Acte préparatoire — 52021DC0520

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 2.6.2021

COM(2021) 520 final

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Autriche pour 2021

{SWD(2021) 501 final}

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Autriche pour 2021

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,

vu la recommandation de la Commission européenne,

vu les résolutions du Parlement européen,

après consultation du comité économique et financier,

considérant ce qui suit:

(1)Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale 2 du pacte de stabilité et de croissance 3 . Dans sa communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec cette évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet aux États membres de s’écarter temporairement de la trajectoire d’ajustement conduisant à la réalisation de leur objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril leur viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, dans sa stratégie annuelle pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale resterait active en 2021 4 .

(2)Le 20 juillet 2020, le Conseil a recommandé à l’Autriche 5 de prendre, conformément à la clause dérogatoire générale, toutes les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie, soutenir l’économie et favoriser la reprise. Il a également été recommandé aux autorités autrichiennes, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à atteindre des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements.

(3)Selon la recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, il convient que les politiques budgétaires continuent à soutenir l’activité économique dans tous les États membres de la zone euro tout au long de 2021 et que les mesures soient adaptées aux circonstances propres à chaque pays, rapides, temporaires et ciblées 6 . Lorsque les conditions épidémiologiques et économiques le permettront, il conviendra de supprimer progressivement les mesures d’urgence, tout en atténuant l’incidence de la crise sur le plan social et sur le marché du travail. Il convient de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la viabilité de la dette, tout en favorisant les investissements. Les États membres devraient mener des réformes qui renforcent la couverture, l’adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

(4)Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté ses avis sur les projets de plans budgétaires 2021 des États membres de la zone euro, sur la base d’une évaluation qualitative des mesures budgétaires. La Commission était d’avis que le projet de plan budgétaire de l’Autriche était globalement conforme aux recommandations en matière de politique budgétaire adoptées par le Conseil le 20 juillet 2020, et que la plupart des mesures prévues dans le plan soutenaient l’activité économique dans un contexte de grande incertitude.

(5)Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience 7 est entré en vigueur le 19 février 2021. Cette facilité apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l’investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’UE. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d’investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant notamment les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies. Elle aidera ainsi les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera à renforcer leur viabilité, ainsi que la croissance et la création d’emplois, à moyen et à long terme.

(6)Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l’élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres 8 . L’orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l’activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l’activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l’état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l’UE, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant des niveaux d’endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés par des ressources nationales et en utilisant les subventions octroyées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d’investissement et de nouvelles réformes structurelles de qualité. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d’incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

(7)Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission estime par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont le critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’UE ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin, la Commission a considéré que les conditions requises étaient remplies pour continuer à appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et pour la désactiver à partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d’être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale 9 .

(8)Le 28 avril 2021, l’Autriche a présenté son programme de stabilité pour 2021, conformément à l’article 4 du règlement (CE) nº 1466/97.

(9)En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de l’Autriche s’élevait à 8,9 % de son PIB, tandis que la dette des administrations publiques s’établissait à 83,9 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire était de -9,6 % du PIB, en tenant compte de mesures budgétaires discrétionnaires à hauteur de 6,8 % du PIB au soutien de l’économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. L’Autriche a également apporté un soutien à la trésorerie des entreprises et aux liquidités des ménages (sous la forme de garanties et de reports d’imposition, qui n’ont pas d’incidences budgétaires directes et immédiates) estimé à 3,5 % du PIB.

Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE. Le présent rapport traite de la situation budgétaire de l’Autriche, étant donné que son déficit public en 2020 a dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité et que sa dette publique a dépassé la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n’a pas diminué à un rythme satisfaisant. Le rapport concluait que le critère du déficit n’avait pas été rempli et que le critère de la dette n’avait pas été respecté.

(10)Le scénario macroéconomique qui sous‑tend les projections budgétaires du programme de stabilité est prudent pour 2021 et 2022. Le programme table sur une croissance modérée du PIB réel de 1,5 % en 2021 et sur un rebond important, de 4,7 %, en 2022, contre une croissance réelle de 3,4 % en 2021 et 4,3 % en 2022 selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission. La différence entre les deux projections est principalement due au fait qu’elles ont été réalisées à des dates distinctes, ce qui a permis à la Commission de tenir compte de l’estimation rapide des chiffres du PIB au premier trimestre, publiés fin avril et supérieurs aux prévisions. En outre, les projections de la Commission tiennent compte de la levée des restrictions, intervenue en avril dans certaines régions du pays, et de l’annonce, faite par le gouvernement, d’un assouplissement considérable des mesures de confinement à partir de la mi‑mai.

(11)Dans son programme de stabilité pour 2021, le gouvernement prévoit une réduction du déficit public, de 8,9 % du PIB en 2020 à 8,4 % du PIB en 2021, alors que le ratio de la dette publique devrait augmenter en passant à 89,6 % du PIB en 2021. Selon le programme, la variation du solde budgétaire primaire en 2021 par rapport au niveau d’avant la crise (en 2019) devrait être de -9,2 % du PIB, en tenant compte de mesures budgétaires discrétionnaires à hauteur de 5,8 % du PIB au soutien de l’économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. Ces projections sont comparativement moins favorables que les prévisions du printemps 2021 de la Commission. Selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, le déficit public devrait s’améliorer en passant à 7,6 % du PIB en 2021, alors que le ratio de la dette publique devrait augmenter et passer à 87,2 % du PIB en 2021. Cet écart s’explique principalement par le scénario macroéconomique plus favorable retenu par la Commission.

(12)En réaction à la pandémie de COVID-19 et au ralentissement économique qu’elle a entraîné, l’Autriche a adopté des mesures budgétaires pour renforcer les capacités de son système de santé, contenir la pandémie et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l’augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d’éviter qu’elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu’ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par l’Autriche en 2020 et en 2021 ont été conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Certaines mesures discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 ne semblent ni temporaires ni accompagnées de mesures de compensation. Au‑delà de la période couverte par les prévisions de la Commission, en 2023, l’incidence persistante de ces mesures non temporaires est estimée à 1 % du PIB: il s’agit principalement de primes à l’investissement, de l’introduction de la méthode d’amortissement dégressif et d’un allégement de l’impôt sur le revenu, ainsi que de transferts de capitaux. Ces mesures non temporaires comprennent également des investissements à hauteur d’environ 0,1 % du PIB, qui devraient soutenir la croissance potentielle à moyen terme et donc la viabilité.

(13)Le programme de stabilité pour 2021 prévoit que les investissements et les réformes financés par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience atteignent 0,02 % du PIB en 2020, 0,1 % en 2021, 0,3 % en 2022, 0,3 % en 2023 et 0,2 % du PIB en 2024. Les prévisions de printemps de la Commission tiennent pleinement compte de ces subventions dans leurs projections budgétaires.

(14)Les indicateurs d’ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) nº 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d’importantes incertitudes subsistent quant à l’estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s’adapter rapidement à l’évolution de la pandémie et de passer d’une aide d’urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l’ampleur des mesures de soutien à l’activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts du budget de l’UE (tels que ceux de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l’impulsion donnée à l’économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses, quant à lui, doit être adapté 10 et complété par des informations supplémentaires afin qu’il soit possible d’évaluer pleinement l’orientation de la politique budgétaire.

Premièrement, suivant l’approche retenue dans l’évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d’urgence temporaires n’ont pas été incluses dans l’agrégat des dépenses. Ces mesures d’urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l’indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d’approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique.

Deuxièmement, pour pouvoir évaluer l’orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d’inclure les transferts importants provenant du budget de l’UE (par exemple de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l’agrégat de dépenses concerné.

Par conséquent, l’orientation budgétaire est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.

Au-delà de l’orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C’est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l’évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

(15)Dans son programme de stabilité pour 2021, le déficit public de l’Autriche devrait descendre à 4,3 % du PIB en 2022, principalement en raison de la forte croissance économique prévue (4,7 % en termes réels), de la reprise attendue sur le marché du travail et de la vigueur de la consommation privée. Le ratio de la dette publique devrait pour sa part diminuer et passer à 88,1 % du PIB en 2022. Ces projections sont comparativement moins favorables que les prévisions du printemps 2021 de la Commission. Selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, le déficit public devrait s’améliorer en passant à 3,0 % du PIB en 2022, alors que le ratio de la dette publique devrait descendre à 85,0 % du PIB en 2022. Cet écart s’explique en grande partie par un scénario macroéconomique sous‑jacent différent.

Sur la base des prévisions de la Commission, l’orientation budgétaire générale définie ci‑dessus – y compris l’incidence sur la demande globale en 2022 des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l’UE, et notamment par la facilité pour la reprise et la résilience – est jugée neutre (0,0 % du PIB) 11 . La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devrait augmenter de 0,1 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient apporter une contribution neutre 12 . Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient également apporter une contribution neutre.

(16)La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l’importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, elle a rendu plus crucial encore le relèvement du niveau et de la qualité des investissements durables et propices à la croissance, compatibles avec les objectifs de renforcement du potentiel de croissance et de la résilience économique et sociale et avec les objectifs de la double transition écologique et numérique. Les plans pour la reprise et la résilience permettront d’améliorer la composition des budgets nationaux.

(17)Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme, le déficit public devrait descendre de 3,0 % du PIB en 2023 à 2,5 % du PIB en 2024. Le déficit public ne devrait donc plus être supérieur à 3 % du PIB en 2023.

Sur la base du programme, l’orientation budgétaire générale – y compris l’incidence sur la demande globale des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l’UE, et notamment par la facilité pour la reprise et la résilience – est estimée à 0,6 % du PIB en moyenne en 2023 et en 2024. La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devrait diminuer de 0,1 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient apporter une contribution neutre 13 . Les dépenses courantes primaires financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient apporter une contribution restrictive de 0,4 point de pourcentage du PIB.

14 L’estimation actuelle de la croissance potentielle nominale moyenne sur 10 ans est de 3 %. Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui peuvent stimuler la croissance potentielle de l’Autriche.

(18)Le ratio de la dette publique devrait pour sa part diminuer et passer de 88,1 % du PIB en 2023 à 87,6 % du PIB en 2024. À moyen terme, les risques pesant sur la viabilité des finances publiques de l’Autriche sont moyens 15 .

(19)Vu le degré encore exceptionnellement élevé d’incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

Le Conseil a évalué le programme de stabilité/convergence pour 2021 et les suites données par l’État membre à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,

RECOMMANDE À L’AUTRICHE:

1.en 2022, de maintenir une orientation budgétaire favorable, et notamment l’impulsion donnée par la facilité pour la reprise et la résilience, et de préserver les investissements financés au niveau national;

2.lorsque les conditions économiques le permettront, de mener une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques; dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance;

3.d’accorder une attention particulière à la composition des finances publiques, tant du côté des recettes que des dépenses, ainsi qu’à la qualité des mesures budgétaires, afin de garantir une reprise durable et inclusive; de donner la priorité aux investissements durables et propices à la croissance, notamment à ceux qui favorisent la transition écologique et numérique; de donner la priorité aux réformes structurelles budgétaires qui concourront au financement des priorités des politiques publiques et de contribuer à la viabilité à long terme des finances publiques, notamment en renforçant la couverture, l’adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

Fait à Bruxelles, le

(1)

JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

(2)

La clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97, et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique.

(3)

Communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, COM(2020) 123 final du 20.3.2020.

(4)

Communication de la Commission – Stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, COM(2020) 575 final du 17.9.2020.

(5)

Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de l’Autriche et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Autriche pour 2020 (JO C 282 du 26.8.2020, p. 129).

(6) Dans l’attente de son adoption définitive par le Conseil, après approbation par le Conseil européen. Le texte approuvé par l’Eurogroupe le 16 décembre 2020 est disponible à l’adresse suivante: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/fr/pdf

(7)

JO L 57 du 18.2.2021, p. 17.

(8)

Communication de la Commission au Conseil: «Un an après le début de la pandémie de COVID-19: la réponse apportée en matière de politique budgétaire», COM(2021) 105 final du 3.3.2021.

(9)

Communication de la Commission sur la coordination des politiques économiques en 2021: surmonter la COVID‑19, soutenir la reprise et moderniser notre économie, COM(2021) 500 final du 2.6.2021.

(10) En particulier, le lissage des investissements sur 4 ans utilisé pour le critère des dépenses ne permet pas d’évaluer correctement le soutien budgétaire apporté à la reprise par les investissements financés au niveau national.

(11) Un signe négatif de l’indicateur correspond à un excédent de croissance des dépenses primaires par rapport à la croissance économique à moyen terme, ce qui indique une politique budgétaire expansionniste.

(12) D’autres dépenses en capital financées au niveau national devraient apporter une contribution restrictive de 0,1 point de pourcentage du PIB.

(13) D’autres dépenses en capital financées au niveau national devraient apporter une contribution restrictive de 0,1 point de pourcentage du PIB.

(14) Estimée par la Commission selon la méthode commune.

(15) Voir le document de travail des services de la Commission — Annexe statistique fournissant des données générales utiles à l’évaluation des programmes de stabilité et de convergence pour 2021.