans l’application ou l’interprétation de règles convenues en matière de TVA dans tout État membre. Ces évaluations de l’incidence devraient êtres rendues publiques et faire l’objet d’un débat et d’un suivi en bonne et due forme au sein du comité de la TVA.

1.10.

En dernier lieu, le CESE entend attirer l’attention sur quelques éventuels effets indésirables de la nouvelle proposition. La fonction d’exécution dont il est proposé d’investir la Commission pour ce qui est de certaines des principales notions dans le cadre de la directive TVA pourrait accroître la difficulté d’opérer une distinction entre, d’une part, ce qui ressortira du champ d’application des nouvelles compétences de la Commission et, d’autre part, ce qui constituera effectivement une modification de la directive TVA. Une telle incertitude pourrait éventuellement compromettre l’obtention de l’accord unanime nécessaire au sein du Conseil pour modifier à l’avenir la directive TVA.

2. Proposition de la Commission

2.1.

La proposition législative à l’examen fait valoir que la Commission ne dispose actuellement d’aucune compétence d’exécution en ce qui concerne la directive TVA. À cet égard, le seul instrument disponible pour mettre en œuvre les dispositions de cette directive est le comité consultatif que celle-ci institue en son article 398.

2.2.

Ce comité consultatif se compose de représentants des États membres et de la Commission et il est chargé d’examiner les questions portant sur l’application des dispositions de l’Union en matière de TVA qui sont soulevées par la Commission ou un État membre. Ce comité consultatif ne peut actuellement convenir que de lignes directrices non contraignantes sur l’application de la directive TVA, tandis que des mesures d’exécution contraignantes peuvent être arrêtées par le Conseil sur la base d’une proposition de la Commission.

2.3.

Selon cette dernière, ces lignes directrices ne garantissent pas toujours une application uniforme de la législation de l’Union en matière de TVA, en raison également des difficultés avérées que rencontre en son sein le comité consultatif pour dégager des lignes directrices unanimes. En l’occurrence, la Commission énumère plusieurs exemples de cette incapacité à dégager un accord unanime sur les règles et les principes relatifs à des dispositions et à des notions capitales posées par la directive TVA.

2.4.

La Commission fait de surcroît valoir que de telles discordances sont susceptibles de déboucher sur plusieurs résultats préjudiciables, notamment: i) un risque de double imposition ou de non-imposition; ii) une insécurité juridique et un manque de prévisibilité; iii) des coûts supplémentaires pour les entreprises. À cet égard, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), en dépit de son utilité, ne constituerait pas, de l’avis de la Commission, une solution optimale pour éviter toutes les incertitudes qui découlent des dispositions de la directive TVA.

2.5.

Par conséquent, afin d’améliorer la sécurité juridique et la prévisibilité, la proposition législative à l’examen envisage d’habiliter la Commission à adopter des actes d’exécution dans certains domaines couverts par la directive TVA, ainsi que de créer un comité qui superviserait les nouvelles compétences ainsi attribuées à la Commission.

2.6.

La fonction d’exécution qu’il est proposé qu’endosse la Commission s’attache à ces domaines et à ces notions spécifiques liés à la TVA de l’Union européenne qui appellent une application uniforme et requièrent davantage de certitude et de prévisibilité. En revanche, le Conseil conservera ses compétences d’exécution en dehors du champ d’application prévu pour la Commission.

2.7.

En particulier, les nouvelles règles affirment que la Commission déterminera par la voie d’actes d’exécution le sens des termes utilisés en ce qui concerne les notions ou les domaines suivants de la directive TVA: i) les assujettis à la TVA; ii) les opérations soumises à la TVA; iii) le lieu des opérations imposables; iv) le fait générateur et l’exigibilité de la TVA; v) la base d’imposition de la TVA; vi) les exonérations de la TVA; vii) les déductions de la TVA; viii) les obligations des assujettis et de certaines personnes non assujetties; et ix) les régimes particuliers de la taxe.

2.8.

La base juridique de la proposition à l’examen est l’article 113 du TFUE, qui permet au Conseil, statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social européen, d’arrêter les dispositions touchant à l’harmonisation de la réglementation des États membres dans le domaine de la fiscalité indirecte.

2.9.

Selon la proposition, l’attribution de compétences d’exécution à la Commission n’exclura pas un contrôle général par les États membres sur l’exercice de ces compétences par la Commission.

2.10.

Les nouvelles règles mettent sur pied un comité à cet effet. Les dispositions relatives à la composition et à la présidence de ce comité sont directement fixées à l’article 3 du règlement comitologie.

3. Observations générales et particulières

3.1.

Le CESE se félicite de l’objectif général poursuivi par la proposition de la Commission, qu’il soutient. Assurer la sécurité juridique et la prévisibilité en ce qui concerne la directive TVA revêt une importance capitale pour créer des conditions égales de concurrence et favoriser un marché unique.

3.2.

Les divergences qui prévalent actuellement entre États membres, en ce qui concerne les actes d’exécution, portent atteinte au marché unique, comme le fait observer la Commission. En outre, la complexité du cadre réglementaire est encore accrue du fait des éventuelles divergences non seulement des actes d’exécution mais aussi, et en premier lieu, des interprétations des règles et des notions de la directive TVA.

3.3.

Accroître l’uniformité des règles en matière de TVA pourrait en effet réduire les coûts de mise en conformité et serait propice à la croissance de toutes les entreprises actives sur le marché intérieur, et tout spécialement des PME qui travaillent sur une base transnationale. La consolidation du marché intérieur lui-même pourrait grandement bénéficier d’un surcroît de cohérence entre États membres dans le domaine de la TVA.

3.4.

Il existe de nombreux exemples de disparités préjudiciables dans l’application de règles convenues en matière de TVA. Par exemple, il n’existe pas de consensus ni d’interprétation commune sur le fait qu’un «entrepôt» soit un «établissement stable d’un assujetti ou non» ni sur la signification de l’expression «fournisseur qui expédie ou transporte les biens, soit lui-même, soit par l’intermédiaire d’un tiers agissant pour son compte» figurant à l’article 36 bis, paragraphe 3, de la directive TVA.

3.5.

Le CESE fait valoir que des discordances dans l’application des règles en matière de TVA peuvent produire de fortes distorsions préjudiciables au sein du marché intérieur, et par conséquent, des effets sociaux négatifs qui sont inacceptables et qu’il convient d’éviter en assurant davantage de cohérence dans l’application des règles en vigueur en matière de TVA.

3.6.

Toutefois, le CESE ne peut s’abstenir de relever que la proposition de la Commission pourrait se heurter à des obstacles importants posés par plusieurs États membres lorsqu’il s’agira de s’accorder pour déterminer les questions qu’il conviendra de traiter en vertu du nouvel ensemble de règles et celles qui le seront en vertu des règles en vigueur concernant une modification des directives TVA. Par conséquent, le CESE demande d’envisager d’autres mesures susceptibles de renforcer le marché unique le plus tôt possible.

3.7.

Dans la conjoncture politique actuelle, le CESE propose que la Commission, dans un premier temps, envisage d’améliorer le comité consultatif de la TVA en place. Il serait possible de renforcer ce comité et d’en accroître l’efficacité, permettant ainsi aux États membres de conserver un rôle important et de remédier au degré pour l’heure insatisfaisant d’uniformité.

3.8.

Le CESE tient pour utile de recenser soigneusement les cas d’application et de mise en œuvre hétérogènes à l’échelon national de règles convenues en matière de TVA. Il importe de faire apparaître les disparités de manière transparente, claire et publique afin de renforcer l’uniformité en vertu du cadre réglementaire en vigueur. En dépit de toutes les contraintes et les lacunes décrites par la Commission, le comité consultatif a néanmoins accumulé une expérience significative pour traiter d’affaires complexes touchant à la directive TVA.

3.9.

Le CESE suggère une approche de «pression par les pairs». Une telle approche pourrait s’avérer efficace en compliquant fortement la possibilité pour les États membres de s’écarter et de faire obstacle à un marché unique qui fonctionne correctement. Les États membres seraient contraints de s’expliquer sur les motifs d’un écart d’application. Le CESE est convaincu que les États membres ne devraient pas s’opposer à la transparence ni à la responsabilité.

3.10.

En outre, le CESE estime qu’il importe que la Commission effectue des évaluations de l’incidence de toute disparité dans l’application ou l’interprétation de règles convenues en matière de TVA dans tout État membre. Ces évaluations de l’incidence devraient être rendues publiques et faire l’objet d’un débat et d’un suivi au sein du comité de la TVA.

3.11.

Dans le droit fil de ce raisonnement, il serait possible de contester les motifs pour s’écarter des règles communes et de leur application convenue, tout en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité.

3.12.

Enfin, le CESE entend attirer l’attention sur quelques éventuels effets indésirables de la nouvelle proposition. La fonction d’exécution dont serait investie la Commission concernant certaines des plus importantes notions figurant dans la directive TVA pourrait accroître la difficulté d’opérer une distinction entre, d’une part, ce qui ressortira du champ d’application des nouvelles compétences de la Commission et, d’autre part, ce qui constituera effectivement une modification de la directive TVA. Une telle incertitude pourrait éventuellement accroître la difficulté à dégager l’accord unanime nécessaire au sein du Conseil pour modifier à l’avenir la directive TVA.

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(1) JO L 347 du 11.12.2006, p. 1.