Acte préparatoire — 52021SC0182

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact relative à la proposition législative sur les obligations vertes européennes (EuGB)

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème à résoudre?

(1) Bien que le recours à des normes du marché pour les obligations vertes soit largement répandu, il peut être coûteux et difficile pour les investisseurs de déterminer l’impact environnemental positif d’investissements basés sur des obligations et de comparer les différentes obligations vertes.

(2) Du point de vue des émetteurs, l’absence de définitions communes des activités économiques vertes crée une incertitude quant à ce qui peut légitimement être considéré comme vert et les expose au risque que leur réputation soit ternie par d’éventuelles accusations d’écoblanchiment dans certains secteurs.

(3) Pour les émetteurs, la fragmentation des pratiques sur le marché peut engendrer un surcroît de coûts.

Ces trois problèmes sont liés (1) à l’absence de définitions claires et harmonisées des projets verts et des obligations vertes, et (2) à l’hétérogénéité, au manque de transparence et aux problèmes liés aux conflits d’intérêts perçus ou réels sur le marché de l’examen externe. Ces problèmes accentuent le risque de perturbations futures du marché engendrées par l’écoblanchiment et pourraient conduire à ce que les investissements ne soient pas suffisamment canalisés vers des projets ayant un impact important en matière de climat et d’environnement, ce qui freinerait la réalisation des objectifs environnementaux de l’UE.

Quels sont les objectifs de cette initiative?

L’objectif est de mieux exploiter la capacité du marché unique à contribuer à la réalisation des objectifs de l’UE en matière de climat et d’environnement, en facilitant le développement du marché des obligations vertes de haute qualité, avec le moins de perturbations possible pour les marchés existants des obligations vertes. Pour atteindre cet objectif, une nouvelle norme d'application volontaire serait instaurée pour les obligations vertes de haute qualité, qui (1) permettrait aux investisseurs de mieux identifier ces obligations et de pouvoir s’y fier et (2) faciliterait l’émission de ces obligations en clarifiant la définition de ce qui peut être considéré comme vert, en harmonisant les pratiques en matière d’examen externe et en réduisant les risques potentiels pour la réputation des émetteurs.

Quelle est la valeur ajoutée d’une action à l’échelle de l’Union?

Le marché des obligations vertes est foncièrement international, les participants négociant ces obligations et faisant appel à des services d’examen externe par-delà les frontières. Une action au niveau de l’UE permet d’éviter le risque de fragmentation du marché européen des obligations vertes et des services connexes d’examen externe, tout en favorisant des conditions de concurrence équitables pour les acteurs de ces marchés. Les interactions avec d’autres actes législatifs pertinents au niveau de l’UE sont nombreuses, notamment avec le règlement sur la taxinomie .

B. Les solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives envisagées? Y a-t-il une option privilégiée?

L’analyse d’impact examine, pour trois aspects de l’initiative, diverses options par rapport au scénario de référence:

1)champ d’application de la norme pour les émetteurs d’obligations vertes: (1) une approche volontaire consistant à laisser aux émetteurs d’obligations vertes la liberté de choisir (ou non) de s’aligner sur la norme ou (2) une approche obligatoire consistant à exiger que toutes les obligations vertes émises dans l’UE ou par un émetteur établi dans l’UE utilisent la future norme;

2)traitement réglementaire des examinateurs externes des obligations vertes alignées sur la norme EuGB: (1) charger l’AEMF de l’agrément des examinateurs externes des EuGB, avec une supervision et des exigences limitées en matière de surveillance, et (2) similaire à (1), mais selon un cadre plus strict;

3)éventuels assouplissements accordés aux émetteurs souverains qui souhaitent utiliser la norme EuGB, par rapport aux émetteurs non souverains: (1) pas d'assouplissements, (2) assouplissements en ce qui concerne les exigences relatives aux obligations vertes, ou (3) assouplissements en ce qui concerne les exigences relatives aux obligations vertes et le règlement sur la taxinomie de l’UE.

Sur la base de l’analyse des différentes options, il est recommandé que:

1.la norme EuGB soit une norme d’application volontaire alignée sur les meilleures pratiques du marché et sur la taxinomie de l’UE,

2.l’AEMF soit chargée de l’agrément des examinateurs externes des EuGB, avec des exigences limitées en matière de surveillance, et

3.les émetteurs souverains bénéficient d'assouplissements en ce qui concerne les exigences relatives aux obligations vertes, mais pas en ce qui concerne le règlement sur la taxinomie de l’UE.

Qui soutient quelle option?

L’analyse d’impact repose sur les avis recueillis lors de deux consultations en ligne sur ce sujet menées en 2020 [la consultation ciblée sur la norme de l’UE en matière d’obligations vertes (167 réponses) et la consultation publique sur la stratégie renouvelée en matière de finance durable (RSFS) (648 réponses)]:

-une grande majorité des parties prenantes soutient le concept d’une norme volontaire de l’UE en matière d’obligations vertes, telle que proposée par le groupe d’experts techniques sur la finance durable;

-une grande majorité des répondants se sont déclarés favorables à un régime réglementaire applicable aux examinateurs externes sous la surveillance de l’AEMF, nombre d’entre eux ayant plaidé pour un régime proportionné, ce qui indique que la plupart des parties prenantes seraient plutôt favorables à l’option d’un régime de surveillance relativement léger ou ciblé;

-les émetteurs souverains d’obligations vertes dans l’UE sont divisés sur la question des assouplissements en ce qui concerne la taxinomie, mais soutiennent fortement le maintien d’une cohérence entre les émetteurs souverains et les émetteurs privés.

C. Incidence de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l'option privilégiée?

L’option privilégiée repose sur les meilleures pratiques du marché dans le domaine de l’établissement de rapports et de l’examen externe, et sur un alignement sur la taxinomie de l’UE. La norme EuGB se positionnerait donc comme la norme la plus poussée en termes de transparence et de crédibilité environnementale, ce qui sert l’objectif de développer et de soutenir le marché des obligations vertes de qualité élevée. La norme volontaire proposée, conjuguée à une approche légère en matière de surveillance, permettrait d'atteindre les objectifs de la manière la moins coûteuse et la plus efficace possible.

Une norme d'application volontaire aurait de l’attrait pour les émetteurs d’obligations vertes de haute qualité, dont beaucoup se sont déclarés en faveur de la norme EuGB, car elle leur permettrait de communiquer plus clairement aux investisseurs et autres leurs accomplissements et engagements en matière d’environnement. Dans le même temps, elle éviterait des effets perturbateurs sur les marchés existants des obligations vertes, qui pourraient continuer à fonctionner librement. Une approche relativement légère et ciblée en matière de surveillance des examinateurs externes renforcerait la transparence des procédures d’examen externe vis-à-vis des émetteurs et des investisseurs, améliorerait l’harmonisation de certains aspects des différentes approches et remédierait aux problèmes de conflits d’intérêts, sans décourager les prestataires existants d’exercer des activités d’examinateurs pour les EuGB.

Dans l’ensemble, la norme apporterait des avantages évidents en termes de confiance, qui pourraient se traduire, pour ces obligations, par des avantages en matière de prix qui compenseraient les coûts, et pourraient inciter les émetteurs à l’utiliser. De même, les émetteurs pourraient vouloir démontrer un plus grand engagement en faveur de l’environnement en recourant à la norme. Il serait proposé aux investisseurs un segment consacré aux obligations vertes garantissant un degré élevé d’intégrité du marché, de transparence et de comparabilité. L’initiative élargirait le choix offert aux investisseurs.

Quels sont les coûts de l'option privilégiée?

Les investissements requis par l’initiative seraient limités, tant pour l’AEMF que pour les examinateurs externes qui décideraient de participer. L’AEMF pourrait avoir à supporter des coûts exceptionnels ainsi que des coûts récurrents minimes pour des ressources humaines supplémentaires, des formations et des coûts de mise en place informatique. Les examinateurs externes pourraient avoir à supporter des coûts supplémentaires pour se conformer à la norme. Les redevances de surveillance devraient être maintenues à un niveau minimum pour le moment, compte tenu de la taille limitée du marché. Les examinateurs auraient à supporter certains coûts directs de mise en conformité et de conseil juridique ainsi que des coûts organisationnels pour pouvoir être agréés par l’AEMF. La norme serait d'application entièrement volontaire pour les émetteurs. Les coûts potentiels de l’utilisation de la norme viendraient principalement des coûts éventuellement répercutés par les examinateurs externes ainsi que des coûts liés à l’application de la taxinomie. Toutefois, les coûts liés à l’application de la taxinomie seraient déjà engagés dans le cadre d’autres initiatives (par exemple la directive relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises ) et seraient donc partiellement compensés.

Quelle sera l’incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

La norme serait d'application volontaire pour les PME émettrices. La norme EuGB vise en outre à limiter le surcroît de coûts par rapport aux autres normes de marché, notamment pour les éventuelles PME émettrices. En fonction de la taille et de la fréquence des émissions, ces coûts pourraient néanmoins être proportionnellement plus élevés pour les PME émettrices que pour les émetteurs de plus grande taille. Le cadre vise également à attirer les examinateurs externes de petite taille en limitant l’étendue des exigences réglementaires et les changements organisationnels exigés. Les examinateurs de plus grande taille pourraient néanmoins jouir d'un avantage en termes de coûts par rapport aux petits acteurs du marché, principalement en raison de leur statut (déjà) réglementé au titre d’autres cadres réglementaires. En fin de compte, le surcroît de coûts que l’initiative implique est faible et ne devrait pas dégrader la position concurrentielle des examinateurs de petite taille.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

La législation serait directement applicable et ne nécessiterait qu’une mise en œuvre limitée de la part des administrations nationales. L’option privilégiée d’un régime de surveillance géré par l’AEMF aurait également une incidence minimale sur les budgets nationaux.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

L’initiative facilite l’identification des obligations vertes de haute qualité sur le marché. Le surcroît de transparence devrait améliorer l’efficience du marché et canaliser davantage d’investissements vers des projets et actifs verts de meilleure qualité, en particulier conjugué aux nouvelles obligations de publication d’informations découlant d’autres volets du plan d’action sur la finance durable. Ces facteurs devraient aider l’économie européenne à passer plus rapidement à des technologies et des processus de production neutres en carbone et globalement moins polluants.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Il est recommandé de réexaminer la législation dans un délai approprié après son entrée en application.