Proposition législative — 52021PC0209

La taxation des produits énergétiques et de l'électricité au sein de l'Union est régie par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité 1 (ci-après la «directive sur la taxation de l’énergie» ou la «directive»).

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive, outre les dispositions prévues en particulier aux articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires du niveau de taxation pour des raisons de politique spécifiques.

Les Pays-Bas ont demandé l’autorisation d’appliquer, pendant une période de six ans, un taux réduit de taxation à l’électricité fournie aux installations électriques terrestres qui fournissent de l’électricité aux navires se trouvant à quai, autres que les bateaux de plaisance privés. L’objet de la présente proposition est d’accorder cette autorisation au moyen d’une dérogation valable, comme il a été demandé, jusqu’au 30 juin 2027.

Par lettre du 10 août 2020, les autorités néerlandaises ont informé la Commission de leur intention d’appliquer la mesure.

Les Pays-Bas sollicitent l’autorisation d’appliquer un taux réduit de taxation de 0,50 EUR/MWh, égal au taux minimum de taxation pour la fourniture d’électricité à des installations qui fournissent de l’électricité exclusivement ou presque (90 % ou plus) à des navires qui ne sont pas des bateaux de plaisance privés. Le taux réduit sera appliqué seulement si l’installation dispose d’un raccordement direct au réseau électrique, afin de garantir l’application correcte du taux réduit.

La période de validité demandée s’étend du 1er juillet 2021 au 30 juin 2027, ce qui n’excède pas la durée maximale autorisée par l’article 19 de la directive sur la taxation de l’énergie.

La réduction vise à encourager, par une mesure économique, le déploiement et l'utilisation de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre afin de contribuer à l’exploitation durable des ports et du transport maritime, de réduire la pollution atmosphérique dans les villes portuaires, d'améliorer localement la qualité de l'air et d’atténuer les nuisances sonores, au bénéfice de la santé des habitants.

La mesure qui sera appliquée par les Pays-Bas a également pour objectif de réduire l'incidence globale du transport par voies navigables sur l'environnement.

Au moyen de la mesure sollicitée, les Pays-Bas entendent encourager l'utilisation de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre, qui est considérée comme une solution de remplacement moins polluante que la production d'électricité à bord des navires se trouvant à quai dans un port. Comme indiqué dans la demande, le taux réduit applicable aux bénéficiaires sera de 0,50 EUR/MWh. Il s’agit du taux minimum fixé pour l’électricité à l’article 10, paragraphe 1, et dans le tableau C de l’annexe I de la directive. En raison de la structure dégressive de la taxation de l’énergie, l’avantage relatif sera plus élevé pour les exploitants (et les utilisateurs) d’installations dont la consommation est relativement basse.

Par ailleurs, conformément à l'article 14, paragraphe 1, point c), de la directive sur la taxation de l’énergie, les États membres sont tenus d’exonérer les produits énergétiques utilisés pour produire de l'électricité à bord des navires se trouvant à quai dans un port – ainsi que l’électricité produite. Conformément à l’article 15, paragraphe 1, point f), de la directive, qui a été transposé dans la législation néerlandaise, l’exonération peut également être appliquée aux produits énergétiques utilisés aux fins de la production d’électricité à bord des bateaux destinés à la navigation sur des voies navigables intérieures – ainsi que l’électricité produite.

Les autorités néerlandaises ont indiqué que la réduction de la taxation s'applique à tous les navires autres que les bateaux de plaisance privés, ce qui signifie que l’ensemble des navires pratiquant la navigation commerciale, indépendamment de leur taille ou de leur pavillon, peuvent en bénéficier. Dans certains ports, il est interdit d’utiliser des générateurs pour la navigation intérieure.

Comme indiqué dans la demande, dans le secteur de la navigation intérieure, la majorité des quelque 12 500 bateaux de navigation intérieure nationaux et internationaux utilisent l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre, qui est disponible dans la plupart des postes d’amarrage situés le long des principaux corridors. Il existe actuellement très peu d’installations électriques terrestres dans le secteur maritime, leur utilisation par les grands navires de mer étant limitée à un navire roulier et aux navires de pêche (chalutiers) dans les ports de Scheveningen et IJmuiden. Les autorités néerlandaises prévoient cependant d’accroître la disponibilité de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre pour les navires de mer.

Les Pays-Bas ont demandé que l'autorisation leur soit accordée pour la période allant du 1er juillet 2021 au 30 juin 2027, ce qui n’excède pas la période maximale fixée à l'article 19, paragraphe 2, de la directive.

Grâce à cet allègement de la taxation, les Pays-Bas souhaitent encourager les exploitants concernés à développer et à utiliser l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre afin de réduire les émissions atmosphériques et les nuisances sonores provenant de la combustion de carburants à bord des navires se trouvant à quai, et de faire baisser les émissions de CO2. L’application d’un taux réduit de taxation renforcerait la compétitivité du réseau électrique terrestre par rapport à l’utilisation de combustibles de soute à bord, qui fait l’objet d’une exonération.

La taxation de l’électricité est régie par la directive 2003/96/CE sur la taxation de l’énergie et notamment son article 10. La directive prévoit, en son article 14, paragraphe 1, point c), une exonération fiscale obligatoire des produits énergétiques utilisés pour la navigation ainsi que de l’électricité produite à bord des bateaux. Les articles 5, 15 et 17 prévoient la possibilité pour les États membres d'appliquer des taux de taxation différenciés, notamment des exonérations et des réductions, à certaines utilisations de l’électricité. Cependant, ces dispositions en tant que telles ne prévoient pas de taxation réduite de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre.

La mesure constitue une aide d’État et relève du champ d’application de la législation de l’UE dans ce domaine, et notamment du règlement (UE) nº 651/2014 de la Commission 2 .

L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive est libellé comme suit:

«Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.»

Par la réduction de taxation considérée, les autorités néerlandaises visent à promouvoir un mode d'approvisionnement en électricité des navires se trouvant à quai dans les ports qui soit moins préjudiciable à l'environnement, et partant, à améliorer localement la qualité de l'air et à atténuer les nuisances sonores. La Commission a déjà recommandé l'utilisation d’électricité fournie par le réseau électrique terrestre en tant que solution de remplacement pour la production d'électricité à bord des navires se trouvant à quai et a, de ce fait, reconnu les avantages environnementaux de cette solution 3 . Les bénéficiaires seraient soumis au taux minimum de taxation applicable dans l’Union à l’électricité en vertu de la directive sur la taxation de l’énergie, à savoir 0,50 EUR/MWh, ce qui est de nature à favoriser la réalisation des objectifs fixés.

La possibilité d’instaurer un traitement fiscal favorable pour l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre peut être envisagée au titre de l’article 19 de la directive, puisque son objectif est de permettre aux États membres d’introduire de nouvelles exonérations ou réductions pour des raisons de politique spécifiques.

Les Pays-Bas ont demandé que la mesure s'applique pour la période maximale autorisée par l’article 19, paragraphe 2, de la directive, à savoir six ans. En principe, la période d'application de la dérogation devrait être suffisamment longue pour ne pas décourager les opérateurs portuaires et les fournisseurs d’électricité de lancer – ou de poursuivre – les investissements nécessaires dans les infrastructures électriques terrestres. La durée de cette période offrira la sécurité juridique maximale possible également aux exploitants de navires, qui doivent planifier leurs investissements en équipements à bord.

Règles en matière d'aides d'État

Le taux réduit de taxation de 0,50 EUR par MWh envisagé par les autorités néerlandaises est égal au niveau minimum de taxation applicable dans l’Union à l’électricité à usage professionnel, tel que prévu à l’article 10 de la directive 2003/96/CE.

La mesure semble donc relever de l'article 44 du règlement (UE) nº 651/2014 de la Commission («RGEC»), qui énonce les conditions dans lesquelles une aide sous la forme de réductions de taxes environnementales au titre de la directive 2003/96/CE peut être exemptée de l'obligation de notification des aides d'État. Il est toutefois impossible, au stade actuel, de déterminer si toutes les conditions énoncées dans ledit règlement sont remplies, et la proposition de décision d'exécution du Conseil ne préjuge pas de l'obligation des États membres d'assurer le respect des règles en matière d'aides d'État, en particulier pour les aides bénéficiant d'une exemption relevant du règlement (UE) nº 651/2014 de la Commission.

Comme indiqué dans leur demande, les autorités néerlandaises informeront la Commission de la mesure dans un délai de 20 jours ouvrables à compter de son entrée en vigueur.

Environnement et politique en matière de changement climatique

La mesure sollicitée concerne principalement la politique de l’UE en matière d’environnement et de changement climatique. Dans la mesure où elle permettra de réduire l'utilisation de combustibles de soute à bord des navires se trouvant dans les ports, elle contribuera à la réalisation de l'objectif consistant à améliorer localement la qualité de l'air et à réduire les nuisances sonores. La directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant 6 , en son article 13, fait obligation aux États membres de veiller à ce que les niveaux de plusieurs polluants atmosphériques ne dépassent pas les valeurs limites et à ce que les valeurs cibles et les autres normes de qualité de l’air fixées dans la directive soient respectées. Ces obligations leur imposent de trouver, le cas échéant, des solutions aux problèmes tels que les émissions des navires se trouvant à quai dans les ports, et il est concevable que, dans les ports faisant face à ces problèmes, l'utilisation du réseau électrique terrestre soit encouragée en tant qu'élément d'une stratégie globale en faveur de la qualité de l'air. Le recours à l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre est également encouragé par la directive (UE) 2016/802 7 , qui réglemente la teneur en soufre des combustibles marins. Cela contribuerait également au respect des exigences en matière de retombées d’azote prévues par la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. À cet égard, les autorités néerlandaises s’attendent à ce que les émissions locales de polluants atmosphériques (NOx, SOx, PM10, PM2,5) provenant de la production d’électricité à bord soient réduites de 95 % par l’utilisation du réseau électrique terrestre.

La mesure encouragerait l’utilisation de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre afin de contribuer à l’exploitation durable des ports et du transport maritime. Elle est conforme aux ambitions politiques de l’UE. Le déploiement de l’alimentation électrique terrestre dans les ports européens est l’une des mesures proposées pour atteindre les objectifs ambitieux fixés dans le pacte vert pour l’Europe.

Elle devrait aussi entraîner une réduction des émissions de CO2, dans la mesure où le mix électrique provenant du réseau terrestre présente une intensité de carbone moindre que l’électricité produite à bord au moyen de combustibles de soute, en raison du rendement plus élevé du système et de l’utilisation de combustibles différents. À cet égard, les autorités néerlandaises ont souligné que, si la réduction réelle des émissions de CO2 dépend de la qualité de l’électricité utilisée, compte tenu du mix électrique néerlandais, les réductions estimées seraient comprises entre 28 % et 67 %, en fonction de la charge du générateur, et que cette proportion devrait augmenter à l’avenir.

Politique énergétique

La mesure est conforme à la directive 2014/94/UE sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs 8 , qui porte notamment sur la mise en place d'infrastructures électriques terrestres dans les ports où il existe une demande pour ce type d'infrastructures et où les coûts ne sont pas disproportionnés par rapport aux avantages, y compris les effets bénéfiques sur l'environnement. Elle est également reconnue comme objectif d’intérêt commun pour l’octroi d’une aide d’État au titre de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE 9 .

À ce stade, il convient de rappeler que la position concurrentielle défavorable de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre s’explique en grande partie par le fait que l’autre solution disponible, à savoir l’électricité produite à bord des navires se trouvant dans des ports maritimes, bénéficie actuellement d’une exonération fiscale nette intégrale: en effet, non seulement le combustible de soute brûlé pour la production d’électricité est exonéré, conformément aux dispositions correspondant à la situation normale prévue à l’article 14, paragraphe 1, point a), de la directive 2003/96/CE, mais l’électricité produite à bord des navires l’est également [voir l’article 14, paragraphe 1, point c), de la directive 2003/96/CE]. Bien que cette dernière exonération puisse être considérée comme difficile à concilier avec les objectifs environnementaux de l'Union, elle est le reflet de considérations pratiques. En effet, la taxation de l'électricité produite à bord imposerait au propriétaire (souvent établi dans un pays tiers) ou à l'exploitant du navire de déclarer la quantité d'électricité consommée. Cette déclaration devrait en outre préciser la part de l'électricité consommée dans les eaux territoriales de l'État membre où la taxe est due. L'obligation d'établir une déclaration de ce type pour chaque État membre dont les eaux territoriales sont concernées représenterait une charge administrative considérable pour les propriétaires de navires. Des considérations analogues s’appliquent à la navigation intérieure et au régime de taxation facultatif prévu à l’article 15, paragraphe 1, point f), de la directive (effectivement mis en œuvre par les Pays-Bas). Dans ces circonstances, il peut être justifié de ne pas pénaliser la solution de remplacement moins polluante que constitue l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre, en autorisant les Pays-Bas à appliquer un taux réduit de taxation.

Politique des transports

La mesure est conforme à la recommandation 2006/339/CE de la Commission concernant la promotion de l’utilisation du réseau électrique terrestre par les navires à quai dans les ports de l'Union 10 et à la communication de la Commission relative aux objectifs stratégiques et recommandations concernant la politique du transport maritime de l’UE 11 .

Marché intérieur et concurrence loyale

Du point de vue du marché intérieur et de la concurrence loyale, la mesure ne fait que réduire la distorsion fiscale qui existe entre les deux sources concurrentes d'électricité pour les navires à quai, à savoir la production à bord et le réseau électrique terrestre, distorsion qui découle de l'exonération applicable aux combustibles de soute.

En ce qui concerne la concurrence entre les exploitants de navires, il y a lieu tout d'abord de signaler qu'actuellement très peu de navires utilisent l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre à des fins commerciales. Par conséquent, de graves distorsions de la concurrence ne pourraient survenir qu’entre les navires qui ont opté pour l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre et bénéficient donc de la mesure sollicitée et les autres navires qui continuent d’avoir recours à la production à bord. Bien que des projections précises des coûts soient très difficiles à établir, car dépendant fortement de l'évolution du prix du pétrole, les dernières évaluations dont on dispose indiquent que, dans l'ensemble, même une exonération totale ne réduirait pas, dans la plupart des cas, les coûts opérationnels liés au réseau électrique terrestre à un niveau inférieur à celui des coûts de production à bord 12 et, en tout état de cause, elle ne représenterait donc pas un avantage concurrentiel important pour les exploitants de navires qui utilisent le réseau électrique terrestre par rapport à ceux qui ont recours à la production à bord. En l'occurrence, une grave distorsion telle que celle précitée est d'autant plus improbable que les Pays-Bas respecteront le niveau minimum de taxation prévu par la directive 2003/96/CE pour l'électricité utilisée à des fins professionnelles.

En outre, comme cela a été mentionné, les exploitants de navires qui recevront une électricité provenant du réseau électrique terrestre taxée au niveau minimum prévu par la directive 2003/96/CE ne bénéficieront en principe d’aucun avantage économique par rapport aux exploitants produisant leur propre électricité à bord, du fait que cette dernière est exonérée de taxe. L’application d’un taux réduit à l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre permettra d’atténuer la différence de traitement fiscal entre l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre et les produits énergétiques (minéraux) utilisés pour la production d’électricité à bord.

Les fournisseurs d’électricité sont redevables de la taxe sur l’énergie et de la surtaxe sur l’énergie durable (Opslag Duurzame Energie, ODE). Dans leur déclaration de taxe sur l’énergie, ils appliquent directement le taux réduit. Les bénéficiaires directs sont les exploitants des installations fournissant de l’électricité aux navires se trouvant à quai. Les exploitants devraient répercuter tout ou partie de l’avantage financier sur les utilisateurs de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre, à savoir les propriétaires de bateaux de navigation intérieure et de navires de mer. Les utilisateurs existants et leurs représentants insisteront sur le fait que les autorités portuaires ont intérêt à rendre l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre financièrement intéressante pour les utilisateurs.

De plus, l’accès à l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre sera disponible pour les navires concernés indépendamment de leur pavillon, sans que cela conduise à un traitement fiscal plus avantageux des opérateurs économiques nationaux par rapport à leurs concurrents des autres États membres de l’UE.

En ce qui concerne la concurrence entre les ports, l'éventuelle incidence sur les échanges entre les États membres susceptible de survenir si les navires modifiaient leur itinéraire en raison de la possibilité de consommer de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre bénéficiant d'un taux réduit de taxation devrait être négligeable. Dans une situation où, comme indiqué ci-dessus, il est peu probable que l'utilisation de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre devienne, du moins à court terme, plus économique que la production à bord malgré l'allégement fiscal, la réduction de la taxation applicable à l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre ne devrait pas non plus fausser sensiblement la concurrence entre les ports en incitant les navires à modifier leur itinéraire en fonction de la disponibilité de cette solution. Les autorités néerlandaises font valoir que le choix des ports dépend de la destination de la cargaison et non de la diminution des coûts d'amarrage consécutive à la réduction de la taxation de l'électricité fournie par le réseau électrique terrestre.

En raison de la période pour laquelle il est proposé d’accorder l’autorisation d’appliquer un taux réduit de taxation, il est peu probable, sauf changements significatifs dans le cadre et le contexte actuels, que l’analyse effectuée aux paragraphes précédents évolue avant la date d’expiration de la mesure.

Article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil.

Le domaine de la fiscalité indirecte, couvert par l'article 113 du TFUE, ne relève pas en lui-même des compétences exclusives de l'Union européenne au sens de l'article 3 du TFUE.

Cependant, conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE, le Conseil s'est vu accorder la compétence exclusive, en vertu du droit dérivé, d'autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires au sens de cette disposition. Les États membres ne peuvent donc pas se substituer au Conseil. Par conséquent, le principe de subsidiarité ne s'applique pas à la présente décision d'exécution. En tout état de cause, le présent acte n'étant pas un projet d'acte législatif, il n'y a pas lieu de le transmettre aux parlements nationaux conformément au protocole nº 2 annexé aux traités afin que ceux-ci vérifient le respect du principe de subsidiarité.

La proposition est conforme au principe de proportionnalité. La réduction du niveau de taxation n’excède pas ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi.

L’instrument proposé est la décision d’exécution du Conseil. L’article 19 de la directive 2003/96/CE ne prévoit que ce type de mesure.

La mesure ne requiert pas l'évaluation de la législation existante.

La présente proposition fait suite à une demande présentée par les Pays-Bas, et elle ne concerne que cet État membre.

Il n’a pas été nécessaire de faire appel à des experts externes.

La présente proposition concerne l’octroi d’une autorisation à un seul État membre, à sa propre demande, et ne requiert pas d'analyse d'impact.

Il ressort des informations communiquées par les Pays-Bas que la mesure aura une incidence limitée sur les recettes fiscales et que le taux de taxation de l’électricité fournie par le réseau électrique terrestre restera supérieur au niveau minimum de taxation fixé dans la directive 2003/96/CE. Les Pays-Bas espèrent que la mesure aura une incidence positive sur la réalisation de leurs objectifs environnementaux et notamment sur l’amélioration locale de la qualité de l’air et la réduction des nuisances sonores dans les villes portuaires.

Plus précisément, selon les autorités néerlandaises, les dépenses fiscales liées à la mesure sont estimées à 1 million d’EUR par an pour les années à venir.

Dans le même temps, les avantages pour l’environnement peuvent être importants. Les autorités néerlandaises ont souligné que, si la réduction réelle des émissions de CO2 dépend de la qualité de l’électricité utilisée, les économies estimées seraient comprises entre 28 % et 67 %, en fonction de la charge du générateur, et que cette proportion devrait augmenter à l’avenir. Par ailleurs, les autorités néerlandaises s’attendent à ce que les émissions locales de polluants atmosphériques provenant de la production d’électricité à bord puissent être réduites de 95 %; les nuisances sonores, les niveaux de vibration et les retombées d’azote pourraient également être fortement réduits.

La mesure ne prévoit pas de simplification. Elle est le résultat d’une demande introduite par les Pays-Bas et ne concerne que cet État membre.

La mesure n'a aucune incidence sur les droits fondamentaux.

La mesure n’entraîne pas de charge financière et administrative pour l'Union. La proposition n'a donc aucune incidence sur le budget de l'Union.

Un plan de mise en œuvre n’est pas nécessaire. La présente proposition concerne l’octroi d’une autorisation de réduction fiscale à un seul État membre, à sa propre demande. Elle est prévue pour une période limitée allant jusqu’au 30 juin 2027. Le taux de taxation applicable sera égal au niveau minimum de taxation fixé par la directive sur la taxation de l’énergie. La mesure peut faire l’objet d’une évaluation en cas de demande de renouvellement à l’expiration de la période de validité.

La proposition ne nécessite pas de documents explicatifs sur la transposition.

L’article 1er dispose que les Pays-Bas seront autorisés à appliquer un taux réduit de taxation à l'électricité directement fournie aux navires, autres que les bateaux de plaisance privés, se trouvant à quai dans les ports («électricité fournie par le réseau électrique terrestre»). Le taux de taxation ne doit pas être inférieur à 0,50 EUR/MWh, qui est le niveau minimum de taxation pour l’électricité à usage professionnel fixé par la directive. Il ne sera pas possible de fournir l’électricité à un taux réduit pour la navigation de plaisance privée telle que définie à l’article 14, paragraphe 1, point c), deuxième alinéa, de la directive 2003/96/CE.

L’article 2 dispose que l’autorisation demandée est accordée avec effet au 1er juillet 2021 et jusqu’au 30 juin 2027, ainsi que les Pays-Bas l’ont demandé, ce qui s’inscrit dans la limite de la période maximale de six ans autorisée par la directive.