COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 2.6.2021
COM(2021) 530 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie
{SWD(2021) 530 final}
| CELEX | 52021DC0530 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 2 juin 2021 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 2.6.2021
COM(2021) 530 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie
{SWD(2021) 530 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif en Roumanie
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,
vu la recommandation de la Commission,
considérant ce qui suit:
(1)Conformément à l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «traité»), les États membres sont tenus d’éviter les déficits publics excessifs.
(2)Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.
(3)À la suite d’une recommandation de la Commission du 4 mars 2020 1 fondée sur la prévision d’un déficit excessif en 2019, le Conseil a décidé, le 3 avril 2020, conformément à l’article 126, paragraphe 6, du traité, que la Roumanie présentait un déficit excessif 2 et lui a adressé une recommandation pour qu'elle le corrige en 2022 au plus tard 3 , conformément à l’article 126, paragraphe 7, du traité et à l’article 3 du règlement (CE) nº1467/97 du Conseil 4 .
(4)Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance (PSC) 5 . Cette clause, instaurée par l’article 5, paragraphe 1, l’article 6, paragraphe 3, l’article 9, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97 6 , et par l’article 3, paragraphe 5, et l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1467/97, facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans sa communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique résultant de la pandémie de COVID-19, les conditions d’activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec cette évaluation de la Commission.
(5)Le 15 septembre 2020, la Roumanie a présenté son rapport sur les mesures prises pour donner suite à la recommandation du Conseil du 3 avril 2020. Ce rapport faisait état d’une détérioration importante des finances publiques en 2020, principalement en raison de la pandémie de COVID-19.
(6)Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté une communication sur la situation budgétaire de la Roumanie 7 . La Commission y estimait que, compte tenu de l’incertitude exceptionnelle persistante engendrée par la pandémie de COVID-19 et de son incidence macroéconomique et budgétaire majeure, aucune décision relative à de nouvelles mesures dans le cadre de la procédure pour déficit excessif (PDE) engagée pour la Roumanie ne pouvait être prise en l'état actuel des choses. En particulier, elle y estimait que cette incertitude exceptionnelle, notamment s'agissant de donner une orientation crédible à la politique budgétaire, ne lui permettait pas de présenter à ce stade une recommandation de recommandation du Conseil en vertu de l’article 126, paragraphe 7, du traité. La Commission y indiquait qu’elle réévaluerait la situation budgétaire de la Roumanie au printemps 2021, sur la base des chiffres effectifs pour 2020, du budget 2021 et des prévisions du printemps 2021 de la Commission et que, le cas échéant, elle proposerait de nouvelles mesures dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, en tenant compte de la poursuite de l’application de la clause dérogatoire générale du PSC en 2021.
(7)Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication fournissant de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l’élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres 8 . Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission estime que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont le critère quantitatif essentiel serait le niveau de l’activité économique dans l’UE ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Le 2 juin 2021, la Commission a adopté une communication sur la coordination des politiques économiques en 2021 9 . Selon cette communication, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance restera en vigueur en 2022 et il est prévu qu’elle soit désactivée en 2023.
(8)Selon le Debt Sustainability Monitor 2020 de la Commission mis à jour pour tenir compte des dernières prévisions du printemps 2021 de la Commission, les risques pesant à moyen et à long terme sur la viabilité budgétaire de la Roumanie restent élevés. Il convient de remédier à ces risques au moyen d’un plan budgétaire à moyen terme adéquat, assorti de mesures structurelles.
(9)Compte tenu de la forte contraction de l’activité économique liée à la pandémie de COVID-19 et de la nécessité que les politiques budgétaires soutiennent la reprise en 2021 et 2022, la recommandation du Conseil du 3 avril 2020 ne constitue plus une base pertinente pour fournir à la Roumanie des orientations en matière de politique budgétaire.
(10)En vertu de la dernière ligne de l’article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du traité en cas de grave récession économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union, à condition que cela ne mette pas en danger la viabilité budgétaire à moyen terme.
(11)Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du traité et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser à l'État membre concerné une recommandation qui fixe également le délai dans lequel ce dernier doit mettre fin à la situation de déficit excessif. Cette recommandation doit prescrire à l’État membre concerné un délai maximal de six mois pour engager une action suivie d’effets visant à corriger le déficit excessif, ce délai pouvant être ramené à trois mois lorsque la gravité de la situation le justifie. En outre, dans une recommandation visant à ce qu'un déficit excessif soit corrigé, le Conseil doit exiger la réalisation d’objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui étayent la recommandation, correspondent à une amélioration annuelle minimale du solde structurel, c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du produit intérieur brut (PIB), à titre de référence.
(12)En Roumanie, le PIB réel s’est contracté de 3,9 % en 2020. Selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, la croissance du PIB réel devrait rebondir à 5,1 % en 2021 et à 4,9 % en 2022. La consommation privée devrait se redresser à mesure que la campagne de vaccination progresse et que les mesures de distanciation sociale sont progressivement levées, tandis que la croissance des salaires devrait également rester robuste. Le démarrage de projets dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience (ci-après le «PRR») devrait imprimer un nouvel élan à la croissance des investissements. La contribution des exportations nettes, c’est-à-dire les exportations moins les importations, devrait rester négative sur l’ensemble de la période couverte par les prévisions. En effet, les importations devraient être dopées par le redressement de la consommation privée ainsi que par la hausse des investissements. Les exportations devraient être soutenues par le redressement de la demande extérieure, mais demeurer moins dynamiques que les importations. Les aléas entourant les perspectives de croissance sont équilibrés. D’un côté, une stratégie budgétaire à moyen terme crédible peut permettre de dissiper les inquiétudes quant à la viabilité budgétaire, en particulier si elle est conjuguée à des réformes ambitieuses (dont celles contenues dans le PRR). Cela aiderait à corriger les déséquilibres macroéconomiques de la Roumanie et à atténuer les risques pour la stabilité financière et contribuerait à une croissance durable, notamment en améliorant le climat d’investissement. De l’autre, l’incertitude quant à l’élaboration des politiques publiques et aux retards ou inefficacités dans la mise en œuvre du PRR pourrait avoir des effets négatifs sur la confiance.
(13)Le 2 mars 2021, le Parlement roumain a adopté le budget 2021 et la stratégie budgétaire à moyen terme de la Roumanie. Cette stratégie budgétaire, ainsi que des informations sur le profil du soutien financier non remboursable et des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après la «facilité»), ont été prises en compte dans le programme de convergence pour 2021, qui a été présenté à la Commission le 5 mai 2021. Partant d’un déficit public de 9,2 % du PIB en 2020, le programme de convergence prévoit que le déficit public passera en dessous de 3 % du PIB d’ici à 2024, selon les étapes suivantes: 8,0 % du PIB en 2021, 6,2 % du PIB en 2022, 4,4 % du PIB en 2023 et 2,9 % du PIB en 2024. L’ajustement budgétaire prévu dans le programme de convergence repose essentiellement sur les dépenses. Une maîtrise des dépenses (réduction en pourcentage du PIB) est envisagée, en particulier en ce qui concerne les salaires du secteur public (baisse de 1,4 point de pourcentage entre 2022 et 2024) et les transferts sociaux (baisse de 0,9 point de pourcentage entre 2022 et 2024).
(14)Les prévisions du printemps 2021 de la Commission, qui s’étendent jusqu’en 2024, pronostiquent un déficit public de 8,0 % du PIB en 2021, de 7,1 % du PIB en 2022 et de 6,8 % du PIB en 2023 et en 2024. Ces prévisions tiennent compte des dépenses dont il est prévu qu’elles soient financées par les soutiens financiers non remboursables et les prêts de la facilité, telles que présentées dans le programme de convergence roumain et dans les informations complémentaires fournies par la Roumanie. La baisse du déficit public nominal prévue par la Commission s’explique principalement par l’expiration progressive des mesures d’urgence adoptées en réponse à la pandémie de COVID-19, par l’augmentation des recettes à la faveur de la reprise économique attendue et par l’incidence positive supplémentaire des investissements et des réformes qui devraient être financés par la facilité. Par ailleurs, le gouvernement roumain a décidé de geler les salaires du secteur public en 2021 et 2022, de différer l’augmentation des pensions de retraite en 2021 et d’augmenter modérément les pensions de retraite en 2022, ce qui contribue à une amélioration des perspectives par rapport aux prévisions de l’automne 2020 de la Commission. Ces changements ont déjà été adoptés. En outre, le gouvernement a l’intention d’adopter une nouvelle loi sur les retraites visant à maintenir les dépenses de retraite à un niveau globalement stable en pourcentage du PIB. La projection de déficit plus élevée dans les prévisions du printemps 2021 de la Commission que dans le programme de convergence de la Roumanie est liée au fait que l’assainissement budgétaire prévu n’est pas entièrement étayé par des mesures adoptées ou annoncées de manière crédible et n’a donc pas pu être pris en compte dans les prévisions de la Commission. Selon la Commission, le déficit structurel devrait s’améliorer de 0,7 point de pourcentage (pp) du PIB en 2021 et de 0,5 pp du PIB en 2022 puis se détériorer de 0,1 pp du PIB en 2023 et de 0,4 pp du PIB en 2024.
(15)La dette publique s’est établie à 34,7 % du PIB à la fin de 2018, à 35,3 % du PIB à la fin de 2019 et à 47,3 % du PIB à la fin de 2020. Selon les prévisions du printemps 2021 de la Commission, elle devrait augmenter pour atteindre 49,7 % du PIB à la fin de 2021, 52,7 % du PIB à la fin de 2022 et 59,5 % du PIB à la fin de 2024, et s'approcher ainsi pour la première fois de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité en l’absence de mesures correctives supplémentaires par rapport à celles déjà adoptées ou annoncées de manière crédible.
(16)L’analyse de la soutenabilité de la dette à moyen et long termes, mise à jour après les prévisions du printemps 2021 de la Commission, confirme que les risques pesant sur la viabilité budgétaire sont élevés à moyen terme. Selon une projection sur 10 ans correspondant au scénario de référence, le ratio de la dette publique au PIB continuerait d’augmenter tout au long de la période de projection pour atteindre un niveau proche de 90 % du PIB. Les risques pesant sur la soutenabilité de la dette sont liés à d’importants déficits budgétaires, aux coûts du vieillissement de la population et à la vulnérabilité de la trajectoire de la dette face aux chocs macrobudgétaires. L’augmentation des pensions de retraite, adoptée au cours de l’été 2019 et pour le moment reportée jusqu’à la fin de 2022, est la principale source de risques pour la soutenabilité de la dette. La structure de la dette, dont une proportion élevée est libellée en devises étrangères et dont une part importante est détenue par des non-résidents, accroît encore les risques pesant sur sa soutenabilité, même si les interventions de la Banque nationale de Roumanie sur le marché secondaire ont permis de maintenir le coût de l’emprunt public à des niveaux favorables en 2020. En outre, il existe des risques liés aux passifs éventuels découlant des garanties (correspondant à 1,4 % du PIB) que l’État a accordées aux entreprises et aux travailleurs indépendants pendant la crise de la COVID-19. Selon les prévisions, les besoins bruts de financement devraient augmenter. À l’inverse, les réformes et les investissements dans le cadre de Next Generation EU devraient, s’ils sont effectivement mis en œuvre, avoir une incidence positive sur la croissance du PIB au cours des prochaines années, et contribuer ainsi à la soutenabilité de la dette.
(17)Aux termes de l’article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97, le déficit excessif doit être résorbé dans l’année suivant la constatation de son existence, sauf circonstances particulières. La trajectoire d’ajustement devrait être déterminée conformément au règlement (CE) nº 1467/97, en tenant compte de la position économique et budgétaire de l’État membre.
(18)En l’espèce, il existe de telles circonstances particulières en Roumanie. Accorder une année supplémentaire à la Roumanie, conformément à la règle établie à l’article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97, nécessiterait un ajustement budgétaire très marqué et entraînerait d’importantes pertes de production, ce qui risquerait de compromettre la reprise économique après la pandémie de COVID-19. Si le délai pour corriger le déficit excessif était fixé à 2024 au plus tard, les ajustements annuels imposés par la trajectoire d'ajustement demeureraient substantiels mais l’effort demandé serait plus progressif et permettrait de trouver un juste milieu entre assainissement budgétaire et soutien à la reprise économique. La nouvelle trajectoire d’ajustement tient également compte du changement de la situation budgétaire, notamment des évolutions budgétaires en 2020 et de la nouvelle stratégie budgétaire mise en place par le gouvernement roumain. Des réformes, notamment pour améliorer la gestion des finances publiques, contribueraient de manière essentielle à garantir une correction durable du déficit excessif. Compte tenu de ces considérations et conformément aux orientations de politique budgétaire énoncées dans la communication de la Commission du 3 mars 2021, il est justifié de fixer le délai pour corriger le déficit excessif à 2024 au plus tard.
(19)Pour qu’elle suive une trajectoire d’ajustement crédible et durable dans ce délai, il faudrait que la Roumanie atteigne un objectif de déficit public nominal de 8,0 % du PIB en 2021, de 6,2 % du PIB en 2022, de 4,4 % du PIB en 2023 et de 2,9 % du PIB en 2024, ce qui est en adéquation avec les propres objectifs du gouvernement. Sur la base des prévisions de la Commission, cela est compatible avec un taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes de 3,4 % en 2021, de 1,3 % en 2022, de 0,9 % en 2023 et de 0,0 % en 2024 10 . Ces taux de croissance des dépenses publiques primaires nettes seront le principal indicateur utilisé pour évaluer l’effort budgétaire si une analyse approfondie est nécessaire. L’ajustement budgétaire annuel correspondant du solde structurel est de 0,7 % du PIB en 2021, de 1,8 % du PIB en 2022, de 1,7 % du PIB en 2023 et de 1,5 % du PIB en 2024.
(20)Pour évaluer l’incidence potentielle de la politique budgétaire globale sur la production, il convient, à l’heure actuelle, d’inclure les importants montants versés par le budget de l’UE (au titre de la facilité et des Fonds structurels de l’UE) dans l’agrégat des dépenses pertinent, en tant que mesure de l’orientation budgétaire 11 . Sur cette base, les fonds de l’UE devraient, selon les prévisions, avoir une incidence positive significative sur l’économie roumaine dans les années à venir. En effet, les investissements et les réformes soutenus par la facilité fournissent à la Roumanie la possibilité d'améliorer sa position budgétaire sous-jacente à moyen terme tout en soutenant néanmoins la croissance et la création d’emplois.
(21)Les mesures d'assainissement budgétaire devraient garantir une correction durable du déficit excessif, et mener en outre à un accroissement de la qualité des finances publiques et à un renforcement du potentiel de croissance de l'économie. Les réformes de nature budgétaire et économique au sens plus large, y compris les réformes du système des retraites, de l’administration fiscale, des salaires du secteur public et de la gouvernance des entreprises publiques, devraient conforter l’effort d’assainissement budgétaire et le rendre durable.
(22)Depuis 2016, la Roumanie a systématiquement dérogé à ses règles budgétaires nationales et au calendrier d’adoption de la stratégie budgétaire à moyen terme, inscrits dans le cadre budgétaire national. La pleine application du cadre budgétaire national à l'avenir soutiendrait l’ajustement budgétaire de la Roumanie,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:
(1)La Roumanie devrait mettre fin à la situation de déficit excessif en 2024 au plus tard.
(2)La Roumanie devrait atteindre un objectif de déficit public nominal de 8,0 % du PIB en 2021, de 6,2 % du PIB en 2022, de 4,4 % du PIB en 2023 et de 2,9 % du PIB en 2024, ce qui est compatible avec un taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes de 3,4 % en 2021, de 1,3 % en 2022, de 0,9 % en 2023 et de 0,0 % en 2024. Cela correspond à un ajustement structurel annuel de 0,7 % du PIB en 2021, de 1,8 % du PIB en 2022, de 1,7 % du PIB en 2023 et de 1,5 % du PIB en 2024.
(3)La Roumanie devrait mettre pleinement en œuvre les mesures déjà adoptées pour 2021. Elle devrait définir et mettre en œuvre les mesures supplémentaires nécessaires pour corriger son déficit excessif d’ici à 2024. Les mesures d’assainissement budgétaire devraient garantir une correction durable sans nuire à la croissance. Toutes les éventuelles recettes exceptionnelles devraient être utilisées pour réduire le déficit public.
(4)Le Conseil fixe au 15 octobre 2021 la date limite pour que la Roumanie engage une action suivie d’effets et remette, conformément à l’article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97, un rapport sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs. Par la suite, la Roumanie devrait rendre compte des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la présente recommandation au moins tous les six mois, jusqu’à ce que le déficit excessif soit corrigé.
En outre, la Roumanie devrait veiller à l’application intégrale et effective du cadre budgétaire national. Pour assurer la réussite de la stratégie budgétaire à moyen terme, il sera également important que l’assainissement budgétaire soit étayé par des réformes globales.
La Roumanie est destinataire de la présente recommandation.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
Communication de la Commission intitulée «Coordination des politiques économiques en 2021: surmonter la COVID-19, soutenir la reprise et moderniser notre économie», Bruxelles, 2.6.2021, COM(2021)500 final.