Acte préparatoire — 52021DC0385

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 9.7.2021

COM(2021) 385 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS EMPTY

sur le bilan et la mise à jour des recommandations de réformes de 2017
en matière de réglementation des services professionnels

{SWD(2021) 185 final}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur le bilan et la mise à jour des recommandations de réformes de 2017
en matière de réglementation des services professionnels

I. La réglementation des services professionnels: contexte général

En janvier 2017, la Commission a publié des recommandations à l’intention des États membres concernant les réformes nationales en matière de réglementation des services professionnels 1 . L’objectif de ces recommandations consistait à encourager et à assister les États membres dans la création d’un environnement réglementaire propice à la croissance, à l’innovation et à la création d’emplois. Cependant, les progrès des réformes en matière de réglementation des professions dans l’UE ont été quelque peu décevants ces dernières années. Malgré les retombées économiques positives que les réformes pourraient générer, seule une poignée d’États membres ont pris des mesures visant à supprimer une réglementation disproportionnée. Et même alors, les réformes n’étaient souvent suscitées que par des procédures d’infraction. Certains États membres sont allés jusqu’à durcir l’environnement réglementaire de certaines professions. Cela correspond à l’analyse effectuée dans le rapport annuel sur le marché unique de 2021, selon laquelle le marché unique des services reste entravé par des obstacles injustifiés et inutiles 2 . Par conséquent, quatre ans après l’adoption des recommandations, et dans le contexte d’une économie européenne gravement ébranlée par la pandémie de COVID-19, le moment est venu de faire le point sur les mesures prises en matière de réglementation des services professionnels. Cette démarche s’inscrit dans le droit fil de la communication récemment adoptée sur la «Mise à jour de la nouvelle stratégie industrielle de 2020» 3 , qui souligne qu’il est urgent d’améliorer le marché unique des services, ce qui sera un moyen important de favoriser la compétitivité et la résilience de l’économie de l’UE. Elle complète donc les actions envisagées dans ladite communication pour améliorer le fonctionnement du marché unique dans le domaine des services. Comme annoncé dans le plan d’action de mars 2020 visant à faire respecter les règles du marché unique, la présente communication constitue une mise à jour des recommandations de 2017 en matière de réglementation des services professionnels 4 .

Contexte économique

Le bouleversement sans précédent de l’économie de l’UE causé par la pandémie de COVID‑19 nécessite une réponse sur tous les fronts pour que la reprise économique soit au rendez-vous. Parallèlement à d’autres mesures, des réformes structurelles efficaces et importantes dans le secteur des services pourraient donner une impulsion à la reprise économique et contribuer à la rendre durable. Les services jouent un rôle majeur dans l’économie de l’UE, non seulement par leur contribution directe à la valeur ajoutée et à l’emploi, mais aussi par des liens tout au long des chaînes de valeur et en raison de leur rôle vital dans les écosystèmes industriels. Les services professionnels réglementés sont omniprésents dans l’économie et font partie de nombreux secteurs tels que la construction, la mobilité, la santé, le tourisme, les services publics et l’éducation 5 . Ils participent de plus en plus à la production de biens dans le cadre de ce qui a été appelé la «servicisation» de l’économie 6 . Ainsi, des marchés de services dynamiques, résilients et qui fonctionnent bien peuvent constituer une base solide pour la performance du reste de l’économie.

En particulier, les services aux entreprises 7 , dont beaucoup sont des services professionnels réglementés, contribuent pour environ 13 % à la valeur ajoutée brute de l’UE et pour près de 14 % à l’emploi dans l’UE 8 . Outre cette contribution directe, ils constituent un intrant important pour le reste de l’économie, au niveau tant national que transfrontière 9 . Définis généralement comme étant à forte intensité de connaissances, ces services apportent une contribution importante à l’innovation et à la recherche.

Comme cela a clairement été démontré pendant la pandémie, l’innovation numérique joue un rôle essentiel et croissant dans la prestation de services et mérite donc une attention particulière dans les efforts d’adaptation réglementaire. Bien que l’automatisation numérique dans le secteur des services aux entreprises soit capable de transformer l’ensemble du modèle économique, de l’accès aux marchés jusqu’à l’automatisation des tâches répétitives, les faits montrent que ce n’est pas encore une réalité pour la plupart des prestataires de services au sein de l’UE 10 . L’émergence de nouveaux services numériques nécessite donc de repenser les cadres réglementaires actuels afin de les rendre plus propices aux services innovants nécessaires.

Des données empiriques confirment qu’une réglementation excessive du marché peut nuire considérablement aux performances économiques. À l’opposé, l’ouverture des marchés à la concurrence peut stimuler la productivité, l’innovation et l’entrepreneuriat, permettant à terme une amélioration des résultats économiques. Par exemple, une étude récente démontre que la mise en œuvre des recommandations de réformes de la Commission de 2017 dans seulement quatre secteurs de services aux entreprises (services juridiques, comptabilité, architecture et ingénierie) pourrait générer un gain de PIB de plus de 14 000 000 000 EUR et créer plus de 50 000 emplois supplémentaires dans 12 États membres de l’UE en trois ans, soit un gain considérable compte tenu du coût public presque négligeable de ces réformes 11 . Les effets positifs des réformes se manifesteraient par l’amélioration de la productivité, la baisse du niveau des prix et l’augmentation de la consommation finale.

Contexte réglementaire

La réglementation des services professionnels est une compétence partagée entre les États membres et l’UE, et une action conjointe est donc nécessaire pour que la réglementation soit adaptée à son objectif. À l’heure actuelle, selon les informations fournies par les États membres dans la base de données des professions réglementées, il existe près de 6 000 professions réglementées dans l’UE, et leur nombre varie fortement selon les pays 12 . D’après une enquête menée à l’échelle de l’UE, environ 22 % de la main-d’œuvre européenne, soit plus de 47 millions de citoyens, est directement concernée par la réglementation des professions 13 .

De fait, de nombreuses professions de services sont traditionnellement fortement réglementées. Dans les économies de marché, la réglementation se justifie lorsque son objectif est de corriger les défaillances du marché causées, par exemple, par des externalités importantes ou des asymétries d’information majeures. Idéalement, ces corrections du marché devraient être réalisées de la manière la moins restrictive possible et à un coût minimal pour les participants au marché. Cependant, il arrive souvent que des restrictions réglementaires soient fixées au-delà du minimum nécessaire, par exemple si elles sont influencées par les intérêts particuliers des groupes professionnels.

Une analyse des restrictions réglementaires applicables aux professions économiquement importantes qui font l’objet de la présente communication révèle des obstacles significatifs à l’entrée sur le marché et à l’exercice de ces professions, ainsi qu’un large éventail d’approches réglementaires adoptées par les États membres. Ces restrictions couvrent différents aspects de l’accès aux services professionnels et de leur exercice, allant des activités réservées et des titres professionnels protégés aux exigences en matière de formes juridiques, de détention du capital ou d’assurance. Les effets cumulés des exigences sur la restriction des marchés de services professionnels peuvent être importants. Un rapport récent intitulé «Business Journey on the Single Market: Practical Obstacles and Barriers» indique que l’accès aux professions réglementées et l’exercice de celles-ci font partie des obstacles majeurs et persistants auxquels se heurtent les entreprises dans le marché unique 14 .

Professions visées

À l’instar des recommandations de réformes de 2017, la présente communication se concentre sur plusieurs groupes de professions importants d’un point de vue économique: architectes, ingénieurs civils, comptables, avocats, conseils en propriété industrielle, agents immobiliers et guides-conférenciers. L’accent est mis sur ces groupes de professions en raison de leur importance économique, de leur rôle dans l’innovation et de leur contribution à des écosystèmes économiques vitaux, ainsi qu’en raison des gains potentiels de la réforme des réglementations dans ces secteurs. Ils font partie de quatre grands secteurs clés: les services aux entreprises, la construction, l’immobilier et le tourisme.

À titre d’exemple, les secteurs de l’architecture et de l’ingénierie représentent directement 1,4 % de l’emploi total et 1 % de la valeur ajoutée brute dans l’UE. Ils apportent une contribution indirecte encore plus importante en matière d’intrants clés pour d’autres secteurs économiques, tels que la construction. Plus de 50 % des entreprises européennes du secteur de l’architecture et de l’ingénierie sont considérées comme des «entreprises innovantes». Les secteurs juridique et comptable contribuent ensemble à hauteur de 3 % à l’emploi global dans l’UE et d’autant à la valeur ajoutée brute globale de l’UE. Ils fournissent également des services essentiels à d’autres secteurs économiques.

En ce qui concerne les guides-conférenciers, une profession encore réglementée dans deux tiers des États membres, le tourisme est l’une des principales activités économiques de l’UE, avec des répercussions importantes sur le reste de l’économie et sur les aspects sociaux et culturels. Les conseils en propriété intellectuelle ont été choisis en raison de leur rôle essentiel dans l’innovation et le développement, étant donné que les droits de propriété intellectuelle tels que les brevets, les marques et les dessins et modèles industriels sont indispensables dans de nombreuses industries. Les activités des agents immobiliers constituent une part essentielle de l’économie dans son ensemble et jouent un rôle important dans la plupart des secteurs, avec des incidences sur les entreprises individuelles ainsi que sur les citoyens.

Avancement des réformes réglementaires

Dans ses recommandations de réformes de 2017, la Commission a proposé des domaines spécifiques de réglementation pour certains services professionnels qui pourraient tirer profit d’améliorations réglementaires 15 . L’objectif était d’aider les États membres à mieux cibler leurs réformes réglementaires et à tirer les gains économiques les plus élevés de ces réformes, ainsi que d’apporter un soutien politique supplémentaire nécessaire à la mise en œuvre des réformes. Des réformes dans le domaine des services professionnels ont également été mentionnées à plusieurs reprises dans les recommandations par pays du Semestre européen adressées à certains États membres.

Malgré les avantages économiques manifestes associés à l’assouplissement des restrictions réglementaires pesant sur le marché des services, en général, il n’y a eu presque aucun progrès dans un large éventail de secteurs de services au cours des dernières années (graphique 1).

Graphique 1. Obstacles commerciaux dans l’EU-27, 2006-2017. La restrictivité réglementaire est évaluée sur une échelle allant de 0 à 1. Sources: Mapping and Assessment of Legal and Administrative Barriers in the Services Sector, une étude pour la Commission européenne. Voir: https://data.europa.eu/doi/10.2873/690757.

Cette situation se présente également dans les secteurs des services professionnels analysés. Depuis 2017, seul un petit nombre de pays de l’UE ont adopté des réformes pour libéraliser les services professionnels (dans de nombreux cas à la suite de procédures d’infraction). Dans l’ensemble, les réformes n’ont répondu que partiellement aux recommandations de la Commission, de sorte qu’il reste une importante marge de manœuvre pour de nouvelles améliorations réglementaires dans la plupart des États membres.

En revanche, un certain nombre d’États membres ont récemment renforcé la réglementation de certaines professions. Par exemple, deux États membres ont commencé à réglementer la profession d’agent immobilier (et une initiative réglementaire est en cours dans un troisième), qui n’était pas réglementée dans ces pays auparavant. Quelques États membres ont introduit des restrictions concernant certains aspects en matière d’accès et d’exercice pour les services juridiques, architecturaux et d’ingénierie (détails ci-dessous).

Indicateur de restrictivité applicable à la réglementation des services professionnels

Comme en 2017, la présente mise à jour des recommandations de réformes se fonde sur une évaluation approfondie des cadres réglementaires nationaux applicables aux sept professions visées. Outre une analyse qualitative détaillée, la restrictivité globale de la réglementation nationale est estimée à l’aide d’un indicateur composite, élaboré en 2017 pour évaluer la charge cumulée de multiples exigences réglementaires 16 .

L’indicateur fournit une base quantitative permettant de comparer les cadres réglementaires des États membres applicables aux sept professions en mesurant leur restrictivité sur une échelle allant de zéro (le moins restrictif) à six (le plus restrictif). Il repose sur une méthode globalement semblable à celle suivie dans l’édition 2018 des indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE. Les types d’exigences réglementaires couverts par l’indicateur n’ont pas changé depuis 2017; ils comprennent les éléments suivants:

1) approche réglementaire: activités réservées aux titulaires de qualifications spécifiques, protection du titre;

2) exigences en matière de qualifications: années d’études et de formation, examen d’État obligatoire, obligations de perfectionnement professionnel continu, etc.;

3) autres exigences en matière d’admission à la profession: adhésion ou inscription obligatoire auprès d’un organisme professionnel, limitation du nombre de licences accordées, autres exigences en matière d’autorisation, etc.;

4) exigences en matière d’exercice: restrictions concernant la forme de la société, exigences en matière de détention du capital et de droits de vote, restrictions à l’exercice conjoint de professions, incompatibilités d’activités, etc.

En 2017, la méthode utilisée pour générer l’indicateur de restrictivité a fait l’objet d’un audit statistique par le Centre commun de recherche de la Commission européenne, qui a conclu que l’indicateur était cohérent et robuste d’un point de vue statistique, et qu’il constituait un outil utile et efficace pour condenser différents aspects des réglementations nationales 17 . L’indicateur a également été évalué dans le cadre d’une étude pour le Parlement européen, qui a conclu qu’il «peut contribuer à montrer que la restrictivité de la réglementation des services professionnels tend à nuire au bon fonctionnement des marchés et donc à réduire la croissance dans l’UE» 18 . L’étude relève également que, bien qu’il s’appuie sur la méthode RMP de l’OCDE, l’indicateur présente les niveaux de restrictivité globaux dans les États membres de l’UE de manière encore plus détaillée, en incluant dans l’analyse certains aspects supplémentaires.

Les résultats spécifiques par État membre concernant la restrictivité réglementaire pour chacune des sept professions sont présentés ci-dessous. Même si ces résultats fournissent une indication utile de la restrictivité globale de la réglementation et du potentiel d’amélioration de la réglementation, ils ne doivent pas être utilisés indépendamment de l’évaluation qualitative des contextes réglementaires nationaux. Ils ne doivent pas non plus être interprétés comme un jugement sur la proportionnalité ou le caractère adéquat de la réglementation. Il faut plutôt y voir un point de départ pour une analyse plus approfondie encore, dans laquelle les approches qualitatives et quantitatives se complètent.

II. Analyse par profession

Les sections ci-après décrivent les réglementations qui s’appliquent aux différents services professionnels analysés. Les concepts et la terminologie (nationale) ainsi que l’organisation et le champ des activités des différentes professions varient souvent d’un État membre à l’autre. L’analyse tient compte de ces différences et examine les activités relevant d’un secteur donné plutôt que les définitions nationales de chaque profession.

L’évaluation ci-après se fonde principalement sur:

·les informations fournies par les États membres au moyen de la base de données des professions réglementées,

·les recherches supplémentaires effectuées par la Commission en ce qui concerne la législation nationale.

L’analyse tient également compte des plaintes ou d’autres observations reçues des parties prenantes sur les restrictions auxquelles elles sont confrontées. Ces informations ont été vérifiées et examinées avec les États membres à plusieurs reprises.

Chaque analyse contient un graphique illustrant l’indicateur de restrictivité. Il convient de lire ces informations en combinaison avec l’analyse descriptive fournie pour chaque profession. L’indicateur vise à mettre en lumière l’intensité relative de la réglementation en place pour chacune des professions dans chaque État membre. Les obstacles non réglementaires ne sont pas inclus dans l’indicateur, mais ils sont mentionnés dans la description qualitative, lorsque cela est possible et que la Commission dispose d’informations. Les recommandations sont principalement fondées sur une analyse qualitative globale et, par conséquent, les scores fournis par l’indicateur peuvent ne pas correspondre exactement aux recommandations de réformes.

Sur la base de ces recommandations, les États membres devraient réévaluer et reconsidérer les restrictions imposées aux prestataires de services et les réglementations régissant les secteurs professionnels retenus. Ils devraient, en particulier, tenir compte de l’effet cumulatif induit par la superposition de mesures réglementaires.

II.1. Architectes

Bien que la plupart des États membres de l’UE réglementent la profession d’architecte de manière à ce qu’elle puisse bénéficier d’une reconnaissance automatique au titre de la directive sur les qualifications professionnelles, des différences importantes subsistent dans l’approche adoptée. Plusieurs pays affectent les activités relevant de l’architecture à une seule profession réglementée (par exemple, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, le Luxembourg et Malte), tandis que d’autres adoptent une approche plus fragmentée vis-à-vis de la réglementation (par exemple, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne), différentes activités étant réservées à des professions étroitement liées (par exemple, les technologues en architecture, les architectes paysagers, les urbanistes et les architectes d’intérieur) ou exercées par des spécialistes titulaires de davantage de spécialités/agréments (par exemple, les architectes détenant des attestations supplémentaires pour des domaines spécifiques de la construction). Le Danemark, l’Estonie, la Finlande et la Suède ne réglementent pas la profession stricto sensu, mais réglementent des modes spécifiques d’exercice ou utilisent d’autres formes de contrôle des compétences spécifiques au secteur de la construction.

En 2017, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour la profession d’architecte, notamment en ce qui concerne le vaste champ d’application des activités réservées, l’incidence des restrictions concernant la détention du capital, la forme de la société et les activités pluridisciplinaires, et les effets des systèmes réglementaires fragmentés/des exigences multiples en matière de certification.

Sur la base des informations disponibles, les États membres ont mené plusieurs réformes depuis 2017, mais avec des niveaux d’ambition plutôt limités. Dans quelques cas, les réformes ont abouti à un renforcement des exigences réglementaires.

Graphique 2. Indicateur de restrictivité: architectes 19

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 2 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles est soumise la profession d’architecte, conformément à l’indicateur actualisé de restrictivité élaboré par la Commission. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé afin de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux architectes et de l’existence de systèmes de certification/d’attestation supplémentaires, qui imposent des exigences d’autorisation supplémentaires pour accéder à certaines activités spécifiques.

Les exigences de qualification applicables aux architectes ont été récemment modifiées dans quelques États membres afin de refléter les exigences minimales de formation mises à niveau par la directive 2013/55/UE, par exemple à Chypre, en Lituanie et en Slovénie. La Lituanie a également introduit la protection des titres, des obligations de perfectionnement professionnel continu et l’adhésion obligatoire à un organisme professionnel pour les architectes certifiés 20 . La Slovénie a légèrement allégé les exigences de formation, mais a introduit des obligations de perfectionnement professionnel continu. La Lettonie a réduit les exigences en matière d’expérience professionnelle pour les architectes qui sont soumis à des procédures de certification supplémentaires.

La situation n’a pas beaucoup évolué dans les pays qui ne réglementent pas la profession stricto sensu, mais qui réglementent plutôt des modes d’exercice spécifiques ou utilisent d’autres formes de contrôle de la compétence propres à l’environnement de la construction (Danemark, Estonie, Finlande et Suède). La Commission n’a pas noté de changement significatif dans la législation depuis qu’elle a publié la recommandation de 2017 invitant les États membres qui ne recourent pas à la réglementation à revoir ce modèle afin d’éviter qu’il ne devienne un obstacle, et elle n’a connaissance d’aucune réflexion menée sur la question. Les informations dont dispose la Commission confirment les premières constatations selon lesquelles les différences entre les deux modèles peuvent être moins importantes qu’il n’y paraît lorsque les pays qui ne recourent pas à la réglementation utilisent la certification des compétences des architectes, l’évaluation ad hoc ou au cas par cas des compétences en vue de fournir des services spécifiques (par exemple, la présentation de plans ou de permis de construire). Par exemple, en Finlande, les autorités décident au cas par cas des qualifications des concepteurs principaux, des concepteurs de bâtiments et des concepteurs spéciaux dans le cadre du processus d’octroi des permis de construire. Outre le contrôle des permis de construire, la Suède réglemente les activités de certains spécialistes certifiés (pour la sécurité incendie, la ventilation, l’accès des personnes handicapées, la préservation de la culture), des coordinateurs de chantier et des experts techniques. L’Estonie a lancé une réforme visant à simplifier les règles détaillées de certification des «spécialistes principaux» 21 , mais les réformes n’ont pas apporté de changements substantiels aux conditions d’accès.

C’est dans le domaine des activités réservées que l’on observe les plus grandes différences entre les États membres. Les activités de conception et de planification architecturales ainsi que la préparation, la soumission et la signature des documents de contrôle technique et de conformité sont généralement réservées aux architectes qualifiés dans tous les pays qui réglementent la profession. De nombreux pays réservent également aux architectes, dans le secteur de la construction, les activités de gestion des coûts et de suivi de la construction. D’autres services, tels que l’architecture paysagère, la planification territoriale et urbaine et la décoration intérieure, sont réservés aux architectes à des degrés divers dans les États membres de l’UE. Quelques pays ne réservent que des services spécifiques; par exemple, l’Allemagne ne réserve que le service de soumission des documents pour les demandes de permis de construire, et l’Autriche réserve exclusivement le service de rédaction des documents publics. Lorsque des pays réservent ainsi certaines activités professionnelles, celles-ci ont tendance à être partagées avec des professions connexes, notamment les ingénieurs civils ou des professions voisines, telles que les architectes paysagers, les urbanistes, les aménageurs de territoire et les architectes d’intérieur.

La Commission constate que très peu de changements semblent avoir été apportés à la suite des recommandations de 2017 concernant le large champ d’application des activités réservées aux architectes. Par exemple, le Portugal a ouvert le service réservé concernant les demandes d’approbation de projets de construction, qui est désormais ouvert aux ingénieurs, et il a annoncé d’autres réformes. De même, la Croatie a déréglementé l’activité d’architecture d’intérieur et l’a ouverte à tous 22 .

Une autre différence majeure entre les États membres constatée en 2017 était la coexistence de systèmes «unitaires» et «fragmentés». Les États membres disposant d’un système unitaire permettent aux architectes de fournir un large éventail de services, tandis que, dans d’autres États membres, les compétences et/ou responsabilités sont réparties entre différentes catégories de professionnels. Dans la présente communication, la Commission a examiné de manière approfondie la question de savoir si la profession est fragmentée en évaluant toute exigence relative à des systèmes supplémentaires de certification ou d’attestation applicables aux architectes en vue de fournir des services professionnels spécifiques (y compris des exigences supplémentaires en matière d’expérience professionnelle).

À partir des informations disponibles, l’analyse a révélé une fragmentation de la profession d’architecte à des degrés divers dans plusieurs pays (par exemple, en Lettonie, en Lituanie et en Pologne). En Lettonie, pour acquérir un droit indépendant d’exercer la profession, le candidat doit obtenir un certificat de pratique indépendante qui s’ajoute aux exigences générales de formation obligatoire. Bien que la Lettonie ait légèrement réduit le nombre de spécialités pour les spécialistes de la construction à la suite des recommandations de 2017, elle conserve un nombre élevé d’exigences en matière de certification 23 . La Commission a constaté que, depuis 2017, la Lituanie a accru le niveau de fragmentation en augmentant le nombre d’activités soumises à des attestations supplémentaires applicables aux architectes pour les «structures d’importance non exceptionnelle». La Pologne fait état de quatre types d’architectes 24 et autorise des spécialisations supplémentaires relatives à la construction technique. Sur la base des informations disponibles, une fragmentation est également constatée, bien qu’à un degré moindre, en Slovaquie, en Roumanie, en Croatie, en Slovénie, à Chypre, aux Pays-Bas et au Portugal.

Bien que l’ouverture de certaines activités professionnelles à une ou plusieurs professions réglementées dont les exigences réglementaires sont moins strictes puisse également avoir des effets positifs, comme cela a été indiqué en 2017, la fragmentation des conditions posées pour accéder à différentes activités reste un facteur important à prendre en considération dans la réglementation de la profession, car elle est susceptible d’entraîner une confusion inutile et la nécessité de solliciter plusieurs niveaux d’autorisation. La Commission regrette notamment que les États membres aient pris peu de mesures pour réduire la fragmentation dans l’éventail des activités soumises à des exigences supplémentaires. La Commission invite également les États membres concernés à reconsidérer la proportionnalité de la réglementation dans les systèmes fragmentés. Ils devraient notamment évaluer l’efficacité des systèmes en ce qui concerne la répartition de la responsabilité entre différentes catégories de professionnels dans un même secteur d’activité, ainsi que la charge créée par la nécessité d’obtenir des certifications multiples pour des activités étroitement liées.

La Commission a constaté que davantage de progrès ont été faits en ce qui concerne les réformes relatives aux exigences en matière de détention du capital. Au moins deux pays, l’Autriche et Chypre, ont réduit leurs restrictions en matière de détention du capital et de forme de société à la suite d’arrêts de la Cour de justice.

Le 29 juillet 2019, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt dans l’affaire C-209/18, Commission/Autriche, concernant, entre autres, les exigences applicables aux ingénieurs/architectes spécialisés en tant qu’ingénieurs civils. La CJUE a jugé que la loi — ou plutôt l’ancienne loi — sur les ingénieurs/architectes enfreignait le droit européen, notamment en fixant des conditions restrictives pour les détenteurs de capital 25 et en limitant les activités pluridisciplinaires des ingénieurs/architectes exerçant en tant qu’ingénieurs civils. En juin 2019, une nouvelle loi est entrée en vigueur en Autriche, modifiant les règles relatives à la forme juridique et aux exigences en matière de détention du capital. Alors que seules certaines formes de société étaient auparavant autorisées à créer des entités juridiques professionnelles, la nouvelle loi autorise toutes les formes juridiques de société. Elle a également assoupli les règles relatives à la détention du capital, lequel peut être détenu non seulement par des sociétés d’architecture/ingénierie civile ou des personnes physiques, mais aussi par des sociétés d’architecture/ingénierie établies dans un autre État membre de l’UE/EEE ou en Suisse.

En outre, les recommandations de 2017 invitaient l’Autriche à revoir le champ d’application exclusif de l’activité des entreprises d’architecture (la fourniture de services d’architecture) qui limite considérablement la possibilité d’exercer cette profession conjointement avec d’autres professions. Bien que les réformes de 2019 n’aient pas retenu cette recommandation, la nouvelle loi devrait être adoptée dans le courant du premier semestre 2021 pour tenir compte de l’arrêt de la Cour sur cette question 26 .

La Commission souligne également les progrès réalisés par Chypre dans la réduction des exigences en matière de détention du capital. Alors que la détention du capital des sociétés d’architecture était auparavant entièrement réservée aux membres de la Chambre scientifique et technique de Chypre (ETEK), les amendements adoptés en 2017 en réponse à la procédure d’infraction ont ramené cette exigence de détention à au moins 51 %. En revanche, la Commission regrette que Malte maintienne l’exigence d’une détention de capital à 100 %, malgré les recommandations de 2017 visant à alléger cette exigence.

Malgré les annonces faites dans son plan d’action national de 2016, l’Allemagne n’a pas progressé dans l’harmonisation, à l’échelle nationale, de ses exigences en matière de détention du capital et de droit de vote.

La situation concernant les exigences en matière d’assurance professionnelle obligatoire n’a pas changé depuis 2017.

Des règles en matière de tarifs s’appliquent dans sept pays, principalement sous la forme de prix recommandés pour tous les services ou certains d’entre eux (Allemagne, Croatie, Italie, Luxembourg, Malte, Pologne et Slovénie).

Sur ce point, la Commission souligne les progrès réalisés par l’Allemagne pour se conformer à l’arrêt de la CJUE dans l’affaire C-377/17, Commission/Allemagne, puisque l’Allemagne a modifié ses restrictions tarifaires applicables aux architectes et aux ingénieurs. Les nouvelles règles entrées en vigueur le 1er janvier 2021 maintiennent une liste de fourchettes tarifaires, mais précisent que celles-ci peuvent être utilisées comme base pour les prix convenus entre les parties contractantes et que les parties peuvent choisir, par accord écrit, de ne pas appliquer la liste. La Bulgarie interdit des prix inférieurs au coût de revient pour la fourniture de services de conception.

Neuf pays maintiennent des restrictions légères en matière de publicité, qui se limitent à une interdiction de la publicité de nature comparative ou non conforme à l’éthique professionnelle.

II.2. Ingénieurs civils

La situation générale de la réglementation de la profession d’ingénieur civil est globalement la même en 2021 qu’en 2017. Comme indiqué en 2017, il existe de nombreuses similitudes entre les États membres, notamment dans la manière dont ils poursuivent les mêmes intérêts généraux lorsqu’ils réglementent la profession. Cependant, l’approche réglementaire varie encore d’un État membre à l’autre.

Bien que la plupart des États membres jugent nécessaire de réglementer la profession pour garantir la qualité et la sécurité des services de génie civil, des États membres tels que les Pays-Bas ou la Suède ont trouvé d’autres moyens que la réglementation de la profession stricto sensu pour garantir la qualité ou atteindre les objectifs de sauvegarde de l’intérêt général.

Toutefois, les différences entre les deux approches peuvent être moins importantes qu’il n’y paraît lorsque des pays qui ne réglementent pas la profession au sens habituel du terme, par exemple la Finlande et la Suède, utilisent la certification des compétences des ingénieurs civils ou une évaluation ad hoc des compétences ou encore une expérience au cas par cas comme condition pour autoriser les ingénieurs à fournir des services spécifiques (par exemple, la présentation de plans de construction ou la sollicitation de permis de construire). C’est pourquoi la Commission a, en 2017, recommandé aux États membres qui ne recourent pas à la réglementation de revoir ce modèle pour éviter qu’il ne se transforme en obstacle à l’exercice de ces activités. La Commission n’a pas constaté de changement dans la législation de ces pays à la suite de cette recommandation et n’a connaissance d’aucune consultation menée sur ce sujet.

Graphique 3. Indicateur de restrictivité: ingénieurs civils 27

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 3 montre la position relative des États membres en ce qui concerne le niveau de restrictivité pour accéder à la profession d’ingénieur civil et l’exercer, conformément au nouvel indicateur de restrictivité. Depuis 2017, l’indicateur a été légèrement révisé afin de mieux tenir compte des systèmes de certification/d’attestation supplémentaires, qui imposent des exigences supplémentaires en matière d’autorisation pour accéder à certaines activités spécifiques.

Une autre différence majeure entre les États membres constatée en 2017 était la coexistence de systèmes «unitaires» et «fragmentés». Les États membres disposant d’un système unitaire permettent aux ingénieurs civils d’assurer un large éventail de services, tandis que, dans d’autres États membres, les compétences et/ou responsabilités sont réparties entre les différentes catégories d’ingénieurs.

Cette approche «fragmentée» est adoptée, à différents degrés, en Croatie, en Espagne, en Grèce, en Hongrie, en Irlande, en Italie, en Lettonie, en Lituanie, au Luxembourg, en Pologne, au Portugal, en Roumanie, en Slovaquie, en Slovénie et en Tchéquie. À titre d’exemple, la Roumanie compte quatre professions réglementées dans la catégorie des ingénieurs civils et la Pologne en compte six.

En 2017, la Commission a recommandé aux États membres où la profession est régie par un système fragmenté ou qui appliquent de multiples niveaux d’exigences en fonction de l’activité en question, comme la Lettonie, d’évaluer l’incidence de leurs systèmes sur la libre circulation des professionnels et de s’interroger sur la justification possible des obstacles potentiels.

La Lettonie appliquait un système particulièrement fragmenté, comprenant de nombreuses spécialités différentes et environ 80 types de certifications requises pour les ingénieurs civils dans une gamme de services. En 2017, la Lettonie a mené une réforme, qui a abouti à la suppression d’un certain nombre de spécialités d’ingénieur civil (ingénieur civil en bâtiment, ingénieur civil en construction de transport, ingénieur civil en technologie de la chaleur et du gaz, ingénieur civil en technologie de l’eau, ingénieur civil en construction hydrotechnique); ces activités relèvent désormais de la liste des services réservés aux ingénieurs civils. Dans le même temps, la Lettonie a abrogé les exigences réglementaires applicables aux techniciens de la construction, aux géomètres et aux hydrographes. Cependant, malgré ces réformes, de multiples exigences de certification dans ce secteur subsistent en Lettonie (76 ont été recensées).

Après une réforme en 2017, la Slovénie a réduit l’éventail des spécialités du domaine du génie civil, les faisant passer de cinq à deux (ingénieur agréé et coordonnateur de chantier), mais a introduit de nouvelles exigences (comme la protection des titres pour les deux professions et le perfectionnement professionnel continu obligatoire pour les ingénieurs agréés).

La Lituanie a durci la législation en exigeant une attestation spécifique pour les «structures d’importance non exceptionnelle». La Lituanie fait valoir que, selon son expérience, cette mesure est nécessaire à la protection des objectifs d’intérêt général. La Lituanie s’est engagée à communiquer de plus amples informations sur les raisons spécifiques pour lesquelles elle considère que de telles exigences sont nécessaires et proportionnées.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission regrette l’action limitée prise sur ce front. Si l’ouverture de certaines activités professionnelles à une ou plusieurs professions réglementées soumises à des exigences réglementaires moins strictes peut également avoir des effets positifs, comme indiqué en 2017, la combinaison de systèmes unitaires et fragmentés peut rendre l’accès à ces activités difficile et complexe et créer des obstacles à la libre circulation des ingénieurs civils. Des questions se posent également quant à la proportionnalité de la réglementation dans les systèmes fragmentés, notamment lorsqu’une série d’activités est soumise à des exigences supplémentaires. En particulier, les États membres devraient évaluer l’efficacité des systèmes qui répartissent les responsabilités entre différentes catégories de professionnels dans le même domaine d’activité (par exemple, les professionnels responsables de la conception, ceux responsables de la construction et d’autres encore de la supervision, ou des petites structures par rapport aux structures importantes), ainsi que la charge créée par la nécessité d’obtenir des certifications multiples pour des services qui sont étroitement liés.

On trouve également des différences en matière d’organisation de la profession dans les activités réservées, qui varient d’un pays à l’autre. En général, les États membres réservent principalement les services de conception et de construction. En 2017, la Commission a recommandé aux États membres ayant un champ particulièrement large d’activités réservées, comme c’est le cas de l’Autriche, de l’Espagne, de l’Italie, de Malte, de la Pologne, du Portugal, de la Roumanie et de la Tchéquie, de réexaminer leur champ d’application. Malte a été invitée à indiquer clairement quelles activités sont réservées aux periti. L’Espagne a également été invitée à réévaluer son exigence d’obtention de l’autorisation de l’organisation professionnelle pour certains projets/travaux d’ingénierie.

Néanmoins, aucun de ces États membres n’a révisé sa réglementation. Le Portugal a limité davantage encore l’accès aux activités réservées, alors que l’Autorité de la concurrence portugaise avait proposé de réduire l’éventail des activités réservées tout en maintenant les normes de qualité et de sécurité. Le Portugal a presque entièrement supprimé les droits acquis des ingénieurs dont les diplômes figurent à l’annexe VI de la directive 2005/36/CE pour la réalisation de projets architecturaux. Cette restriction a déclenché une action coercitive de la Commission et reste non résolue.

De nouveaux progrès ont été réalisés concernant les exigences relatives à la détention du capital dans la profession d’ingénieur. En 2017, la Commission a recommandé à Chypre et à Malte de revoir l’exigence selon laquelle 100 % du capital d’une société doit être détenu par des professionnels. La Commission a également invité l’Allemagne, l’Autriche et la Slovaquie à évaluer la proportionnalité de leurs exigences en matière de détention du capital et, pour l’Autriche, les restrictions relatives aux activités multidisciplinaires.

Dans l’affaire C-209/18, portant notamment sur la détention du capital et les limitations des activités multidisciplinaires pour les ingénieurs civils en Autriche, la Cour de justice de l’Union européenne a estimé que les limitations relatives à la détention du capital allant au-delà de l’exigence selon laquelle une majorité simple du capital d’une société doit être détenue par des membres de la profession enfreignaient le droit de l’Union. À la suite de cet arrêt de la Cour, l’Autriche a modifié sa législation pour permettre le recours à n’importe quelle forme juridique de société. Le pourcentage du capital qui doit être détenu par des professionnels est limité à une majorité simple, tandis que le capital restant peut désormais être détenu par toute autre personne physique ou par des sociétés de génie civil établies en Autriche ou dans un autre État membre. Une nouvelle ouverture de ces règles ainsi que la suppression des restrictions sur les activités multidisciplinaires sont attendues dans le cadre d’une nouvelle loi qui devrait être adoptée au premier semestre 2021.

Si l’arrêt était adressé à l’Autriche, la Cour de justice a posé des principes généraux qui s’appliquent également aux autres États membres. Par conséquent, tous les États membres devraient examiner leur législation à la lumière de cette affaire.

Chypre a également fait des progrès dans la réduction du pourcentage du capital qui doit être détenu par des professionnels membres de la chambre chypriote des ingénieurs en le faisant passer de 100 à 51 %.

En revanche, à Malte, la situation reste inchangée. Le capital d’une société doit toujours être détenu à 100 % par des professionnels. En Italie aussi, le nombre de membres professionnels et leur participation au capital social doivent constituer une majorité des deux tiers pour les décisions des actionnaires (66,66 %).

En 2017, quelque 14 États membres ont exigé l’adhésion à une organisation professionnelle et 16 États membres ont rendu obligatoire la détention d’une assurance de responsabilité professionnelle; ces chiffres restent identiques en 2021.

Depuis les réformes menées par l’Allemagne concernant les honoraires fixes pour les architectes et les ingénieurs (les «HOAI») à la suite d’une action coercitive et d’un arrêt de la CJUE, il n’y a plus de tarifs obligatoires. La Bulgarie interdit l’application de prix inférieurs au coût de revient pour les services de conception. La publicité comparative est interdite à Chypre, en Grèce, en Italie et au Portugal. En 2021, la Croatie a supprimé l’interdiction totale de la publicité pour les ingénieurs.

II.3. Comptables et conseillers fiscaux

Les activités de comptabilité et de conseil fiscal sont exercées par un groupe particulièrement diversifié de professions, dont les comptables, les experts-comptables et les conseillers fiscaux, et des différences marquées existent entre les États membres sur le plan de l’organisation et de la réglementation de ces professions. Une ou plusieurs professions dans ce secteur sont réglementées dans 19 États membres, au moyen

·d’activités réservées et de titres protégés (Allemagne, Autriche, Belgique, Croatie, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Malte, Pologne, Portugal, Roumanie et Slovaquie), ou

·d’activités réservées (Bulgarie, Hongrie, Irlande, Tchéquie), ou

·de la seule protection du titre professionnel (Pays-Bas).

Dans neuf États membres (Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Lettonie, Lituanie, Slovénie et Suède), aucune des professions du secteur n’est directement réglementée. Les autres États membres justifient généralement la réglementation dans ce secteur par le rôle que les comptables et conseillers fiscaux jouent dans tous les systèmes fiscaux en aidant les consommateurs, les entreprises et les contribuables à respecter leurs obligations fiscales.

En 2017, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour les professions de comptable et de conseiller fiscal. Elle y mettait l’accent sur l’approche consistant à réserver les tâches moins complexes ou routinières uniquement aux professionnels hautement qualifiés, par exemple les activités de paie ou l’établissement des déclarations fiscales standard, ainsi que sur un vaste éventail d’activités réservées. La Commission a également exhorté les différents États membres à supprimer les exigences en matière de résidence et à réévaluer la proportionnalité de la fixation d’exigences en matière de détention du capital et de règles d’incompatibilité.

Compte tenu des informations disponibles, seules quelques réformes ont été adoptées depuis 2017. La Commission regrette que les recommandations relatives aux professions de comptable et de conseiller fiscal ne soient que peu suivies, alors que les réformes pourraient avoir une incidence positive sur la compétitivité et l’ouverture à l’innovation.

La numérisation dans le secteur des services a permis à de nouveaux modèles commerciaux innovants de voir le jour. Les services de comptabilité et de conseil fiscal sont très aptes à capitaliser sur cette évolution. Les outils informatiques et les algorithmes conçus pour appuyer les activités professionnelles réduisent non seulement les coûts, mais aussi la complexité d’un ensemble de tâches. Le choix de réserver ces tâches, et les tâches généralement moins complexes ou mécaniques, aux professionnels hautement qualifiés mériterait donc d’être réévalué. Le cadre réglementaire dans l’ensemble de l’Union devrait être adapté pour faciliter l’adoption et le développement de solutions numériques ainsi que la création de modèles commerciaux innovants et centrés sur l’utilisateur, afin de permettre aux consommateurs et aux entreprises de bénéficier des évolutions actuelles et futures.

De manière générale, les réformes entreprises depuis 2017 ont un degré d’ambition limité et ont été en partie déclenchées par l’obligation d’exécuter des arrêts rendus par la CJUE.

L’Allemagne a modifié ses règles pour la profession de conseiller fiscal en exécution de l’arrêt C-342/14, mais elle n’a pas donné suite aux recommandations sur les activités réservées et les restrictions relatives à la détention du capital.

Autre évolution positive: la Belgique a remplacé les quatre anciennes professions comptables par deux nouvelles professions. Elle a sensiblement réduit le niveau de restriction en supprimant les exigences restantes en matière de forme juridique et de détention du capital pour ces deux professions. La Belgique a également modifié ses règles concernant les activités incompatibles et l’exercice conjoint de l’activité de comptable en exécution de l’arrêt C-384/18. Ces nouvelles professions peuvent à présent fournir des services multidisciplinaires à condition de ne pas menacer l’indépendance, l’impartialité et le secret professionnel.

Une réforme menée en 2017 en Autriche a donné aux professionnels davantage de marge de manœuvre pour coopérer avec d’autres professionnels indépendants sur certaines tâches et certains contrats spécifiques, mais elle a également institué une nouvelle obligation en matière de perfectionnement professionnel continu.

Une réforme plus vaste a été adoptée en Croatie, abolissant l’exigence de résidence et les restrictions applicables à la forme juridique, qui avaient empêché des conseillers fiscaux de créer une société à responsabilité limitée. La Croatie a décidé de ne pas élargir le champ d’application des activités réservées comme cela était initialement planifié et de continuer à ne pas réglementer la profession comptable. Les conseillers fiscaux peuvent à présent également faire partie d’une entreprise multidisciplinaire qui propose aussi d’autres services que le conseil fiscal, à condition de respecter les exigences en matière de détention du capital, de droits de vote et de conseil d’administration. Enfin, la Croatie n’interdit plus aux conseillers fiscaux d’exercer d’autres types d’activités professionnelles.

En 2019, la France a élargi et clarifié les activités que peuvent exercer les comptables. Les professionnels peuvent à présent gérer le paiement et le recouvrement des dettes au nom de leur client, et représenter leurs clients devant les autorités fiscales et les organismes de sécurité sociale. Des tâches moins complexes, comme passer des écritures comptables électroniquement, peuvent être réalisées par d’autres personnes que les comptables (par exemple, des employés d’une entreprise), à condition que ces tâches soient validées en dernier lieu par un comptable. La France a également supprimé l’interdiction d’exercer des activités commerciales pour les comptables qui sont également commissaires aux comptes.

Graphique 4. Indicateur de restrictivité: comptables et conseillers fiscaux 28

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 4 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles sont soumis les comptables et conseillers fiscaux, conformément au nouvel indicateur de restrictivité. L’indicateur ne tient pas compte de la réglementation de la profession de commissaire aux comptes, qui est réglementée dans tous les États membres sur la base de la directive 2006/43/CE concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé en vue de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux comptables et conseillers fiscaux et de la restrictivité des autres types d’exigences.

Certains États membres réservent les activités de conseil fiscal et de comptabilité (souvent partagées avec d’autres professionnels, par exemple en Autriche, en France 29 , en Hongrie, en Roumanie et en Tchéquie). La Belgique, la Bulgarie, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, Malte et le Portugal réservent uniquement les activités de comptabilité, c’est‑à‑dire la tenue des livres/l’établissement des états financiers consolidés, à la profession comptable. L’Allemagne, la Croatie, la Pologne et la Slovaquie réservent uniquement les services de conseil fiscal à une profession réglementée.

La Belgique compte une profession comptable et la Roumanie en compte deux, en plus de la profession de conseiller fiscal. La Grèce, l’Italie et le Luxembourg comptent deux professions comptables et l’Autriche compte trois professions comptables différentes en plus de la profession de conseiller fiscal. Pour certains de ces États membres, la distinction entre les activités réservées des professions individuelles et leur champ d’application général n’est ni très claire ni très cohérente.

Certains États membres, par exemple l’Allemagne, l’Autriche, la France, l’Italie et le Portugal, interdisent l’exercice conjoint de certaines activités et n’autorisent une coopération qu’avec un nombre limité de professions, par exemple dans les secteurs juridique ou comptable.

En Autriche, seul un nombre limité de formes juridiques est accessible aux conseillers fiscaux. En Allemagne, les conseillers fiscaux peuvent s’établir sous la forme juridique de leur choix, mais les membres du conseil d’administration ou les cadres dirigeants de la société doivent être conseiller fiscal, avocat, commissaire aux comptes, commissaire aux comptes assermenté ou agent fiscal. Au moins un conseiller fiscal qui est membre du conseil d’administration, cadre dirigeant ou associé personnellement responsable doit avoir son établissement professionnel au siège de la société ou à proximité. En Croatie et au Luxembourg, la majorité des directeurs ou du conseil d’administration doivent être des professionnels. En France, au moins un membre de la profession exerçant dans une société multiprofessionnelle, en qualité d’associé ou d’employé, doit être membre du conseil de direction ou de surveillance. En Pologne, la majorité des membres du conseil d’administration doivent être conseillers fiscaux et, si le conseil d’administration se compose de seulement deux personnes, l’une d’entre elles doit être conseiller fiscal.

L’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Croatie, la France, l’Italie, le Luxembourg, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et la Slovaquie exigent qu’au moins 50 % du capital et/ou des droits de vote soient détenus par des professionnels. En Autriche, pour la profession de conseiller fiscal, les professionnels originaires d’autres États membres ne peuvent pas détenir plus de 25 % du capital et des droits de vote.

II.4. Avocats

Les approches nationales en matière de réglementation de la profession d’avocat sont assez uniformes dans l’ensemble des États membres, en ce sens que tous les États membres réglementent la profession par des réserves d’activités et des titres protégés 30 . À l’échelon de l’Union, les directives 98/5/CE et 77/249/CEE facilitent la mobilité des avocats dans l’UE.

Graphique 5. Indicateur de restrictivité: avocats 31

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 5 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles est soumise la profession d’avocat, conformément au nouvel indicateur de restrictivité. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé en vue de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux avocats et de la restrictivité des autres types d’exigences.

En 2017, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour la profession d’avocat. Elle a invité des États membres à revoir le champ d’application des activités réservées aux avocats et à évaluer les effets cumulatifs des exigences relatives à la forme juridique, à la détention du capital et aux partenariats pour les avocats. De plus, la Commission a exhorté les États membres à supprimer les exigences restantes en matière de nationalité ou de résidence.

Compte tenu des informations disponibles, seules quelques réformes ont été adoptées depuis les recommandations de réformes de 2017. Aucune réforme n’a été adoptée à ce jour en ce qui concerne le champ d’application des activités réservées aux avocats en lien avec l’évolution de l’économie numérique et l’émergence de nouveaux prestataires du fait de l’essor des technologies au service du droit. Toutefois, en ce qui concerne les formes juridiques disponibles pour les avocats et les cabinets d’avocats, certains États membres ont élargi le champ des possibilités existantes. L’Autriche a adopté une réforme en 2020, autorisant toutes les formes juridiques d’exercice pour les avocats et les cabinets d’avocats, à l’exception de la société anonyme. Depuis 2017, l’Italie autorise les avocats à former des partenariats multiprofessionnels et permet la détention du capital des cabinets d’avocats par des non-avocats, à condition que 66 % du capital soit détenu par des avocats. L’Irlande a établi une séparation entre les autorités de réglementation des avocats et l’organe représentatif, et elle a permis aux partenariats de solicitors de fonctionner comme des sociétés à responsabilité limitée.

D’autres États membres ont adopté ou sont en train d’adopter des réformes faisant suite à des mesures d’application:

Øla Slovénie a abrogé l’exigence de nationalité pour les avocats de l’UE qualifiés en Slovénie;

ØChypre a abrogé son exigence de résidence pour les avocats de l’UE;

Øl’Italie est en train de supprimer l’obligation pour les avocats de prendre en charge au moins cinq affaires par an;

Øla Grèce a modifié sa législation afin de reconnaître la formation et l’expérience obtenues dans un autre État membre pour l’accès aux stages d’avocat;

Øla France a adopté en 2021 un décret permettant aux avocats de la Cour suprême d’autres États membres exerçant sous leur titre professionnel d’origine d’accéder à ces activités en France;

Øla Croatie est en train d’adopter une réforme concernant les conditions applicables aux avocats et cabinets d’avocats étrangers;

Øl’Espagne est en train d’adopter une réforme concernant les procuradores qui abrogerait les tarifs fixes, permettrait des partenariats pluridisciplinaires entre avocats et procuradores et créerait un parcours de formation unique pour les avocats et les procuradores.

Les règles concernant l’accès à la profession d’avocat et l’exercice de cette profession sont parmi les plus sévères du secteur des services aux entreprises. En ce qui concerne la qualification, tous les États membres exigent des études supérieures sanctionnées par un diplôme de droit, suivies d’un stage obligatoire ou de qualifications professionnelles supplémentaires et d’un examen du barreau. La durée totale minimale des études et de la formation pour accéder à la profession varie entre 5,5 ans (par exemple en Espagne, en France, en Grèce et au Portugal) et 9 ans (par exemple en Finlande et en Slovénie). Un perfectionnement professionnel continu est obligatoire dans la plupart des États membres, excepté en Espagne, en Grèce, à Malte, en Slovaquie et en Tchéquie, où il est facultatif.

Tous les États membres réservent aux avocats les activités liées à la représentation et à la défense des clients devant les autorités judiciaires, bien que certains États acceptent que l’activité soit partagée avec d’autres professions juridiques. À Malte, les advocates (avocats) et les legal procurators (avoués) sont tous deux autorisés à représenter un client devant des juridictions inférieures. L’Espagne partage la représentation devant le tribunal entre les abogados (défense du client) et les procuradores (représentation technique et notification des documents aux tribunaux). En Pologne, les juristes (conseillers juridiques) et les avocats peuvent tous deux représenter des clients au tribunal 32 . En Irlande, les solicitors représentent les clients dans les juridictions inférieures, tandis que les barristers conseillent les solicitors et peuvent plaider dans toutes les juridictions 33 .

Certains États membres imposent des exigences supplémentaires en matière de qualification professionnelle pour l’exercice de la profession devant les juridictions supérieures (Allemagne, Belgique, Bulgarie, France, Grèce, Italie et Pays-Bas). En outre, certains de ces pays (par exemple l’Allemagne, la Belgique et la France) imposent des restrictions quantitatives quant au nombre de bureaux disponibles pour exercer dans les cours suprêmes. Depuis 2017, la France a augmenté progressivement le nombre de bureaux disponibles et a adopté en 2021 un décret donnant accès à ces activités sous certaines conditions pour les avocats d’autres États membres exerçant sous leur titre professionnel d’origine.

Dans de nombreux États membres, de nouveaux prestataires se sont établis et fournissent des services juridiques en utilisant des algorithmes et des solutions d’apprentissage automatique. Ces évolutions font l’objet de débats animés et ont donné lieu à des procédures judiciaires sur la difficulté de déterminer ce qui constitue un conseil juridique dans des domaines tels que la prestation de services de consultation juridique en ligne, le recouvrement de créances et la rédaction automatisée de documents juridiques. Dans le même temps, ces évolutions ont suscité une demande de la part de la profession juridique pour adapter le cadre réglementaire afin de faciliter l’adoption de ces solutions technologiques au service du droit. En Allemagne, des projets de loi visent à promouvoir l’offre de services juridiques adaptés aux consommateurs en ouvrant certains services juridiques aux opérateurs des technologies au service du droit, tout en garantissant des conditions de concurrence équitables entre les avocats et les prestataires de services de recouvrement de créances.

La plupart des États membres imposent des règles d’incompatibilité strictes et des restrictions à l’exercice d’activités pluridisciplinaires 34 . Tous les États membres disposent soit d’une règle générale visant à éviter les conflits d’intérêts, soit de règles d’incompatibilité détaillées interdisant l’exercice de certaines activités, comme le commerce ou l’emploi salarié, à l’exception de celles qui sont explicitement autorisées (par exemple, l’enseignement ou la recherche). Les restrictions à l’exercice d’activités pluridisciplinaires vont de l’interdiction totale (comme c’est le cas en Lettonie, en Lituanie et en Tchéquie) à l’autorisation de certaines activités pluridisciplinaires avec un nombre limité de professions (Allemagne, France et Pays-Bas). En Estonie, les avocats peuvent participer à la gestion d’une entreprise lorsque cette participation est compatible avec les activités professionnelles d’un advokaat et qu’elle ne compromet pas l’indépendance de l’avocat. En France, les professionnels peuvent créer une «société pluriprofessionnelle d’exercice» regroupant différentes professions juridiques et comptables. En Belgique, les avocats sont autorisés à organiser certaines formes de coopération avec un ensemble limité d’autres professions, mais ils ne peuvent pas le faire sous forme de société à responsabilité limitée.

En ce qui concerne les formes juridiques d’exercice autorisées pour les avocats, de nombreux États membres autorisent un large éventail de formes juridiques, mais en excluent certaines (comme la société anonyme en Autriche ou les formes commerciales en France; la Belgique, elle, impose une limitation empêchant de négocier les actions en bourse). Les sociétés en nom collectif sont en général autorisées et, dans de nombreux États membres, les services professionnels peuvent également être fournis sous la forme d’une société professionnelle. Un certain nombre de pays autorisent les avocats à s’établir en société à responsabilité limitée, par exemple l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, Chypre, la Finlande et la France. L’Irlande a mis en place une réglementation en novembre 2019 pour permettre aux partenariats de solicitors de se constituer en sociétés à responsabilité limitée. À la suite d’une réforme en 2020, l’Autriche a élargi l’éventail des formes juridiques disponibles pour les cabinets d’avocats, en excluant les sociétés anonymes. Toutefois, dans une majorité d’États membres, les avocats ne peuvent pas créer de sociétés à responsabilité limitée.

La possibilité de créer un cabinet juridique sous une forme juridique spécifique est étroitement liée aux exigences relatives à la détention du capital et aux droits de vote. La grande majorité des États membres exigent que toutes les parts soient détenues par des avocats. Dans certains États membres, il existe également des limitations concernant le nombre de cabinets juridiques dans lesquels un avocat peut détenir des parts; ainsi, en Estonie ou en Hongrie, un avocat ne peut être actionnaire que d’une seule société d’avocats. Un nombre restreint d’États membres autorisent la participation de non-avocats dans les cabinets juridiques. En Espagne, la propriété d’entreprises par des non-avocats est possible (jusqu’à 49 % 35 ), comme c’est le cas en France (mais uniquement pour les professions juridiques et comptables), en Italie (jusqu’à 34 %), en Pologne (mais uniquement pour les professions juridiques) et aux Pays-Bas (mais uniquement pour les notaires/conseils en propriété industrielle et les conseillers fiscaux). En Allemagne, plus de 50 % du capital d’une société doit être détenu par des avocats et seuls d’autres professionnels du droit ou de la comptabilité peuvent détenir des parts. Au Danemark et en Suède, un maximum de 10 % des parts peut être détenu par des non-avocats. Aucun État membre n’autorise une participation purement financière. En Allemagne, une proposition de réforme de janvier 2021 prévoit de ne pas appliquer les exigences de majorité pour le conseil d’administration des sociétés juridiques 36 , afin d’autoriser la constitution d’une société à responsabilité limitée unipersonnelle et de permettre à toutes les professions libérales de créer une société avec des avocats et d’être actionnaires.

Dans la grande majorité des États membres, les avocats peuvent faire de la publicité pour leurs services, pour autant que leurs communications respectent la déontologie professionnelle. Toutefois, en Bulgarie, en Croatie, à Malte, en Pologne et en Slovénie, les avocats sont toujours soumis à une interdiction totale, en violation de l’article 24 de la directive 2006/123/CE.

La liberté d’établissement du montant des frais entre l’avocat et le client semble être la norme dans la grande majorité des États membres. Cependant, en Bulgarie, à Chypre, en Croatie, en Grèce et en Pologne, les avocats doivent appliquer des tarifs fixes ou minimaux. La Croatie envisage actuellement d’introduire la possibilité de déroger à ces tarifs fixes ou minimaux par accord écrit entre le client et l’avocat. Une modification en cours de la législation en Espagne supprimera les tarifs minimaux pour les procuradores.

II.5. Conseils en propriété industrielle

La profession de conseil en propriété industrielle 37 est réglementée dans tous les États membres sauf deux, à savoir le Danemark et Malte, qui ne réglementent pas ce service aux entreprises 38 .

Graphique 6. Indicateur de restrictivité: conseils en propriété industrielle 39

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 6 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles est soumise la profession de conseil en propriété industrielle, conformément au nouvel indicateur de restrictivité. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé en vue de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux conseils en propriété industrielle et de la restrictivité des autres types d’exigences.

Bien que l’impératif de disposer de l’expertise nécessaire pour les législations relatives à la propriété intellectuelle et les aspects techniques des innovations souvent très complexes, ainsi que le souhait de protéger les clients (par exemple, les titulaires de droits) contre un déroulement inadéquat des procédures puissent être des raisons valables pour réglementer la profession, les règles sur l’accès à la profession et son exercice doivent être proportionnées. Par conséquent, en 2017, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour la profession de conseil en propriété industrielle, qui portaient essentiellement sur le champ des activités réservées, les différents niveaux de mesures réglementaires, par exemple la règle imposant plusieurs années d’expérience professionnelle ou de formation professionnelle en plus des exigences minimales en matière de formation, les exigences relatives à la détention du capital et les restrictions à l’exercice conjoint de professions, ainsi que les restrictions s’appliquant à des situations transfrontières.

En outre, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a fait observer dans une affaire concernant les règles relatives aux agents de brevets en Autriche qu’une exigence relative à l’emplacement du siège, ainsi que des règles relatives à la détention du capital et aux activités pluridisciplinaires constituaient une violation des articles 14, 15 et 25 de la directive «services» 40 .

Selon les informations disponibles, depuis les recommandations de 2017, des réformes ont été mises en œuvre à différents niveaux en Allemagne, en Autriche, en Belgique, en Estonie, en Grèce, en Hongrie, en Lettonie, en Lituanie et en Pologne.

Parmi les évolutions positives, citons l’Autriche, qui a procédé à une réforme en 2019 en tenant compte de certaines des recommandations, comme celles d’assouplir les exigences en matière de formation et de légèrement raccourcir la durée de l’expérience professionnelle préalable requise. Elle a également assoupli les règles relatives à la détention du capital, a supprimé les règles sur les droits de vote et a levé certaines restrictions à l’exercice conjoint de professions. En mai 2021, l’Autriche a adopté de nouvelles modifications afin de se conformer à l’arrêt de la Cour susmentionné.

La Hongrie a aussi récemment libéralisé les règles concernant les restrictions pour lesquelles la Commission avait recommandé de procéder à une évaluation de la proportionnalité. Alors qu’au sein des sociétés professionnelles, 75 % des parts devaient être détenues par des conseils en propriété industrielle, la Hongrie a abaissé cette exigence à une détention de «plus de 50 %». S’agissant des bureaux des conseils en propriété industrielle, elle a remplacé l’exigence relative à une détention du capital à 100 % par une exigence selon laquelle seule l’une des personnes physiques pouvant être membres peut être conseil en propriété industrielle et diriger le bureau. Dans les deux cas, les deux tiers des votes doivent toujours être détenus par des conseils en propriété industrielle. La Hongrie a modifié les règles régissant la capacité de fournir des services pluridisciplinaires en assouplissant l’interdiction de fournir d’autres services.

La Pologne a modifié les règles sur les tarifs à la suite des procédures d’infraction lancées par la Commission et a supprimé les tarifs minimaux.

Enfin, à la suite des mesures coercitives de la Commission, l’Allemagne a transposé la directive 2013/55/UE pour que la profession de conseil en propriété industrielle soit conforme au droit de l’Union.

Plusieurs pays ont décidé de fixer de nouvelles règles, notamment la Lettonie et la Grèce, qui ont créé la profession de conseil en propriété industrielle. Tandis que la profession n’était pas réglementée auparavant en Lettonie, la soumission de brevets et de marques de commerce en Grèce avant la réforme était réservée aux avocats qui avaient également le droit exclusif de fournir des conseils juridiques, y compris sur des questions relatives aux brevets et au droit des marques. Les activités réservées sont donc désormais partagées entre les avocats et la nouvelle profession de conseils en propriété industrielle.

Une nouvelle loi en Belgique a introduit des exigences supplémentaires telles que la protection du titre, une affiliation obligatoire liée à des frais d’affiliation, une assurance obligatoire et une obligation de perfectionnement professionnel continu. Bien que des parties de cette nouvelle loi soient entrées en vigueur le 2 décembre 2020, les dispositions régissant les exigences supplémentaires ne sont pas encore en vigueur, étant donné qu’elles nécessitent l’adoption d’un décret royal.

L’Estonie a également ajouté de nouvelles exigences, notamment des exigences accrues en matière de formation, une nouvelle affiliation obligatoire à une chambre avec des obligations de perfectionnement professionnel continu et une protection du titre pour les membres de la chambre. L’exigence relative à une expérience professionnelle de quatre ans (donc plutôt longue) est restée inchangée.

Bien que la Lituanie ait révisé ses exigences de qualification pour les administrateurs de brevets («patentinis patiketinis») et ait revu à la baisse l’exigence d’une expérience professionnelle préalable, elle a introduit dans le même temps la protection du titre, l’affiliation obligatoire auprès d’un organisme professionnel, une obligation de perfectionnement professionnel continu et une assurance de responsabilité professionnelle obligatoire.

Le champ d’application des activités réservées varie entre les États membres, certains d’entre eux maintenant un champ relativement large. C’est notamment le cas de l’Autriche, de l’Estonie et de la Hongrie. Les réserves portent sur l’activité de conseil et de représentation devant l’Office des brevets ou d’autres autorités administratives, l’activité de rédaction des documents juridiques portant sur des questions de propriété intellectuelle et la représentation des clients devant les juridictions dans les questions de propriété intellectuelle (même si ces services peuvent être proposés aussi bien par des avocats que par des notaires en Autriche). En Estonie, les conseils en propriété industrielle sont également compétents pour certifier les traductions et les copies de documents concernant la propriété industrielle qui doivent être transmises aux autorités (il s’agit d’une compétence partagée avec les notaires et les traducteurs assermentés).

À Chypre, où il n’y a pas de profession de conseil en propriété industrielle à proprement parler, ces services sont exclusivement réservés aux avocats.

Une expérience professionnelle préalable est requise dans de nombreux États membres, mais sa durée varie entre deux ans (Bulgarie) et six ans et demi (Autriche). Un stage sous la direction d’un conseil en propriété industrielle est exigé dans certains États membres (Allemagne, Belgique, Hongrie, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Pologne). La durée totale de la formation requise va de trois ans au Portugal (pays qui, en outre, n’impose pas de stage ou d’expérience préalable) à sept ans en Allemagne (où un stage de trois ans est requis en sus). La règle imposant plusieurs années d’expérience et de formation professionnelles doit être appréciée au regard du fait que les services peuvent être fournis également, par exemple, par des avocats, sans obligation de se spécialiser dans le droit de la propriété intellectuelle.

Plusieurs États membres fixent des exigences en matière de détention du capital. Chypre exige que 100 % des partenaires au sein d’un cabinet juridique soient des avocats, ce qui a également une incidence sur les services des conseils en propriété industrielle. L’Allemagne et la Pologne exigent qu’au moins 50 % du capital soit détenu par des professionnels.

La Hongrie maintient l’interdiction (bien qu’elle l’ait légèrement révisée) d’exercer la profession de conseil en propriété industrielle conjointement avec d’autres professions, tandis que l’Estonie et l’Allemagne limitent l’exercice conjoint aux seules professions comptables ou juridiques.

La Slovaquie oblige toujours les titulaires de diplômes d’autres États membres à se soumettre à une procédure de reconnaissance académique avant de pouvoir exercer cette profession dans le pays, plutôt que de reconnaître leurs qualifications professionnelles. La législation slovaque applique la procédure de reconnaissance académique aux titulaires d’un diplôme étranger souhaitant accéder à des professions non réglementées.

II.6. Agents immobiliers

À l’exception possible des pays nordiques 41 , la nature et la complexité des tâches généralement exécutées par les agents immobiliers dans les États membres de l’Union sont très semblables. Elles consistent essentiellement en des services d’intermédiation entre les acheteurs et les vendeurs de biens immobiliers, y compris en des services de conseil (juridique) sur certains aspects de la transaction. Malgré ces similitudes, les États membres de l’Union ont adopté des approches très différentes quant au choix de réglementer ou non la profession d’agent immobilier et quant à la manière de le faire.

En 2017, seuls 14 États membres jugeaient nécessaire de réglementer l’accès à la profession 42 . Les pays qui ne réglementent pas la profession utilisent d’autres moyens pour protéger les intérêts des consommateurs, comme la législation générale sur la protection des consommateurs, le droit civil et le droit pénal. En outre, les systèmes de certification volontaires et d’autoréglementation peuvent remplacer la réglementation dans certains pays (en Allemagne, en Estonie, en Lituanie, aux Pays-Bas et en Pologne).

Graphique 7. Indicateur de restrictivité: agents immobiliers 43

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 7 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles est soumise la profession d’agent immobilier, conformément à l’indicateur de restrictivité révisé. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé en vue de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux agents immobiliers et de la restrictivité des autres types d’exigences.

Les niveaux de restrictivité très variés entre les États membres ont amené la Commission européenne à s’interroger sur la justification et la proportionnalité de certaines des approches les plus restrictives. En 2017, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour la profession d’agent immobilier, qui portaient notamment sur les activités exclusivement réservées, la durée de la formation obligatoire, le manque d’autres voies d’accès à la profession, les restrictions relatives à la détention du capital et aux droits de vote, les règles d’incompatibilité, les réglementations régionales et la nécessité d’une reconnaissance académique des diplômes.

Malheureusement, les suites données à ces recommandations ont été très limitées et la plupart des États membres n’ont pas réellement fait d’efforts pour réévaluer la proportionnalité des exigences. Au contraire, certains États membres ont choisi de durcir les règles.

Deux États membres, Malte et la Tchéquie, ont récemment commencé à réglementer l’accès à la profession. Jusqu’à présent, ces professions nouvellement réglementées n’ont pas été notifiées dans la base de données des professions réglementées et les États membres concernés n’ont pas communiqué les résultats d’une évaluation de la proportionnalité préalable fondée sur le cadre défini dans la directive sur le contrôle de proportionnalité. La décision d’introduire une nouvelle réglementation semblerait d’autant plus surprenante à Malte qui, selon le tableau de bord des marchés de consommation de 2016, s’était révélée être le marché de l’immobilier le plus performant de toute l’Union européenne 44 .

En 2018, la France a introduit une législation visant à protéger le titre d’agent immobilier.

Tandis que l’Allemagne a renoncé à son projet de réglementer la profession d’agent immobilier, la Roumanie semble avoir l’intention de réglementer l’accès à la profession.

S’agissant de la formation, la plupart des pays exigent encore une formation d’une durée d’environ deux ou trois ans, devant parfois être complétée par un stage et/ou une expérience professionnelle et/ou un examen. Cela contraste avec des pays tels que la Croatie, la Finlande, la Hongrie, l’Italie et Malte, qui ont des exigences relativement faibles en matière de qualification. À l’exception de la Croatie, de la Finlande, de la Hongrie, de l’Italie et de la Suède, la plupart des pays proposent d’autres moyens d’obtenir les qualifications requises.

En mars 2020, Chypre a adopté une circulaire selon laquelle la législation nationale doit être interprétée en ce sens que toute personne physique liée à une agence immobilière doit être enregistrée en tant qu’agent immobilier, ce qui semble ajouter l’obligation d’une détention du capital à 100 %. À Malte, la nouvelle réglementation prévoit que la seule forme juridique sous laquelle les agents immobiliers peuvent exercer leur profession est le partenariat civil. Cela signifie que les agents immobiliers ne peuvent pas créer de société avec des non-professionnels ou tout autre professionnel qui n’est pas agréé en tant qu’agent immobilier. La Belgique exige toujours que 60 % des parts et des droits de vote dans les sociétés immobilières professionnelles soient détenus par des professionnels qualifiés.

En Espagne, certaines régions comme la Catalogne continuent de réglementer la profession en réservant des activités et en protégeant le titre.

Étant donné que la Slovaquie maintient que la profession d’agent immobilier n’est pas réglementée, les professionnels originaires d’autres États membres de l’Union souhaitant travailler comme agents immobiliers doivent toujours se soumettre à une procédure de reconnaissance académique de leurs diplômes.

Entretemps, la Slovénie a supprimé son exigence en matière de citoyenneté.

II.7. Guides-conférenciers

La profession de guide-conférencier est toujours réglementée dans deux tiers des États membres, avec une concentration géographique claire dans le sud et l’est de l’Europe.

Graphique 8. Indicateur de restrictivité: guides-conférenciers 45

Sources: Commission européenne, 2021.

Le graphique 8 montre la position relative des États membres en ce qui concerne les restrictions d’accès et d’exercice auxquelles est soumise la profession de guide-conférencier, conformément au nouvel indicateur de restrictivité. Par rapport à 2017, l’indicateur a été légèrement révisé en vue de mieux tenir compte du champ d’application des activités réservées aux guides-conférenciers et de la restrictivité des autres types d’exigences.

Ni la Belgique, ni la Bulgarie n’ont notifié cette profession dans la base de données des professions réglementées, mais il est clair que ces deux États membres réglementent la profession au moins depuis 2016.

Les recommandations de 2017 portaient essentiellement sur la justification et la proportionnalité de la réglementation de la profession ainsi que sur l’examen et l’évaluation du champ des activités réservées. Les États membres dans lesquels il existe différentes réglementations régionales ont été priés d’examiner avec soin la fragmentation des règles et la portée géographique des autorisations pour les guides-conférenciers. Enfin, la Commission a invité les États membres à revoir les listes réservant le droit d’exercer dans un grand nombre de sites touristiques aux détenteurs de licences spécifiques.

La Commission a recommandé à tous les États membres réglementant la profession d’évaluer si cette réglementation était nécessaire ou si des règles moins restrictives pourraient atteindre l’objectif de protéger le patrimoine culturel, historique, archéologique et artistique et de le valoriser comme il se doit. Ces considérations, mises en avant par les États membres pour justifier la réglementation, ont été reconnues par la Cour de justice de l’Union européenne comme raisons impérieuses d’intérêt général pouvant justifier une restriction. Cependant, la proportionnalité de ces règles doit être évaluée soigneusement. Ainsi, les États membres devraient uniquement imposer des règles et des obligations relatives à l’accès à la profession de guide-conférencier et à son exercice si cela est clairement nécessaire pour prévenir toute dégradation des richesses culturelles d’un État membre.

Aucun des États membres réglementant la profession n’a informé la Commission qu’il examinait la question, et la Commission fait observer que seules des réformes très limitées ont été adoptées.

En Slovénie, bien que la profession reste réglementée avec un large éventail d’activités réservées, les exigences en matière d’accès ont été assouplies moyennant la suppression des conditions préalables au passage de l’examen d’État.

La Lituanie a modifié la réglementation de la profession de guide-conférencier en 2018, mais, malgré les recommandations, les exigences en matière d’accès à la profession ont été durcies, notamment en ce qui concerne le champ des activités réservées. Toutefois, la Lituanie a assoupli plusieurs obligations, en supprimant par exemple la partie théorique de l’examen d’État.

La Croatie a adopté une nouvelle loi sur les services touristiques fin 2017. Cependant, les modifications n’ont répondu à aucune des préoccupations soulevées par la Commission sur les guides-conférenciers et semblent même avoir aggravé la situation. La nouvelle loi a néanmoins supprimé l’obligation de prouver son «aptitude à exercer».

La Grèce n’a procédé à aucune réforme, mais, depuis 2017, les écoles de guides-conférenciers du ministère du tourisme sont de nouveau en activité et proposent un programme de deux ans sanctionné par un diplôme. L’inscription à ces écoles est soumise à des conditions et à des restrictions. La France a aussi légèrement assoupli les restrictions et a ouvert davantage l’accès à la profession en proposant un troisième moyen d’obtenir les qualifications professionnelles requises.

Enfin, la Commission constate qu’en 2021, la Tchéquie a adopté une réforme de la profession de guide-conférencier, qui a entraîné la réglementation de la profession en protégeant le titre. On ne peut exercer la profession de guide-conférencier qu’en affichant de manière visible une carte (de niveau I ou II) délivrée sur demande par le ministère du développement régional. Pour obtenir une carte de niveau II, une qualification professionnelle est requise.

L’Autriche, la Bulgarie, Malte et la Slovénie réservent un très large éventail d’activités aux détenteurs de qualifications professionnelles spécifiques. Cela couvre l’accompagnement de personnes en vue de leur montrer et de leur expliquer la situation sociale et politique d’un pays dans des contextes nationaux et internationaux, voire parfois l’accompagnement lors d’événements sportifs et sociaux et l’accompagnement de touristes de l’aéroport à leur hôtel. Ces restrictions restreignent fortement l’accès à ces activités et doivent être limitées à ce qui est strictement nécessaire pour protéger l’intérêt public général.

La Bulgarie a révisé la réglementation de la profession en 2019, mais le champ d’application des activités réservées est resté inchangé. Les modifications de la loi en Slovénie n’ont pas affecté les règles relatives au champ d’application des restrictions. Aucune modification n’a été adoptée en Autriche et à Malte.

En Croatie, en Espagne et en Italie, la profession est réglementée au niveau régional; il s’ensuit que les professionnels pourraient être contraints d’acquérir différentes qualifications et autorisations à l’intérieur d’un même État membre s’ils souhaitent exercer leurs activités dans plusieurs régions. Ces différences compliquent l’accès à la profession et l’exercice de celle-ci 46 et pourraient poser des problèmes de compatibilité avec le droit de l’Union, notamment avec l’article 10, paragraphe 4, de la directive «services» (directive 2006/123/CE) et l’article 7, paragraphe 2 bis, de la directive sur les qualifications professionnelles (directive 2005/36/CE).

À la suite d’une procédure d’infraction lancée par la Commission, la Croatie a annoncé qu’elle remplacerait les 21 examens professionnels (un par comté) par un examen centralisé. L’Espagne et l’Italie n’ont signalé à la Commission aucune réforme ou clarification au sujet du système actuel sur les différentes réglementations en vigueur.

En 2016, la Belgique a introduit la protection du titre pour différents types de guides-conférenciers dans la Région wallonne. Bien que la validité de ces titres soit limitée à cette région, aucun système de reconnaissance mutuelle spécifique n’est prévu pour les guides-conférenciers provenant des deux autres régions, étant donné que Bruxelles et la Région flamande ne jugent pas nécessaire de réglementer la profession.

En Slovénie, les municipalités peuvent encore définir des conditions pour l’accès à la profession dans une zone touristique donnée et prévoir la protection du titre pour ceux qui remplissent ces conditions. Étant donné que les activités réservées aux guides-conférenciers sont définies au niveau des municipalités, ces réserves pourraient être très différentes sur l’ensemble du territoire.

La Croatie et la France maintiennent des listes de sites où l’exercice de la profession de guide est réservé aux titulaires de qualifications particulières. Cela pourrait conduire à une fragmentation du marché et peser lourdement sur les prestataires originaires d’autres États membres qui accompagnent des touristes à travers différentes régions d’un pays et n’offrent pas leurs services uniquement dans un site particulier. Ces listes, notamment si elles couvrent un grand nombre de sites, créent des restrictions injustifiées si les raisons d’inclure un site particulier n’ont pas été correctement évaluées.

Tandis que la France n’autorise que les guides-conférenciers diplômés à exercer dans un certain nombre de monuments historiques, la loi en Croatie contient une longue liste de localités et de sites protégés (qui comprennent la plupart des hauts lieux touristiques croates) pour lesquels les guides-conférenciers doivent passer un ou plusieurs examens. Cela signifie qu’un guide-conférencier souhaitant exercer dans des sites protégés sur tout le territoire croate devrait passer jusqu’à 21 examens distincts, essentiellement organisés séparément par chaque comté et obligeant le candidat à s’acquitter de frais pour chaque examen. Malte utilise une liste similaire de sites protégés.

À la suite de procédures d’infraction lancées par la Commission, la Croatie a annoncé qu’elle allait réduire de manière significative le nombre de sites faisant partie de la liste des sites protégés, parmi lesquels figurent actuellement la plupart des hauts lieux touristiques.

En 2017, l’Italie a supprimé sa liste de 2015 réservant un grand nombre de sites aux titulaires de licences spécifiques, par une décision rendue par un tribunal administratif.

III. Actions de suivi

L’aperçu ci-dessus montre que, malgré les orientations spécifiques fournies par la Commission dans les recommandations de réformes de 2017, les États membres n’ont pas beaucoup progressé en ce qui concerne la réévaluation et la suppression des réglementations professionnelles injustifiées ou disproportionnées. La présente communication vise à soutenir et à renforcer les efforts nationaux en faveur d’une réglementation affûtée, et elle complète d’autres initiatives de l’Union, telles que la nouvelle stratégie industrielle de 2020 mise à jour, en déterminant des régions spécifiques où le niveau de la réglementation est comparativement élevé et en indiquant des possibilités concrètes de renforcer la compétitivité du marché unique des services.

La Commission prévoit de donner suite à ces recommandations en surveillant étroitement les actions des États membres dans ce domaine et en maintenant un dialogue permanent avec les parties prenantes, notamment dans le cadre de ses groupes d’experts. L’état d’avancement des réformes ou l’absence de réforme seront également souvent au cœur du dialogue avec les États membres dans le cadre du Semestre européen et de la facilité pour la reprise et la résilience. Là où les règles nationales seront clairement contraires au droit de l’Union, la Commission s’entretiendra avec les États membres concernés et lancera, si nécessaire, des mesures coercitives. La Commission entend continuer à mettre à jour les recommandations de réforme lorsque cela sera nécessaire et approprié. Elle examinera aussi la possibilité de prévoir d’autres indicateurs et d’étendre le domaine d’application à d’autres professions importantes sur le plan économique.

Les recommandations et les suites données à celles-ci sont complémentaires des actions annoncées dans la nouvelle stratégie industrielle de 2020 mise à jour 47 . Ces actions pourraient concerner des domaines économiques similaires, et elles rendront le marché unique plus perméable, y compris en permettant d’explorer de nouvelles approches — qui seront développées dans le cadre d’un dialogue avec les États membres et les parties prenantes — consistant notamment à évaluer les avantages que représentent les normes harmonisées pour des services auxquels elles pourraient apporter une valeur ajoutée 48 .

(1)

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les recommandations de réformes en matière de réglementation des services professionnels, COM(2016) 820, et le document SWD(2016) 436 qui l’accompagne.

(2)

SWD(2021) 351, Rapport annuel sur le marché unique 2021, qui accompagne le document COM(2021) 350, «Mise à jour de la nouvelle stratégie industrielle de 2020: construire un marché unique plus solide pour soutenir la reprise en Europe».

(3)

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Mise à jour de la nouvelle stratégie industrielle de 2020: construire un marché unique plus solide pour soutenir la reprise en Europe», COM(2021) 350.

(4)

Plan d’action à long terme visant à mieux mettre en œuvre et faire respecter les règles du marché unique, COM(2020) 94 final.

(5)

Voir: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/index.cfm?action=homepage .

(6)

C’est-à-dire la contribution indirecte croissante des services à la production de biens, soit en tant qu’intrants et activités au sein des entreprises, soit en tant que produits liés à des biens. Par exemple, Copenhagen Economics estime que 25 à 60 % des emplois dans les entreprises manufacturières sont liés à des fonctions de services et qu’environ 14 millions d’emplois dans le secteur des services sont inhérents aux exportations de biens de l’UE (Copenhagen Economics, 2018: Making EU trade in services work for all). Voir: https://www.copenhageneconomics.com/publications/publication/making-eu-trade-in-services-work-for-all .

(7)

Les «services aux entreprises» sont des secteurs qui soutiennent les entreprises dans toute une série d’activités, telles que les services juridiques, comptables ou d’ingénierie. Bien que les services professionnels réglementés soient présents dans de nombreux autres secteurs de l’économie, la plupart des professions concernées par la présente communication font partie du secteur des services aux entreprises.

(8)

Eurostat, 2017.

(9)

À titre d’illustration, environ 5 % de l’apport total au secteur de la construction dans l’UE est fourni par les services d’architecture et d’ingénierie (Eurostat, 2019).

(10)

Consortium dirigé par Prometeia SpA (2021): The impact of regulatory environment on digital automation in professional services. Étude pour la Commission européenne. L’étude couvre les services d’architecture, d’ingénierie, juridiques et comptables dans 12 États membres (BE, HR, FR, DE, IE, IT, NL, PL, PT, RO, ES, SE). Voir: https://data.europa.eu/doi/10.2873/310173 .

(11)

Idem.

(12)

Voir https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/ . La base de données comprend des informations sur les professions réglementées régies par la directive 2005/36/CE et présente quelque 600 professions «génériques» différentes qui sont soumises à une réglementation. Chaque profession générique englobe généralement de nombreuses autres professions spécifiques, ce qui porte à près de 6 000 le nombre de professions réglementées dans l’UE.

(13)

M. Koumenta et M. Pagliero (2016), «Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU». Voir: https://ec.europa.eu/growth/content/measuring-prevalence-and-labour-market-impacts-occupational-regulation-eu_fr .

(14)

SWD(2020) 54.

(15)

COM(2016) 820.

(16)

Pour des détails sur la méthode, voir le document de travail correspondant des services de la Commission.

(17)

JRC (2018): Statistical Audit of the Restrictiveness Index for Seven Regulated Professions. Voir: https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/jrc-statistical-audit-restrictiveness-index-seven-regulated-professions

(18)

J. Pelkmans (2017): The New Restrictiveness Indicator for Professional Services: an Assessment. Étude pour la commission IMCO du Parlement européen. Voir: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/607349/IPOL_STU(2017)607349_EN.pdf .

(19)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(20)

C’est-à-dire des architectes soumis à des procédures d’attestation supplémentaires afin d’exercer des activités spécifiques.

(21)

En Estonie, toute entreprise qui souhaite fournir des services dans les secteurs de la construction, de la conception, des expertises du bâtiment, des audits énergétiques, de la supervision pour les propriétaires, du conseil en projets de construction et en bâtiments, et de la délivrance de certificats énergétiques doit s’inscrire au registre des activités économiques et désigner un «spécialiste principal» pour chaque domaine particulier.

(22)

La Croatie a également supprimé l’obligation d’être membre d’une chambre professionnelle pour les gestionnaires de sites. Selon les autorités croates, la condition de résidence a également été supprimée.

(23)

76 domaines d’activité peuvent être certifiés dans le secteur de la construction, dont 16 activités dans le domaine de la conception.

(24)

Architectes titulaires d’une licence complète; architectes titulaires d’une licence de construction dans la spécialité structure et construction, architectes titulaires d’une licence de construction dans la spécialité architecture; architectes techniques titulaires d’une licence de construction dans la spécialité architecture.

(25)

En vertu de l’ancienne loi, seules des personnes physiques et des sociétés d’ingénieurs civils pouvaient être membres d’une société d’architectes/ingénieurs, et seules des personnes physiques membres d’une telle société et détenant la majorité des parts de celle-ci pouvaient être nommées administrateurs et représentants statutaires de la société.

(26)

La CJUE a jugé que «la République d’Autriche n’a avancé aucun argument concret pour démontrer que d’autres mesures moins contraignantes, telles que l’adoption de règles d’organisation interne d’une société multidisciplinaire, envisagée par la Commission dans son argumentation, ne seraient pas propres à assurer l’impartialité, l’indépendance et l’intégrité d’un [architecte/ingénieur] exerçant son activité dans le cadre d’une telle société».

(27)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(28)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(29)

En France, le conseil fiscal est réservé aux avocats, mais les experts-comptables peuvent fournir des conseils fiscaux à leurs clients s’il s’agit d’une activité auxiliaire en lien avec leur activité comptable principale. Les commissaires aux comptes et les notaires peuvent également fournir des conseils en matière fiscale si les questions sont liées à leurs activités.

(30)

Compte tenu des similitudes dans la réglementation de la profession, notamment par la protection du titre professionnel, les avocats bénéficient de deux directives spécifiques, qui concernent respectivement la possibilité de fournir des services sur une base temporaire ou occasionnelle sous le titre professionnel d’origine (directive 77/249/CEE) et la possibilité de s’établir à titre permanent dans un autre État membre sous le titre professionnel d’origine (directive 98/5/CE). Bien qu’elles ne définissent pas les activités qui sont réservées à la profession en général, ces deux directives se réfèrent aux «activités d’avocat», telles que les activités relatives à la représentation et à la défense d’un client en justice ou devant des pouvoirs publics, ainsi que le conseil juridique.

(31)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(32)

Seuls les juristes peuvent travailler dans le cadre d’une relation de travail; ce n’est pas le cas des avocats.

(33)

Un client ne peut engager directement un barrister; il est obligé de passer par un solicitor.

(34)

Voir l’arrêt rendu dans l’affaire C-309/99, Wouters.

(35)

Lorsque la profession n’est pas considérée comme incompatible avec la profession d’avocat.

(36)

À l’exception des sociétés qui souhaitent porter le titre de «Rechtsanwaltsgesellschaft».

(37)

Dans un certain nombre d’États membres, les conseils en propriété industrielle sont appelés «avocats en droit des brevets» (par exemple, en Autriche et en Allemagne, «Patentanwälte»).

(38)

L’existence de la qualification de mandataire agréé près l’Office européen des brevets sur la base de la Convention sur le brevet européen, signée par tous les États membres de l’Union européenne, devrait également être mentionnée. Cette qualification permet au professionnel d’utiliser le titre mentionné pour la représentation devant l’Office européen des brevets. Cependant, cette qualification ne permet pas d’exercer la profession de conseil en propriété industrielle dans les pays signataires de l’accord qui réglementent la profession.

(39)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(40)

Arrêt de la CJUE du 29 juillet 2019 dans l’affaire C-209/18, Commission/République d’Autriche.

(41)

Dans ces pays, il n’y a généralement pas d’intervention obligatoire d’un notaire ou d’un avocat dans le processus de cession, et les agents immobiliers peuvent intervenir tout au long du processus, y compris au stade du transfert du titre de propriété et du paiement.

(42)

En Espagne, les activités des agents immobiliers sont soumises à certaines règles régionales.

(43)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(44)

Tableau de bord des marchés de consommation 2016, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/consumer_markets_scoreboard_2016_en.pdf .

(45)

L’indicateur met en évidence le degré global de restrictivité réglementaire sur une échelle allant de 0 (le moins restrictif) à 6 (le plus restrictif). Les scores de 2017 ont été recalculés afin de tenir compte des ajustements méthodologiques et des nouvelles informations reçues des États membres.

(46)

Voir également le document de travail des services de la Commission sur les résultats des tests de performance du marché intérieur des services [SWD(2012)147] qui accompagne la communication de la Commission sur la mise en œuvre de la directive «services» [COM(2012)261].

(47)

COM(2021) 350.

(48)

Ces initiatives pourraient concerner des secteurs de services autres que ceux qui sont visés par la présente communication, en fonction des résultats que donnera l’évaluation exploratoire à venir.