Avis institutionnel — 52021AE2559

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les machines et produits connexes

[COM(2021) 202 final — 2021/0105 (COD)]

(2021/C 517/10)

Rapporteur:

Martin BÖHME

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 9.6.2021 Parlement européen, 7.6.2021
Base juridique	Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	2.9.2021
Adoption en session plénière	22.9.2021
Session plénière no	563
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	226/0/7

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le secteur des machines et des produits connexes est l’un des domaines centraux de l’économie de l’Union européenne. Les capacités et les domaines d’utilisation des machines se développent très rapidement sous l’effet des nouvelles possibilités qu’ouvrent la technique et les sciences de l’ingénierie. Il est grand temps d’accorder une attention accrue aux technologies numériques telles que l’intelligence artificielle, l’internet des objets et la robotique. Il convient par conséquent d’adapter également les prescriptions réglementaires garantissant la sécurité et la santé qui s’appliquent aux machines. Dans ce contexte, la proposition de règlement à l’examen présente également une grande pertinence pour le marché intérieur. Le CESE a déjà procédé en 2020 à un examen approfondi de la thématique de la directive 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil (1) (ci-après la «directive “Machines”») relative aux machines dans le rapport d’information qu’il a consacré à la révision de cette directive (2).

1.2.

Quelle que soit l’urgence d’élaborer pour les machines des normes valables dans toute l’Union, d’établir des règles juridiques contraignantes et de veiller à leur application cohérente, le CESE souligne qu’il s’impose de ne pas perdre de vue les entreprises de l’Union européenne, les fabricants et les exploitants de machines. Cela vaut pour les grandes entreprises mais aussi, et surtout, pour les petites et moyennes entreprises. La construction mécanique est une activité internationale; la réglementation de l’Union touchant à ses produits doit être à même d’en favoriser la qualité, la sécurité et la compétitivité et aider les entreprises lorsqu’elles développent des approches novatrices et non les en empêcher.

1.3.

Le CESE se félicite que les opérateurs de machines et de produits connexes, les travailleurs et les travailleuses continuent d’occuper une place centrale dans la proposition de règlement à l’examen car leur sécurité et leur santé demeure une préoccupation essentielle. En outre, il perçoit l’avantage que présente la transformation de l’instrument juridique de la directive «Machines» en un règlement pour accroître l’uniformité de son interprétation au sein des États membres. Il sera ainsi possible de discerner et d’éliminer plus aisément des manquements à la sécurité, ce qui sera particulièrement bénéfique pour les hommes et les femmes qui opèrent sur des machines.

1.4.

Le CESE adresse les recommandations suivantes à la Commission:

1.4.1.

Les dispositions transitoires vers le nouveau règlement «Machines» doivent être précisées afin de garantir la sécurité juridique pour tous les acteurs.

1.4.2.

Le CESE estime nécessaire d’adapter la structure et le contenu des annexes, qui font partie de la proposition de règlement. Leur numérotation, le classement des types de machines et les chevauchements avec la réglementation européenne connexe posent encore des questions.

1.4.3.

Selon le CESE, il doit être clair que les machines doivent être sûres au moment de leur mise sur le marché et tout au long de leur cycle de vie.

1.4.4.

Des machines de plus en plus complexes requièrent une formation spécifique des utilisateurs afin d’éviter que les travailleuses et les travailleurs ne soient exposés à des risques inutiles (3). Il est également nécessaire de disposer de structures permettant de déterminer clairement les responsabilités en cas d’accident. Les représentants des travailleurs devraient être associés aux procédures d’achat et d’installation de nouvelles machines.

1.4.5.

Il y a lieu de définir, pour le déploiement de l’intelligence artificielle, un cadre de sécurité spécifique balisant l’exploitation de ces systèmes.

1.4.6.

Le recours obligatoire à des organismes notifiants pour mener à bien l’évaluation de la conformité des machines et produits connexes doit continuer d’être abordable sur le plan financier pour les entreprises.

1.4.7.

Le CESE estime qu’il y a lieu d’assurer un suivi permanent de la législation sur les machines et produits connexes, en concertation avec les parties prenantes concernées, afin de pouvoir réagir aux innovations technologiques, aux difficultés auxquelles sont confrontés les fabricants et à la nécessité de protéger la santé physique et mentale des travailleurs.

2. Contexte de l’avis, y compris la proposition législative à l’examen

2.1.

En 2018, le secteur des machines a réalisé un chiffre d’affaires de 700 milliards d’EUR, une production d’une valeur de 670 milliards d’EUR et une valeur ajoutée de 230 milliards d’EUR. Les exportations de machines et d’équipement de l’Union s’élevaient au total à 517 milliards d’EUR, dont quelque 50 % étaient destinés aux États membres (au titre donc des échanges au sein de l’Union), et le solde à des États n’appartenant pas à l’Union (commerce avec des pays tiers) (4).

2.2.

La proposition de nouveau règlement relatif aux machines et aux produits connexes, présentée par la Commission, s’inscrit dans le cadre d’un train de mesures plus large consacré à l’intelligence artificielle. La proposition relative aux machines en tant que telles vise à réviser la directive «Machines». Cette révision entend aussi bien favoriser la transition numérique que renforcer le marché intérieur. La directive «Machines» fait partie de la législation relative à la sécurité des produits. Elle doit assurer un niveau élevé de protection pour les travailleurs, les consommateurs et d’autres personnes exposées, en plaçant la sécurité des machines en tant que telles au centre des préoccupations. Elle impose aux fabricants de machines de tenir également compte des aspects de sécurité dès la conception et la fabrication des machines («sûreté dès la conception»).

2.3.

La proposition pose six objectifs spécifiques: 1) limiter les nouveaux risques liés aux nouvelles technologies numériques; 2) garantir une interprétation cohérente du champ d’application et des définitions et améliorer la sécurité que présentent les technologies plus traditionnelles; 3) requalifier les machines présentant un potentiel plus important de risques et réévaluer les procédures de conformité y afférentes; 4) réduire les exigences relatives à la documentation sur support papier; 5) assurer la cohérence avec d’autres prescriptions du nouveau cadre juridique; 6) réduire d’éventuelles différences d’interprétation résultant de la transcription dans le droit national de chaque État membre.

2.4.

Dans le cadre d’une analyse d’impact, la Commission a soupesé différentes possibilités de traiter de la directive «Machines» dont les bases ont été jetées en 2006 et qui est donc en vigueur depuis 15 années déjà, prolongeant une réglementation qui remonte à 1989. À l’aune de la célérité du développement des sciences de l’ingénierie et des techniques, il s’agit d’un intervalle de temps très long. Dans ce contexte, il a été décidé d’entreprendre une révision qui a pour but d’accroître la compétitivité en réduisant autant que possible les charges qui pèsent sur les fabricants, et de renforcer la sécurité en clarifiant des exigences ou en en ajoutant le cas échéant. Ce faisant, l’on accepte des coûts supplémentaires au titre du respect des règles.

2.5.

Le choix de changer l’instrument juridique, en passant d’une directive à un règlement, devrait permettre d’éviter des applications divergentes au sein des États membres. La Commission escompte ainsi accroître et assurer généralement la cohérence de l’interprétation de l’acte juridique et de son application.

3. Observations générales

3.1.

À la différence de nombreuses autres directives, celle relative aux machines en vigueur jusqu’à présent n’a pas encore été adaptée au «nouveau cadre juridique». Le CESE se félicite à cet égard de l’intention de procéder à une mise à jour de la réglementation et de l’adapter aux conditions modifiées du cadre de la réglementation de l’Union européenne. Il estime qu’il importe d’apporter des clarifications concernant le champ d’application, notamment lorsqu’il s’agit de le délimiter par rapport à celui des directives «Basse tension», «Équipements sous pression» et autres, et de concrétiser les définitions, pour ce qui est par exemple des «quasi-machines».

3.2.

Le CESE considère que la proposition de révision constitue une intervention dans un domaine d’importance pour nombre d’entreprises, de travailleurs et d’autres groupes intéressés au sein de l’Union européenne. Les règles proposées constituent la base juridique fondamentale pour toute entreprise qui conçoit, construit ou exploite des machines. La sécurité des travailleurs qui opèrent sur des machines est largement tributaire de la cohérence de l’application des règles et de son contrôle au sein des États membres.

3.3.

Il découle de l’esprit du principe d’égalité au sein de l’Union européenne que les exigences en matière de sécurité et de santé concernant les machines doivent être les mêmes dans tous les États membres et qu’elles s’appliquent obligatoirement de la même manière pour tous les fabricants, les responsables de la mise sur le marché et les exploitants au sein de ces États. Le CESE tient pour évident que lorsque ces exigences seront satisfaites, il sera alors permis d’échanger librement ces produits entre tous les États membres.

3.4.

Le CESE se félicite que la proposition de réglementation permette de continuer à faire valoir l’exigence principale de la directive en vigueur jusqu’à présent, à savoir de poser, pour ce qui est des machines, des règles fondamentales valables dans toute l’Europe en matière de sécurité, de santé et de libre circulation des marchandises. Ses objectifs primordiaux demeurent d’une part la sécurité et d’autre part l’élimination des obstacles aux échanges commerciaux, tout en prenant à présent en compte les innovations actuelles et futures en matière de sciences de l’ingénierie et de techniques à l’œuvre dans le secteur des machines.

3.5.

Le CESE insiste sur la nécessité de prévoir des dispositions transitoires transparentes, adaptées et compréhensibles pour le passage de la directive au nouveau règlement «Machines». L’article 50 de la proposition doit être précisé. Il manque de clarté quant aux règles qui doivent s’appliquer aux machines produites ou mises sur le marché pendant la période de transition de 30 mois, ainsi que sur la manière dont ces machines seront distinguées des produits datant d’avant la période de transition. Les fabricants et les importateurs ont besoin d’un délai de préparation raisonnable. Il serait judicieux, par exemple, de prévoir que les États membres ne doivent pas empêcher, jusqu’à 42 mois après l’entrée en vigueur du nouveau règlement, la mise sur le marché de machines fabriquées conformément à la directive 2006/42/CE avant la date d’abrogation de cette dernière.

3.6.

La proposition à l’examen concernant les machines et les produits connexes élargit encore la gamme de types très divers de machines dont il s’impose de traiter dans le cadre d’un tel règlement. Le CESE estime qu’il s’agit là d’une démarche conséquente afin d’établir un cadre réglementaire complet et compréhensible. C’est précisément pour les fabricants, les exportateurs mais aussi les acquéreurs de machines qu’il importe de réglementer en toute sécurité notamment l’intégration de systèmes d’intelligence artificielle dans le parc des machines. Seule l’approche réglementaire globale présentée permet aux entreprises de ne devoir procéder qu’une seule fois à une évaluation de la conformité.

3.7.

Le CESE estime nécessaire d’adapter la structure et le contenu des annexes, qui font partie de la proposition de règlement. Il n’y a aucune raison apparente de modifier la numérotation des annexes à la proposition de règlement (l’annexe IV devient l’annexe I, etc.). Les modifications devraient se limiter aux cas où elles sont clairement nécessaires. En outre, compte tenu de leur risque potentiellement élevé, il est judicieux que certains composants de sécurité repris à l’annexe II, tels que les structures de protection contre le retournement (ROPS) et les structures de protection contre les chutes d’objets (FOPS) ou les logiciels assurant des fonctions de sécurité, soient inclus également dans la liste des produits à haut risque figurant à l’annexe I. Il convient en outre d’éviter des chevauchements et des contradictions avec d’autres actes législatifs existants de l’Union applicables aux machines, tels que par exemple la directive basse tension. Les procédures d’évaluation de la conformité ne devraient être effectuées qu’une seule fois. Ceci serait par exemple pertinent pour certaines des exigences en matière de santé et de sécurité applicables énoncées à l’annexe III de la proposition à l’examen, qui sont liées à certains risques [par exemple dans le cas de la directive 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil (5) relative aux équipements radioélectriques (RED) ou de la directive 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil (6) relative aux équipements sous pression (PED)]. En l’occurrence, seules devraient s’appliquer les procédures d’évaluation de la conformité pour la mise sur le marché ou la mise en service prévues par la proposition de règlement à l’examen.

3.8.

Le CESE tient la sécurité et la santé des travailleurs pour un aspect essentiel. Les fabricants et les concepteurs de machines sont responsables de leur sécurité fondamentale. Si la sécurité d’une machine ne peut pas être garantie, elle ne doit pas être mise en service. Les hommes et les femmes qui opèrent quotidiennement sur des machines ne doivent en aucun cas être exposés à des risques évitables. Concrètement, cela signifie que les machines doivent être sûres au moment de leur mise sur le marché et tout au long de leur cycle de vie. Il convient de contrôler régulièrement le respect de la législation en matière de sécurité. Les machines doivent pouvoir être actionnées en toute sécurité et tous les dispositifs de sécurité et de protection doivent être conçus de telle manière qu’il ne soit pas facile de les contourner ou de les désactiver. En outre, un marquage et la documentation technique, notamment la notice d’instructions, doivent permettre aux utilisateurs ou aux exploitants de prendre clairement connaissance de l’ensemble des risques résiduels qu’il n’a pas été possible d’éliminer au stade de la conception. Le CESE recommande à la Commission d’inclure dans la proposition de règlement une recommandation sur la nécessité de consulter les représentants des travailleurs et les responsables de la sécurité sur le lieu de travail. En outre, il convient de déterminer sans équivoque les responsabilités des personnes physiques ou morales en cas d’accident, notamment dans le contexte de l’utilisation de l’intelligence artificielle.

3.9.

Le CESE renvoie au contenu de son avis de 2019 sur «Un plan coordonné dans le domaine de l’intelligence artificielle» (7). Il y avait déjà établi que, pour réduire les risques auxquels les personnes peuvent être exposées lors de l’utilisation de machines, les travailleurs doivent être formés à l’utilisation de l’intelligence artificielle et des robots afin de pouvoir travailler avec eux en toute sécurité et les arrêter en cas d’urgence («principe du freinage d’urgence»). C’est surtout vrai lorsque l’interaction entre les personnes et les machines est particulièrement étroite. À cet effet, l’Organisation internationale de normalisation (ISO) a adopté une norme sur les robots, à l’intention des fabricants, des responsables de la mise sur le marché et des utilisateurs. Cette norme fournit des orientations pour la conception et l’organisation des zones de travail afin de réduire les risques sur le lieu de travail.

3.10.

Le CESE donne la priorité à la notice d’instructions en format numérique. Si son client le souhaite, le fabricant peut mettre à disposition la notice d’instructions sur support papier. Les pratiques de l’industrie montrent toutefois qu’il est fréquent que les clients réclament d’emblée une notice d’instructions en format numérique.

3.11.

Il ressort du quotidien de l’exploitation des machines que des réglementations très générales et plus simples en apparence peinent à encadrer la diversité des finalités d’utilisation et des dangers qui en découlent, comme par exemple la simple «interdiction» de la présence d’arêtes métalliques coupantes, sachant que celles-ci peuvent relever de la fonction même d’une machine. Pour de nombreux types de machines, par exemple pour les presses ou les machines de découpe au laser, les risques pour les utilisateurs des machines sont indissociables de la fonction voulue de la machine. Il relève de la responsabilité des fabricants de limiter autant que possible les risques de blessure au moyen de mesures adéquates de protection.

3.12.

Le CESE estime positif que le projet de règlement à l’examen concerne dorénavant en particulier un type de machines plus avancées et, de ce fait, moins tributaires des opérateurs humains. Selon les prévisions, la part de ces technologies dans l’ensemble du marché européen des machines connaîtra une forte croissance au cours des prochaines années. Il est tout particulièrement nécessaire de disposer de normes uniformes pour des machines qui sont à même d’apprendre par elles-mêmes et ainsi de gagner en autonomie et d’exécuter également de nouvelles actions et opérations. En effet, il est pour ainsi dire évident que des technologies numériques telles que l’intelligence artificielle, l’internet des objets et la robotique poseront de nouveaux problèmes liés à la sécurité des produits. C’est précisément pour le déploiement de l’intelligence artificielle qu’il y a lieu de définir un cadre de sécurité spécifique balisant l’exploitation de ces systèmes.

3.13.

Le CESE souligne que lorsqu’il s’agit de juger de la sécurité d’une machine, il convient également de prendre en compte les aspects déterminants, en sus de celui de la santé (physique et mentale) des opérateurs, que sont l’environnement et les incidences sur le climat. La fabrication et l’utilisation d’une machine et la question de la durabilité doivent être considérées conjointement et évaluées en fonction des incidences humaines et environnementales. L’on ne peut guère tenir pour sûre une machine qui nuit durablement au climat. La proposition présentée aborde l’aspect des effets sur l’environnement. Il s’agit là notamment de la question de ce qui se passe lorsque des machines et des produits connexes sont modifiés ultérieurement par des interventions physiques ou de manière numérique, y compris éventuellement dans le cas où le fabricant ne l’avait pas prévu. Il pourrait en résulter que des exigences essentielles en matière de sécurité et de santé ne soient plus satisfaites, et que les évaluations de conformité ayant servi de référence perdent leur validité. Si l’on évalue de manière générale la fabrication et l’utilisation d’une machine sous l’angle de la protection de l’environnement et du climat, il convient d’établir un lien cohérent avec le reste de la législation de l’UE (par exemple en ce qui concerne la durabilité des produits).

3.14.

La proposition de la Commission prévoit, pour les machines à haut risque soumises à évaluation, de supprimer à l’avenir la possibilité pour le fabricant de procéder lui-même à l’ensemble de la procédure d’évaluation de la conformité, même lorsqu’il applique des normes harmonisées. Cependant, nombre des machines concernées sont produites en petites séries ou sous formes de pièces uniques; dans ces cas-là, la participation d’un organisme de contrôle externe n’est pas appropriée dans la pratique. Aussi le CESE conseille-t-il de maintenir la législation en vigueur dans des cas individuels dûment justifiés. Ceci vaut également par exemple dans le cas où la part d’intelligence artificielle ne concerne que des logiciels statiques qui ne peuvent pas se développer d’eux-mêmes ou prendre des décisions. En outre, la question se pose de savoir si le recours obligatoire à un organisme notifiant pour établir une évaluation de la conformité n’entraîne pas également des coûts considérables qui pèsent lourdement sur les petites et moyennes entreprises. C’est justement le cas lorsque seule une petite partie de la machine est équipée d’intelligence artificielle, et qu’elle doit de ce fait être vérifiée et notifiée en tant que machine à haut risque. L’on peut s’interroger sur l’efficacité d’un organisme notifiant externe lorsqu’il n’est pas possible d’appliquer une norme d’essai appropriée, précisément dans le cas des pièces uniques.

3.15.

Le CESE se félicite que la Commission puisse formuler ses propres spécifications techniques en l’absence de normes harmonisées appropriées. À cet égard, il convient au préalable d’associer toutes les parties prenantes concernées.

3.16.

En vue de garantir l’uniformité des procédures d’essai et de notification, le CESE recommande la mise en place d’un certificat européen pour les entreprises afin de prouver la fiabilité de systèmes d’intelligence artificielle dignes de confiance (8).

3.17.

La proposition prévoit que les machines et produits connexes ne sont mis à disposition sur le marché ou mis en service que s’ils sont installés et entretenus convenablement et utilisés conformément à leur destination. De surcroît, il convient de satisfaire aux exigences essentielles de santé et de sécurité énoncées à l’annexe III (article 7). Toutefois, les «quasi-machines» ne sont pas obligatoirement mises en service, aussi convient-il de les exclure des dispositions relatives à la mise en service. À cet égard, il serait possible de prévoir dans des dispositions distinctes que les quasi-machines ne pourraient être mises sur le marché que lorsqu’elles satisfont aux exigences essentielles de sécurité et de santé prévues par l’annexe III, avec lesquelles le fabricant a certifié la conformité dans la déclaration d’incorporation.

3.18.

Afin d’assurer une cohérence optimale de la mise en œuvre du règlement relatif aux machines, le CESE estime qu’un suivi permanent doit être prévu pour la Commission européenne et toutes les parties prenantes concernées. Cela nécessite une concertation coordonnée entre les directions générales «Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME», «Emploi, affaires sociales et inclusion» et «Réseaux de communication, contenu et technologies». En outre, l’on pourrait par exemple créer un organe que financerait la Commission, composé des groupes de coopération administrative (ADCO) dans le secteur des machines et du comité des hauts responsables de l’inspection du travail pour la sécurité et la santé au travail (CHRIT), en vue d’une coordination continue.

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(1) Directive 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 relative aux machines et modifiant la directive 95/16/CE (JO L 157 du 9.6.2006, p. 24).

(2) Rapport d’information sur la «Révision de la directive relative aux machines».

(3) Voir aussi JO C 240 du 16.7.2019, p. 51.

(4) Source: https://ec.europa.eu/growth/sectors/mechanical-engineering/machinery_fr

(5) Directive 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d'équipements radioélectriques et abrogeant la directive 1999/5/CE (JO L 153 du 22.5.2014, p. 62)

(6) Directive 2014/68/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché des équipements sous pression (JO L 189 du 27.6.2014, p. 164).

(7) JO C 240 du 16.7.2019, p. 51.

(8) Voir aussi JO C 240 du 16.7.2019, p. 51.