Avis institutionnel — 52021AE4779

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil restructurant le cadre de l’Union de taxation des produits énergétiques et de l’électricité

[COM(2021) 563 final — 2021/0213 (CNS)]

(2022/C 194/13)

Rapporteur:	Stefan BACK
Corapporteur:	Philippe CHARRY

Saisine	Conseil de l’Union européenne, 21.9.2021
Base juridique	Article 113 et article 192, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	14.12.2021
Adoption en session plénière	20.1.2022
Session plénière no	566
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	192/6/15

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement l’objectif de la proposition à l’examen, en ce qu’elle met à jour et cherche à préciser le cadre de la directive de 2003 et qu’elle vise à ce que la taxation soit structurée d’une manière qui favorise les énergies non fossiles à caractère durable.

1.2.

Le CESE regrette cependant qu’au titre de la proposition à l’examen, la fiscalité des biocarburants soit liée de manière excessivement rigide à la catégorisation opérée dans la directive sur les énergies renouvelables (RED), et il estime que la rareté des carburants de substitution et, en conséquence, leur niveau de coût élevé appellent à adopter une attitude plus souple à l’égard des biocarburants admissibles, y compris concernant le niveau minimal d’imposition, lequel devrait être nettement inférieur à celui qui s’applique aux combustibles fossiles.

1.3.

Le CESE est d’avis que l’augmentation du niveau minimal de taxation peut avoir des effets sociaux négatifs, en induisant une précarité en matière d’énergie ou de mobilité, et il se félicite de constater que les États membres ont la possibilité d’appliquer aux combustibles de chauffage et à l’électricité qui sont utilisés par les ménages vulnérables et les organisations reconnues comme caritatives un niveau de taxation inférieur aux seuils minimaux, et qu’il est proposé une exonération totale d’imposition pendant dix ans pour le combustible de chauffage et l’électricité utilisés par les «ménages vulnérables».

1.4.

Le CESE recommande d’utiliser la notion de «précarité énergétique», qui est un phénomène d’ordre qualitatif (perception du froid, de l’humidité, niveau de confort) et quantitatif (dépenses énergétiques, seuil de pauvreté) qui ne saurait être appréhendé de son seul point de vue quantitatif comme le fait la proposition de directive avec la notion de «ménages vulnérables».

1.5.

Le CESE affirme que la fiscalité écologique doit aussi, de façon explicite, poursuivre des objectifs sociaux, dans l’intérêt de son acceptabilité sociale; dès lors que se pose la question de la «répartition» du produit de la taxe, il recommande que les recettes fiscales engendrées soient rétrocédées, par exemple, aux personnes les plus durement touchées.

1.6.

Le CESE souligne que dans beaucoup d’États membres, l’opinion se montre aujourd’hui particulièrement attentive aux difficultés financières suscitées par les coûts de l’énergie. Il estime qu’il est possible de contribuer de manière significative à résoudre ces problèmes en augmentant considérablement les investissements dans les énergies renouvelables et en adaptant le système européen de tarification de telle façon qu’il reflète le prix de toutes les formes d’énergie, y compris les moins chères. Pour ce faire, il est nécessaire de modifier le système actuel d’enchères sur le marché de gros de l’électricité.

1.7.

Le CESE met également en garde contre le risque de déclencher des effets négatifs sur la compétitivité de l’industrie européenne et note que s’agissant de la consommation des produits énergétiques utilisés pour le chauffage, la Commission propose de permettre aux États membres d’accorder des réductions de taxes en faveur des entreprises qui sont grandes consommatrices d’énergie, ainsi que dans les cas où des accords visant à améliorer l’efficacité énergétique sont conclus avec des entités ou des associations commerciales. Cette faculté est essentielle pour préserver la compétitivité de l’industrie de l’Union, sachant qu’ailleurs dans le monde, la plupart des économies ont jusqu’à présent échoué à adopter des mesures concrètes en faveur du climat.

1.8.

Le CESE regrette également que la proposition de la Commission ait supprimé en principe la possibilité d’opérer une distinction entre les taux minimaux de taxation des entreprises et ceux des consommateurs.

1.9.

Le CESE estime que les possibilités de réduction accordées au transport de marchandises et de passagers sont inadéquates, car elles excluent celui qui s’effectue par la route et ne respectent pas le principe de neutralité technique. Il aurait préféré une exemption généralisée ou une réduction pour le transport de biens et pour les entreprises qui développent une activité significative d’exportation vers des pays tiers.

1.10.

À cet égard, le CESE relève que la proposition de la Commission entend harmoniser les niveaux de taxation du diesel et de l’essence. Cette démarche aboutira à un renchérissement des coûts exposés pour le transport de marchandises, qu’il serait possible de compenser par une réduction générale des taxes sur les carburants utilisés à cette fin. Le même raisonnement s’applique à la proposition de supprimer la distinction entre le diesel à usage commercial et non commercial.

1.11.

Par ailleurs, le CESE fait observer que les possibilités d’octroyer une réduction fiscale spécifique qui sont prévues par les articles 8, paragraphe 2, et 18 en faveur de certains types d’installations et industries à forte consommation énergétique sont extrêmement sélectives et qu’elles pourraient, du fait de leur nature discrétionnaire, déboucher sur ce type même de concurrence fiscale que la proposition de la Commission cherche à éliminer.

1.12.

S’agissant de la valeur ajoutée qu’apporte une extension de la taxation aux transports qui s’effectuent à l’intérieur de l’Union européenne au moyen de l’aviation et de la navigation par voie d’eau, le CESE estime qu’il importe de s’intéresser tout autant à d’autres manières fécondes d’encourager une durabilité accrue dans ces modes de transport. Pour ce qui est par exemple de l’aviation, de nouveaux moyens de propulsion durables sont en cours de conception, et il convient de s’attacher à des moyens spécifiques pour les promouvoir.

1.13.

Le CESE considère que les dispositions relatives au transport maritime et à l’aviation ne prennent pas suffisamment en compte la situation des pays qui sont de nature insulaire, dont le territoire inclut des archipels de grande étendue ou dans lesquels les distances sont longues et les densités de population faibles.

1.14.

Le CESE note également que les États membres ont été laissés libres de décider s’ils souhaitent que la navigation aérienne et par voie d’eau en dehors de l’Union européenne soit soumise aux mêmes niveaux de taxation que ceux qui s’appliquent à l’intérieur de son territoire ou s’ils veulent les en exonérer pour ces opérations. Il est très critique à l’égard de cette disposition, qui peut encourager les États membres à faire cavalier seul concernant la fiscalité des différents modes de transport; il conviendrait, au contraire et avant tout, de promouvoir des solutions à l’échelle mondiale, étant donné que des actions unilatérales sont susceptibles d’entraîner de graves complications.

2. Contexte de l’avis, y compris la proposition législative à l’examen

2.1.

Dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55», la Commission a présenté une «proposition de directive du Conseil restructurant le cadre de l’Union de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (refonte)», qui remanie l’actuelle directive 2003/96/CE du Conseil (1) sur le même sujet.

2.2.

Pour justifier sa proposition, la Commission invoque la nécessité de mettre en place des règles bien définies en matière de taxation des produits énergétiques et de l’électricité, de manière à s’assurer qu’elles continuent de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur, tout en relevant les défis liés au climat et à l’environnement qui se posent dans le cadre du pacte vert. La taxation de l’énergie peut contribuer à l’objectif ambitieux qui a été fixé dans la loi européenne sur le climat, disposant qu’il conviendrait de réduire les émissions de CO2 d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux chiffres de 1990, en s’assurant que la fiscalité des carburants, des combustibles et de l’électricité reflète davantage leur incidence sur l’environnement et sur la santé.

2.3.

Pour cette raison, le document à l’examen propose de nouveaux niveaux minimaux de taxation, plus élevés qu’auparavant, et il réduit et circonscrit davantage les possibilités dont disposent les États membres pour accorder des exonérations. En outre, les carburants destinés à l’aviation et au transport maritime sont soumis à une fiscalité qui concerne au premier chef les opérations internes à l’Union européenne, les États membres ayant la possibilité d’appliquer des exonérations ou le même niveau d’imposition aux transports extra-européens, tant aériens que par voie d’eau.

2.4.

Cette proposition fait partie du paquet «Ajustement à l’objectif 55». Étant donné qu’il s’agit d’une transposition du principe du «pollueur-payeur», elle est étroitement liée au système d’échange de quotas d’émission et à la proposition de mettre à jour ce système, qui fait partie du même train de mesures.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement l’objectif de la proposition à l’examen, pour la double raison que celle-ci met à jour et cherche à préciser le cadre de la directive de 2003 et qu’elle vise à ce que la taxation des produits énergétiques et de l’électricité utilisés pour le chauffage ou l’alimentation de moteurs soit structurée d’une manière qui favorise les énergies non fossiles à caractère durable.

3.2.

Le CESE note que même si les niveaux d’imposition proposés ne comportent pas de paramètre formellement lié aux émissions de CO2, la structure envisagée n’en produirait pas moins un effet similaire, car les taux de taxation minimale les plus élevés sont prévus pour les carburants fossiles émettant du CO2.

3.3.

Dans ce contexte, le CESE regrette qu’au titre de la proposition à l’examen, la fiscalité des biocarburants soit liée de manière excessivement rigide à la catégorisation opérée dans la directive sur les énergies renouvelables (RED). Il estime que la rareté des carburants de substitution et, en conséquence, leur niveau de coût plus élevé appellent à adopter une attitude plus souple à l’égard des biocarburants admissibles, tant en ce qui concerne la directive sur les énergies renouvelables RED II, qui ne fait pas l’objet du présent avis, qu’à l’égard du niveau minimal d’imposition, lequel devrait être nettement inférieur à celui qui s’applique aux combustibles fossiles.

3.4.

Le CESE est d’avis que l’augmentation du niveau minimal de taxation peut avoir des effets sociaux négatifs, en induisant une précarité en matière d’énergie ou de mobilité. De toute évidence, la Commission a pris cette question en compte, dès lors qu’elle permet aux États membres d’appliquer aux combustibles de chauffage et à l’électricité qui sont utilisés par les ménages et les organisations reconnues comme caritatives un niveau de taxation inférieur aux seuils minimaux, et qu’elle autorise une exonération totale d’imposition pendant dix ans pour le combustible de chauffage et l’électricité utilisés par les «ménages vulnérables», tels que définis à l’article 17, point c). Le Comité regrette qu’il ne soit pas prévu de mesures similaires pour éviter la précarité en matière de mobilité. Les possibilités de réduction proposées pour les transports publics et pour les modes de transport non routiers n’ont aucune utilité dans ce contexte.

3.5.

La réalité sociale de la fiscalité écologique est double: elle ne touche pas tous les ménages de la même façon et, par ailleurs, ce sont souvent les plus fragiles et ceux des classes moyennes qui ont, proportionnellement à leurs revenus, les dépenses énergétiques les plus importantes.

3.6.

Le CESE souligne que même si la Commission considère que l’aspect social est pris en considération dans le volet social du paquet législatif, c’est-à-dire la proposition de règlement instituant le «Fonds social pour le climat», en réalité «aucune analyse d’impact spécifique n’a été réalisée» pour les besoins de cette proposition de règlement (voir le texte de la proposition de règlement). Elle s’appuie en revanche sur une analyse d’impact qui sous-tend le plan cible en matière de climat 2030 et sur une autre analyse d’impact qui accompagne la révision de la directive SEQE.

3.6.1.

La structure du Fonds soulève également quelques questions. Seule une partie du fonds sera destinée aux compensations sociales, le reste sera affecté à des mesures incitatives en faveur des véhicules électriques, ainsi qu’à des investissements dans les infrastructures de recharge et la décarbonation des bâtiments. Le CESE doute que les ménages à faibles revenus profiteront de telles mesures, étant donné que le soutien aux véhicules électriques profitera davantage aux ménages aisés.

3.6.2.

Selon le CESE, concevoir un mécanisme de compensation juste et efficace, tenant compte des diverses inégalités, est un objectif complexe auquel ne répond pas vraiment le «Fonds social pour le climat»: un pays relativement pauvre présentant en son sein de faibles inégalités pourrait recevoir une moindre dotation du Fonds qu’un État riche où les inégalités sont considérables.

3.7.

Le CESE considère que l’analyse d’impact de la proposition de directive n’est pas assez approfondie. Il souligne qu’en réalité, le coût social de la fiscalité écologique est double: d’une part, elle ne touche pas tous les ménages de la même façon et souvent, ce sont les ménages les plus fragiles et ceux des classes moyennes qui ont, proportionnellement à leurs revenus, les dépenses énergétiques les plus importantes. Le CESE considère donc que la proposition de directive devrait mieux appréhender la notion de précarité.

3.8.

En effet, l’article 17 dispose: «[…] on entend par “ménages vulnérables” les ménages fortement touchés par les effets de la présente directive, ce qui signifie, aux fins de la présente directive, qu’ils se situent sous le seuil de “risque de pauvreté”, qui correspond à 60 % du revenu disponible équivalent médian national;».

3.9.

Les concepts de «précarité énergétique» et de «pauvreté énergétique» sont entrés dans l’usage en 2009, avec la directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité: le «pauvre énergétique» est un client ou ménage souffrant d’un accès limité à l’énergie, principalement le gaz et l’électricité. L’expression de «précaire énergétique», désigne pour sa part une personne ou un ménage dont les ressources et les conditions d’habitat ne lui permettent pas de s’approvisionner convenablement en énergie pour satisfaire un niveau de confort minimal.

3.9.1.

Le CESE se demande pourquoi la refonte de la directive sur la taxation de l’énergie introduit le critère de «60 % du revenu disponible équivalent médian national», alors que, d’une part, la notion de précarité énergétique serait plus adaptée à l’objectif visé et que, d’autre part, elle est multidimensionnelle et comprend: — la pauvreté économique des ménages (revenus, charges hors énergie), — les risques liés à la fourniture d’énergie (prix élevés et volatils, qualités des installations énergétiques), — la vétusté du bâti, ou son isolement géographique, l’absence de transport en commun et d’autres facteurs, souvent corrélés à une contrainte liée au transport (distance domicile-travail incompressible).

3.9.2.

Chacune de ces trois fragilités crée des situations de précarité énergétique.

3.9.3.

Le CESE recommande d’utiliser la notion de «précarité énergétique», qui est un phénomène d’ordre qualitatif (perception du froid, de l’humidité, niveau de confort) et quantitatif (dépenses énergétiques, seuil de pauvreté) qui ne saurait être appréhendé de son seul point de vue quantitatif comme le fait la proposition de directive, avec la notion «ménages vulnérables».

3.9.4.

Le CESE souligne que les dispositifs sociaux destinés à soutenir les personnes à faibles revenus abandonnent le principe des seuils stricts, ce qui entraîne une différenciation injustifiée entre les citoyens dont les revenus peuvent différer de seulement quelques centimes d’euro des seuils déterminés. Ainsi, tout seuil rigide tel que celui de 60 % prévu dans la proposition de directive, peut ne pas atteindre l’objectif visé et, en outre, provoquer de nombreux comportements négatifs de citoyens et provoquer le déplacement de l’emploi vers l’économie parallèle ou la dissimulation de revenus.

3.9.5.

Le CESE souligne également que les aides sociales destinées aux personnes à faibles revenus varient considérablement d’un État membre à l’autre et que de nombreuses aides sociales ne sont pas imposables et ne sont donc pas considérées comme des revenus par l’administration fiscale.

3.10.

En plus des facteurs de précarisation en rapport avec le logement, un domaine dans lequel 6,9 % des ménages de l’Union européenne sont dans l’incapacité de chauffer convenablement leur habitation, avec des fluctuations qui vont de 30,1 % en Bulgarie à 1,8 % en Finlande et démontrent toute la variabilité de cette précarité énergétique, il faut également prendre en considération celle qui découle de la mobilité et des transports. Le prix des carburants affecte les comportements de mobilité des ménages, notamment ceux qui habitent dans des zones dépourvues de transports en commun, ou dont les véhicules sont anciens et sans possibilité d’en changer. De nouvelles formes de précarité énergétique centrées sur la mobilité et les transports se font alors jour.

3.11.

Sur ce point, le CESE souligne que dans beaucoup d’États membres, l’opinion se montre aujourd’hui particulièrement attentive aux difficultés financières suscitées par les coûts de l’énergie, qui produisent des effets négatifs pour les familles les plus vulnérables comme pour les entreprises. Il estime qu’il est possible de contribuer de manière significative à résoudre ces problèmes en augmentant considérablement les investissements dans les énergies renouvelables et en réformant le système européen de formation des prix de telle façon qu’il reflète le prix de toutes les formes d’énergie, y compris les moins chères. Pour ce faire, il est nécessaire de modifier le système d’enchères pour les marchés de gros de l’électricité conformément aux règles du marché intérieur de l’électricité de l’Union.

3.12.

Le CESE met également en garde contre le risque de déclencher des effets négatifs sur la compétitivité de l’industrie européenne et note que s’agissant de la consommation des produits énergétiques utilisés pour le chauffage, la Commission propose de permettre aux États membres d’accorder des réductions de taxes en faveur des entreprises qui sont grandes consommatrices d’énergie, ainsi que dans les cas où des accords visant à améliorer l’efficacité énergétique sont conclus avec des entités ou des associations commerciales. Cette faculté est essentielle pour préserver la compétitivité de l’industrie de l’Union, sachant qu’ailleurs dans le monde, la plupart des économies ont jusqu’à présent échoué à adopter des mesures concrètes en faveur du climat.

3.13.

Le CESE regrette également que la proposition de la Commission ait supprimé en principe la possibilité d’opérer une distinction entre les taux minimaux de taxation des entreprises et ceux des consommateurs.

3.14.

Le CESE prend note de la possibilité de réduire les taxes pour certains modes de transport, mais regrette qu’aucune ouverture ne soit offerte en ce qui concerne le transport routier, si ce n’est pour le trolleybus.

3.15.

De manière générale, le CESE estime que les possibilités de réduction accordées au transport de marchandises et de passagers sont inadéquates, car elles excluent celui qui s’effectue par la route et elles ne respectent pas le principe de neutralité technique, par exemple en disposant que les trolleybus sont les seuls véhicules routiers qui puissent faire l’objet d’une réduction d’impôt.

3.15.1.

Il aurait préféré une exemption généralisée ou une réduction pour le transport de biens et pour les entreprises qui développent une activité significative d’exportation vers des pays tiers.

3.15.2.

À cet égard, le CESE fait observer que la proposition de la Commission entend harmoniser les niveaux de taxation du diesel et de l’essence. Cette démarche aboutira à un renchérissement des coûts exposés pour le transport de marchandises, qu’il serait possible de compenser par une réduction générale des taxes sur les carburants utilisés à cette fin. Le même raisonnement s’applique à la proposition de supprimer la distinction entre le diesel à usage commercial et non commercial.

3.16.

Par ailleurs, le CESE fait observer que les possibilités d’octroyer une réduction fiscale spécifique qui sont prévues par les articles 8, paragraphe 2, et 18 en faveur de certains types d’installations et industries à forte consommation énergétique sont extrêmement sélectives et qu’elles pourraient, du fait de leur nature discrétionnaire, déboucher sur ce type même de concurrence fiscale que la proposition de la Commission cherche à éliminer. Il est difficile de comprendre pourquoi la préférence n’a pas été donnée à une solution simple et directe, sous la forme de niveaux de taxation réduits pour les acteurs économiques. Cette observation vaut tout particulièrement pour les «procédés minéralogiques» qui, en tant que tels, ne peuvent faire l’objet des possibilités de réduction au titre de l’article 18 mais sont laissés à la discrétion de l’État membre concerné et ouvrent ainsi la voie à des incertitudes juridiques et à la concurrence fiscale.

3.17.

S’agissant de la valeur ajoutée qu’apporte une extension de la taxation aux transports qui s’effectuent à l’intérieur de l’Union européenne au moyen de l’aviation et de la navigation par voie d’eau, le CESE estime qu’il importe de s’intéresser tout autant à d’autres manières fécondes d’encourager une durabilité accrue dans ces modes de transport. Pour ce qui est de l’aviation, de nouveaux moyens de propulsion durables sont en cours de conception, et il convient de s’attacher à des moyens spécifiques pour les promouvoir. Quant au transport par voie d’eau, il s’agit de l’un des secteurs où la décarbonation semble extrêmement difficile. En soumettant ces transports à l’imposition, on risque donc de n’aboutir qu’à en augmenter les coûts, et il en ira vraisemblablement de même lorsque le système d’échange de quotas d’émission sera étendu à ce domaine. Dans l’un et l’autre cas, le CESE juge extrêmement courte la période de transition, d’une durée de dix années, qui est prévue pour que soient introduits progressivement, dans le secteur de l’aviation, des régimes fiscaux spécifiques en faveur de biocarburants et carburants de substitution à caractère durable.

3.18.

Le CESE considère que les dispositions relatives au transport maritime et à l’aviation ne prennent pas suffisamment en compte la situation des pays qui sont de nature insulaire, dont le territoire inclut des archipels de grande étendue ou dans lesquels les distances sont longues et les densités de population faibles.

3.19.

Le CESE note également que les États membres ont été laissés libres de décider s’ils souhaitent que la navigation aérienne et par voie d’eau en dehors de l’Union européenne soit soumise aux mêmes niveaux de taxation que ceux qui s’appliquent à l’intérieur de son territoire ou s’ils veulent les en exonérer pour ces opérations. Il est très critique à l’égard de cette disposition, qui peut encourager les États membres à faire cavalier seul concernant la fiscalité des différents modes de transport, alors qu’il conviendrait avant tout de promouvoir des solutions à l’échelle mondiale, tandis que des actions unilatérales sont susceptibles d’entraîner de graves complications.

3.20.

Enfin, le CESE s’interroge sur l’efficacité de la fiscalité écologique. En effet, ses instruments concernent les secteurs de l’énergie, des transports, de la pollution et des ressources naturelles. Si beaucoup d’entre eux se sont développés au sein du cadre européen et sont donc communs à tous les États membres de l’Union européenne, leur application diffère de l’un à l’autre, même si elle se veut encadrée.

3.21.

Les diverses formes d’allocation des recettes fiscales peuvent jouer en défaveur de l’acceptation de la fiscalité écologique par les contribuables, selon que ces rentrées serviront à réduire le déficit public, seront redistribuées aux entreprises ou aux ménages, seront employées pour réduire d’autres impôts, comme ceux pesant sur les revenus du travail, ou seront affectées à des politiques ou à des investissements environnementaux. Comme en a témoigné la crise des «gilets jaunes» en France, ces quatre types d’allocation ne se valent pas pour ce qui est de faire accepter la hausse des prix des produits taxés.

3.22.

En conclusion, le CESE considère que l’acceptabilité sociale de la fiscalité écologique ne saurait faire fi d’une compensation tenant compte des revenus des ménages et de leur précarité à l’égard des questions énergétiques dans sa dimension structurelle (absence de transport en commun, isolation du logement, efficacité du système de chauffage, type de véhicule possédé).

3.23.

La fiscalité écologique est souvent considérée comme injuste car elle frappe plus fortement les ménages modestes et, à présent, de plus en plus les classes moyennes. Les ménages à faibles revenus, qui dépensent une plus grande partie de leurs revenus dans le carburant et les transports, seront touchés de manière disproportionnée. Ils sont également moins à même d’opérer une transition écologique car si le coût de fonctionnement des produits sobres en carbone (véhicules électriques, panneaux solaires, etc.) peut être plus faible, ils exigent un important investissement initial, ce qui est un obstacle pour les ménages qui disposent d’un accès limité aux capitaux. En outre, les ménages en situation précaire sont contraints de planifier leurs dépenses à court terme, ce qui ne leur permet pas de bénéficier d’économies potentiellement réalisables à long terme.

3.24.

Pour être socialement acceptable, la fiscalité écologique doit être couplée à des mesures correctrices, or cela n’apparaît ni dans la proposition de directive, ni dans le Fonds social pour le climat.

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(1) Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51).