Proposition législative — 52021PC0369

La convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants (ci-après la «convention de La Haye de 1980»), à ce jour ratifiée par 101 pays, dont tous les États membres de l'Union européenne, a pour objet de rétablir le statu quo moyennant le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement, grâce à un système de coopération entre les autorités centrales désignées par les parties contractantes.

La prévention de l’enlèvement d’enfants étant un élément essentiel de la politique de l’UE en matière de promotion des droits de l’enfant, l’Union européenne s’efforce d’améliorer l’application de la convention de La Haye de 1980 au niveau international et encourage les pays tiers à y adhérer.

La Bolivie a déposé l’instrument d’adhésion à la convention de La Haye de 1980 le 13 juillet 2016. La convention est entrée en vigueur en Bolivie le 1er octobre 2016.

L'article 38, alinéa 4, de la convention de La Haye de 1980 prévoit que celle-ci s'applique dans les rapports entre l'État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion.

L’existence de la compétence exclusive de l’Union européenne en matière d’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 a été confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne, qui a été consultée à l’initiative de la Commission.

Le 14 octobre 2014, dans son avis 1/13, la Cour de justice de l’Union européenne a ainsi déclaré que l’acceptation de l’adhésion d’un État tiers à la convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants relève de la compétence exclusive de l’Union européenne.

La Cour a insisté sur la nécessité d’uniformité en la matière au niveau de l’UE, afin d’éviter une géométrie variable entre les États membres.

La question de l’enlèvement international d’enfants relevant de la compétence externe exclusive de l’Union européenne, la décision d’accepter ou non l’adhésion de la Bolivie doit être prise au niveau de l’UE par la voie d’une décision du Conseil. Il convient donc que les États membres de l’Union européenne déposent la déclaration d'acceptation relative à l'adhésion de la Bolivie dans l'intérêt de l'Union européenne.

L’acceptation des États membres de l’Union européenne aurait pour effet de rendre applicable la convention de La Haye de 1980 entre la Bolivie et les États membres de l’Union européenne, à l’exception du Danemark.

En ce qui concerne les enlèvements parentaux, la convention de La Haye de 1980 est le pendant international du règlement nº 2201/2003 du Conseil (dit «règlement Bruxelles II bis»), lequel constitue la pierre angulaire de la coopération judiciaire de l’UE en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale.

L’un des objectifs principaux du règlement est de dissuader les parents d’enlever leurs enfants pour les emmener dans un autre État membre en établissant des procédures qui garantissent le retour immédiat de l’enfant dans l’État membre où il a sa résidence habituelle. À cette fin, le règlement Bruxelles II bis intègre en son article 11 la procédure prévue par la convention de La Haye de 1980 et complète celle-ci en clarifiant certains de ses aspects, notamment en ce qui concerne l’audition de l’enfant, le délai fixé pour rendre une décision à partir du dépôt d’une demande de retour et les motifs de non-retour de l’enfant. Il introduit également des dispositions régissant les décisions de retour et de non-retour contradictoires rendues dans des États membres différents.

Au niveau international, l’Union européenne soutient l’adhésion d’États tiers à la convention de La Haye de 1980 afin que ses États membres puissent se fonder sur un cadre juridique commun pour traiter les enlèvements internationaux d’enfants.

Dix-huit décisions du Conseil ont déjà été adoptées entre juin 2015 et février 2019 afin d’accepter l’adhésion à la convention de La Haye de 1980 sur l’enlèvement international d’enfants de 26 pays tiers (Maroc, Singapour, Fédération de Russie, Albanie, Andorre, Seychelles, Arménie, République de Corée, Kazakhstan, Pérou, Géorgie, Afrique du Sud, Chili, Islande, Bahamas, Panama, Uruguay, Colombie, El Salvador, Saint-Marin, République dominicaine, Biélorussie, Ouzbékistan, Honduras, Équateur et Ukraine) 1 .

La présente proposition est de toute évidence liée à l’objectif général de protection des droits de l’enfant consacré à l’article 3 du traité sur l’Union européenne. Le système instauré par la convention de La Haye de 1980 vise à protéger les enfants contre les effets nuisibles d’un enlèvement parental et à faire en sorte qu’ils puissent entretenir des contacts avec leurs deux parents, par exemple en garantissant l’exercice effectif d’un droit de visite.

Il convient également de mentionner le lien avec la promotion du recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux transfrontières. La directive sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale 2 s’applique également au droit de la famille au sein de l’espace judiciaire européen commun. La convention de La Haye de 1980 encourage également le règlement à l’amiable des litiges familiaux. L’un des guides de bonnes pratiques relevant de la convention de La Haye de 1980 publié par la conférence de La Haye de droit international privé est consacré au recours à la médiation pour le règlement des litiges familiaux internationaux concernant des enfants qui entrent dans le champ d’application de la convention. À l’initiative de la Commission européenne, ce guide a été traduit dans toutes les langues de l’UE autres que l’anglais et le français, ainsi qu’en arabe, pour soutenir le dialogue avec les États qui n’ont pas encore ratifié la convention ou n’y ont pas encore adhéré et aider à trouver des moyens concrets pour remédier aux problèmes posés par l’enlèvement international d’enfants 3 .

L’article 38 de la convention de La Haye de 1980 dispose que «[l]’adhésion n’aura d’effet que dans les rapports entre l’État adhérant et les États contractants qui auront déclaré accepter cette adhésion». Étant donné que la décision concerne l’acceptation expresse, par les États membres, dans l’intérêt de l’Union, de l’adhésion d’un État adhérant à la convention de La Haye de 1980, la base juridique applicable est l’article 218, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La base juridique matérielle étant l’article 81, paragraphe 3, du TFUE, le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.

L'Irlande est liée par le règlement (CE) nº 2201/2003 et participe donc à l'adoption et à l’application de la présente décision.

Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente décision et n'est pas lié par celle-ci ni soumis à son application.

La présente proposition est rédigée sur le modèle des décisions du Conseil déjà adoptées sur le même sujet et n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’une action cohérente de l’UE sur la question de l’enlèvement international d’enfants, en veillant à ce que les États membres de l’Union européenne acceptent l’adhésion de la Bolivie à la convention de La Haye de 1980 dans un délai déterminé.

Dans leur écrasante majorité, les États membres de l’Union européenne, consultés par la Commission au sujet de leur intention d’accepter l’adhésion de la Bolivie à la convention de La Haye de 1980, ont émis un avis favorable.

Les discussions qui ont eu lieu lors d’une réunion d’experts du 2 juillet 2019 ont montré qu’il n’y a pas d’objections explicites de la part des États membres quant à l’acceptation de l’adhésion de la Bolivie à la convention de la Haye de 1980.

La Commission espère que de nouvelles discussions menées au niveau technique au sein du groupe «Questions de droit civil» du Conseil aboutiront à l’unanimité requise pour l’adoption de la décision du Conseil.

Dans le cadre de la préparation et du suivi de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, la Commission a été en contact étroit avec la conférence de La Haye de droit international privé et la délégation de l’UE en Bolivie.

De même que pour les 18 décisions du Conseil déjà adoptées entre 2015 et 2019 concernant l’acceptation de l’adhésion de plusieurs États tiers à la convention de La Haye de 1980, aucune analyse d’impact spécifique n’a été réalisée compte tenu de la nature du présent acte législatif. Toutefois, le niveau de mise en œuvre de la convention par la Bolivie a été examiné lors de la réunion d’experts du 2 juillet 2019, lors de laquelle tous les États membres de l’UE étaient représentés. Dans le prolongement de cette réunion, la Commission a suivi de près l’évolution de la situation en Bolivie.

La Bolivie présente cette particularité que l’autorité centrale désignée en vertu de la convention de La Haye de 1980 est le ministère des affaires étrangères, tandis que l’application effective de la convention a lieu dans un autre service au sein du ministère de la justice. En 2018, cela a donné lieu à certaines plaintes en raison de l’absence de réponse immédiate de la part de l’autorité centrale bolivienne. Toutefois, cela ne s’est pas reproduit en 2019. Le bureau régional de la conférence de La Haye de droit international privé (HCCH) est en contact étroit avec l’autorité centrale, mais un nouveau gouvernement est entré en fonction en novembre 2020 et le chef de l’autorité centrale a été remplacé en février 2021. La Bolivie a fait part de sa volonté de traiter certains problèmes structurels, tels que la bureaucratie et les retards, en demandant l’aide du bureau régional de la HCCH et en contactant le siège de la HCCH à La Haye par l’intermédiaire de son ambassade. Cela témoigne d’un intérêt politique pour la question et de la volonté de rassurer davantage de parties contractantes en vue d’une plus grande acceptation de son adhésion.

L’adhésion de la Bolivie à la convention de La Haye de 1980 a été acceptée par 13 parties contractantes, dont la Suisse.

La décision proposée n’a pas d’incidence budgétaire.

Étant donné que la proposition porte uniquement sur l’autorisation donnée aux États membres de l’Union européenne d’accepter l’adhésion de la Bolivie à la convention de La Haye de 1980, le suivi de sa mise en œuvre est limité au respect par les États membres des termes de la déclaration, du calendrier pour déposer celle-ci et de la communication de son dépôt à la Commission, comme le prévoit la décision du Conseil.