Acte préparatoire — 52021DC0370

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 8.6.2021

COM(2021) 370 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l’adhésion de la Roumanie à l’UE en 2007 en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Roumanie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption 1 . Il représentait un engagement commun de l’État roumain et de l’UE. Conformément à la décision portant création du mécanisme et comme souligné par le Conseil et confirmé par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), il sera mis un terme au MCV lorsque tous les objectifs de référence applicables à la Roumanie auront été remplis de manière satisfaisante 2 .

Depuis 2007, les travaux se poursuivent dans le cadre du MCV afin d’encourager et de suivre le processus de réforme sur la base des objectifs de référence. En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation complète des progrès réalisés au cours des dix années déjà couvertes par le mécanisme 3 . Cette perspective a donné une image plus claire des progrès notables accomplis, et la Commission a pu formuler douze recommandations spécifiques dont l'application suffirait pour clôturer le processus lancé au titre du MCV. Le MCV pourrait être clôturé à condition que les recommandations soient mises en œuvre de manière irréversible, mais aussi plus généralement que de nouveaux éléments ne constituent pas clairement un retour en arrière.

Depuis lors, la Commission a procédé à trois évaluations des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations. En novembre 2017 4 , la Commission a constaté des progrès pour un certain nombre de recommandations, mais a aussi noté que la dynamique de réforme avait disparu, mettant en garde contre le risque de faire resurgir des problèmes qui étaient considérés comme réglés dans le rapport de janvier 2017 5 . Dans le rapport de novembre 2018, la Commission a conclu que de nouveaux éléments avaient remis en question, quand ils ne l’ont pas réduit à néant, le caractère irréversible des progrès et qu’il convenait de formuler des recommandations supplémentaires 6 . Le Parlement européen et le Conseil ont tous deux partagé ce point de vue 7 . 8 Le rapport d’octobre 2019 a salué l’intention du gouvernement roumain de revoir son approche, mais a déploré que le Roumanie n’avait pas donné suite à toutes les recommandations 9 . La Commission a invité les autorités roumaines compétentes à traduire leur engagement à reprendre les réformes en mesures concrètes visant à donner suite à toutes les recommandations.

En 2020, le gouvernement a réaffirmé sa détermination à atteindre les objectifs du MCV, bien que les progrès aient été globalement limités. Cela pourrait s’expliquer, entre autres facteurs, par la situation liée à la pandémie de COVID-19 et par le fait que 2020 était une année électorale en Roumanie. Dans ces circonstances, la Commission n’a pas publié de rapport spécifique sur le MCV, mais a néanmoins continué de suivre de près l’évolution de la situation, ainsi que la coopération et le dialogue avec les autorités roumaines et les parties prenantes, y compris au moyen du mécanisme de protection de l’état de droit.

En septembre 2020, la Commission a adopté son Rapport 2020 sur l’état de droit: la situation de l’état de droit dans l’Union européenne 10 , concernant l’évolution de la situation de l’état de droit dans tous les États membres en matière de réforme du système judiciaire, de lutte contre la corruption, de pluralisme des médias et d’équilibre des pouvoirs institutionnels. La participation proactive des autorités roumaines à ce nouveau mécanisme de protection de l’état de droit est un signe important de l’engagement en faveur du renforcement de l’état de droit et, partant, des questions relevant du MCV. Le chapitre consacré à la Roumanie comportait des informations actualisées sur l’évolution de la réforme judiciaire et de la lutte contre la corruption depuis le rapport MCV d’octobre 2019 11 , ainsi que sur des questions ayant une incidence importante sur la capacité de réforme de l’État membre et la viabilité des réformes en général, telles que la qualité de la législation et du processus législatif, ainsi que l’environnement médiatique.

L’état de droit en général et l’indépendance du pouvoir judiciaire, le rétablissement de la lutte contre la corruption et la «lutte contre la stagnation et les régressions des dernières années» figurent dans le programme du nouveau gouvernement, qui a pris ses fonctions à la fin du mois de décembre 2020. Ce programme expose l’intention du gouvernement «de poursuivre les démarches visant à mettre un terme au MCV, sur la base de progrès réels en ce qui concerne l’indépendance et l’efficacité du pouvoir judiciaire roumain» 12 . En janvier 2021, il a adopté un protocole d’accord exprimant l’engagement politique à donner suite à toutes les recommandations du MCV en suspens, en vue de lever le mécanisme 13 . Les plans présentés dans le protocole d’accord comprennent un projet de loi démantelant la section chargée des enquêtes pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) et des modifications des lois sur la justice, ces deux éléments étant directement liés aux recommandations du MCV.

L’arrêt de la CJUE du 18 mai 2021 dans une série de renvois préjudiciels constitue une évolution importante qui a clarifié la nature du MCV et les obligations qui en découlent pour la Roumanie. En ce qui concerne la décision MCV de 2006, la Cour a expliqué qu’elle était obligatoire dans tous ses éléments pour la Roumanie à compter de son adhésion à l’UE et l’obligeait à respecter les objectifs de référence énoncés à l’annexe de la décision, qui sont également contraignants 14 . Ces objectifs de référence, définis sur la base des lacunes constatées par la Commission avant l’adhésion de la Roumanie, visent notamment à garantir que cet État membre respecte la valeur de l’état de droit. La Roumanie est donc tenue de prendre les mesures appropriées pour respecter les objectifs de référence et de s’abstenir de mettre en œuvre toute mesure susceptible de compromettre leur réalisation 15 . L’arrêt précise également que les rapports de la Commission sur le MCV formulent des exigences à l’égard de la Roumanie et que les «recommandations» sont formulées en vue de satisfaire aux objectifs de référence. Conformément au principe de coopération loyale, la Roumanie doit tenir dûment compte de ces exigences et recommandations et s’abstenir d’adopter ou de maintenir des mesures qui risqueraient de compromettre le résultat qu’elles prescrivent 16 .

Le présent rapport fait le point sur les progrès réalisés au titre du MCV depuis octobre 2019. Bien que certaines recommandations aient été formulées dans des termes correspondant spécifiquement au moment de leur adoption, leur intention demeure claire et toutes les recommandations restantes devraient être mises en œuvre, tandis que celles déjà mises en œuvre doivent encore être prises en compte pour éviter une régression. La Commission encourage la Roumanie, son gouvernement et son Parlement à respecter les engagements pris au titre du MCV et à poursuivre activement la mise en œuvre de toutes les recommandations restantes du MCV. Cela permettrait de mettre un terme au MCV et de continuer à suivre les questions relatives à l’état de droit en Roumanie dans le cadre du mécanisme de protection de l’état de droit, applicable à tous les États membres.

À l'instar des années précédentes, ce rapport est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités roumaines, la société civile et d'autres parties prenantes 17 .

2. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS

La présente section évalue les progrès accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de janvier 2017 et les huit recommandations supplémentaires de novembre 2018. Le respect de toutes les recommandations restantes est essentiel au processus de réforme, et permettra de remédier aux effets négatifs du retour en arrière constaté dans les rapports MCV de 2017, 2018 et 2019 et de mettre un terme au MCV.

2.1. Premier objectif de référence: indépendance de la justice et réforme du système judiciaire

Lois sur la justice et garanties juridiques pour l’indépendance de la justice

Recommandations 2018: •suspendre séance tenante la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances d’urgence qui les accompagnent; •réviser les lois sur la justice en tenant dûment compte des recommandations émises au titre du MCV, par la Commission de Venise et par le GRECO.

Trois lois sur la justice définissent le statut des magistrats et organisent le système judiciaire et le Conseil supérieur de la magistrature. Elles sont donc essentielles pour garantir l’indépendance des magistrats et le bon fonctionnement du système judiciaire. Les modifications apportées à ces lois sur la justice en 2018 et 2019 18 , toujours en vigueur, ont eu de graves répercussions sur l’indépendance, la qualité et l’efficacité du système judiciaire. Parmi les problèmes majeurs recensés figurent la création d’une section d’enquête sur les infractions pénales au sein du judiciaire (SIIJ), le système de responsabilité civile des juges et des procureurs, les régimes de retraite anticipée, l’accès à la profession, ainsi que le statut et la nomination des procureurs de haut rang. La mise en œuvre des lois modifiées a rapidement confirmé les préoccupations exprimées et de nouveaux problèmes sont apparus dans les années qui ont suivi 19 .

Les préoccupations relatives aux effets persistants des lois modifiées ont été confirmées dans les rapports de 2018 et 2019, avec la recommandation de suspendre et de réviser les lois modifiées afin de tenir compte des recommandations de la Commission, du GRECO et de la Commission de Venise. Les rapports ont mis en évidence la manière dont la SIIJ a été utilisée pour exercer une pression sur les juges et les procureurs et modifier le cours de certaines affaires de corruption à haut niveau 20 . Ils ont également constaté que la situation avait créé des incertitudes et des pressions tant pour l’évolution de carrière et l’indépendance des magistrats que pour le système judiciaire dans son ensemble. Les rapports ont également mis en doute le bien-fondé des règles relatives à la nomination des dirigeants de l’inspection judiciaire et à l’obligation de rendre compte incombant à ceux-ci.

Étant donné que les lois sur la justice telles que modifiées en 2018-19 sont toujours en vigueur, les inquiétudes quant aux atteintes au fonctionnement du système judiciaire demeurent. En particulier, l’existence et le fonctionnement de la SIIJ demeurent une source de sérieuse préoccupation 21 . Bien que dans une moindre mesure que les années précédentes, de nouvelles pressions de la part de la SIIJ ont été exercées sur les magistrats au moyen de citations à comparaître 22 , des inquiétudes se sont exprimées quant au manque d’objectivité dans le choix des affaires devant faire l’objet d’enquêtes pénales 23 , et des fuites susceptibles d’exercer une pression sur des juges et des procureurs ont été observées dans les médias 24 . Son influence négative sur les affaires de corruption à haut niveau persiste également. La SIIJ interfère moins activement dans les affaires de corruption à haut niveau en cours – par exemple, elle ne reprend plus les affaires de corruption attribuées à certains services du parquet et la pratique problématique du retrait des recours dans les affaires de corruption à haut niveau a été interrompue après que la Cour constitutionnelle a jugé que le renvoi des recours à la SIIJ était anticonstitutionnel 25 . Toutefois, la SIIJ continue de demander des preuves originales à d’autres services du parquet dans des affaires de corruption en cours, ce qui risque de perturber le déroulement des affaires devant les tribunaux 26 . Dans son arrêt du 18 mai 2021, la CJUE a déclaré que, pour être compatible avec le droit de l’Union, la législation créant une telle section spécialisée doit être justifiée par des impératifs objectifs et vérifiables tenant à la bonne administration de la justice, garantir qu’une telle section ne puisse pas être utilisée comme système de contrôle politique de l’activité des juges et procureurs et veiller à ce qu’elle exerce ses compétences conformément aux exigences de la charte des droits fondamentaux. Si elle ne remplit pas ces exigences, cette législation pourrait être perçue comme visant à créer un instrument de pression et d’intimidation à l’égard des juges, ce qui saperait la confiance des citoyens dans la justice 27 . La CJUE ajoute que la législation nationale en cause ne saurait avoir pour effet de méconnaître les obligations spécifiques de la Roumanie au titre de la décision MCV dans le domaine de la lutte contre la corruption.

Par ailleurs, la pression sur les ressources humaines des institutions judiciaires continue d’augmenter. Cette situation s’explique par l’effet conjugué de l’absence de nouveaux recrutements dans la profession en 2019 et 2020 28 , d’une charge de travail croissante par juge et par procureur, d’un nombre croissant de départs à la retraite, de seuils d’ancienneté dissuasifs pour les nominations 29 et de restrictions concernant les délégations temporaires (en particulier à la direction nationale anticorruption). Une nouvelle détérioration de la situation a pu être évitée dès lors que le gouvernement et le Parlement ont pris des mesures pour retarder, puis abroger, l’entrée en vigueur des dispositions problématiques concernant la possibilité de départ anticipé à la retraite offerte aux magistrats après 20 ans de service et l’augmentation du nombre de juges dans certaines chambres 30 .

Le processus en cours de modification des lois sur la justice

En septembre 2020, le ministère de la justice a soumis les lois sur la justice modifiées à une consultation publique d’une durée de six mois. Les nouveaux projets constituaient une refonte importante des trois lois sur la justice 31 . Selon le ministre de la justice, l’approche suivie rendait pleinement compte des rapports MCV, des rapports du GRECO et des avis de la Commission de Venise, ainsi que, plus largement, de la nécessité de repenser, de réexaminer et de modifier les lois sur la justice. Un des objectifs spécifiques visait à remédier aux effets négatifs des modifications précédentes. Les projets de loi de septembre 2020 proposent des solutions à de nombreux problèmes recensés dans les rapports MCV, et plus particulièrement: le démantèlement de la SIIJ, de nature à renforcer l’indépendance professionnelle des procureurs; la suppression du régime de retraite anticipée des magistrats; la modification des dispositions relatives à la responsabilité civile des magistrats; l’élimination des restrictions à la liberté d’expression des magistrats; et la modification des procédures de révocation et de nomination des procureurs de haut rang (voir également plus bas).

Dans l’ensemble, le processus de consultation et les réactions de la magistrature ont offert une réponse mitigée. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a d’abord publié un communiqué sur les lois, prenant acte avec préoccupation des projets de modification des lois sur la justice tels qu’ils étaient soumis au débat public 32 . Par la suite, les sections des juges et des procureurs du CSM ont organisé des consultations distinctes et transmis leurs avis au ministre de la justice, mais ceux-ci n’ont pas été rendus publics 33 .

En janvier 2021, le nouveau gouvernement a modifié l’approche suivie en accélérant l’adoption de deux modifications spécifiques de portée plus limitée. Premièrement, il a proposé un projet de loi sur des mesures temporaires d’accès à la magistrature 34 , après avoir obtenu un avis favorable du CSM. Le projet de loi a été adopté par le Parlement le 3 février 2021, mais à l’issue d’un recours devant la Cour constitutionnelle, certaines dispositions de la loi ont été jugées anticonstitutionnelles le 17 mars 2021 35 .

En second lieu, le projet de loi sur le démantèlement de la SIIJ a été publié sur le site web du ministère de la justice le 4 février 2021 et a été envoyé au CSM pour avis. Le CSM a émis un avis défavorable, faisant valoir que des garanties supplémentaires étaient nécessaires pour protéger les magistrats contre des enquêtes de corruption potentiellement abusives 36 . Le gouvernement n’a pas suivi l’avis du CSM et a adopté le projet de loi en l’état le 18 février 2021, estimant que le démantèlement de la SIIJ favoriserait l’indépendance de la justice, avant de soumettre le projet au Parlement. Le Parlement n’était pas favorable à la demande du gouvernement d’adopter le projet en procédure d’urgence et, lorsque la Chambre des députés, en sa qualité de première chambre, a adopté le projet de loi en mars, elle a ajouté des dispositions qui, selon elle, visent à «protéger les magistrats contre des enquêtes de corruption abusives», en proposant qu’une demande d’approbation de l’envoi en justice passe d’abord par le CSM 37 . Cette mesure supplémentaire a suscité des critiques de la part de la société civile, d’une grande partie du système judiciaire 38 , et au sein du CSM même 39 , au motif qu’elle s’apparentait à une nouvelle forme d’immunité et pouvait être considérée comme limitant la responsabilité des magistrats. Le projet de loi est à présent au Sénat en sa qualité de chambre décisionnelle. Le 26 mars 2021, le ministre de la justice a sollicité l’avis de la Commission de Venise sur le projet de loi, plus particulièrement sur les garanties supplémentaires. L’avis de la Commission de Venise devrait être adopté en juillet.

Les lois sur la justice

Parallèlement, le débat sur l’ensemble des modifications apportées aux trois lois sur la justice a été relancé, lors de discussions et de consultations supplémentaires avec les institutions judiciaires, et, en mars 2021, les trois projets de loi modifiés ont été transmis au CSM pour avis. Le ministre de la justice s’est engagé à transmettre les projets de loi à la Commission de Venise pour avis, en même temps qu’ils seraient transmis au Parlement. Les projets font toujours l’objet de débats et de consultations en Roumanie. Des réactions de la société civile se sont également fait entendre 40 . Au début du mois de mai, le ministre de la justice a mené des discussions sur les réformes judiciaires avec 14 ONG du secteur de la justice 41 .

L’arrêt de la CJUE du 18 mai 2021, qui a examiné un certain nombre de dispositions des lois sur la justice à la lumière des articles 2 et 19, paragraphe 1, du TUE et de la décision MCV, en particulier en ce qui concerne la SIIJ et les nominations ad interim à des postes d’encadrement au sein de l’inspection judiciaire, ainsi que la responsabilité personnelle des juges à la suite d’une erreur judiciaire, constitue une évolution importante 42 . De manière plus générale, la CJUE a rappelé dans son arrêt qu’un État membre ne peut modifier sa législation, notamment en ce qui concerne l’organisation de la justice, de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’état de droit 43 .

La forme définitive des trois lois sur la justice aura une incidence essentielle sur l’indépendance, la qualité et l’efficacité du système judiciaire, ainsi que sur sa capacité à garantir le droit des citoyens à un recours effectif. Le gouvernement a déjà confirmé qu’il conçoit la réforme d’une manière qui vise à donner suite aux recommandations du MCV tant sur la forme que sur le fond. Sur la forme, il reste important qu’outre la prise en compte des recommandations du MCV elles-mêmes, une attention toute particulière soit accordée à la jurisprudence de la CJUE en matière d’indépendance de la justice, et en particulier à la récente décision du 18 mai 2021, ainsi qu’aux avis de la Commission de Venise et aux rapports du GRECO. C’est un aspect important pour trouver des solutions solides, stables et durables.

Sur le fond, les recommandations du MCV mettent l’accent sur un certain nombre de domaines dans lesquels la Commission accordera une attention particulière aux résultats de la révision des lois sur la justice. Cela concerne notamment des questions relatives aux structures et aux procédures, telles que le démantèlement de la SIIJ, les régimes de responsabilité disciplinaire, civile et pénale applicables aux juges et aux procureurs, la responsabilité et la nomination des membres de l’encadrement de l’inspection judiciaire, ainsi que les procédures de nomination et de révocation des procureurs de haut rang, ainsi que le rôle de la Haute Cour de cassation et de justice et du CSM. L’impact des réformes sur l’indépendance et l’organisation de la carrière des magistrats a aussi son importance.

L’achèvement du processus législatif permettra à la Commission d’évaluer de manière plus complète les progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations du MCV relatives aux lois sur la justice.

•Recommandation de 2017: mettre en place un système de nomination des hauts procureurs solide et indépendant, fondé sur des critères clairs et transparents, en s'appuyant sur le soutien de la Commission de Venise. •Recommandation de 2018: respecter les avis négatifs du Conseil supérieur concernant les nominations ou les révocations de procureurs à des postes de gestion, jusqu’à ce qu’un nouveau cadre législatif soit en place, conformément à la recommandation n° 1 de janvier 2017. •Recommandation de 2018: relancer le processus de nomination d’un procureur principal de la DNA ayant une expérience avérée de la poursuite de délits de corruption et donner à la DNA un mandat clair pour continuer à mener des enquêtes professionnelles, indépendantes et non partisanes en matière de corruption.

Nominations aux postes de gestion des services du parquet

Les rapports successifs du MCV avaient mis en évidence la nécessité d’un équilibre des pouvoirs suffisant dans la procédure de nomination des hauts procureurs, ainsi que la mesure dans laquelle la même procédure de nomination et de révocation s’appliquerait aux niveaux de gestion inférieurs du parquet. Le rapport MCV de 2018 avait conclu que la situation avait régressé, tandis que le rapport MCV de 2019 soulignait le risque que des modifications constantes ne créent de nouvelles incertitudes et un manque de confiance: bien que la procédure ait été modifiée quatre fois en moins de six mois, aucun de ces changements n’a abordé la question centrale de l’équilibre entre l’influence des différentes institutions sur le processus et la concentration du pouvoir aux mains du ministre de la justice. La Commission de Venise a également mis l’accent sur l’absence de contrepoids à l’influence du ministre de la justice. 44

La procédure de révocation des hauts procureurs est étroitement liée au processus de nomination. La révocation, en 2018, de l’ancienne procureure en chef de la DNA 49 a été examinée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Celle-ci a jugé que la Roumanie violait le droit à un procès équitable et la liberté d’expression consacrés aux articles 6, paragraphe 1, et 10 de la Convention européenne des droits de l’homme 50 . La CEDH a estimé que l’ancienne procureure en chef n’avait pas été en mesure de contester effectivement devant un tribunal les motifs de sa révocation. Elle a également attiré l’attention sur l’importance croissante accordée à l’intervention d’une autorité indépendante des pouvoirs exécutif et législatif pour toute décision touchant à la nomination et la révocation des procureurs. Elle a également relevé le risque que la révocation puisse avoir un effet dissuasif sur la volonté des magistrats de participer au débat public concernant le système judiciaire. Le gouvernement roumain a récemment présenté un plan d’action pour l’exécution de l’arrêt 51 et, dans les projets de modification des lois sur la justice, une procédure de réexamen devant un tribunal administratif a été ajoutée à la procédure de révocation des hauts procureurs.

En résumé, la recommandation du MCV relative à la nomination de la procureure en chef de la DNA a été suivie. Le processus législatif en cours visant à modifier les lois sur la justice comprend des dispositions visant à donner suite aux recommandations restantes en matière de nomination des procureurs, et le respect des recommandations pourra être évalué lorsque le processus aura été mené à bien.

Codes de conduite

Un code de conduite destiné aux parlementaires est en place depuis la fin de 2017 52 . Les rapports de 2018 et 2019 indiquaient qu’en l’absence de dispositions explicites sur le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire, le code ne remplissait pas encore son objectif 53 . Depuis le dernier rapport, aucune autre évolution n’a été signalée en ce qui concerne l’application du code. Le non-respect de l’indépendance de la justice dans le processus parlementaire et des critiques formulées à l’égard du système judiciaire et de certains magistrats par certains membres du Parlement et relayées dans les médias, ont continué d’être signalées 54 , bien que le nombre et la virulence des attaques aient considérablement diminué par rapport à la période 2017-2019.

La Commission avait également suggéré qu’il serait bénéfique que le code ministériel poursuive le même objectif et, en avril 2019, le gouvernement a modifié le code de conduite ministériel afin d’y mentionner explicitement la nécessité de respecter l’indépendance du pouvoir judiciaire. Depuis le dernier rapport MCV, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) a constaté dans quelques cas que les critiques formulées par un membre du gouvernement risquaient de compromettre l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais nettement moins que les années précédentes 55 . Aucune information n’est disponible afin de savoir si, dans ces cas, le respect du code de conduite du gouvernement a été abordé.

Les développements de la législature précédente en ce qui concerne le respect de l’indépendance de la justice par le Parlement montrent que cette recommandation ne pouvait pas être considérée comme respectée. Le nouveau Parlement en place depuis le début de l’année 2021 et les débats à venir sur les questions de justice offrent au Parlement une nouvelle occasion d’appliquer le code de conduite de manière appropriée pour atteindre l’objectif du respect de l’indépendance de la justice énoncé dans la recommandation.

Code de procédure civile

Cette recommandation portait sur l’achèvement de la réforme du code de procédure civile, qui a plus particulièrement mis en place l’étape de la «chambre du conseil» dans la procédure civile et des procédures d’appel dans certaines affaires. Cette réforme a été abandonnée en 2018 56 . Le rapport MCV de 2019 a conclu que cela devrait permettre une période de stabilité dans cette branche du système judiciaire.

Cette recommandation peut être considérée comme respectée. Les évaluations de l’efficacité et de la qualité des procédures judiciaires sont actuellement examinées dans le cadre du rapport sur l’état de droit.

Code pénal et code de procédure pénale

•Recommandation de 2018: geler la mise en œuvre des modifications du code pénal et du code de procédure pénale. •Recommandation de 2018: ouvrir à nouveau la révision du code pénal et du code de procédure pénale en tenant pleinement compte du besoin de compatibilité avec la législation de l’UE et les instruments anticorruption internationaux, ainsi que des recommandations du MCV et de l’avis de la Commission de Venise. •Recommandation de 2017: la phase actuelle de la réforme des codes pénaux roumains doit être conclue, le Parlement faisant avancer ses plans en vue de l’adoption des modifications présentées par le gouvernement en 2016 après consultation des autorités judiciaires.

En avril 2019, le Parlement a adopté, dans le cadre de la procédure d’urgence, des modifications du code pénal et du code de procédure pénale ainsi que de la loi spéciale en matière de corruption, ce qui a suscité de vives inquiétudes quant à leur incidence sur les enquêtes et les sanctions en général, et sur les infractions liées à la corruption en particulier. Ces modifications ont fait l’objet de nombreuses critiques et ont été jugées anticonstitutionnelles dans leur intégralité en juillet 2019 57 . Cette décision a eu pour effet que les lois ne sont pas entrées en vigueur, mais le fait qu’il y ait eu un choix politique de procéder à de telles modifications est resté une préoccupation pour la Commission et de nombreux autres observateurs 58 , d’autant plus que ce choix politique n’a pas été explicitement abandonné immédiatement après la décision de justice et que les projets de loi sont restés en suspens au Parlement tout au long de la législature précédente.

En mars 2021, les deux chambres du Parlement nouvellement élu ont rejeté définitivement les modifications de 2018 et 2019. Auparavant, en mai 2020, le Parlement avait également rejeté sept projets problématiques de modification du code pénal et du code de procédure pénale déposés par des députés.

Une modification des deux codes reste nécessaire. Elle est d’abord nécessaire pour donner suite à un certain nombre de décisions importantes prises par la Cour constitutionnelle depuis 2014, qui ont annulé des dispositions des deux codes et ont eu une incidence particulière sur la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. En l’absence de solutions législatives et politiques robustes, l’insécurité juridique entrave certaines affaires particulières et, partant, nuit à la lutte contre la corruption.

Un groupe de travail interinstitutionnel est en place depuis 2019 pour examiner des initiatives législatives visant à modifier le code pénal et le code de procédure pénale et proposer des solutions et des positions communes émanant du système judiciaire 59 . Les réunions du groupe de travail ont été interrompues en 2020 en raison de la pandémie de COVID-19, mais ont à présent repris. Le ministre de la justice a fait des travaux sur les deux codes une priorité et les travaux du groupe de travail serviront de base à la révision du code pénal et du code de procédure pénale. Le gouvernement entend présenter au Parlement de nouveaux textes consolidés une fois que les modifications des lois sur la justice auront été adoptées.

Ces différentes mesures signifient effectivement que les modifications considérées comme un recul dans le respect des recommandations ont été abandonnées. Cela ouvre la voie à un processus de révision du code pénal et code de procédure pénale donnant suite aux décisions de la Cour constitutionnelle, en tenant pleinement compte du besoin de compatibilité avec la législation de l’UE et les instruments anticorruption internationaux, ainsi que les recommandations du MCV et l’avis de la Commission de Venise exposé dans les recommandations. Des mesures préparatoires sont actuellement prises par les autorités roumaines.

Le processus législatif dans le domaine du MCV

Cette recommandation était une reconnaissance du fait qu’un processus législatif ouvert et solide est le meilleur moyen de garantir la viabilité et l’efficacité des réformes. 60

Lors du référendum de mai 2019, une majorité de citoyens ont voté en faveur de l’interdiction du recours du gouvernement aux ordonnances d’urgence dans le domaine de la justice. Cela témoigne de l’inquiétude suscitée par l’utilisation excessive de ces ordonnances, et un tel recours a d’ailleurs été rare depuis novembre 2019 61 .

En ce qui concerne les procédures au Parlement, le nombre de procédures d’urgence concernant les lois sur la justice, le code pénal et le code de procédure pénale, le cadre juridique sur l’intégrité et la lutte contre la corruption a considérablement diminué depuis le rapport MCV de 2019. En février 2021, le Parlement a rejeté une proposition d’examen du projet de loi visant à démanteler la SIIJ dans le cadre d’une procédure parlementaire d’urgence. On a également compté moins de cas dans lesquels des projets législatifs controversés relevant du champ d’application du MCV sont passés en commission ou ont été transmis à une des chambres du Parlement, et encore moins de cas dans lesquels de tels projets ont été adoptés. Une loi supprimant les pensions spéciales, y compris la pension spéciale des juges et des procureurs, que le Conseil supérieur de la magistrature considérait comme une mesure ciblant le système judiciaire, constitue une exception. Elle a finalement été déclarée anticonstitutionnelle 62 . Toutefois, étant donné la procédure parlementaire en vertu de laquelle les amendements restent déposés tant qu’ils n’ont pas été expressément supprimés, plusieurs amendements soumis de longue date restent au Parlement, dont plusieurs pourraient porter sérieusement atteinte au cadre juridique visant à prévenir et à sanctionner les incompatibilités et les conflits d’intérêts. Dans ce contexte, le vote du Parlement visant à rejeter les modifications problématiques du code pénal et du code de procédure pénale a été une avancée importante. En mars 2021, le Parlement a également rejeté un certain nombre d’amendements en suspens qui suscitaient des inquiétudes quant au cadre juridique en matière d’intégrité (voir plus bas).

Le processus législatif des différentes propositions de réforme – concernant la SIIJ, les lois sur la justice, puis le code pénal et le code de procédure pénale – est l’occasion de montrer que l’approche de la recommandation est suivie.

Mise en œuvre des décisions de justice par l’administration publique

Le respect et la mise en œuvre des décisions de justice font partie intégrante de l’efficacité du système judiciaire 63 . En 2005, la Cour européenne des droits de l’homme a sanctionné la Roumanie au motif que l’État ou des entités juridiques placées sous sa responsabilité ne respectaient pas, ou tardaient significativement à respecter, des décisions de justice nationales définitives 64 . Ce problème a persisté: en 2016, la Roumanie a proposé au Comité des ministres du Conseil de l’Europe un plan d’action visant à résoudre les problèmes structurels de non-exécution ou de retard dans l’exécution des décisions de justice à l’encontre de l’État 65 . Ce plan d’action et les mesures supplémentaires requises par ledit Comité sont d’une utilité directe pour la mise en œuvre de cette recommandation 66 .

Le rapport MCV de 2019 a enregistré quelques progrès, indiquant qu’en avril 2019, le gouvernement avait approuvé la liste de mesures et chargé le groupe de travail interministériel responsable de rédiger les propositions législatives visant à mettre en œuvre le plan d’action. Parmi les mesures figuraient des modifications du cadre juridique en vue de garantir une exécution dans les délais et un mécanisme destiné à superviser cette exécution et à prévenir l’exécution tardive des arrêts dans lesquels l’État est débiteur 67 .

Toutefois, aucune de ces mesures n’a été adoptée ou mise en œuvre 68 . La responsabilité a été transférée au sein du gouvernement 69 et un groupe de travail ad hoc a été chargé de proposer de nouvelles solutions juridiques.

Comme l’a également souligné le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en mars 2021, un engagement politique fort en faveur de solutions globales et durables est indispensable 70 .

Aucune nouvelle mesure importante n’a été prise pour mettre en œuvre cette recommandation depuis le dernier rapport.

Responsables stratégiques du système judiciaire et plan d’action pour le système judiciaire

En 2017, le groupe des responsables stratégiques du système judiciaire a été mis en place dans le but de répondre aux grandes questions stratégiques relatives au système judiciaire, en rassemblant les principales institutions responsables du fonctionnement du système judiciaire 71 . Celui-ci est également chargé de veiller à la mise en œuvre du plan d’action de la stratégie pour le développement du système judiciaire 2015-2020 72 , qui devait devenir le principal moteur de la réforme judiciaire, en intégrant la dynamique de réforme insufflée par le MCV. Le rapport MCV de novembre 2019 a constaté que le groupe des responsables stratégiques du système judiciaire n’avait pas fonctionné comme prévu et que le plan d’action était resté largement inappliqué 73 .

Depuis 2019, la situation du système judiciaire en termes de ressources humaines et d’organisation continue de s’aggraver à la suite des modifications des lois et des politiques en matière de justice adoptées au cours de la période 2017-2019. Les principaux problèmes structurels mentionnés dans le rapport de 2017 subsistent: pénurie de greffiers, charge de travail excessive dans certaines juridictions et retards dans la motivation des décisions de justice 74 . Si quelques réunions du groupe des responsables stratégiques du système judiciaire ont eu lieu fin 2019 et que la coopération institutionnelle professionnelle a pu reprendre, aucun résultat tangible n’a été obtenu. Le ministre de la justice a commencé à réorganiser des réunions et les premières discussions ont eu lieu sur le fonctionnement du groupe des responsables stratégiques du système judiciaire et sur la stratégie en matière de ressources humaines pour la période 2021-2022.

Un rapport final sur la mise en œuvre du plan d’action est en cours d’élaboration, qui pourrait aider à déterminer les prochaines étapes et les actions du plan précédent qui restent pertinentes.

Une nouvelle vision et une nouvelle stratégie pour un développement efficace et durable du système judiciaire pour les années à venir constitueront un complément important à un cadre juridique révisé grâce aux lois sur la justice. Cela montrerait également que les responsables stratégiques du système judiciaire deviennent un groupe actif capable d’aborder des questions stratégiques majeures pour le système judiciaire, en établissant un consensus et une confiance entre les principales institutions judiciaires et gouvernementales. Il s’agirait d’une étape importante pour démontrer l’existence de structures durables permettant de poursuivre les réformes une fois que le MCV aura pris fin.

Transparence et obligation de rendre compte du Conseil supérieur de la magistrature

Les rapports MCV n’ont cessé de souligner l’importance que le Conseil supérieur de la magistrature contribue à la dynamique des réformes, en exprimant des positions collectives claires et en garantissant la confiance par la transparence et l’obligation de rendre compte. Les rapports MCV de 2018 et 2019 avaient soulevé des inquiétudes à ce sujet et noté que les positions prises par le CSM sur des questions telles que la section chargée d’enquêter sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), les nominations clés et la défense de l’indépendance de la justice avaient suscité des inquiétudes quant à son indépendance institutionnelle et à son autorité. Depuis novembre 2019, les travaux du CSM ont continué à faire l’objet de controverses.

Une préoccupation importante concerne la capacité du CSM à dégager un consensus au sein du système judiciaire et à jouer ainsi un rôle constructif dans les décisions clés pour l’organisation et le fonctionnement du système judiciaire. Cette préoccupation trouve son illustration dans la décision de ne pas s’engager de manière constructive sur les projets de loi sur la justice publiés par le ministère de la justice en vue d’une consultation publique de six mois en septembre 2020 75 : le CSM n’a pas présenté d’avis public consolidé avant la fin de la consultation publique 76 .

La réaction du CSM au projet de loi visant à démanteler la SIIJ constitue un autre exemple montrant qu’il n’a pas été en mesure d’exprimer une position claire et de contribuer au débat public. Bien que le projet de loi du ministre de la justice soit conforme aux recommandations du MCV, de la Commission de Venise et du GRECO, le CSM a émis un avis négatif sur le projet et a appelé à mettre en place de nouvelles garanties, mais malgré le débat ouvert de longue date sur cette question, il n’a pas précisé en quoi ces garanties devraient consister. Cela signifie que les amendements apportés au projet par la Chambre des députés, qui donnaient suite à l’avis du CSM en ajoutant des garanties relatives à la procédure d’inculpation des juges ou procureurs accusés de corruption, n’ont pas été soumis à un débat public préalable. Lorsque les garanties proposées sont apparues, elles ont suscité des réactions critiques de la part du CSM ainsi que de la société civile et de la majorité des juges et des procureurs (voir également plus haut).

La communication publique du CSM a également suscité des inquiétudes, en particulier en ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire. Le rapport de janvier 2017 notait qu’une approche proactive du CSM concernant l’indépendance de la justice était un élément important pour atteindre le premier objectif de référence. Les rapports MCV ont souligné que le CSM n’avait pas été en mesure d’adopter une position ferme sur cette question. Depuis le dernier rapport, l’activité du CSM en matière de défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire reste limitée 77 . Il n’a formulé aucun commentaire après l’arrêt historique de la Cour européenne des droits de l’homme de mai 2020, invoquant l’indépendance du pouvoir judiciaire 78 . Il y a également eu une confusion des rôles entre la plénière du CSM – chargé, en vertu de la Constitution, de défendre l’indépendance du pouvoir judiciaire et de formuler des avis sur les propositions législatives – et les sections. Dans de nombreux cas, ce sont les sections plutôt que la plénière qui ont repris le rôle de défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire 79 .

Néanmoins, il y a également eu des cas dans lesquels le CSM a été en mesure de surmonter ses divisions et d’obtenir des résultats, comme en 2020, lorsque le Parlement a abrogé les pensions spéciales des juges et procureurs 80 , ou au sujet des salaires et des pensions en 2021 81 . De même, le CSM a apporté une contribution positive à un projet de loi en février 2021 visant à organiser un concours d’admission à la profession en 2021. Il a également continué à travailler avec le gouvernement pour obtenir des ressources pour les services des tribunaux et du parquet 82 .

Le CSM a également modifié son règlement afin d’améliorer l’accès aux informations publiques et de rendre publics les projets de décision soumis au vote de la plénière ou de ses sections. D’importants projets financés par des fonds de l’UE ont progressé, incluant notamment une stratégie de communication unitaire 83 .

Les préoccupations concernant la capacité et l’obligation de rendre compte du CSM soulevées dans les rapports MCV de 2018 et de 2019 demeurent. Le ton plus consensuel de la direction du CSM cette année contribuera à rétablir la confiance et l’unité dans le système judiciaire et à permettre au CSM de remplir le rôle défini dans la recommandation et dans le premier objectif de référence.

L’inspection judiciaire

Recommandation du MCV de 2018: faire en sorte que le Conseil supérieur de la magistrature nomme sur-le-champ une équipe de gestion provisoire de l’inspection judiciaire et, dans les trois mois, par concours, une nouvelle équipe de gestion au sein de l’inspection.

Les années 2018 et 2019 ont été marquées par une controverse au sujet de l’approche adoptée par le CSM à l’égard du poste d’inspecteur en chef, étant donné que le CSM a prolongé de manière effective le mandat de l’inspecteur en place, malgré la controverse relative à une prolongation temporaire fondée sur une ordonnance d’urgence du gouvernement. La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie d’une demande de décision préjudicielle sur la compatibilité, avec les articles 2 et 19, paragraphe 1, du TUE, du pouvoir du gouvernement de procéder à des nominations provisoires à des postes de direction au sein de l’inspection judiciaire qui ont parmi leurs attributions la conduite de procédures disciplinaires à l’encontre de juges et de procureurs. Dans son arrêt du 18 mai 2021, la CJUE a jugé qu’aucune législation nationale ne pouvait susciter des doutes quant au fait que les pouvoirs d’un organe judiciaire chargé de mener des enquêtes disciplinaires et d’exercer l’action disciplinaire à l’encontre des juges et des procureurs puissent être utilisés comme instrument de pression ou de contrôle politique sur l’activité de ces juges et procureurs. La Cour a jugé qu’une réglementation nationale est susceptible d’engendrer de tels doutes lorsque, même à titre provisoire, elle a pour effet de permettre au gouvernement de l’État membre concerné de procéder à des nominations aux postes de direction de l’organe chargé d’effectuer les enquêtes disciplinaires et d’exercer l’action disciplinaire à l’encontre des juges et des procureurs, en méconnaissance de la procédure de nomination ordinaire prévue par le droit national 84 . L’arrêt renouvelle l’objectif de la recommandation de 2018. Les autorités qui supervisent l’inspection judiciaire, et en particulier le CSM, devront tenir dûment compte de la décision, compte tenu également des préoccupations exprimées à maintes reprises au sujet de l’activité de l’inspection judiciaire.

Ces dernières années, les institutions judiciaires, y compris le CSM même, ont fait part de leurs préoccupations concernant l’absence d’obligation de rendre compte incombant à l’inspection judiciaire, citant la forte proportion d’affaires soumises par l’inspection qui ont été rejetées en définitive par les tribunaux, la concentration de l’ensemble du processus décisionnel dans les mains de l’inspecteur en chef et les limites des pouvoirs de contrôle du CSM 85 . De manière plus générale, ces évolutions ont soulevé des interrogations quant à la question de savoir si les dispositions des lois sur la justice relatives à la nomination des membres de la direction de l’inspection judiciaire et à l’obligation de rendre compte qui leur incombe offrent des garanties suffisantes et permettent d’atteindre un juste équilibre entre les juges, les procureurs et le CSM 86 . Les nouveaux projets de loi sur la justice de mars 2021, sur lesquels le ministre de la justice a demandé l’avis du CSM, modifient les dispositions relatives à la nomination de l’inspecteur en chef et de l’inspecteur en chef adjoint, ainsi que les mécanismes de contrôle de l’activité de l’inspection judiciaire, en renforçant les pouvoirs de contrôle du CSM et en associant l’Institut national de la magistrature aux concours d’entrée dans l’inspection judiciaire.

Au cours de la période de référence, les institutions judiciaires ont fait état d’une réduction globale de l’activité de l’inspection judiciaire, se traduisant notamment par un moins grand nombre de procédures disciplinaires d’office soulevant des inquiétudes en matière d’objectivité. Toutefois, il reste des cas dans lesquels des enquêtes disciplinaires et de lourdes sanctions à l’encontre de magistrats critiquant l’efficacité et l’indépendance du pouvoir judiciaire ont suscité des inquiétudes 87 . Les retards de la part de l’inspection judiciaire dans l’examen des plaintes sont également considérés comme un moyen de maintenir la pression sur le juge ou le procureur tant que l’enquête est en cours 88 .

Bien qu’elle se concentre sur les circonstances particulières prévalant au moment du rapport de 2018, la présente recommandation renvoie à des préoccupations importantes concernant l’inspection judiciaire. Cela concerne des procédures disciplinaires systématiques à l’encontre des magistrats s’opposant publiquement à l’orientation prise concernant la réforme du système judiciaire, des fuites de documents – qui ont ensuite été utilisées par les responsables politiques pour attaquer les institutions judiciaires – et la prolongation de l’équipe de gestion. Ces problèmes structurels restent à résoudre, notamment à la lumière du récent arrêt de la CJUE.

Les progrès en ce qui concerne le premier objectif de référence sont à présent relancés. Comme indiqué dans l’évaluation détaillée des progrès accomplis au titre de chacune des recommandations, l’achèvement des modifications apportées aux lois sur la justice, au code pénal et au code de procédure pénale, conformément aux recommandations, sera essentiel pour mesurer les progrès réalisés dans le cadre du premier objectif de référence. Ces lois sont au cœur des efforts déployés pour trouver des solutions durables pour le système judiciaire et des progrès décisifs auront une incidence sur l’évaluation de bon nombre des recommandations.

2.2. Deuxième objectif de référence: le cadre d'intégrité et l'Agence nationale pour l'intégrité

L’Agence nationale pour l’intégrité (ANI) continue d’enquêter sur les cas d’incompatibilité, de conflit d’intérêts et d’enrichissements injustifié 89 . Le travail de l’ANI devrait être facilité par la transmission électronique des informations relatives au patrimoine et aux intérêts, qui est devenue opérationnelle en mai 2021, à la suite d’une modification de la loi sur l’intégrité dans l’exercice des fonctions et dignités publiques en juillet 2020 90 . L’ANI indique que son budget 2020 était suffisant pour mener à bien ses tâches, étant donné que le budget initialement réduit a été complété plus tard dans l’année 91 . L’ANI est confrontée à une certaine incertitude quant à ses fonctions dirigeantes. Le poste de président est vacant depuis décembre 2019 et le mandat du vice-président expire en 2021 92 . Les procédures de sélection ont finalement été lancées en avril 2021.

L’ANI a joué un rôle actif lors des élections locales et nationales de 2020, en sensibilisant aux règles en matière d’intégrité applicables aux candidats et en partageant avec les autorités compétentes des informations sur les candidats frappés d’une interdiction d’exercer une fonction publique. C’est une des raisons pour lesquelles le respect des règles en matière d’intégrité a suscité peu de controverses lors des élections 93 .

Le rapport MCV de 2019 a conclu qu’il existait un risque de retour en arrière pour le deuxième objectif de référence. Une série d’amendements modifiant les lois sur l’intégrité, notamment au cours de la période 2017-2019, ont eu pour effet d’affaiblir la capacité de l’ANI à mener à bien ses travaux. Deux propositions entrées en vigueur en 2019 ont encore accru l’insécurité juridique en ce qui concerne le régime applicable en matière d’intégrité. Un risque de retour en arrière existait pour le deuxième objectif de référence si des «sanctions dissuasives» ne pouvaient plus être imposées, en dépit d’une décision de justice définitive 94 . Le rapport a conclu que l’évolution de la législation sur l’intégrité devrait être clarifiée afin d’éviter un tel risque.

En 2020 et 2021, la Haute Cour de cassation et de justice a clarifié l’interprétation de la loi. La Cour a jugé que la sanction s’applique, même si l’incompatibilité concerne un mandat précédent, et qu’un délai de prescription de trois ans devait se référer à la nécessité pour l’ANI de finaliser une enquête dans un délai de trois ans à compter des faits déterminant l’existence d’un conflit d’intérêts ou d’une incompatibilité (plutôt qu’au fait de ne pas appliquer la sanction après trois ans) 95 . L’ANI s’est félicitée de ces décisions, qui rétablissent la clarté et la sécurité dans la possibilité d’imposer des sanctions après une décision de justice définitive.

L’ANI et les parties prenantes ont souligné la nécessité d’améliorer encore la stabilité et la clarté du cadre juridique en matière d’intégrité. La législature précédente a été marquée par le maintien d’un certain nombre d’amendements en suspens au Parlement en dépit de l’avis négatif de l’ANI. Cette incertitude a été partiellement dissipée par le nouveau Parlement, cinq amendements en suspens ayant été définitivement rejetés par les chambres du Parlement.

La suppression de tous les amendements en suspens faisant l’objet d’un avis négatif de l’ANI 96 ouvrirait la voie à des modifications plus ordonnées et à une consolidation du cadre juridique en matière d’intégrité. Une consolidation des lois sur l’intégrité, les incompatibilités et les conflits d’intérêts permettrait de tenir compte de la jurisprudence et des politiques de prévention de la corruption et fournirait une base stable pour l’avenir. Le GRECO pourrait fournir des conseils utiles sur cette question dans le cadre de l’élaboration de cette loi.

Le système PREVENT

Le système PREVENT est pleinement opérationnel et l’ANI fait état de résultats positifs 97 . L’ANI souligne en particulier la réduction continue du nombre de conflits d’intérêts depuis le lancement du système PREVENT, alors que la sensibilisation au sein des pouvoirs publics augmente.

Le rapport de novembre 2018 a considéré que cette recommandation était respectée et que la poursuite de sa mise en œuvre effective témoignait de la viabilité de ce système.

Suivi des décisions de justice concernant des membres du Parlement

Les deux derniers rapports MCV soulignent des retards et des incohérences manifestes dans l’application de sanctions infligées aux membres du Parlement qui avaient fait l’objet d’une décision de justice définitive rendue sur la base d’un rapport de l’ANI concluant à l’incompatibilité de leurs fonctions ou à une situation de conflit d’intérêts. Les rapports ont mis en évidence une interprétation potentiellement divergente des règles (notamment lorsque l’incident relatif à l’intégrité s’est produit lors d’un mandat antérieur ou dans le cadre d’une fonction antérieure) et ont suggéré la nécessité d’apporter des clarifications d’une manière qui respecte l’objectif de référence du MCV consistant en l’adoption de «décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives».

Les affaires faisant l’objet d’un litige entre l’ANI et le Parlement au cours de la législature précédente n’ont pas été résolues par le Parlement et les sanctions n’ont jamais été appliquées.

L’approche du Parlement actuel est très différente. Dans le cadre du processus de validation qui a suivi les élections, la commission de validation du Sénat roumain a demandé à l’ANI de communiquer les décisions définitives et irrévocables rendues par les tribunaux en ce qui concerne les cas d’incompatibilité ou de conflits d’intérêts des sénateurs élus. L’ANI a constaté qu’aucun des sénateurs élus n’était sous le coup d’une interdiction d’exercer un mandat. La Chambre des députés a demandé l’avis de l’ANI concernant la déclaration d’une série de députés en ce qui concerne leurs éventuelles incompatibilités 98 .

L’expérience de la législature précédente a suscité des doutes quant à la mise en œuvre de cette recommandation. La nouvelle coopération proactive menée par le nouveau Parlement pourrait marquer un tournant dans la mise en œuvre des lois sur l’intégrité et des décisions de justice définitives concernant les députés au Parlement. L’adoption d’une approche similaire lorsque de nouveaux cas d’incompatibilité ou de conflits d’intérêts sont allégués pour des parlementaires en exercice contribuerait à la mise en œuvre de cette recommandation.

Le risque de retour en arrière en lien avec le deuxième objectif de référence qui avait été recensé en 2019 et était lié aux modifications du cadre juridique en matière d’intégrité a été atténué. Des signes encourageants montrent que la nouvelle législature pourrait tracer une voie claire vers la viabilité de l’ANI et du cadre législatif relatif à l’intégrité et la mise en œuvre de la recommandation restante.

2.3 Troisième objectif de référence: lutte contre la corruption à haut niveau

La direction nationale anticorruption et la lutte contre la corruption à haut niveau

Dans le rapport de novembre 2019, la Commission a exprimé de vives inquiétudes et réaffirmé sa conclusion de novembre 2018 selon laquelle, au vu de l'évolution de la situation en Roumanie, il était nécessaire de réexaminer les raisons qui avaient motivé l’évaluation positive accordée au regard du troisième objectif de référence en janvier 2017. Le rapport de 2019 reconnaissait que tant la direction nationale anticorruption (DNA) que la Haute Cour de cassation et de justice avaient continué d’enquêter sur les cas de corruption à haut niveau et de les sanctionner et de faire preuve de professionnalisme dans des circonstances très difficiles, en parvenant à conserver un bilan solide. Le rapport a également conclu que les attaques contre leurs activités, les modifications successives apportées au cadre juridique applicable et l’éventuelle contestation de l’autorité rendant les jugements définitifs soulevaient des questions quant à la pérennité des avancées obtenues par la Roumanie en matière de lutte contre la corruption à haut niveau.

La situation s’est améliorée depuis le rapport de 2019. La nomination d’une nouvelle procureure générale de la DNA et d’autres personnes à des postes d’encadrement en 2020 a donné un nouvel élan et une nouvelle stabilité institutionnelle. Cela s’est traduit par une volonté accrue de garantir la qualité des enquêtes et des dossiers portés devant les tribunaux. En 2020, la DNA est parvenue à obtenir de meilleurs résultats qu’en 2019, avec une augmentation du nombre d’inculpations et une réduction de l’arriéré 99 . Des progrès ont également été enregistrés au niveau des tribunaux, avec une augmentation du nombre de décisions de justice 100 . En 2020, le nombre de plaintes de citoyens et de plaintes d’office concernant des allégations de corruption a augmenté, ce qui constitue un changement par rapport à la tendance à la baisse observée depuis 2015. La DNA considère qu’il s’agit là d’un signe de confiance renouvelée de la part du public, qui avait été sérieusement ébranlé par les attaques perpétrées contre la DNA au cours de la période 2017-2019. La politique de communication de la DNA a également été modifiée en 2020, de sorte que les noms des suspects ne sont plus mentionnés dans les communiqués de presse lors de l’ouverture des enquêtes, ce qui limite l’exposition publique des suspects.

Toutefois, d’importants défis subsistent en ce qui concerne la pérennité de la DNA et le caractère irréversible de la lutte contre la corruption. Les modifications apportées aux lois sur la justice en 2018-2019 ont constitué un obstacle majeur au bon fonctionnement de la DNA, qui se maintiendra aussi longtemps qu’elles seront en vigueur. Les problèmes généraux rencontrés par le système judiciaire (voir plus haut) ont été particulièrement difficiles pour la DNA 101 . La DNA a été confrontée à un déficit de ressources humaines 102 , qui a accru la pression sur les procureurs à un moment où elle a également fait face au défi de développer sa propre capacité technique à exécuter des décisions de justice au moyen de techniques d’enquête spéciales 103 . En outre, l’efficacité du traitement de certaines affaires de corruption à haut niveau reste compromise par la section chargée des enquêtes sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), qui continue d’intervenir dans des dossiers de corruption à haut niveau en cours faisant l’objet d’enquêtes de la DNA, et d’engendrer des retards qui risquent de porter préjudice à ces affaires 104 . Le traitement, par la SIIJ, de plaintes déposées contre des procureurs par des personnes condamnées pour corruption a également été considéré comme exerçant une pression sur les procureurs de la DNA.

L’autre défi important dans la lutte contre la corruption réside dans l’absence de solutions stratégiques et législatives à la succession rapide de décisions importantes de la Cour constitutionnelle annulant ou interprétant des dispositions du code pénal et du code de procédure pénale depuis 2014. Cette situation a accru les obstacles et l’insécurité juridique en ce qui concerne les enquêtes, les poursuites et les sanctions portant sur les affaires de corruption à haut niveau. Elle a fait échouer des procédures devant les tribunaux, renforcé l’insécurité juridique concernant la recevabilité des preuves et nécessité le redémarrage d’enquêtes ou de procès 105 . L’incidence, sur les affaires de corruption à haut niveau en cours, des décisions de la Cour constitutionnelle relatives à la composition des chambres à 3 juges pour les affaires de corruption à haut niveau et des chambres d’appel à 5 juges de la Haute Cour de cassation et de justice n’est pas encore visible 106 . Dans son récent arrêt, la CJUE a jugé que le principe de primauté du droit de l’Union s’oppose à une législation nationale dotée d’un statut constitutionnel, qui prive une juridiction inférieure du droit de laisser inappliquée de sa propre autorité une disposition nationale relevant du champ d’application du MCV et contraire au droit de l’Union. S’il est démontré que le traité UE ou la décision MCV ont été violés, le principe de primauté du droit de l’Union imposera à la juridiction de renvoi d’écarter l’application des dispositions en cause, qu’elles soient d’origine législative ou constitutionnelle 107 .

Si les dirigeants de la DNA et un gouvernement qui la soutient ont permis d’améliorer la situation, certains problèmes importants continuent d’entraver le bon fonctionnement durable de la DNA et le caractère irréversible de la lutte contre la corruption. Les intentions du gouvernement de modifier tant les lois sur la justice que le code pénal et le code de procédure pénale constitueront des mesures importantes pour consolider davantage les travaux de lutte contre la corruption à haut niveau.

Levée de l’immunité des députés au Parlement

Recommandation du MCV de 2017: adopter des critères objectifs pour la prise de décisions relatives à la levée de l'immunité des parlementaires et pour leur motivation et veiller à ce que l'immunité ne soit pas utilisée pour éviter de faire l'objet d'enquêtes et échapper aux poursuites pour délits de corruption. Le gouvernement pourrait également envisager de modifier la loi afin de restreindre l'immunité des ministres à la durée de leur mandat. Il pourrait être aidé à cet effet par la Commission de Venise et le GRECO. Le Parlement devrait mettre en place un système afin de rendre régulièrement compte des décisions prises par ses chambres en réponse aux demandes de levée de l'immunité et pourrait organiser un débat public afin que le Conseil supérieur de la magistrature et la société civile puissent donner leur avis.

Cette recommandation porte sur l’obligation du Parlement de rendre des comptes pour ses décisions relatives aux demandes du ministère public d’autorisation de mesures préventives, telles que les perquisitions et les arrestations, et aux demandes d’autorisation d’enquêtes sur un membre du Parlement qui est ou a été ministre. L’absence de motivation des décisions prises par le Parlement, ainsi que le nombre de cas où ce dernier n’a pas autorisé la poursuite des enquêtes, ont suscité des inquiétudes quant à l’objectivité de ces décisions. Le rapport MCV 2019 a salué le fait qu’en juin 2019, la Chambre des députés ait modifié son règlement intérieur et fasse spécifiquement référence aux critères énoncés dans le rapport de la Commission de Venise sur la finalité et la levée de l’immunité parlementaire 108 . Le rapport encourage également le Sénat à adopter des règles similaires, mais aucune évolution n’a été constatée à cet égard.

Au cours de la période de référence, la Chambre des députés a approuvé la demande d’autorisation d’enquêter sur un ancien ministre et député en octobre 2020; le Sénat a également approuvé la demande d’autorisation de l’enquête visant un ancien ministre et sénateur, malgré un premier avis négatif de la commission juridique.

L’approche du Parlement a évolué dans une direction positive et une poursuite de cette évolution au sein des deux chambres permettrait une réévaluation de la mise en œuvre de la recommandation.

La situation en ce qui concerne le troisième objectif de référence s’est améliorée depuis la dernière évaluation en 2019. L’achèvement des réformes mentionnées plus haut, tant des lois sur la justice, incluant le démantèlement de la SIIJ, que du code pénal et du code de procédure pénale, constituera une étape importante vers le respect de l’objectif de référence.

2.4 Quatrième objectif de référence: lutte contre la corruption à tous les niveaux

Stratégie nationale de lutte contre la corruption

Les progrès accomplis en ce qui concerne la stratégie nationale de lutte contre la corruption et, partant, le quatrième objectif de référence constituent une priorité nationale essentielle de l’agenda politique du gouvernement. La stratégie nationale de lutte contre la corruption pour la période 2016-2020 a pris fin en 2020, et le ministère de la justice indique qu’il a accompli des progrès, même s’ils ont été inégaux, en particulier dans les secteurs vulnérables. La stratégie 2016-2020 a permis d’améliorer les procédures pour cibler les secteurs à haut risque vulnérables à la corruption, d’accroître la transparence institutionnelle et l’efficacité des mesures préventives, ainsi que de réduire le nombre d’incidents relatifs à l’intégrité et d’offrir un meilleur service aux citoyens (notamment grâce à la numérisation). Une évaluation interne et un audit externe (réalisés par l’OCDE) sont actuellement en cours, afin d’éclairer l’élaboration de la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption (2021-2025). Les principaux éléments de la stratégie 2016-2020 sont considérés comme des bonnes pratiques parmi les institutions participantes et seront maintenus dans la prochaine stratégie, notamment le mécanisme de suivi par les pairs et le processus décisionnel participatif via les plateformes. Le ministère de la justice a néanmoins souligné que l’efficacité de la stratégie repose sur une mise en œuvre spécifique, et en particulier sur la volonté politique de donner une impulsion à la mise en œuvre des mesures dans toutes les administrations et institutions publiques participantes, y compris au niveau local. Les évaluations sont en cours de finalisation et le ministère de la justice a organisé une consultation publique sur la nouvelle stratégie avec les cinq plateformes anticorruption (regroupant les parties prenantes) et prévoit de proposer l’adoption de la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption d’ici la fin de 2021. L’adoption de la nouvelle stratégie pour 2021-2025 sera l’occasion de traduire les priorités politiques du gouvernement en actions concrètes.

L’un des objectifs de la stratégie consiste à améliorer les résultats de la lutte contre la corruption en infligeant des sanctions pénales et administratives. Depuis le rapport MCV d’octobre 2019, le parquet général a continué de manière effective à poursuivre les délits de corruption et les délits assimilés à la corruption 109 . Toutefois, les problèmes entravant la lutte contre la corruption à haut niveau (voir le troisième objectif de référence) ont également une incidence sur les enquêtes et les procès relevant de la compétence du parquet en général. La direction générale de la lutte anticorruption (DGA) au sein du ministère de l’intérieur a conduit des enquêtes sous la coordination directe des procureurs chargés des affaires et a mené des projets de prévention de la corruption au sein du ministère.

En résumé, des travaux supplémentaires sont nécessaires en ce qui concerne la stratégie nationale de lutte contre la corruption afin de garantir une mise en œuvre effective et de renforcer la prévention et la lutte contre la corruption dans les secteurs vulnérables et au niveau local. Les évaluations de la stratégie et un engagement politique fort jetteront les bases qui permettront d’évaluer les progrès réalisés dans le cadre du mécanisme de protection de l’état de droit.

Agence nationale de gestion des avoirs saisis

En 2021, l’Agence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI) est entrée dans sa cinquième année d’activités et elle continue de développer celles-ci. Sur la base des enseignements tirés depuis qu’elle est devenue opérationnelle en décembre 2016, l’ANABI présente une stratégie nationale visant à renforcer le système de recouvrement des avoirs pour la période 2021-2025, qui comprend des propositions législatives ayant pour objet d’étendre son mandat et vise à accroître la capacité de dépistage des avoirs tant au niveau national qu’international, à renforcer les mécanismes de coopération et à fournir de nouveaux outils à la police et aux procureurs pour qu’ils améliorent la conduite des enquêtes financières et la mise en place d’un fonds national pour la prévention de la criminalité.

Les précédents rapports MCV avaient conclu que cette recommandation était mise en œuvre étant donné que l’ANABI était opérationnelle. L’ANABI continue de fonctionner conformément à cette recommandation.

Les progrès accomplis dans le contexte du quatrième objectif de référence pourraient être accélérés et renforcés grâce à l’élaboration de la nouvelle stratégie de lutte contre la corruption 2021-2025 et à une détermination ferme à traduire les priorités politiques en actions concrètes sur le terrain, y compris dans les secteurs vulnérables et au niveau local.

4. CONCLUSION

Depuis le dernier rapport MCV de 2019, la situation à l’aune des objectifs de référence du MCV suit une tendance clairement positive. La Commission se félicite du fait qu’en 2021, un nouvel élan vigoureux ait été donné aux réformes et aux efforts visant à remédier à la régression constatée pendant la période 2017-2019. En conséquence, des progrès ont été accomplis dans le contexte de toutes les recommandations restantes du MCV et nombre d’entre elles sont en voie d’être mises en œuvre si les progrès restent constants. La Commission ne doute pas que les autorités roumaines traduiront cet engagement en des mesures effectives de nature législative et autres. L’arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 fournit une orientation et un cadre clairs dans les réformes en cours pour atteindre de manière satisfaisante les objectifs de référence du MCV, dans le plein respect de l’état de droit et du droit de l’Union en général. Il est essentiel que l’arrêt soit dûment pris en compte dans les nouvelles législations à adopter. La Commission continuera à suivre de près l’évolution de la situation dans le cadre du MCV jusqu’à ce que les objectifs de référence soient atteints et, parallèlement, elle continuera de travailler avec la Roumanie, comme avec tous les États membres, dans le cadre du mécanisme général de protection de l’état de droit, élément essentiel de l’engagement commun de l’UE et des États membres à renforcer l’état de droit. Comme indiqué dans la communication sur l’état de droit de septembre 2020 110 , une fois qu’il sera mis un terme au MCV, le suivi se poursuivra dans le cadre des instruments horizontaux. Le mécanisme de protection de l’état de droit offre un cadre propice pour réaliser des progrès dans ces domaines à l’avenir. La Commission est convaincue que la Roumanie pourra remplir les objectifs de référence du MCV si elle poursuit la tendance positive actuelle et si elle adopte et met résolument en œuvre les réformes engagées. La Commission se tient prête à aider les autorités roumaines à cette fin.

(1)

À la suite des conclusions du Conseil des ministres du 17 octobre 2006 (13339/06), le mécanisme a été établi par décision de la Commission du 13 décembre 2006 [C(2006) 6569].

(2)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, point 164.

(3)

COM(2017) 44.

(4)

COM(2017) 751.

(5)

Le Conseil a dressé le même constat. Conclusions du Conseil sur le mécanisme de coopération et de vérification, 12 décembre 2017 - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_fr.pdf.

(6)

COM(2018) 851.

(7)

Résolution non législative du Parlement européen du 13 novembre 2018 sur l’état de droit en Roumanie, P8_TA-PROV (2018) 0446.

(8)

Conclusions du Conseil du 12 décembre 2018 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-st15187_en.pdf .

(9)

COM(2019) 499.

(10)

COM(2020) 580.

(11)

SWD(2020) 322.

(12)

https://gov.ro/fisiere/pagini_fisiere/Program_de_guvernare_2020_2024.pdf

(13)

Protocole d’accord: Mesures prioritaires nécessaires pour achever le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) - législation dans le domaine de la justice (n° 5073/2021/19.1.2021)

(14)

Objectifs de référence du MCV à remplir par la Roumanie:

premier objectif de référence: garantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature. Rendre compte de l’incidence des nouveaux codes de procédure civile et pénale et assurer le suivi de cet aspect;

deuxième objectif de référence: constituer, comme prévu, une agence pour l'intégrité compétente en matière de vérification de patrimoine, d'incompatibilités et de conflits d'intérêts potentiels et dotée de la capacité d'arrêter des décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives;

troisième objectif de référence: continuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption à haut niveau;

quatrième objectif de référence: prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale.

(15)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, points 167-172.

(16)

Ibid., points 173-177.

(17)

Les services de la Commission ont organisé deux missions d’information en février et juin 2020, et deux missions d’information en janvier et mars 2021 (des missions virtuelles lorsque les circonstances l’exigeaient). Le ministre de la justice, des députés du Parlement roumain, le Conseil supérieur de la magistrature, la Haute Cour de cassation et de justice, le procureur général, la direction nationale anticorruption, l’Agence nationale pour l’intégrité, l’Agence nationale de gestion des avoirs saisis (ANABI), des organisations de la société civile et des associations du monde judiciaire ont participé aux réunions.

(18)

Loi n° 207/2018 modifiant la loi 304/2004 sur l’organisation judiciaire; loi n° 234/2018 modifiant la loi n° 317/2004 sur le Conseil supérieur de la magistrature; loi n° 242/2018 modifiant la loi n° 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs. Les lois ont encore été modifiées par des ordonnances d’urgence du gouvernement en 2018 et 2019.

(19)

En particulier en ce qui concerne les règles de nomination applicables à la Haute Cour de cassation et de justice et à l’inspection judiciaire.

(20)

Depuis sa création, toutes les enquêtes et poursuites impliquant un magistrat, y compris les enquêtes passées et en cours, ont été transférées à la SIIJ, qui traiterait également des enquêtes et des poursuites à l’encontre de toutes les autres personnes impliquées dans ces affaires (y compris les cas de corruption à haut niveau), même si le rôle du magistrat dans le dossier est marginal.

(21)

Pour plus de détails, voir les rapports MCV 2018 et 2019.

(22)

https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=786

(23)

Avec plusieurs exemples d’actions intentées contre des magistrats s’étant exprimés en faveur des réformes judiciaires.

(24)

Rapport d’inspection judiciaire sur la communication publique de la SIIJ au cours d’une partie de l’année 2020.

(25)

Décision n° 547 du 7 juillet 2020.

(26)

Informations reçues au cours des missions relevant du MCV. En outre, l’efficacité de la SIIJ est également une source de préoccupation, avec 6600 affaires pendantes et un faible nombre d’affaires clôturées en 2020 (500 affaires clôturées et 2 affaires portées devant les tribunaux). Cette faible efficacité constitue un facteur supplémentaire de risque d’impunité dans les affaires de corruption à haut niveau.

(27)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, point 216. La Cour précise en outre qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier que la réforme qui a abouti, en Roumanie, à la création d’une section spécialisée du parquet général chargée d’enquêter sur les juges et les procureurs et les règles relatives à la nomination des procureurs affectés à cette section ne sont pas de nature à rendre la section perméable aux influences extérieures. En ce qui concerne la charte, il appartient à la juridiction nationale de vérifier que la législation nationale en cause n’empêche pas les juges et procureurs concernés de faire entendre leur cause dans un délai raisonnable.

(28)

Le Conseil supérieur de la magistrature a reporté le concours de 2019 et, en 2020, la Cour constitutionnelle a invalidé le processus de concours. (Décision CCR 121/2020).

(29)

En 2018 et 2019, le critère d’ancienneté applicable aux procureurs dans certains services a été sensiblement revu à la hausse d’un jour à l’autre. En conséquence, un certain nombre de personnes ont dû renoncer dès lors qu’elles ne remplissaient plus les conditions requises, et le recrutement de nouveaux membres du personnel a été rendu plus difficile.

(30)

En décembre 2019, l’entrée en vigueur des dispositions en matière de retraite anticipée a été reportée à janvier 2022. En mars 2021, le Parlement a définitivement abrogé ces dispositions avec effet au 1er janvier 2022. Par la voie de l’ordonnance d’urgence n° 215/2020 du gouvernement, des mesures ont été adoptées afin de reporter l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la composition des chambres d’appel (3 juges au lieu de 2). L’ordonnance d’urgence prévoyait que les chambres d’appel seraient composées de 2 juges jusqu’au 31 décembre 2022. Le Parlement est également en train d’adopter un projet de loi prévoyant que les chambres d’appel soient composées de 2 juges. Le projet a été approuvé par la Chambre des députés en mai 2021 et est à présent soumis au Sénat pour adoption et il abrogera l’ordonnance d’urgence 215/2020 du gouvernement dès son entrée en vigueur.

(31)

Loi n° 207/2018 modifiant la loi 304/2004 sur l’organisation judiciaire; loi n° 234/2018 modifiant la loi n° 317/2004 sur le Conseil supérieur de la magistrature; loi n° 242/2018 modifiant la loi n° 303/2004 sur le statut des juges et des procureurs.

(32)

Communiqué du 1er octobre 2020.

(33)

Les sections des procureurs et des juges du Conseil supérieur de la magistrature ont envoyé des lettres au ministre de la justice en février 2021 et en décembre 2020, mais celles-ci ne sont pas publiques.

(34)

Le projet de loi concerne l’admission à l’Institut national de la magistrature (INM), la formation professionnelle initiale des juges et des procureurs, l’examen de fin d’études de l’INM, le stage et l’examen d’aptitude des juges et procureurs, ainsi que l’examen de l’admission à la magistrature. Certaines dispositions avaient été annulées par la Cour constitutionnelle en mars 2020 (décision CCR n° 121/2020 du 10 mars 2020) et, par conséquent, aucun concours d’admission à la magistrature n’avait pu être organisé.

(35)

Décision CCR 187/2021 du 17 mars 2021, publiée le 7 mai 2021.

(36)

Le CSM déclare que la solution proposée n’est pas assortie de garanties donnant effet au principe d’indépendance de la justice, en assurant une protection adéquate des juges et des procureurs contre les pressions, et souligne que le législateur est soumis à l’obligation générale de fournir des garanties appropriées pour garantir l’indépendance effective de la justice lorsqu’il légifère sur le système judiciaire.

(37)

http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=19177

(38)

Un protocole d’accord signé par plus de 1000 magistrats de tout le pays a critiqué les «garanties» au motif qu’elles constituaient un «filtre» anticonstitutionnel en subordonnant les poursuites contre les juges et les procureurs à l’approbation du Conseil supérieur et réduisaient la confiance du public en donnant l’impression d’introduire une «super-immunité». Les signataires ont demandé au Parlement d’attendre les avis de la Commission de Venise et du GRECO avant de voter sur la modification.

(39)

Les points de vue divergent au sein du CSM au sujet du démantèlement de la SIIJ, de la nécessité de disposer de garanties et de la pertinence des garanties proposées par la Chambre des députés.

(40)

https://expertforum.ro/legile-justitiei-nu-redeschideti-cutia-pandorei/

(41)

http://www.just.ro/ministrul-justitiei-a-consultat-reprezentantii-societatii-civile/

(42)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, points 179-241.

(43)

Ibid., point 162. Voir également l’affaire C-896/19 Repubblika/Il-Prim Ministru du 20 avril 2021, point 64.

(44)

Avis 950/2019 CDL-AD(2019)014 de la Commission de Venise.

(45)

Les critères de sélection, le nom des candidats et les procédures ont été publiés sur le site web du ministère de la justice et les entretiens ont été diffusés en ligne.

(46)

En septembre 2020, la procureure générale de la DIICOT a démissionné de ses fonctions après que son mari a fait l’objet d’une enquête et a été condamné en première instance pour corruption et trafic d’influence.

(47)

Cela s’est traduit par une citation à comparaître de la SIIJ qui a fuité peu de temps après le vote.

(48)

Par exemple, un des postes de procureur général adjoint attaché à la Haute Cour de cassation et de justice.

(49)

La révocation a eu lieu en 2018 sur proposition du ministre de la justice. À la suite du refus de la section des procureurs du Conseil supérieur de la magistrature d’approuver la proposition, le président de la République a refusé de signer le décret de révocation, ce qui a incité le Premier ministre à porter plainte devant la Cour constitutionnelle, qui a finalement ordonné au président de signer le décret.

(50)

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 5 mai 2020, Kövesi c. Roumanie, requête nº 3594/19.

(51)

Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe examinera la mise en œuvre du plan d’action en juin 2021.

(52)

Décision 77/2017 du Parlement: https://www.juridice.ro/wp-content/uploads/2017/10/Codul-de-conduită.pdf .

(53)

Le code de conduite ne mentionne pas spécifiquement le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais contient une disposition générale sur le respect de la séparation des pouvoirs. L’article 1, paragraphe 3, dispose ce qui suit: «Les députés et les sénateurs ont l’obligation d’agir avec honneur et discipline, en tenant compte des principes de séparation et d’équilibre des pouvoirs dans l’État, de transparence, de probité morale, de responsabilité et de respect de la réputation du Parlement.»

(54)

Site web du Conseil supérieur de la magistrature – déclarations et décisions concernant l’indépendance de la justice.

(55)

Site web du CSM. Le CSM a également demandé à l’inspection judiciaire de vérifier les déclarations du ministre de la justice concernant une décision de justice.

(56)

Les lois modifiées sont entrées en vigueur en décembre 2018.

(57)

Cour constitutionnelle de Roumanie, décision nº 466 du 29 juillet 2019.

(58)

Voir également l’avis de la Commission de Venise (CDL-AD(2018)021).

(59)

Le groupe de travail comprend le Conseil supérieur de la magistrature, la Haute Cour de cassation et de justice, le parquet près la Haute Cour de cassation et de justice et le ministère de la justice.

(60)

Dans le rapport 2020 sur l’état de droit, le chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Roumanie et les recommandations du Semestre européen concernant le pays ont mis en évidence des préoccupations quant à la prévisibilité et à la qualité du processus législatif en général.

(61)

Parmi les exceptions figurent i) les mesures prises pour assurer le fonctionnement du système judiciaire pendant la pandémie de COVID-19; ii) une loi de février 2020 sur les acquisitions publiques qui a introduit une éventuelle nouvelle procédure disciplinaire pour les juges et qui a été déclarée anticonstitutionnelle; iii) l’ordonnance d’urgence du gouvernement du 30 décembre 2020, qui retarde l’entrée en vigueur de dispositions augmentant le nombre de juges requis dans certaines chambres de tribunaux, ces dispositions devant être supprimées dans le cadre de la révision en cours des lois sur la justice.

(62)

Décision nº 153 du 6 mai 2020. Par la suite, le Parlement a adopté une autre loi visant à taxer les pensions spéciales, également déclarée anticonstitutionnelle.

(63)

Voir le Guide sur l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme – Droit à un procès équitable (volet civil) :

https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_FRA.pdf

(64)

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 6 septembre 2005, Sacaleanu c. Roumanie (requête nº 73970/01).

(65)

Voir la référence CM/Notes/1280/H46-21 du Conseil de l’Europe.

(66)

La Roumanie est placée sous la surveillance renforcée du Comité des ministres du Conseil de l’Europe pour l’exécution de cet arrêt [décision CM/Del/Dec(2019) 1340/H46-15].

(67)

Protocole d’accord L1/1814/26.02.2019 sur les «mesures destinées à garantir l’exécution des jugements à l’encontre d’un débiteur public, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à la non-exécution ou à l’exécution tardive des décisions rendues à l’encontre d’un débiteur public».

(68)

Le rapport MCV de 2019 a également fait observer que l’application informatique «ECRIS» permettrait d’identifier le nombre de jugements définitifs dans lesquels les institutions publiques sont débiteurs ou créanciers. Le registre devrait mettre à disposition des statistiques sur l’exécution effective des décisions de justice et permettra le suivi de l’exécution. Aucune information n’a été obtenue sur la question de savoir si ce registre est désormais opérationnel et si des statistiques sont disponibles.

(69)

Au secrétariat général du gouvernement plutôt qu’au ministère de la justice.

(70)

En mars 2021, le Comité des ministres a de nouveau examiné l’exécution de l’arrêt et a «souligné une nouvelle fois l’importance cruciale d’un engagement ferme à un niveau politique élevé en vue de parvenir à une résolution rapide, globale et durable des problèmes révélés par ces arrêts», exprimant sa «profonde préoccupation face à l’absence prolongée de progrès tangibles».

(71)

Il est composé du ministre de la justice, du président du Conseil supérieur de la magistrature, de la présidente de la Haute Cour de cassation et de justice et de la procureure générale.

(72)

Plan d’action approuvé par la décision gouvernementale nº 282 de 2016.

(73)

Le ministère de la justice a indiqué qu’à la fin de 2019, 32,11 % des indicateurs étaient réalisés, 41,14 % des indicateurs étaient en cours de réalisation, 25,42 % des indicateurs n’étaient pas encore en cours de réalisation et 1,34 % des indicateurs n’étaient pas concluants.

(74)

Le 7 avril 2021, la Cour constitutionnelle a jugé que la rédaction d’un jugement pénal postérieur à son prononcé privait la personne condamnée du droit d’accès à la justice et du droit à un procès équitable (décision CCR 233/2021 du 7 avril 2021). Le 12 mai, une nouvelle loi est entrée en vigueur, qui exige que la délibération, la rédaction et le prononcé d’un jugement dans les affaires pénales soient rendus en même temps, dans un délai donné après la fin des débats.

(75)

https://www.csm1909.ro/PageDetails.aspx?FolderId=8305

(76)

Il n’y a pas eu de document public illustrant les positions des tribunaux ou des parquets, ni du CSM, avant la fin de la consultation en mars 2021. Les sections des juges et des procureurs du CSM ont informé la Commission qu’elles ont procédé respectivement à la consultation des juges et des procureurs et que des lettres distinctes ont été envoyées au ministre de la justice. Les lettres n’ont pas été rendues publiques.

(77)

Depuis le dernier rapport, la plénière du CSM n’a admis que deux cas pour la défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire, tous deux fondés sur des faits datant du début de l’année 2019. Le nombre de requêtes et le nombre de requêtes admises pour la défense de l’indépendance ou de la réputation de certains juges et magistrats ont également diminué par rapport aux années précédentes. Les critiques des médias et les pressions exercées sur les juges et les procureurs par les médias et sur les médias sociaux persistent. Le CSM a toutefois modifié son règlement afin d’exclure les cas qui ne sont manifestement pas admissibles, de manière à accélérer les vérifications de l’inspection judiciaire.

(78)

Seule la section des procureurs a publié un communiqué.

(79)

La section des juges, en particulier, et la section des procureurs, dans quelques cas, ont fait une série de déclarations publiques concernant de possibles pressions sur l’indépendance de la justice. Lorsqu’une requête était rejetée en plénière, elle était parfois requalifiée au sein des sections. Il existe également des exemples dans lesquels des déclarations publiques ont été faites ou des mesures ont été prises par la section des juges, alors que les questions en jeu concernent à la fois les juges et les procureurs.

(80)

La loi a été jugée anticonstitutionnelle.

(81)

Communiqué de presse du CSM du 18 février 2021.

(82)

Plusieurs réunions ont été organisées en 2020, pour se consacrer notamment à l’augmentation du personnel auxiliaire dans les tribunaux.

(83)

Ils visent à soutenir les activités de communication des institutions du système judiciaire, des tribunaux et des services du parquet, et à développer davantage la communication interne et externe et la transparence à l’égard des citoyens.

(84)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, points 200-206.

(85)

L’inspecteur en chef ne peut faire l’objet que d’un audit externe ordonné par l’inspection elle-même, et le rapport d’audit n’est ensuite examiné que par un petit nombre de membres du Conseil.

(86)

La loi précédente de 2004 prévoyait que l’inspecteur en chef et son adjoint étaient sélectionnés par la plénière du SCM à l’issue d’un concours comprenant une épreuve écrite, un entretien et la présentation du projet de direction. Depuis 2018, l’inspecteur en chef est nommé par le CSM, à la suite d’un entretien devant une commission composée de trois juges, d’un procureur et d’un membre de la société civile. Toutefois, la décision formelle de la plénière du SCM ne peut outrepasser la commission que si les règles n’ont pas été respectées. L’inspecteur en chef adjoint et les directeurs des différentes sections sont choisis par l’inspecteur en chef, dont les pouvoirs d’organisation de l’inspection ont également été renforcés.

(87)

À titre d’exemple, on peut citer des procédures disciplinaires assorties d’une proposition de suspension préventive des fonctions jusqu’à la clôture de l’enquête disciplinaire et la décision du CSM à l’encontre de juges d’associations de magistrats qui ont résisté aux changements rétroactifs de 2017-2019 et ont saisi la Cour de justice de l’Union européenne de demandes de décision préjudicielle (l’enquête disciplinaire porte sur des conversations de groupe ayant fuité d’un groupe privé de réseau social); et la suspension d’un juge pendant 6 mois au motif qu’il avait publiquement critiqué l’inspection judiciaire et le fonctionnement de la SIIJ.

(88)

Informations reçues au cours des missions relevant du MCV.

(89)

En 2020, l’Agence nationale pour l’intégrité a clôturé 1 143 dossiers et 175 dossiers sont restés définitifs et irrévocables. En 2020, 204 amendes administratives ont été infligées, pour défaut de communication d’informations sur le patrimoine et les intérêts dans les termes prévus par la loi, pour des sanctions non disciplinaires appliquées après que l’acte de vérification est resté définitif, et pour non-respect des dispositions légales.

(90)

Modification de la loi n° 176/2010 relative à l’intégrité dans l’exercice des fonctions et dignités publiques. À partir de 2022, la transmission par voie électronique sera obligatoire.

(91)

Le budget initial était de 34 802 000 RON, tandis que le budget définitif s’est élevé à 37 432 000 RON.

(92)

Aucun concours n’a été organisé en 2020 étant donné que le Conseil national pour l’intégrité (CNI), l’organe qui supervise l’activité de l’ANI et est compétent pour organiser le concours de sélection du président et du vice-président, n’a pas pu atteindre le quorum dans la mesure où le Sénat n’avait pas désigné de nouveaux membres depuis 2018. De nouveaux membres ont finalement été nommés en mars 2020 et le CNI pourrait entamer l’élaboration des règles du concours.

(93)

Un certain nombre de problèmes de mise en œuvre subsistent, ce qui a donné lieu à des incohérences. Les autorités chargées de valider les candidatures ou les mandats aux élections locales ont ignoré l’interdiction d’occuper un mandat électif et ont autorisé des candidats à se présenter aux élections. Il y a également eu des cas où un certain nombre d’autorités ont invalidé les nouveaux mandats obtenus par des personnes visées par une telle interdiction.

(94)

La première modification fixe un délai de prescription de trois ans pour les actes établissant l’existence d’un conflit d’intérêts ou d’une incompatibilité, et a abouti à la clôture d’un grand nombre d’affaires en cours et suscité des doutes quant à la possibilité d’imposer des sanctions. La seconde modification a introduit un régime de sanctions moins sévères en ce qui concerne les conflits d’intérêts des élus locaux, lequel, selon l’ANI, ne prévoit pas de sanctions dissuasives.

(95)

Décision de la HCCJ du 16 novembre 2020 et décision 1/2021 de la HCCJ.

(96)

Par exemple, une proposition de modification du code administratif, examinée pour la dernière fois en mai 2020, reste en suspens devant la Chambre des députés.

(97)

En 2020, le système PREVENT a analysé 19 140 procédures de passation de marché afin de déceler d’éventuels conflits d’intérêts. En 2020, les inspecteurs chargés de l’intégrité ont émis 10 avertissements en la matière, représentant quelque 11,1 millions d’EUR.

(98)

Le statut des députés et des sénateurs dispose qu’ils doivent déclarer leur état d’incompatibilité dans un délai de 15 jours et, dans un délai de 30 jours, démissionner d’une des fonctions à l’origine de l’incompatibilité.

(99)

En 2020, les dossiers concernaient principalement les marchés publics, la corruption et la fraude aux fonds de l’UE. La DNA a également enregistré 105 dossiers de corruption dans le cadre de la lutte contre la pandémie de COVID-19.

(100)

Cette augmentation reflète les résultats de tous les tribunaux traitant des affaires de la DNA. La Haute Cour de cassation et de justice a réglé un moins grand nombre d’affaires: en première instance, 3 affaires en 2020 et une en 2021, et en dernière instance, 4 affaires en 2020. En 2020, 8 affaires ont été suspendues. Dans l’ensemble, la Cour indique qu’un moins grand nombre d’affaires a été enregistré. La DNA signale également une proportion plus faible d’acquittements en 2020, bien que le nombre enregistré en 2019 ait été gonflé par la dépénalisation d’infractions.

(101)

Les restrictions imposées aux délégations et le nombre important de départs à la retraite figurent parmi les problèmes généraux liés aux ressources humaines du système judiciaire qui ont également une incidence sur la DNA. La modification abrupte de l’ancienneté requise pour travailler à la DNA, qui est passée à 10 ans, et l’examen oral introduit pour les postes autres que ceux d’encadrement avant la diffusion du CSM (par opposition aux autres services du parquet), qui a un effet dissuasif sur les candidats, figurent parmi les problèmes spécifiques à la DNA. L’ancienneté requise pour les chefs de section est de 15 ans.

(102)

En mars 2021, la DNA indique que seuls 75 % des postes ont été pourvus (131 nominations et 14 délégations pour 145 fonctions) et que 2 postes d’encadrement étaient vacants.

(103)

Une décision pendante du gouvernement devrait compléter l’effectif de la DNA en lui affectant 90 agents de police.

(104)

Voir le premier objectif de référence concernant les lois sur la justice.

(105)

La DNA estime qu’en 2020, au moins 45 suspects ont été acquittés à la suite des décisions de la Cour constitutionnelle. Une récente décision du 6 avril 2021 de la Cour constitutionnelle a également une incidence sur au moins 67 enquêtes en cours de la DNA, étant donné qu’un redémarrage des enquêtes sera nécessaire.

(106)

Bien que les décisions de la Cour constitutionnelle ne s’appliquent pas aux affaires antérieures dans lesquelles un jugement définitif a été rendu, elles peuvent avoir des conséquences sur les affaires en cours. La décision relative aux chambres de 5 juges a permis, sous certaines conditions, d’introduire des recours extraordinaires pour des affaires clôturées, tandis que la décision relative aux chambres de 3 juges pourrait entraîner la réouverture de procès avec une nouvelle chambre désignée. La DNA indique que 8 affaires impliquant 41 défendeurs sont actuellement suspendues à la Haute Cour de cassation et de justice, que 10 affaires impliquant 107 défendeurs ont été rouvertes en première instance et que 5 affaires impliquant 90 défendeurs sont rouvertes au stade de la chambre préliminaire. Des demandes de décision préjudicielle concernant certaines affaires sont pendantes.

(107)

Arrêt de la Cour de justice du 18 mai 2021 dans les affaires jointes C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-294/19, C-355/19 et C-379/19 Asociaţia Forumul Judecătorilor Din România et autres, points 251-252.

(108)

Dans son rapport de mars 2021, le GRECO note qu’une obligation informelle pour les parquets de soumettre l’intégralité du dossier lors des poursuites engagées contre un ministre ou un ancien ministre qui est également membre du Parlement a apparemment été levée par une lettre. Greco RC4(2021)1.

(109)

En 2020, plus de la moitié des dossiers concernaient des pots-de-vin, avec un accent mis de manière proactive sur les allégations de corruption concernant des agents de l’administration publique (exerçant des fonctions électives de maire et de vice-maire, ainsi que du personnel statutaire).

(110)

COM(2019) 343.