| CELEX | 52021DC0342 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 30 juin 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.6.2021
COM(2021) 342 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
sur l'application de la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits
Table des matières
1 INTRODUCTION
1.1 Portée du présent rapport
1.2 Vue d’ensemble
1.2.1 Objectifs et champ d’application de la directive
1.2.2 Obligations des opérateurs économiques et des autorités des États membres
1.2.3 Aspects institutionnels et liés au contrôle de l’application
2 Évolution de l’application et de la réglementation
2.1 Sécurité des produits de consommation
2.2 Traçabilité
2.3 Fonctionnement de la surveillance du marché
2.3.1 Coopération en matière de surveillance du marché avec d’autres autorités publiques et les autorités douanières
2.3.2 Actions conjointes et activités coordonnées des autorités de surveillance du marché
2.3.3 Rappels et autres mesures correctives
2.3.4 Bases de données sur les accidents
2.3.5 Nouvelles évolutions réglementaires liées à la surveillance du marché
2.4 Safety Gate/RAPEX et coopération transfrontière
2.4.1 Conséquences de la COVID-19
2.4.2 Lignes directrices RAPEX
2.4.3 Formation
2.5 Normalisation
2.5.1 Décisions relatives aux exigences de sécurité et demandes de normalisation
2.5.2 Décisions relatives aux références des normes
2.5.3 Processus de normalisation au titre de la directive et améliorations potentielles
2.6 Jurisprudence de l’UE sur les questions liées à la directive relative à la sécurité générale des produits
2.6.1 Mesures fondées sur l’article 13 de la directive
3 CONCLUSIONS
1INTRODUCTION
La directive sur la sécurité générale des produits (ci-après la «directive») a été adoptée le 3 décembre 2001; elle est entrée en vigueur le 15 janvier 2002 et la date limite de transposition par les États membres était fixée au 15 janvier 2004.
La directive s’applique à tous les produits de consommation non alimentaires dans la mesure où on ne trouve pas dans la législation de l’Union d’autres actes contenant des dispositions spécifiques poursuivant le même objectif de sécurité, tels que la législation d’harmonisation de l’UE (ci-après la «législation harmonisée») pour des produits spécifiques. La directive établit également le système d’alerte rapide de l’UE (Safety Gate 1 /RAPEX), qui permet un échange rapide d’informations entre les États membres de l’UE/EEE et la Commission européenne sur les mesures prises concernant les produits non alimentaires dangereux qui présentent un risque pour les consommateurs et les autres utilisateurs.
La crise sanitaire actuelle a mis en évidence l’importance de la directive dans la mise en place d’un filet de sécurité pour les consommateurs, cette directive constituant l’un des principaux actes législatifs qui aident à éliminer les produits dangereux (en particulier les produits tels que les masques buccaux, les désinfectants pour les mains et les gants de protection). Le système Safety Gate/RAPEX mis en place par la directive permet également aux autorités de prendre des mesures rapides pour protéger la santé et la sécurité des consommateurs dans l’UE.
En vertu de l’article 19 de la directive, la Commission européenne doit soumettre au Conseil et au Parlement un rapport sur l’application de la directive tous les trois ans à partir de sa transposition. Le premier rapport de ce type a été publié en 2009. La Commission a continué de suivre la mise en œuvre de la directive dans les États membres et a présenté ses conclusions dans l’analyse d’impact qui accompagnait le train de mesures sur la sécurité des produits de consommation et la surveillance du marché en 2013. Il a été considéré que l’analyse d’impact, qui comprenait les résultats de la collecte de données sur les questions relatives à la mise en œuvre, pouvait être assimilée à un rapport sur l’application de la directive. Dans la perspective du processus de révision de la directive, les conclusions de ce troisième rapport sur son application ont été prises en considération dans l’évaluation puis dans l’analyse d’impact de la directive révisée.
Aux fins du présent rapport, la Commission s’est fondée sur les conclusions de l’étude relative à l’élaboration d’un rapport sur l’application de la directive relative à la sécurité générale des produits 2 .
1.1Portée du présent rapport
Le présent rapport a été rédigé en application de l’article 19, paragraphe 2, de la directive et fournit des informations sur:
• la sécurité des produits de consommation, en particulier l'amélioration de la traçabilité des produits;
• le fonctionnement de la surveillance du marché et du RAPEX;
• la normalisation;
• les mesures prises au titre de l'article 13 de la directive.
La portée géographique du présent rapport couvre tous les États membres de l’UE ainsi que les pays de l’Espace économique européen (EEE), à savoir l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Il couvre la période 2013-2018 et, lorsqu’elles sont disponibles, les données se rapportant à 2019 et 2020 également.
1.2Vue d’ensemble
1.2.1Objectifs et champ d’application de la directive
La directive exige que tous les produits de consommation mis sur le marché de l’UE soient sûrs. Elle s’applique aux produits de consommation non alimentaires qui ne sont pas soumis à la législation spécifique de l’UE régissant la sécurité des produits concernés. Elle s’applique également aux aspects liés à la sécurité des produits ou aux risques que présentent des produits qui doivent satisfaire aux exigences spécifiques en matière de sécurité imposées par le droit de l’Union, dans la mesure où la législation harmonisée spécifique de l’UE ne contient aucune disposition expresse poursuivant le même objectif sur le plan de la sécurité. La directive constitue donc un filet de sécurité qui garantit que tous les produits et tous les risques pour la santé et la sécurité des consommateurs sont couverts par l’obligation de sécurité établie par la directive, même s’ils ne sont couverts par aucune législation spécifique de l’UE.
La directive s’applique à tous les canaux de vente, hors ligne et en ligne.
1.2.2Obligations des opérateurs économiques et des autorités des États membres
La directive impose aux producteurs l’obligation générale de ne commercialiser que des produits sûrs et de fournir des informations aux consommateurs et aux autorités des États membres. Les producteurs doivent mettre en place un système minimal de traçabilité et prendre les mesures correctives appropriées lorsque des produits dangereux sont détectés sur le marché, telles que des mesures de retrait ou de rappel du produit. Les distributeurs doivent s’acquitter de leur obligation de diligence pour ce qui est de garantir le respect des obligations de sécurité applicables.
Les autorités des États membres doivent veiller à ce que les produits mis sur le marché soient sûrs et contrôler le respect, par les producteurs et les distributeurs, des obligations fixées par la directive.
La directive ne fixe aucune obligation directe spécifique en ce qui concerne les places de marché en ligne. Il convient de relever que, conformément à l’article 14 de la directive 2000/31, les prestataires de services d’hébergement ne sont pas responsables des informations stockées à la demande d’un destinataire du service, à condition que les prestataires, dès le moment où ils ont effectivement connaissance de l'activité ou de l'information illicites, par exemple par un avertissement suffisamment précis et adéquatement étayé, agissent promptement pour retirer les informations ou rendre l'accès à celles-ci impossible.
Compte tenu du rôle croissant joué par les places de marché en ligne dans la chaîne d’approvisionnement actuelle, la Commission a facilité la signature de l’engagement en matière de sécurité des produits (signé par 11 places de marché en ligne à ce jour), qui constitue un ensemble d’engagements volontaires visant à améliorer la sécurité des produits vendus sur ces places de marché en ligne par des vendeurs tiers.
1.2.3Aspects institutionnels et liés au contrôle de l’application
La directive établit le système d’alerte rapide pour les produits de consommation non alimentaires (Safety Gate/RAPEX). Ce système permet à la Commission et aux autorités des États membres de diffuser des informations sur les mesures prises par les autorités des États membres et les opérateurs économiques sur les produits présentant un risque grave pour la santé et la sécurité des consommateurs. Des informations sur les risques moindres peuvent également être diffusées via le RAPEX (bien que cela représente moins de 1 % de l’ensemble des notifications). Le système RAPEX peut être ouvert aux pays tiers sur la base d’un accord international spécifique signé entre l’UE et le pays candidat. Conformément à l’article 15 de la directive, la Commission est assistée dans ses tâches de mise en œuvre de cette directive par un comité composé de représentants des États membres (le «comité de la DSGP»). En outre, l’article 10 de la directive établit un réseau d’autorités des États membres visant à renforcer encore la coopération administrative (le «réseau pour la sécurité des produits de consommation»).
Étant donné que la directive fait partie de l’accord EEE, les mêmes règles et mécanismes s’appliquent aux pays de l’AELE qui appliquent l’accord EEE, à savoir la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein.
2Évolution de l’application et de la réglementation
2.1Sécurité des produits de consommation
Alors que le commerce électronique ne cesse de croître et que de nouvelles technologies apparaissent (telles que l’intelligence artificielle, l’internet des objets, les produits interconnectés), la définition de la sécurité donnée dans la directive est remise en question à bien des égards. La directive donne une définition du produit sûr qui est formulée de manière large, au point de donner lieu à des incertitudes quant à son interprétation. Elle ne couvre pas explicitement les risques liés aux menaces émergentes, tels que les risques pour la cybersécurité, les défaillances de logiciels ou les risques inhérents aux produits dotés de capacités d’intelligence artificielle ou d’apprentissage automatique. Par conséquent, se retrouvant, pour la plupart, face à un manque de pratiques et de données leur permettant d’interpréter les nouveaux produits technologiques, les autorités nationales ont appelé à l’élaboration d’orientations au niveau de l’UE.
Les produits contenant de nouvelles technologies posent des difficultés spécifiques aux autorités de surveillance du marché, par exemple le manque de connaissances sur les risques éventuels que ces produits représentent ou la nécessité de clarifier les responsabilités des différentes autorités/opérateurs économiques.
En ce qui concerne les ventes en ligne, dans la plupart des pays, les activités de surveillance du marché sont principalement menées auprès de commerçants établis dans leur propre pays. La procédure peut être soit similaire à celle utilisée pour les produits vendus dans des magasins physiques, soit se concentrer spécifiquement sur les contrôles en ligne des places de marché en ligne. Les autorités qui imposent des mesures coercitives aux commerçants vendant des produits dangereux et situés dans des pays tiers ont indiqué qu’elles utilisaient le mécanisme prévu par l’engagement en matière de sécurité des produits.
2.2 Traçabilité
La législation de transposition de la plupart des États membres est conforme à la directive en ce qu’elle rend obligatoire l’indication du nom et des coordonnées du producteur et d’une référence du produit ou, le cas échéant, du numéro de lot sur les produits ou les emballages. Toutefois, l’application de ces obligations n’est pas uniforme: elle peut varier en fonction des caractéristiques des produits, étendre l’obligation au-delà du producteur ou exiger des données supplémentaires, et ces différences créent des incertitudes pour les entreprises opérant dans toute l’Europe.
À l’heure actuelle, les dispositions de la directive relatives à la traçabilité ne sont pas suffisamment explicites pour garantir la collecte d’informations complètes sur les chaînes d’approvisionnement et la distribution des produits. Les données disponibles dans le Safety Gate/RAPEX montrent que la traçabilité des produits est souvent lacunaire. En 2019, 36 % des alertes concernant des produits dangereux ne contenaient pas suffisamment d’informations sur le fabricant; 20 % des alertes concernaient des produits dont la marque ou le numéro de lot/code-barres était inconnu; et 12 % concernaient des produits ne contenant aucune information sur le type ou le modèle.
Le graphique n° 1, basé sur les alertes enregistrées dans le Safety Gate/RAPEX, montre que la seule amélioration au niveau de la disponibilité des informations concernait le fabricant du produit et le numéro de lot/code-barres (c’est-à-dire que les alertes ne contenant pas ces informations étaient moins nombreuses). On ne constate aucune tendance claire indiquant une amélioration d’autres aspects des informations relatives à la traçabilité.
Graphique n° 1: part des alertes Safety Gate/RAPEX présentant des informations manquantes sur les produits (2013-2019) 
Source: Étude pour l’élaboration d’un rapport sur l’application de la DSGP, à partir des données du Safety Gate/RAPEX, extraites en janvier 2020 (calcul sur la base d’un ensemble complet de données, nombre d’alertes concernant des produits de consommation présentant des risques graves 2013-2019).
Ces mêmes données révèlent également que certains types de produits sont davantage susceptibles de faire l’objet d’une notification incomplète, tels que les pointeurs laser, les briquets, les bijoux et les articles de décoration. Ces produits relèvent tous du champ d’application de la directive et ne sont pas soumis à des règles d’harmonisation sectorielles. Il s’ensuit que les catégories de produits relevant de la directive sont plus susceptibles de manquer d’éléments d’information pertinents essentiels à leur traçabilité.
2.3Fonctionnement de la surveillance du marché
Le système de surveillance du marché prévu par la directive semble être soumis à des contraintes considérables en matière de ressources. Dans une évaluation des actions liées à la sécurité des produits financée au titre du programme «Consommateurs» de l’UE 3 , réalisée en 2018, les autorités ont indiqué que le manque de personnel et de ressources financières aux fins de la surveillance du marché et du contrôle de l’application de la législation était le facteur compromettant le plus souvent le degré d’efficacité. La surveillance du marché quant aux places de marché en ligne pose également des problèmes, en particulier en ce qui concerne les importations directes en provenance de pays tiers.
2.3.1Coopération en matière de surveillance du marché avec d’autres autorités publiques et les autorités douanières
Il existe différents modèles institutionnels de surveillance du marché au niveau national, souvent caractérisés par un degré élevé de fragmentation des responsabilités. La coopération entre les autorités — notamment les autorités douanières et autres — comprend toute une série d’activités telles que les échanges d’informations, les réunions à intervalles réguliers, la coopération informelle et les cours de formation communs. L’amélioration de l’utilisation de plusieurs systèmes tels que le Safety Gate/RAPEX, l’ICSMS 4 et la plateforme wiki Confluence 5 apporte une grande valeur ajoutée aux actions des autorités.
La coopération entre les autorités de surveillance du marché (ci-après les «ASM») et les douanes est très intense et régulière dans plusieurs domaines de ces activités. Dans la plupart des pays, les autorités douanières effectuent des contrôles pour le compte des ASM des États membres, sans agir en tant qu’autorité de surveillance du marché en leur nom propre. Certains pays 6 adoptent une approche différente et confient les missions d’ASM proprement dites aux autorités douanières, afin que les agents des douanes puissent prélever des échantillons, les faire tester et décider des suites à donner.
2.3.2Actions conjointes et activités coordonnées des autorités de surveillance du marché
L’objectif des actions conjointes et des activités coordonnées 7 est de promouvoir et de coordonner la coopération aux fins de l’application de la directive 2001/95/CE et de garantir une approche cohérente pour la mise en œuvre de la législation relative à la sécurité des produits dans l’ensemble du marché intérieur. Ces actions et activités consistent généralement: à prélever des échantillons et à analyser des produits non alimentaires trouvés sur les marchés de l’UE/EEE, et ce de manière coordonnée, à évaluer les risques, à procéder à des échanges d’expertise et de bonnes pratiques et à mettre en œuvre une stratégie de communication efficace.
Un grand nombre d’autorités de surveillance du marché participent régulièrement à des actions coordonnées qui ont permis de détecter un nombre considérable de produits dangereux. Afin de fournir une assistance au réseau pour la sécurité des produits de consommation, la Commission a cofinancé 14 actions conjointes de surveillance du marché menées par ces autorités au cours de la période de référence. La plupart des actions conjointes ont permis de détecter un nombre élevé de produits dangereux, donnant lieu à des notifications dans le Safety Gate/RAPEX pour 13 catégories de produits. Les activités coordonnées en cours sur la sécurité des produits (CASP) 2020 et les projets CASP pour 2021 suivent également l’approche adoptée aux fins de la mise en œuvre, composée du prélèvement d’échantillons, d’essais, de l’évaluation des risques et de l’échange de bonnes pratiques, ces opérations étant effectuées conjointement, pour mener des actions de surveillance du marché dans les États membres de l’UE/EEE.
2.3.3Rappels et autres mesures correctives
En vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la directive, les producteurs et les distributeurs sont tenus d’informer immédiatement les autorités respectives lorsqu’un produit qu’ils ont mis sur le marché présente des risques pour la sécurité des consommateurs.
Lorsque des produits sont jugés dangereux, les États membres doivent veiller à ce qu’ils soient rappelés, retirés ou interdits de mise sur leur marché, et ils doivent également en informer sans délai la Commission via le Safety Gate/RAPEX. Dans la notification, les États membres fournissent des informations sur le produit et les mesures adoptées. Les données du RAPEX contiennent 5 983 rappels couvrant la période 2013-2019 dans l’UE/EEE, ce qui montre une tendance à la hausse. Les rappels et autres mesures correctives sont organisés dans pratiquement tous les pays, sur une base à la fois volontaire et obligatoire.
2.3.4Bases de données sur les accidents
Le projet de «base de données européenne sur les accidents» 8 (IDB), financé par l’UE, a fourni quelques données sur les blessures et accidents liés aux produits dans l’UE, mais seule une minorité d’États membres a collecté systématiquement des données sur les accidents.
La création de bases de données en ligne (comprenant des données relatives aux statistiques sur les produits dangereux et les accidents, à l’évaluation des risques, à l’historique de la surveillance du marché, aux constatations et aux amendes) pourrait fournir des informations plus complètes aux entreprises, avoir un effet dissuasif sur les entreprises en infraction et améliorer les avertissements aux consommateurs concernant les produits dangereux. Il a également été suggéré de créer un système de collecte de données sur les blessures liées aux produits, de préférence à l’initiative de l’UE.
2.3.5Nouvelles évolutions réglementaires liées à la surveillance du marché
Le 20 juillet 2019, le règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance du marché et la conformité des produits, et modifiant la directive 2004/42/CE et les règlements (CE) nº 765/2008 et (UE) nº 305/2011 a été adopté. Ce règlement introduit de nouvelles dispositions en matière de surveillance du marché pour les produits soumis à des règles harmonisées de l’UE, tandis que les règles applicables aux produits non harmonisés sont fixées par la directive. La majorité des autorités et d’autres parties prenantes ont confirmé que l’existence de règles différentes pour les produits harmonisés et non harmonisés posait problème. Il a été suggéré que l’alignement de la directive sur les obligations et les pouvoirs d’exécution détaillés dans la législation harmonisée en matière de surveillance du marché permettrait de contrôler plus facilement l’application de la législation.
La communication sur la surveillance du marché pour les produits vendus en ligne 9 expose les bonnes pratiques relatives à la surveillance du marché des produits vendus en ligne et à la communication avec les entreprises et les consommateurs. La communication concerne l’application de la directive et du règlement (CE) n° 765/2008 et vise à assurer une application plus uniforme et cohérente des dispositions régissant les produits vendus en ligne.
2.4Safety Gate/RAPEX et coopération transfrontière
Le nombre d’alertes envoyées au système d’alerte rapide pour les produits de consommation non alimentaires a augmenté progressivement au fil des ans, restant au-delà des 2 000 alertes par an depuis 2012. Le système a diffusé 2 243 alertes en 2019 10 et 2 253 alertes en 2020 11 dans toute l’Europe.
Le système Safety Gate/RAPEX est le principal canal par lequel les autorités de surveillance du marché peuvent communiquer et coopérer avec leurs homologues de l’UE/EEE. Les ASM coopèrent avec les autorités d’autres pays de l’UE/EEE une fois par mois ou plus souvent en utilisant le Safety Gate/RAPEX et en recourant fréquemment à d’autres outils (ICSMS, wiki Confluence). Toutefois, les notifications prennent du retard, souvent en raison de la complexité des structures de surveillance du marché ou d’autres facteurs tels que l’absence d’installations de test ou l’insuffisance de ressources humaines ou financières. Ces retards aboutissent à un décalage d’environ deux semaines en moyenne entre la détection d’un produit dangereux et sa notification dans le système. En outre, le manque d’informations complètes pour assurer la traçabilité des produits notifiés empêche les autorités de prendre des mesures.
Compte tenu des incohérences signalées dans les évaluations des risques, des mesures supplémentaires peuvent être prises pour harmoniser et améliorer les approches des autorités de surveillance du marché en matière d’évaluation des risques, en s’appuyant sur les lignes directrices et les outils actuels 12 .
Sur la base d’un protocole d’accord signé en 2006, une sélection d’informations sur les produits originaires de Chine et ayant fait l’objet d'une notification dans le RAPEX est communiquée aux autorités chinoises en vue de leur suivi. Les autorités chinoises font ensuite rapport à la Commission sur les mesures de suivi qu’elles ont prises. L’arrangement administratif de novembre 2018 permet également l’échange automatisé d’informations sélectionnées sur des produits de consommation non alimentaires dangereux entre le système Safety Gate/RAPEX de l’UE et le système RADAR de Santé Canada.
2.4.1Conséquences de la COVID-19
La crise de la COVID-19 a suscité une forte demande d’équipements de protection tels que des masques buccaux, des dispositifs médicaux et des désinfectants pour les mains. En ce qui concerne les produits couverts par le système d’alerte Safety Gate/RAPEX, les États membres ont notifié les mesures nationales prises contre les produits dangereux liés à la COVID-19, ainsi que les mesures de surveillance active du marché concernant les équipements de protection individuelle et les ventes en ligne, en particulier de masques. À ce jour, plus de 200 notifications RAPEX sur des produits liés à la crise de la COVID-19 (masques buccaux, désinfectants pour les mains, gants) ont été faites depuis mars 2020 13 .
2.4.2Lignes directrices RAPEX
Afin d’améliorer le fonctionnement du système RAPEX, conformément à l’annexe II, point 8, de la directive, la Commission doit régulièrement mettre à jour les lignes directrices concernant la gestion conjointe du système d’alerte rapide par la Commission et les États membres. La décision 2010/15/UE de la Commission a constitué la première mise à jour des lignes directrices, suivie et abrogée par la décision d’exécution (UE) 2019/417 de la Commission 14 . Les effets des lignes directrices révisées apparaissent dans l’exemple suivant: depuis novembre 2018, les lignes directrices précisent que si une substance chimique contenue dans un produit est déjà interdite ou restreinte en vertu de la législation de l’UE, le produit peut être considéré comme présentant un risque grave, sans nécessiter d’évaluation spécifique des risques. Ces lignes directrices ont facilité la procédure de notification des mesures prises à l’encontre des produits chimiques dangereux.
2.4.3Formation
Des formations communes sont régulièrement organisées avec la participation de plusieurs autorités de surveillance du marché ainsi que d’autres autorités, telles que les administrations douanières. Au niveau de l’UE, la formation et le partage des bonnes pratiques des autorités de surveillance du marché comprennent le projet «Académie du contrôle de l’application de la législation en ligne», qui a été mené entre décembre 2016 et décembre 2019. Afin de préserver, de réviser et de mettre à jour l’ensemble du matériel et des composants du projet, un deuxième projet sera lancé en 2021. Il vise lui aussi à fournir, à actualiser et à maintenir du matériel de formation et d’apprentissage de qualité afin de soutenir le travail des autorités nationales chargées de la protection des consommateurs et du réseau des autorités chargées de la sécurité des produits de consommation (réseau pour la sécurité des produits de consommation) en vue de créer des méthodes et outils communs pour relever les défis du commerce en ligne et du contrôle de l’application de la législation en ligne.
2.5 Normalisation
2.5.1Décisions relatives aux exigences de sécurité et demandes de normalisation
Par ses décisions (UE) 2015/547 et (UE) 2014/59, la Commission a adopté des exigences de sécurité pour deux types de produits: les foyers à éthanol sans conduit d'évacuation et les produits de consommation à laser 15 . La demande de normalisation a ensuite été publiée pour les deux produits et les travaux de normalisation sont en cours 16 .
2.5.2Décisions relatives aux références des normes
Au cours de la période considérée, la Commission européenne a référencé 67 normes au titre de la directive pour les types de produits suivants:
·matériel de gymnastique
·appareil d’entraînement fixe
·articles de puériculture
·bicyclettes
·stores intérieurs
·briquets
·vêtements pour enfants
·articles de loisirs flottants
·cigarettes (potentiel incendiaire)
·articles pour la sécurité des enfants
·appareils audio, vidéo et appareils électroniques analogues (exigences de sécurité)
·appareils de traitement de l’information (sécurité — exigences générales)
En 2019, 17 normes ont été retirées et remplacées par des normes révisées 17 . Toutes les normes restantes ont été re-référencées et incluses dans la décision d’exécution, afin de créer une liste complète des références, comme indiqué au considérant 26 de la décision d’exécution.
2.5.3Processus de normalisation au titre de la directive et améliorations potentielles
L’article 4 de la directive prévoit un processus de normalisation en quatre temps:
1. la Commission arrête une décision afin de fixer les exigences de sécurité auxquelles la norme doit se conformer;
2. la Commission adresse une demande formelle aux organisations européennes de normalisation (OEN) en vue de l’élaboration de normes;
3. les OEN élaborent une norme conforme aux exigences de sécurité;
4. la Commission adopte une décision sur le référencement de la norme au Journal officiel de l’Union européenne.
La longueur et la complexité du processus de normalisation entraînent inévitablement des retards. Jugé fastidieux, ce processus a besoin d’être simplifié. L’étape 3 a fait l’objet de critiques particulières. La procédure d’élaboration d’une norme européenne par les OEN doit répondre à un certain nombre d’exigences, telles que la participation de toutes les parties prenantes et l’application du principe de consensus, qui vise à parvenir à un accord unanime sur le projet de norme. Un autre problème d’ordre général est que la procédure ne s’adapte pas aussi vite qu’elle le devrait au progrès technique et scientifique, tout en étant fondée sur une demande de normalisation (étape 2). À partir du moment où elle est formulée, cette demande risque d’être dépassée assez rapidement par l’innovation technique, ce qui peut devenir problématique si l’élaboration de la norme dure longtemps, le risque étant l’obsolescence de la norme avant qu’elle ne soit référencée.
Les propositions des parties prenantes visant à rationaliser le processus de normalisation vont dans le sens d'une amélioration de l’efficacité du système. Des améliorations pourraient être apportées en abandonnant certaines étapes, en réduisant le nombre de décisions de la Commission impliquées ou en réduisant le temps qu’elle prend pour adopter une demande de normalisation (étapes 1 et 2) et publier une norme et son référencement au Journal officiel (étape 4). La participation de deux comités différents composés de représentants des États membres est considérée par les différents groupes concernés comme inefficace et lourde.
2.6Jurisprudence de l’UE sur les questions liées à la directive relative à la sécurité générale des produits
2.6.1Mesures fondées sur l’article 13 de la directive
Dans certaines circonstances exceptionnelles, l’article 13 de la directive autorise la Commission à adopter des mesures temporaires (d’une durée d’un an), par voie de décision, pour éliminer un risque grave découlant de certains produits. Il peut être fait appel à cette possibilité dans des situations où l’approche adoptée par les États membres en matière de gestion des risques pour la sécurité diffère considérablement et où, dans le même temps, le risque doit être géré avec un degré d’urgence élevé et ne peut être éliminé que par l’adoption de mesures appropriées au niveau de l’UE.
La dernière fois que la Commission a appliqué la procédure prévue à l’article 13 de la directive remonte au 9 août 2011, date à laquelle elle a adopté une décision sur la conformité de la norme EN 16156: 2010 et l’évaluation du potentiel incendiaire des cigarettes 18 .
3CONCLUSIONS
La directive s’est révélée un puissant outil pour assurer aux consommateurs un degré de protection élevé. Elle a permis de retracer de grandes quantités de produits dangereux sur le marché européen et de les retirer de celui-ci. Le système RAPEX, mis en place par la directive, a complété le cadre réglementaire qui s’applique à certains produits de consommation essentiels, tels que les jouets, les articles de puériculture et les appareils électriques, par un système d’alerte et d’échange rapide et efficace.
Toutefois, la directive a été adoptée à une époque où les nouveaux produits technologiques et les dispositifs connectés étaient rares, ce qui n’est plus le cas. Ces évolutions remettent en cause la définition actuelle de la sécurité des produits et comportent de nouveaux risques ou modifient la manière dont les risques existants pourraient se matérialiser (par exemple, la cybersécurité affectant la sécurité des produits), et ces risques doivent être dûment pris en considération. D’autres défis découlent de l’expansion des ventes en ligne, le secteur de la vente de produits en ligne voyant arriver sans cesse de nouveaux opérateurs. La directive devrait garantir le même niveau de sécurité des produits, quel que soit le canal par lequel les produits parviennent aux consommateurs.
L’objectif de l’article 5, paragraphe 1, de la directive est de veiller à ce qu’en cas de problème de sécurité, les produits dangereux présents sur le marché puissent être retrouvés et rapidement retirés si nécessaire pour éviter de mettre les consommateurs en danger. La directive ne précise pas davantage l’exigence de traçabilité, et il existe des différences de détail quant à la manière dont les règles sont appliquées dans les États membres. Dans le contexte des ventes en ligne plus particulièrement, le manque d’informations sur l’organisation de la traçabilité des produits et des producteurs continue de poser problème, dans la pratique, aux autorités répressives et à certains opérateurs économiques. Une analyse des données RAPEX confirme que certaines catégories de produits sont surreprésentées parmi les produits dangereux en ce qu’elles ne disposent pas d’au moins deux des trois éléments d’information essentiels nécessaires à la traçabilité (marque, type/numéro de produit, numéro de lot/code-barres).
La surveillance du marché au titre de la directive fonctionne bien, comme en témoignent les plus de 2 000 notifications RAPEX par an, un nombre qui reste constant. Cependant, sur un marché toujours plus mondialisé où aboutissent de plus en plus de produits provenant de pays extérieurs à l’Union européenne, une meilleure coordination des États membres dans leurs activités de surveillance du marché est nécessaire, y compris au niveau de la coopération avec les autorités douanières. La coordination pourrait être encore renforcée en améliorant l’échange d’informations et de bonnes pratiques entre les autorités des États membres et en prenant des mesures pour renforcer les capacités institutionnelles et financières. L’amélioration du cadre général et la mise à disposition d’outils appropriés (en particulier des outils d’aide à la surveillance du marché en ligne) renforceraient considérablement l’efficacité du contrôle de l’application de la législation par les autorités.
La Commission européenne prévoit l’élaboration de normes européennes pour rendre plus opérationnelle l’obligation générale de sécurité. Toutefois, compte tenu de la longueur du processus de normalisation prévu par la directive, il existe un décalage considérable entre son début et sa fin. Entre les deux, les critères d’évaluation de la sécurité des produits font défaut, ce qui entraîne une incertitude pour les opérateurs économiques et les autorités de surveillance du marché.
Outre les normes référencées, un certain nombre de demandes de normalisation au titre de la directive sont actives, certaines ayant déjà été émises avant 2013.