Initiative législative — 52021IR0471

Avis du Comité européen des régions sur l’avenir des aéroports régionaux — Défis et ouvertures

(2021/C 440/10)

Rapporteur: Władysław ORTYL (ECR/Pologne), maréchal de la voïvodie de Subcarpatie

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

La situation actuelle des aéroports régionaux

1.

souligne qu’il n’existe pas, au niveau de l’Union, de définition commune de la notion d’«aéroport régional». Aux fins du présent avis, ce terme désigne les aéroports sans plateforme de correspondances, et dont la zone principale de chalandise n’est pas la capitale du pays concerné. Il serait toutefois pertinent que la Commission européenne affine cette définition en prenant notamment pour critères le type de liaisons assurées, le nombre de passagers ou encore la quantité de correspondances vers d’autres aéroports. Le Comité invite dès lors la Commission à établir des critères pour définir les différentes catégories d’aéroports régionaux (situés dans des régions périphériques, insulaires, ultrapériphériques ou moins développées) et les règles qui leur sont applicables en matière de financements et de politique de concurrence;

2.

fait observer que le secteur aérien est l’un des plus touchés par la pandémie de COVID-19, et que la situation des aéroports régionaux est particulièrement préoccupante. Neuf mois après la flambée de la maladie, plus de 6 000 dessertes qui étaient assurées au départ des aéroports européens en 2019 n’avaient toujours pas été rétablies (1). Ce sont les petits aéroports régionaux qui ont déploré la plus forte baisse du nombre de vols directs, en particulier dans le transport de passagers. Par exemple, 95 % des vols ont été supprimés à Trévise en Italie, 91 % à Vaase en Finlande, 87 % à Quimper en France, et 82 % à Bourgas en Bulgarie; cependant, les grands aéroports européens de fret, tels que celui de Liège en Belgique, ont enregistré une croissance du trafic de fret de 10,7 %;

3.

relève qu’en 2020, d’après les estimations d’organisations telles qu’Eurocontrol (2), les compagnies aériennes, les aéroports et les prestataires de services de navigation aérienne auront accusé des pertes nettes à hauteur de 56,2 milliards d’EUR, ce sont 1,7 milliard de passagers en moins qui auront été transportés, le nombre de vols effectués aura baissé de 6,1 millions (souvent une diminution de 50 % dans le meilleur des cas), et 191 000 licenciements directs auront été enregistrés en Europe. L’ACI estime (3) que la chute soudaine du trafic de passagers à significativement réduit les recettes des aéroports européens en 2020, à hauteur de quelque 33,6 milliards d’EUR, soit une baisse de 68 %; Eurocontrol a prévu que le trafic aérien ne retrouvera son niveau de 2019 qu’en 2024, selon le scénario le plus optimiste, ou seulement en 2029 dans l’hypothèse la plus pessimiste;

4.

note qu’il ressort des analyses conduites par la branche «Europe» de l’ACI que, dans un scénario médian, les aéroports pourraient accuser en 2021 une perte supplémentaire de recettes de 25 milliards d’EUR par rapport à 2019;

5.

fait remarquer que la chute brutale des recettes a eu pour effet de plonger certains aéroports dans une situation difficile au point que, sans aide extérieure, c’est l’insolvabilité qui les guette. En octobre 2020, pas moins de 193 aéroports en Europe étaient exposés à cette menace à l’horizon de quelques mois seulement (4). Pour l’essentiel, il s’agit d’aéroports régionaux, qui desservent des collectivités locales. Collectivement, ils sont à l’origine de 277 000 emplois et contribuent pour quelque 12,4 milliards d’EUR au produit intérieur brut. Leur faillite aurait des conséquences dramatiques pour l’emploi et l’économie des régions où ils sont situés;

Articuler l’aviation avec le pacte vert pour l’Europe

6.

fait observer que la Commission européenne a exposé sa vision d’une décarbonation de l’aviation dans sa stratégie de mobilité durable et intelligente (5), laquelle est censée aboutir à une réduction de 90 % des émissions de gaz à effet de serre liées aux transports d’ici 2050. L’aviation et les aéroports doivent contribuer à la réalisation des objectifs de l’Union en matière de décarbonation. Il est souligné dans le pacte vert pour l’Europe qu’il convient d’améliorer la qualité de l’air à proximité des aéroports par la résolution du problème des émissions de polluants dues aux avions et aux activités aéroportuaires, notamment en augmentant progressivement la part des carburants de substitution neutres pour le climat, en opérant une conversion dans le sens de pôles de mobilité multimodale et en créant des aéroports à émissions nulles. Les aéroports régionaux pourraient être les pionniers idéaux de l’innovation écologique, étant donné qu’ils sont par nature plus petits, plus flexibles et mieux adaptés aux nouveaux types d’aéronefs, qui respectent davantage l’environnement;

7.

souligne qu’en raison des coûts supplémentaires liés à l’insularité, la construction d’infrastructures permettant le passage à des aéroports à émissions nulles sur les îles sera beaucoup plus coûteuse que le même type d’intervention dans une région de métropole; invite les États membres à garantir un soutien financier spécifique aux autorités et/ou aux entreprises régionales afin de favoriser la transition vers des aéroports à émissions nulles sur les îles;

8.

constate que les aéroports sont répartis de manière inégale entre les États membres et les régions. L’on observe une forte densité d’aéroports dans certaines régions, comme les pays du Benelux, l’Allemagne ou le nord de l’Italie, tandis que dans d’autres, comme l’Europe centrale et orientale, les aéroports régionaux sont, en comparaison, très peu nombreux. Cette situation est symptomatique d’un problème plus général d’inégalité d’accès aux transports, qui affecte aussi bien les particuliers que les entreprises en dehors des régions centrales de l’Union européenne. Il y a donc lieu de prendre des mesures visant à réduire ces disparités et le nombre de régions ne disposant pas d’un aéroport propre;

9.

constate que l’aviation est, après le transport routier, la deuxième source d’émissions de gaz à effet de serre liées aux transports, et qu’elle affecte également le climat en rejetant des substances autres que le CO2, par exemple les vapeurs d’eau et les sulfates qu’elle libère à haute altitude. Le Comité considère que les effets en sont tout aussi importants que ceux causés par les seules émissions de CO2 (6). Bien que des progrès aient été obtenus dernièrement du point de vue de l’efficacité des carburants, les avantages qu’ils ont produits pour l’environnement ont été contrebalancés par une croissance ininterrompue du trafic aérien, qui a augmenté de 60 % entre 2005 et 2017 et dont on anticipe le triplement d’ici 2050. Le Comité s’attend à ce que la chute extrêmement brutale que les volumes de trafic ont connue en rapport avec la COVID-19 ne revête qu’un caractère transitoire;

10.

dans le même temps, tient à signaler que d’après une communication publiée par l’Institut universitaire européen (IUE) (7), les aéroports ne peuvent agir directement, d’un point de vue opérationnel, que sur quelque 2 % à peine du total des émissions produites par le secteur aérien à l’échelle mondiale;

11.

rappelle que les principes énoncés dans le livre blanc, revu en 2011, qui constitue le principal document relatif à la politique de l’Union en matière de transports, posent quant à eux les objectifs d’une moindre dépendance des transports européens aux importations de pétrole, d’une amélioration de leur efficacité et de leur décarbonation. Ce document souligne aussi l’importance de l’intermodalité et de la comodalité, et préconise à cet effet une utilisation efficace de différents modes de transport, pris isolément ou en combinaison, débouchant à son tour sur un usage optimal et durable des ressources naturelles; souligne, dans ce contexte, la nécessité d’un échange continu d’expériences entre les États membres et les collectivités locales et régionales en ce qui concerne le renforcement de l’intégration des moyens de transport, notamment les transports aérien et ferroviaire, ce qui pourrait passer par l’introduction d’une billetterie partagée entre les chemins de fer et le secteur aérien ou encore par la possibilité, avant même l’arrivée à l’aéroport, d’enregistrer et de transférer ses bagages depuis une gare. Il conviendrait, à plus long terme, d’examiner s’il est opportun d’abandonner les vols court-courriers au profit d’investissements dans des liaisons ferroviaires et des trains à grande vitesse;

12.

souligne que pour favoriser l’intermodalité et la comodalité, il faudra systématiquement créer, dans un avenir proche, des connexions ferroviaires avantageuses, en prévoyant notamment des trains à grande vitesse et des trains de marchandises en direction des aéroports; en ce qui concerne le service aux passagers, il conviendrait d’obliger les compagnies aériennes, ferroviaires et d’autobus à vendre des titres de transport combinés permettant aux passagers d’acheter un seul billet pour un trajet multimodal; les questions liées aux correspondances manquées doivent être traitées dans le cadre du règlement sur les droits des voyageurs;

13.

met en évidence les effets positifs de l’aviation sur le développement des économies régionales, notamment dans le secteur du tourisme. Le Comité rappelle que dans son avis de 2020 intitulé «Vers un tourisme plus durable pour les villes et les régions de l’UE», il recommandait d’appliquer des méthodes qui améliorent la connectivité des villes et des régions d’Europe, en apportant un soutien aux options les moins polluantes et en améliorant l’intermodalité, conformément à l’objectif final du pacte vert pour l’Europe;

14.

recommande d’évaluer l’expérience acquise au cours de la pandémie et d’estimer l’impact de la réduction du trafic aérien sur l’environnement et le climat, mais aussi sur le développement économique des régions et des villes, de manière à disposer d’éléments qui servent de base à des discussions et décisions ultérieures concernant les futures stratégies en matière de tourisme durable et l’évolution à venir des aéroports régionaux;

15.

relève qu’afin d’atténuer leurs émissions, les aéroports peuvent moduler les redevances aéroportuaires payées par les compagnies aériennes sur la base de critères environnementaux, par exemple en les réduisant pour les avions qui sont moins bruyants et qui émettent moins de polluants atmosphériques. Ils peuvent également favoriser les compagnies aériennes dont les taux de remplissage sont plus élevés, afin de faire baisser les émissions par passager. En outre, les aéroports peuvent recourir à des mesures incitatives pour encourager l’utilisation de nouveaux carburants ou la réduction du bruit, en interdisant les décollages après une certaine heure en soirée ou les vols de nuit pour les avions qui ne sont pas de la dernière génération. Enfin, ils peuvent limiter les créneaux en fonction des types d’avions et d’autres objectifs;

16.

souligne que l’une des conditions des investissements publics dans les aéroports régionaux, au moyen de fonds européens ou de régimes d’aides d’État, devrait être leur conformité aux objectifs du pacte vert pour l’Europe et au principe consistant à ne pas causer de préjudice à l’environnement;

17.

note avec satisfaction que la Commission européenne a intensifié son action pour limiter les émissions imputables au secteur aérien, et que les États membres ont apporté leur soutien au régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA);

L’importance des aéroports régionaux

18.

signale qu’en 2018, le secteur européen de l’aviation représentait 25,9 % du trafic mondial de passagers. Il fournissait plus de 13,5 millions d’emplois, directs et indirects, et injectait 991 milliards d’USD dans l’économie. On estime que les opérateurs aéroportuaires et les organismes ou entreprises qui travaillent avec des aéroports emploient directement quelque 1,7 million de personnes (8);

19.

souligne que les aéroports régionaux jouent un rôle essentiel pour garantir l’accessibilité des voies de communication dans les régions éloignées des principaux nœuds de communication, relativement sous-développées sur le plan économique, périphériques ou insulaires, et qu’ils y apportent en ce sens une contribution cruciale à l’essor de l’économie et à la création de nouveaux emplois. Ils impriment des dynamiques de développement qui favorisent la mise en œuvre des objectifs posés par la politique de cohésion, dans ses dimensions territoriale, économique et sociale;

20.

note que les aéroports régionaux fournissent aussi aux aéronefs de l’aviation générale une gamme étendue de services au sol spécialisés, qui remplissent une fonction particulièrement importante pour la formation au vol;

21.

tient à faire remarquer que les aéroports régionaux constituent un rouage tout à fait indispensable dans une infrastructure critique qui s’avère essentielle à la sécurité des États et de leur population. Ils jouent un rôle crucial pour les vols médicaux, qu’il s’agisse de sauvetage aérien ou de transfert de patients, les survols de surveillance aux fins de la détection des incendies ou encore l’extinction des feux de forêt, mais aussi dans les situations d’urgence, par exemple en cas de catastrophes, d’origine naturelle ou autre, ou d’inondation, de sorte qu’ils contribuent à assurer le bon fonctionnement des services de secours et de l’administration publique, ainsi que des institutions et des entreprises;

Le développement durable des régions est tributaire de leur accessibilité

22.

reconnaît par ailleurs que le rythme de développement des régions dépend dans une large mesure de la qualité de leurs accès, et que les aéroports régionaux jouent, dans la cohésion territoriale de l’Union européenne, un rôle capital, encore plus marqué dans le cas des archipels, où ils sont primordiaux pour la cohésion interne de ces territoires qui ne peuvent recourir à d’autres solutions comme le transport ferroviaire ou routier, ainsi que dans le cas des régions faiblement peuplées, périphériques, ultrapériphériques ou moins développées, lorsqu’elles ne disposent pas d’autres modes de transport pratiques ou respectueux de l’environnement;

23.

rappelle que la cohésion territoriale compte parmi les objectifs de l’Union européenne, et que le traité de Lisbonne la reconnaît à ce titre comme la troisième dimension de l’objectif de cohésion, aux côtés de son volet économique et de son volet social;

24.

à cet égard, se félicite de l’accord obtenu sur le futur règlement relatif au Fonds européen de développement régional, dans lequel il est reconnu, conformément aux recommandations que le Comité européen des régions a lui-même formulées dans son avis consacré audit Fonds (9), que les régions périphériques se trouvent dans une situation particulière, au même titre que les aéroports régionaux. L’interdiction de tout investissement de l’Union dans les infrastructures aéroportuaires qui est prévue par ce règlement est assortie d’une dérogation pour ceux qui bénéficient aux régions périphériques et aux aéroports régionaux existants, pour autant qu’ils viennent appuyer des mesures ciblées visant à atténuer les dommages causés à l’environnement ou à assurer la sûreté et la sécurité;

L’avenir des aéroports régionaux

25.

est d’avis que le moment est venu d’évaluer la pertinence des aéroports régionaux en Europe. Cette évaluation doit porter sur leur rôle par rapport à leur connectivité pour les citoyens desservis et sur le développement économique régional, y compris le tourisme et le transport de marchandises, en tenant compte de l’expérience et de l’impact de la pandémie de COVID-19, ainsi que de leur contribution à la politique ambitieuse qui est conduite par l’Union dans le domaine du climat;

26.

escompte que les mesures qui seront prises feront l’objet d’une coordination entre la Commission européenne, les États membres, les régions, la communauté scientifique et le monde des entreprises, avec pour objectif de proposer un nouveau système complet de transport en Europe, dans lequel le mode de transport aérien serait conservé en l’orientant sur la voie d’une croissance durable. Une telle approche devrait conduire à l’émergence d’un secteur aérien plus résilient en cas de crise, à son interconnexion plus étroite avec d’autres modes de transport, le rail au premier chef, et à son intégration aux actions visant à répondre aux engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris;

27.

souligne qu’il importe de trouver un équilibre entre le respect des exigences environnementales qui visent à décarboner le secteur de l’aviation et la dépendance de certaines régions périphériques, insulaires ou ultrapériphériques vis-à-vis de leurs aéroports régionaux, pour lesquels il n’existe pas de solutions de remplacement viables;

Les aides des États et de l’Union européenne

28.

estime qu’en premier lieu, la Commission européenne pourrait imposer aux États membres d’élaborer des plans stratégiques à court et long termes pour les aéroports régionaux, et notamment de concevoir des instruments de soutien spécifiques pour atténuer les effets du secteur aérien sur le climat et soutenir sa transition écologique;

29.

note que, conformément aux lignes directrices de la Commission européenne sur les règles en matière d’aides d’État et les obligations de service public, ainsi qu’aux principes applicables dans le secteur du transport aérien dans le contexte de la pandémie de COVID-19, les États membres peuvent, à certaines conditions, venir en aide aux entreprises affectées par la pandémie, et notamment aux aéroports régionaux;

30.

souligne toutefois que les aéroports régionaux, en particulier ceux situés dans des îles ou dans des régions faiblement peuplées, périphériques, ultrapériphériques ou moins développées, se trouvent dans une large mesure dans l’incapacité structurelle d’assumer leurs coûts d’investissement et d’exploitation, et qu’ils ont dès lors besoin de subventions supplémentaires pour pouvoir fonctionner. Dans leur fonctionnement, ces aéroports souffrent de handicaps compétitifs qui les empêchent de pouvoir compenser leurs coûts fixes, compte tenu de l’étroitesse de leur périmètre d’activité;

31.

dans ce contexte, demande à la Commission européenne d’élaborer, par la voie législative, des règles encore plus souples et efficaces en matière d’aides publiques, en autorisant les États membres à octroyer aux aéroports régionaux une assistance financière, conformément aux dispositions applicables du Fonds européen de développement régional et de la facilité pour la reprise et la résilience, afin de permettre des investissements dans les aéroports régionaux situés dans des régions périphériques, insulaires, ultrapériphériques ou moins développées où il n’existe pas de solution de remplacement plus efficace et durable, comme le rail;

32.

suggère également que soit donnée aux États membres la possibilité d’aborder de manière globale, dans le cas des aéroports régionaux, les questions liées aux exigences environnementales, en tenant compte tant de leurs activités propres que de celles des acteurs qui collaborent directement avec eux dans un rayon proche;

La place réservée à l’aviation dans les nouvelles perspectives financières de l’Union pour la période 2021-2027

33.

dans le cadre de la politique de cohésion de l’Union pour la période 2021-2027, invite la Commission européenne à autoriser, dans le respect des restrictions susmentionnées, l’octroi aux aéroports régionaux d’une aide sous la forme de fonds pour des investissements qui viennent appuyer directement les processus de décarbonation et qui s’inscrivent dans le modèle d’une économie circulaire à faibles émissions;

34.

invite également la Commission européenne à introduire de nouvelles règles applicables aux aides d’État en faveur des petits aéroports régionaux dont le trafic annuel moyen n’excède pas un million de passagers et qui ne sont pas en situation de concurrence avec d’autres aéroports, en les exemptant de l’obligation de notifier les aides publiques à l’investissement (lorsqu’ils ne sont pas en mesure de dégager 25 % de contribution propre) ou encore les aides au fonctionnement;

35.

demande à la Commission européenne d’allouer, au niveau européen, des moyens adéquats pour développer les infrastructures qui assurent la sûreté et la sécurité et celles qui permettent le déploiement de technologies innovantes et le passage au numérique dans les aéroports, de manière à pouvoir concrétiser les objectifs du pacte vert pour l’Europe;

36.

observe que, dans le but de mettre en place un système de transport aérien plus respectueux de l’environnement, il est nécessaire de garantir, par des fonds européens, un soutien au déploiement et à la mise en œuvre des résultats qui, dans le cadre des travaux de recherche et de développement, auront été obtenus en ce qui concerne notamment la limitation des niveaux d’émission et de bruit des moteurs d’aéronefs, grâce à l’utilisation de carburants de substitution;

37.

souligne que la facilité pour la reprise et la résilience (10) prévoit des domaines d’intervention relatifs aux «systèmes de sécurité, de sûreté et de gestion du trafic aérien, pour les aéroports existants», ainsi qu’un soutien aux aéroports des régions ultrapériphériques, à la condition que ces mesures «respectent pleinement les normes et les priorités de l’Union en matière de climat et d’environnement et le principe consistant à “ne pas causer de préjudice important” au sens de l’article 17 du règlement (UE) 2020/852». Les États membres devraient dès lors évaluer précisément, dans une démarche de collaboration avec la Commission européenne, l’ampleur du soutien qu’il est possible d’apporter aux aéroports régionaux dans le cadre des plans nationaux pour la reprise et la résilience;

38.

attend également de la Commission européenne qu’elle veille à encourager les aéroports régionaux situés dans les régions ultrapériphériques à tirer parti des financements européens ressortissant aux programmes nationaux ou régionaux qui seront mis en œuvre au titre des nouvelles perspectives financières de l’Union pour la période 2021-2027, afin d’effectuer des investissements liés à la protection de l’environnement ou assortis des engagements nécessaires pour atténuer ou réduire l’incidence négative que ces aéroports exercent sur l’environnement;

Le rôle des collectivités locales et régionales

39.

constate que les collectivités locales et régionales sont responsables de la conception et du déploiement des services de transport public sur leur territoire, et qu’elles sont aussi chargées de promouvoir le développement économique de leur région. Nombre d’entre elles sont propriétaires d’aéroports régionaux, ou en sont les gestionnaires, leur fournissent les infrastructures nécessaires et d’autres services essentiels à leur fonctionnement et participent à leur financement, parfois dans une large mesure;

40.

souligne que les collectivités locales et régionales devraient avoir pour mission de s’employer en permanence à améliorer les schémas de mobilité et à choisir les modes de transport les plus appropriés, en prenant en considération les avantages et les inconvénients des liaisons desservant les aéroports situés sur leur territoire. S’agissant des transports neutres sur le plan climatique, il conviendrait dans cette optique de soutenir les projets en faveur d’une mobilité, notamment collective mais aussi individuelle, à émissions faibles ou nulles, les infrastructures destinées au trafic non motorisé et les stations innovantes de recharge des véhicules de transport public, ainsi que l’intégration des transports en commun. Une attention toute particulière doit être portée à la nécessité d’assurer à la population, là où c’est possible, une desserte ferroviaire des aéroports, dans un effort de réduction des émissions produites par l’activité économique;

41.

signale que les collectivités locales et régionales jouent un rôle essentiel, en coopération avec le secteur aérien, pour élaborer, au niveau des régions, des campagnes de communication communes, visant à sensibiliser le public à la sécurité des vols, aux innovations introduites dans les aéronefs en faveur de l’environnement, à la garantie de la sécurité aéroportuaire et aux apports de la multimodalité associant les transports aériens, ferroviaires, routiers ou maritimes;

42.

est d’avis que les gestionnaires d’aéroports doivent s’atteler sans délai à réviser leurs stratégies de développement, dans le but non seulement de les adapter à l’évolution du contexte observée sur le marché aérien dans le sillage de la pandémie de COVID-19, mais aussi et surtout de tenir compte de la nécessité d’investir dans un développement durable et de contribuer à des transports neutres pour le climat à cet égard;

43.

rappelle que la stratégie européenne en faveur des personnes handicapées pour la période 2021-2030, adoptée par la Commission en mars 2021, évoque la nécessité d’intégrer les droits des personnes handicapées à toutes les politiques et tous les domaines, y compris donc les transports; insiste, à cet égard, sur l’importance que les gestionnaires adaptent pleinement les aéroports régionaux à l’accueil des personnes handicapées pour leur permettre d’accéder sans réserve à tous les services offerts;

Une action rapide et coordonnée est essentielle pour relancer l’économie

44.

demande à la Commission européenne de mettre en œuvre des solutions qui faciliteraient la libre circulation au sein de l’Union européenne durant la pandémie. Des règles uniformes, par exemple le certificat COVID numérique de l’Union, contribueront sans aucun doute à revitaliser la mobilité, y compris le transport aérien, et le secteur touristique, qui lui est étroitement lié, mais ces dispositions ne sauraient en aucun cas s’avérer discriminatoires pour les passagers, et leur introduction ne devrait nullement incomber aux seuls aéroports régionaux, notamment sur le plan financier.

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(1) Rapport du Conseil international des aéroports (ACI) sur la connectivité du secteur aérien.

(2) Document d’Eurocontrol no 8, relatif à l’impact de la COVID-19 sur l’aviation européenne en 2020 et les perspectives pour 2021.

(3) Bulletin de l’ACI du 8 décembre 2020, concernant l’impact de la COVID-19 sur l’activité aéroportuaire.

(4) Prévisions de la branche «Europe» du Conseil international des aéroports (ACI), consultées le 27 octobre 2020 dans la section «Médias» du site aci-europe.org.

(5) Stratégie de mobilité durable et intelligente.

(6) Données de l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA), novembre 2020.

(7) Bulletin 2021/02, de janvier 2021.

(8) Groupe d’action pour le transport aérien (Air Transport Action Group), «Aviation Benefits Beyond Borders» (Aviation: des avantages au-delà des frontières), octobre 2020.

(9) Avis COTER-VI-046 du Comité européen des régions sur le thème «Fonds européen de développement régional et Fonds de cohésion».

(10) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021.