Avis institutionnel — 52021AE2488

Avis du Comité économique et social européen sur la recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro

[COM(2020) 746 final]

(supplément d’avis)

(2022/C 105/28)

Rapporteure:

Kristi SÕBER

Décision du bureau	26.4.2021
Base juridique	Article 32, paragraphe 1, du règlement intérieur et article 29, point a), des modalités d’application du règlement intérieur
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	5.10.2021
Adoption en session plénière	20.10.2021
Session plénière no	564
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	166/2/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) a bien conscience que la pandémie n’est pas encore derrière nous, que ses retombées économiques se feront sentir pendant plusieurs années et qu’elles appellent un nouvel arsenal spécifique de politiques économiques d’urgence. Il se réjouit des dernières prévisions en date de la Commission européenne, selon lesquelles les économies de l’Union européenne et de la zone euro renoueront avec une accélération rapide dès 2021 (ce que les données préliminaires confirment), grâce notamment à la reprise des investissements, fermement soutenue par le recours à l’instrument Next Generation EU et en particulier à sa facilité pour la reprise et la résilience.

1.2.

Dans le même temps, le CESE reconnaît que l’Union européenne traverse actuellement les circonstances les plus graves qu’elle ait connues dans l’histoire de son intégration économique, affectant aussi bien la consommation des ménages et les investissements que les résultats du commerce extérieur. Dans cette période critique, seules les dépenses publiques peuvent aider à redresser la situation.

1.3.

Face à la spécificité de cette situation et à son caractère unique, il a fallu concevoir un nouvel arsenal de politiques économiques d’urgence pour surmonter la crise. Le CESE apprécie la rapidité avec laquelle l’Union aussi bien que les États membres ont réagi, et il se félicite que le processus de double transition soit devenu un élément central des efforts et de la stratégie déployés en faveur de la reprise.

1.4.

C’est notamment au premier semestre 2020 que les «initiatives d’investissement en réaction au coronavirus» ont contribué à raffermir une conjoncture économique extrêmement difficile, principalement en stabilisant les marchés, l’emploi et les revenus des ménages. Cette première étape a été suivie du dispositif Next Generation EU, une vigoureuse contribution budgétaire à laquelle on a donné la forme la plus innovante pour traiter directement les effets de la pandémie. Le CESE accueille très favorablement ces deux initiatives, qui ont apporté une réponse rapide et flexible à la pandémie.

1.5.

Le CESE a bien conscience que l’hétérogénéité des positions et des incidences de la pandémie a eu pour effet d’accentuer les disparités entre les États membres. Il demande que l’on soit attentif au phénomène des divergences qui traversent la zone euro, et que l’on fasse preuve de prudence dans la réponse qui sera apportée face à la dégradation significative des résultats budgétaires. Le Comité se félicite de la flexibilité qui a été adoptée, au sein d’un cadre commun, dans les politiques économiques et les programmes de relance qui ont été spécialement conçus au niveau national eu égard aux besoins spécifiques des États membres. Il est également recommandé de faire preuve de la même flexibilité dans la mise en œuvre des programmes pour la reprise et la résilience.

1.6.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire de trouver un nouvel équilibre entre la politique monétaire et la politique budgétaire, et d’éliminer dans la période à venir les déséquilibres macroéconomiques qui auront été constatés. Le CESE est conscient que les ratios dette/PIB ont significativement augmenté l’an passé. Une fois que la reprise économique se sera solidement installée, il conviendra de réduire les ratios dette/PIB de manière à promouvoir une croissance inclusive et à éviter les injustices sociales et des effets négatifs pour les entreprises et sur le marché du travail.

1.7.

Le CESE comprend et fait sien le constat que la reprise au lendemain de la crise de la COVID-19 s’accompagnera dans une large mesure d’interventions relevant des politiques structurelles (1) qui seront pour l’essentiel alignées sur le pacte vert pour l’Europe. À cet égard, il se félicite des liens qui sont établis entre le processus de relance, l’assainissement budgétaire et les pratiques de budgétisation environnementale.

1.8.

Le CESE a la ferme conviction que les enseignements tirés de la pandémie doivent être pris en compte dans l’effort global qui est consenti afin de contribuer sur le long terme à un développement de l’Union européenne et de la zone euro qui soit durable du point de vue de l’environnement, économiquement efficace et socialement juste.

1.9.

Le CESE se félicite que, contrairement à la crise précédente, de 2009 à 2011, dans laquelle les secteurs bancaire et financier avaient constitué l’un des déclencheurs de la récession qui s’en était suivie, ces deux secteurs affichent cette fois-ci une bonne santé, qui a contribué à surmonter plus aisément cette situation difficile.

1.10.

Le CESE appelle de ses vœux un marché unique à l’intégrité préservée, dans lequel on éviterait tout signe de fragmentation, en tant que condition fondamentale pour que les résultats futurs soient positifs dans les économies de l’Union et de la zone euro. Cette intégrité devrait par ailleurs être soutenue par des progrès satisfaisants dans le développement de l’union bancaire et de l’union des marchés de capitaux.

1.11.

Le CESE reconnaît que certains enseignements importants ont été tirés de la crise précédente et il en prend acte, comme du fait que ces leçons ont été mises à profit pour conforter la stabilité macroéconomique, et il invite les institutions compétentes de l’Union à améliorer la gouvernance des politiques économiques européennes ainsi qu’à faire en sorte que les enseignements tirés de la pandémie trouvent un écho dans les efforts continus de réforme qui sont déployés.

2. Historique et contexte

Les résultats macroéconomiques actuels et les perspectives en la matière

2.1.

Même si la pandémie de COVID-19 a déclenché une soudaine et profonde récession économique, le recul du PIB en 2020 s’est en définitive avéré légèrement inférieur à ce qui avait été anticipé initialement. La baisse a été plus marquée que lors de la crise économique précédente — en 2020, l’économie de la zone euro s’est contractée de 6,5 % en glissement annuel, contre 4,5 % en 2009; dans l’ensemble de l’Union européenne, l’activité a reculé de 6,0 % en glissement annuel en 2020, contre 4,3 % en 2009; enfin, une croissance de 4,8 % est attendue en 2021, aussi bien dans les économies de l’Union que dans celles de la zone euro. Nous sommes donc confrontés à une situation économique exceptionnelle et à la plus mauvaise performance économique de l’Europe depuis la Seconde Guerre mondiale.

2.2.

En 2020, aussi bien la consommation des ménages que les investissements ont enregistré un recul significatif (de 7,4 % en glissement annuel dans les deux cas), et les échanges extérieurs ont eux aussi été sévèrement touchés. Il n’y a guère que les dépenses publiques qui aient légèrement augmenté en 2020, de 1,3 % en comparaison annuelle. Grâce aux mesures d’urgence déployées, il n’y a pas eu, pour le moment, de destructions massives d’emplois ni d’importantes pertes de revenus, en tout cas pas à l’échelle de ce qu’on a connu lors de la crise de 2008. Toutefois, vu l’ampleur du recul de l’activité économique, la productivité s’en est trouvée elle aussi réduite.

2.3.

On s’accorde généralement à considérer que 2021 sera une année de reprise (grâce notamment à la croissance des activités d’investissement, qui devrait atteindre 6,2 % selon les prévisions de la Commission européenne), mais l’incertitude continue néanmoins de régner face aux conséquences de la pandémie et quant à la manière dont les comportements des agents économiques évolueront.

La panoplie des mesures économiques d’urgence

2.4.

À cause de la pandémie, il a fallu concevoir une nouvelle panoplie de mesures économiques d’urgence pour réagir immédiatement, mais aussi à moyen terme, au choc subi. Leur objectif prioritaire consiste avant tout à gérer, éliminer et atténuer les incidences économiques et sociales de la pandémie, ainsi qu’à maintenir l’Europe sur une trajectoire de compétitivité et de durabilité.

2.5.

Un autre aspect faisant partie intégrante de la réaction à moyen et plus long termes qui a été opposée à la pandémie, ainsi que de l’effort de relance, de reconstruction et de résilience (stratégie des «3R»), est celui de la double transition (écologique et numérique) qui s’opère, dans laquelle l’accent est fortement mis sur les considérations sociales et sur le respect de l’état de droit et d’autres valeurs fondamentales de l’Union européenne. Qui plus est, le CESE demande que l’on soit plus attentif à lutter contre les inégalités et à remédier aux conséquences de la crise, en particulier pour les plus vulnérables.

La politique monétaire

2.6.

La BCE poursuit sa politique vigoureusement expansionniste, qui constitue sa réponse ciblée à la pandémie. Elle a toutefois annoncé récemment qu’il était possible de maintenir des conditions de financement favorables tout en ralentissant légèrement le rythme des achats nets d’actifs dans le cadre du programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP) par rapport aux deux trimestres précédents.

Le cap budgétaire et l’assainissement des finances

2.7.

Les initiatives d’investissement en réaction au coronavirus (CRII et CRII+), qui ont redirigé et réaffecté les fonds de la politique de cohésion, ont grandement contribué à compenser et contrebalancer les effets négatifs, à stabiliser les marchés et à protéger les emplois et les revenus des ménages.

2.8.

Le plus innovant des instruments conçus, élaborés et actuellement déployés en réaction directe à la pandémie de COVID-19 est sans aucun doute le programme Next Generation EU, dont le principal objectif est d’amortir les retombées négatives de la pandémie.

2.9.

L’orientation budgétaire expansionniste de cet instrument a bénéficié temporairement d’un soutien exceptionnel grâce à l’activation de la clause dérogatoire générale prévue par le pacte de stabilité et de croissance.

2.10.

Cependant, les engagements budgétaires qui ont été pris, doublés des mesures adoptées au niveau national, se sont avérés coûteux et ont entraîné la dégradation des indicateurs budgétaires.

2.11.

Il conviendra d’opérer une réduction praticable du ratio dette/PIB de manière à éviter les injustices sociales et des effets négatifs non désirés sur le marché du travail. Pour améliorer les indicateurs budgétaires, il est crucial de disposer d’une stratégie de croissance inclusive et durable.

Les mesures de politique structurelle et les mesures réglementaires

2.12.

La pandémie de COVID-19 a exposé au grand jour de graves failles structurelles dans le fonctionnement des économies et des sociétés européennes. Parmi les enseignements qu’il faudra en tirer par la suite, il ne sera donc pas uniquement question d’instaurer une «nouvelle normalité», mais aussi de mettre en œuvre des mesures à même d’accroître la résilience des systèmes économique et des sociétés — ce qui présuppose en premier lieu d’en réduire la fragilité et la vulnérabilité. Il s’agit non seulement de poser des jalons en vue d’opérer une double transition qui soit juste sur le plan social, et d’améliorer l’efficacité et l’articulation des systèmes de santé et de la fourniture des services médicaux dans toute l’Europe, mais aussi de soutenir une plus grande compétitivité de la zone euro, en Europe comme à l’international, y compris par des investissements stratégiques qui viennent appuyer l’industrie européenne et renforcer la position de l’Union sur l’échiquier mondial.

2.13.

Dans les premiers temps de la pandémie, le marché unique a été heurté de plein fouet et les flux d’échanges habituels entre les États membres de l’Union, et même au sein de ces États, ont été interrompus en raison des restrictions draconiennes qui ont été mises en place. Il a été remédié à cette situation grâce à l’intervention de la Commission européenne, qui a mis en place des «voies réservées».

L’intermédiation financière

2.14.

Le secteur bancaire et financier dans l’Union et dans la zone euro a apporté la preuve de sa solidité et de sa résilience, qu’il doit aux règles et dispositions qui ont été adoptées après la crise précédente. Le secteur est aujourd’hui plus solide du point de vue de sa dotation en capitaux et de la santé de son portefeuille. Certains risques pourraient toutefois se poser concernant la solvabilité de ses clients et déboucher sur une augmentation des prêts non productifs.

La gouvernance

2.15.

La crise actuelle nous a rappelé que l’architecture du cadre de gouvernance économique de l’Union est incomplète. La facilité pour la reprise et la résilience a fondamentalement changé la nature du semestre européen: le décaissement des fonds étant lié à la mise en œuvre des recommandations par pays, celles-ci revêtent désormais un caractère plus politiquement contraignant. Il conviendrait par ailleurs d’associer davantage la société civile au processus du semestre européen. Le principe de partenariat, qui est de tradition bien établie dans le cadre de la politique de cohésion, devrait servir de modèle à la création d’un outil efficace en matière de participation de la société civile.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE reconnaît que les scénarios de reprise dépendront fortement de l’intensité de la pandémie et du succès des campagnes de vaccination, ainsi que de certains aspects structurels (par exemple des résultats qu’obtiendront des secteurs qui ont été partiellement ou entièrement touchés, comme le tourisme, l’hôtellerie, les transports, la culture et les loisirs, et de leurs poids dans l’économie). La souplesse qui sera éventuellement accordée dans la conduite de la politique budgétaire pour permettre l’adoption de mesures de compensation ainsi que l’efficacité de ces mesures seront également d’une importance primordiale.

3.2.

Le CESE regrette que l’impact économique de la pandémie ait eu pour effet d’accentuer les divergences entre les économies de la zone euro sur le plan des résultats économiques, des indicateurs budgétaires, de l’inflation et du solde extérieur. Ces éléments sont susceptibles de peser lourdement sur la situation économique et sociale et sur la compétitivité des économies affectées et de la zone euro dans son ensemble, ainsi que sur les déséquilibres internes et externes.

3.3.

Le CESE apprécie la réaction très complète et assez souple qui a été opposée à la pandémie par les principaux acteurs de la politique économique de l’Union, à savoir la Banque centrale européenne (avec ses programmes d’achats et ses taux d’intérêt directeurs), le Mécanisme européen de stabilité (MES — avec ses instruments de soutien à la stabilité macroéconomique) et la Commission (avec sa très innovante initiative Next Generation EU, complétée par d’autres mesures d’urgence comme les dispositifs CRII, CRII+ et SURE, la souplesse accordée dans l’application des règles budgétaires, de celles relatives aux aides d’État et de la réglementation financière, et enfin d’autres mesures exceptionnelles qui ont offert aux États membres la flexibilité requise pour adopter les mesures de gestion de crise qui s’imposaient).

3.4.

Le CESE a la conviction que l’effet produit par cet arsenal de mesures économiques d’urgence sera d’une importance cruciale. Pour l’essentiel, il faudra concilier selon une approche commune et coordonnée les réponses apportées dans le cadre de la politique monétaire et de la politique budgétaire. Des réformes correspondantes devront être adoptées afin de soutenir une reprise durable (grâce, entre autres, à des mesures en faveur des énergies propres, de la numérisation, de l’innovation et de l’économie circulaire). L’impact de l’instrument Next Generation EU et son interaction avec les autres politiques économiques sont importants à cet égard, en particulier dans les pays qui bénéficieront largement de ses financements.

3.5.

Le CESE apprécie que cette panoplie de mesures économiques d’urgence prévoie aussi certaines limites afin de prévenir toutes les retombées qui seraient susceptibles dans l’avenir, à moyen et plus long termes, de nuire à la stabilité des prix et de dégrader les indicateurs de la discipline budgétaire en conséquence des politiques expansionnistes qui sont déployées actuellement. Des risques importants se posent en particulier quant à l’évolution ultérieure des finances publiques. Dans ce contexte, le CESE souligne qu’il est nécessaire de mener une politique fiscale juste et soutenable, en luttant notamment contre la fraude fiscale et la planification fiscale agressive.

3.6.

Le CESE attend du dispositif Next Generation EU, non seulement qu’il rétablisse les économies de la zone euro et de l’Union à leurs niveaux d’avant la pandémie, mais aussi qu’il vienne appuyer d’importantes mesures relevant des politiques structurelles, principalement pour progresser vers une transition écologique et numérique tout en tenant dûment compte des inquiétudes suscitées dans le domaine social et sur le terrain de l’emploi. S’agissant du dispositif Next Generation EU, si le CESE apprécie que l’Union européenne ait réussi à adopter une démarche d’une telle envergure en un laps de temps si bref, il n’en juge pas moins nécessaire de s’efforcer d’en corriger les possibles carences, par exemple la consultation insuffisante de la société civile dans l’élaboration des plans nationaux pour la reprise et la résilience.

3.7.

Le CESE n’oublie pas que le dispositif SURE constitue un autre outil innovant, conçu et mis en œuvre comme une réponse directe à la pandémie, qui vise à soutenir les gouvernements dans les efforts qu’ils déploient pour préserver les emplois et les revenus des ménages.

3.8.

Le CESE recommande que l’assainissement des finances à venir s’effectue dans le respect des pratiques de budgétisation environnementale (2) et à l’appui des investissements publics écologiques, afin de contribuer au pacte vert pour l’Europe et à une situation budgétaire plus saine dans l’Union. Le CESE n’est pas sans savoir que la crise actuelle a porté un préjudice considérable aux finances publiques.

3.9.

Si le CESE adresse une mise en garde contre une désactivation prématurée de la clause dérogatoire générale (3), il n’en sera pas moins nécessaire de se concentrer sur la viabilité de la situation budgétaire une fois que la pandémie sera clairement derrière nous et que la reprise sera bien engagée. À ce moment, il conviendra de recentrer les politiques et les instruments budgétaires afin d’adopter des stratégies appropriées à moyen et plus long termes. Le CESE se félicite de la décision prise par la Commission de redémarrer la révision du cadre de gouvernance économique de l’Union à l’automne 2021. Les règles budgétaires ne devraient s’appliquer pleinement qu’après avoir été révisées. Aussi, au lieu d’un «retour», le CESE recommande d’amorcer un «virage» vers un cadre de gouvernance économique révisé (4). Il estime qu’à l’avenir, le cadre budgétaire devra en tout état de cause être propice aux investissements, grâce à l’application d’une «règle d’or» pour les investissements publics, sans pour autant compromettre la stabilité budgétaire et financière à moyen terme, et qu’il devra favoriser la croissance et permettre aux États membres de mettre en œuvre une politique contracyclique en cas de ralentissement économique.

3.10.

Le CESE est favorable à des réformes qui rendraient les systèmes de perception des recettes publiques plus efficaces et plus équitables en réorientant la charge fiscale de manière à alléger celle qui pèse sur le travail et les investissements productifs, et à insister davantage sur les taxes environnementales et la prise en compte des externalités, ainsi que sur un système d’incitations amélioré et plus efficace pour limiter les pratiques d’évasion fiscale.

3.11.

Le CESE se félicite que le secteur bancaire et le secteur financier dans l’Union et la zone euro se trouvent en bien meilleure condition que lors de la crise précédente, et plus précisément qu’ils soient moins vulnérables et plus résilients. Pour autant, il recommande dans le même temps de ne pas sous-estimer certains des risques de solvabilité qui pourraient découler des pertes de revenus que les clients de ces secteurs ont déplorées. Ces risques pourraient aboutir à une augmentation des prêts non productifs dans les bilans des banques. Le CESE se félicite que le secteur bancaire de la zone euro ait apporté la preuve de sa stabilité et qu’il n’ait pas, jusqu’à présent, été significativement affecté par la crise.

3.12.

Le CESE est fermement convaincu que le fonctionnement ordonné du marché intérieur va aussi de pair avec des économies globalement plus résilientes et efficaces dans la zone euro et dans l’Union. Il estime par ailleurs qu’il est particulièrement important de parachever le marché unique afin de limiter les rigidités et les imperfections économiques.

3.13.

Le CESE accueille favorablement la panoplie de politiques économiques qui a été spécialement adoptée l’année passée pour apporter une réponse immédiate à la pandémie, et qui a été constamment ajustée pour refléter l’évolution de la situation. Le CESE considère que les mesures prises par l’Union pour faire face à la crise pourraient atténuer efficacement les retombées négatives que cette dernière serait susceptible d’avoir à plus long terme sur les résultats économiques de la zone euro et de l’Union ainsi que sur les marchés du travail européens, et qu’elles pourraient tempérer le creusement des disparités économiques et sociales. Dans le même temps, il est crucial de résorber les déséquilibres considérables qui se présentent afin de se prémunir efficacement contre des risques macroéconomiques significatifs, y compris celui d’une aggravation des inégalités.

3.14.

Le CESE a la ferme conviction que le bon ordre de marche des systèmes de santé, de protection sociale et d’urgence est crucial pour un développement économique durable dont l’évolution serait positive à long terme. La pandémie a mis au jour ce lien et elle l’a renforcé, ce qui devrait dès lors être pris en compte également dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux.

3.15.

Le CESE recommande vivement de poursuivre les efforts visant à parachever l’architecture de l’Union économique et monétaire, notamment par l’adaptation du semestre européen au programme Next Generation EU, l’achèvement de l’union bancaire et de l’union des marchés de capitaux et la révision du cadre de gouvernance économique. L’on devrait examiner l’opportunité qu’il y aurait aussi de s’inspirer du dispositif Next Generation EU comme d’un modèle suivant lequel les ressources financières de l’Union pourraient être mobilisées et utilisées à l’avenir.

3.16.

Le CESE fait observer que l’arsenal des mesures visant à parer les incidences négatives de la pandémie a été conçu en majeure partie au premier semestre 2020, c’est-à-dire juste avant que les effets les plus graves de la pandémie ne se soient fait sentir dans la plupart des États membres. L’on pourrait par conséquent envisager d’évaluer la pertinence et l’opportunité des mesures qui ont été adoptées. La planification joue un rôle essentiel dans l’anticipation des événements, grâce à laquelle on pourra rester en mesure de réagir face à la réalité nouvelle que nous impose une pandémie qui est loin d’être résolue. Une planification permanente est dès lors nécessaire.

4. Observations particulières

4.1.

Le CESE se félicite que la Commission ait publié sept initiatives phares destinées à servir de lignes directrices pour la mise en œuvre pratique de la facilité pour la reprise et la résilience dans les différents États membres. Il est très important que ces initiatives soient cohérentes au regard des difficultés et des priorités qui seront celles de la relance dans l’après-COVID-19, telles qu’elles auront été mises en évidence dans la recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro.

4.2.

Le CESE reconnaît le soutien très précieux qu’a apporté le Fonds de garantie paneuropéen de la Banque européenne d’investissement pour protéger et encourager les entreprises dans la zone euro et dans l’ensemble de l’Union.

4.3.

Pour ce qui concerne la relance, le CESE propose de se concentrer sur la croissance économique et la justice sociale, ce qui se traduira par une hausse des revenus et du PIB. Une orientation budgétaire soutenable, visant à réduire la charge que les générations futures devront assumer et à limiter le risque associé à une augmentation des taux d’intérêt ou à une baisse de la production, nécessite une croissance plus importante de l’activité économique, qui pourrait être rendue possible grâce à a) un renforcement des investissements publics et b) des réformes venant appuyer la transition vers une économie écologique et numérique.

4.4.

Le CESE reconnaît que certains enseignements importants ont été tirés de la crise précédente et il en prend acte, comme du fait que ces leçons ont été mises à profit pour conforter la stabilité macroéconomique, et il a la ferme conviction que les enseignements tirés de la pandémie devraient par conséquent trouver un écho dans les efforts continus de réforme visant spécifiquement à réduire la charge administrative des entreprises, grâce à la numérisation de l’administration publique, des PME et des entreprises en général, à l’identification électronique et à des systèmes judiciaires plus efficaces.

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(1) Dans le document de juin 2018 sur «les politiques structurelles dans la zone euro» qu’elle a publié dans sa série d’études concernant des sujets spécifiques (occasional papers), la BCE définit la politique économique structurelle comme les mesures de politique économique adoptées à l’égard des marchés du travail, des marchés de produits et des marchés financiers pour améliorer le cadre institutionnel et réglementaire, en vue de renforcer les conditions d’une croissance à long terme et de garantir les effets distributifs souhaités.

(2) Document de réflexion, Elva Bova (2021), Green Budgeting Practices in the EU: A First Review (Les pratiques de budgétisation environnementale dans l’UE: un premier examen).

(3) JO C 429 du 11.12.2020, p. 227.

(4) JO C 429 du 11.12.2020, p. 227, et avis d’initiative du CESE sur le thème «Repenser le cadre budgétaire de l’Union européenne pour une reprise durable et une transition juste» (ECO/553), voir page 10 du présent Journal officiel.