Acte préparatoire — 52021SC0636

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact relative à l’initiative FuelEU Maritime

A. Nécessité d’une action

Pourquoi? Quel est le problème à résoudre?

Le bouquet énergétique actuellement utilisé dans le transport maritime repose presque entièrement sur les combustibles fossiles liquides ou le gaz naturel liquéfié (GNL). Pour que le transport maritime contribue à la réalisation des objectifs de l’UE en matière de climat, il sera essentiel d’intensifier le recours aux carburants renouvelables et bas carbone [y compris les biocarburants liquides, les liquides de synthèse, le gaz décarboné (y compris le bio-GNL et le gaz de synthèse), l’hydrogène décarboné, les carburants décarbonés dérivés de l’hydrogène (y compris le méthane et l’ammoniaque), et l’électricité]. Selon les exercices de modélisation réalisés à l’appui du plan cible en matière de climat à l'horizon 2030, pour pouvoir contribuer à la réalisation de la neutralité climatique d’ici à 2050, les carburants renouvelables et bas carbone devraient constituer 6 à 9 % du bouquet énergétique du transport maritime en 2030 et 86 à 88 % d’ici à 2050. Plusieurs facteurs sont à l’origine du problème à résoudre: 1) le manque de prévisibilité de l’environnement réglementaire, qui entraîne d’importants risques d’investissement; 2) la faible maturité des technologies de remplacement, qui entraîne d’importants risques d’investissement pour les pionniers; 3) le coût plus élevé des carburants alternatifs par rapport aux combustibles fossiles; 4) une interdépendance entre les aspects liés à la demande, à l’offre et à la distribution; et 5) la possibilité d’effectuer le soutage en dehors de l’UE, qui entraîne un risque de fuite de carbone.

Quels sont les objectifs de cette initiative?

L’objectif général de la présente proposition est, d’une part, de fournir un cadre réglementaire clair pour faciliter la planification et les investissements à long terme dans le secteur maritime et, d’autre part, de compléter la législation existante (directive sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs et directive sur les énergies renouvelables) en fournissant un signal clair pour la demande du marché en carburants renouvelables et bas carbone tout en réduisant le risque de fuite de carbone. La présente proposition devrait donc accroître le recours aux carburants renouvelables et bas carbone, faciliter la production et l’utilisation d’options matures et stimuler les progrès technologiques. Ce faisant, elle complétera d’autres initiatives du paquet «Ajustement à l'objectif 55» visant à lutter contre les émissions du transport maritime (par exemple, l’inclusion du transport maritime dans le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne et la révision de la directive sur la taxation de l’énergie, de la directive sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs et de la directive sur les énergies renouvelables).

Quelle est la valeur ajoutée de l’action à l’échelle de l’Union?

La dimension transfrontière du secteur maritime requiert une action coordonnée au niveau de l’UE. L’absence d’intervention au niveau de l’UE pourrait entraîner une mosaïque d’exigences régionales ou nationales incohérentes. Les problèmes recensés et les facteurs sous-jacents ne diffèrent pas fondamentalement d’un État membre à l’autre, de sorte qu’il est préférable de résoudre ces problèmes au niveau de l’UE. La présente proposition contribuerait à la réalisation d’économies d’échelle au niveau de l’UE grâce à l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone, tout en évitant les fuites de carbone. Dans le même temps, elle garantirait des conditions de concurrence égales entre les exploitants de navires faisant escale dans les ports de l’UE et entre les ports de l’UE.

B. Solutions

Quelles sont les options législatives et non législatives envisagées? Y a-t-il une option privilégiée? Pourquoi?

Trois options ont été envisagées. Elles ont deux grands points communs: i) elles assurent la sécurité juridique et mettent l’accent sur les aspects liés à la demande afin de stimuler la production; et ii) elles favorisent l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone tout en essayant de résoudre le paradoxe de l'œuf et de la poule pour éviter les fuites de carbone. Pour ce qui est de l’approche en matière de choix technologique et de la manière d’atteindre les performances requises, les options divergent.

L’option 1 est une approche normative qui requiert d’utiliser des parts de carburants spécifiques. Dans le cadre de cette option, le législateur doit faire un choix technologique. Les options 2 et 3 sont toutes deux fondées sur des objectifs et fixent des limitations maximales de l’intensité des émissions de gaz à effet de serre de l’énergie utilisée à bord. Dans le cadre de ces options, le choix technologique est laissé aux opérateurs du marché. L’option 3 prévoit également des mécanismes de récompense du dépassement des objectifs (groupement et coefficients multiplicateurs pour les technologies à émissions nulles). Pour toutes les options, les navires les plus polluants (porte-conteneurs et navires à passagers) doivent utiliser l’alimentation électrique à quai (ou une technologie équivalente à émissions nulles).

Après évaluation, il a été considéré que l’option 3 était l’option privilégiée. C’est celle qui concilie au mieux les objectifs à atteindre et les coûts globaux de mise en œuvre. Son approche neutre sur le plan technologique et fondée sur des objectifs répond au besoin de flexibilité, qui a été souligné par les parties prenantes (en particulier les exploitants et les ports) lors du processus de consultation. Le mécanisme de récompense du dépassement des objectifs permet de réduire le risque de verrouillage technologique.

Qui soutient quelle option?

Les résultats de la consultation montrent que tous les groupes de parties prenantes sont davantage favorables à une approche fondée sur des objectifs qu’à une approche normative tant pour les navires en opérations que pour les navires à quai. La plupart des parties prenantes ont également exprimé leur préférence pour la neutralité technologique. De nombreuses parties prenantes, y compris notamment des ONG et des fournisseurs de technologies, ont explicitement indiqué que des mesures normatives en faveur d’une technologie donnée ne seraient pas optimales en raison du risque élevé de verrouillage technologique et d’actifs délaissés. L’option 3 a donc été jugée comme étant l’option privilégiée par les parties prenantes.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l'option privilégiée?

Tous les coûts et avantages sont exprimés par rapport au scénario de référence, en valeur actuelle sur la période 2021-2050 (en prix constants de l’année 2015). Le recours accru aux carburants renouvelables et bas carbone dans le bouquet énergétique du transport maritime se traduira par une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre et, dans une moindre mesure, des émissions de polluants atmosphériques. Les avantages monétisés ont été estimés à 10 milliards d’euros pour la pollution atmosphérique et à 138,6 milliards d’euros pour le changement climatique.

La réduction des coûts d’exploitation (entretien, équipage, etc.) devrait permettre aux exploitants de navires de réaliser des économies d’un montant de 2,3 milliards d’euros. Ces projections tiennent également compte d’une légère baisse de l’activité de transport maritime.

Une autre incidence notable concerne l’utilisation de carburants et de technologies de propulsion avancés et leur incidence indirecte sur l’innovation. La présente proposition devrait stimuler la pénétration de navires à piles à combustible (18,9 %) et de navires à propulsion électrique (5,4 %) dans la flotte d’ici à 2050 (par rapport à l’absence de pénétration de ces technologies dans le scénario de référence). L’utilisation croissante de l’électricité dans les ports et pendant les opérations de navigation peut entraîner des avantages supplémentaires pour l’environnement comme, par exemple, la réduction de la pollution sonore sous-marine ou de la pollution de l’eau due aux dépôts de gaz de combustion dans la mer, mais ces avantages n’ont pas été évalués.

Quels sont les coûts de l'option privilégiée?

Les exploitants de navires supporteront les coûts principaux en vertu de la présente proposition, qui s’élèvent à 89,7 milliards d’euros. Ces coûts résultent de l’augmentation des coûts d’investissement (25,8 milliards d’euros) et des coûts de carburant (63,9 milliards d’euros). Les coûts indirects pour les ports seront liés aux infrastructures de soutage nécessaires, dont le coût est estimé à 5,7 milliards d’euros.

Les coûts administratifs pour les exploitants de navires sont estimés à 521,7 millions d’euros résultant de la collecte de données, de la présentation et de la vérification des plans de conformité et du rapport annuel sur l’énergie, de la coopération lors des audits et inspections, ainsi que de la formation des équipages. Un montant supplémentaire de 1,8 million d’euros a été retenu pour l’élaboration des lignes directrices à l’intention des ports afin de garantir la sécurité de la manipulation des carburants renouvelables et bas carbone. Les coûts spécifiques à la certification des carburants n’ont pas pu être quantifiés.

Les coûts liés à l’exécution, qui seront supportés par les pouvoirs publics, devraient être limités (1,5 million d’euros) et l’accent sera mis sur la fourniture des outils informatiques nécessaires à l’établissement de rapports.

Les avantages nets de l’option privilégiée s’élèvent à 58,4 milliards d’euros et s’étalent sur l’horizon temporel de la présente proposition.

Quelle sera l’incidence sur les entreprises, les PME et les microentreprises?

Afin d’accroître la flexibilité et de reconnaître les différentes conditions d’exploitation, les entreprises, y compris les PME, disposeront d’une marge de manœuvre dans le choix des carburants renouvelables et bas carbone. Lors de l’examen des options permettant le groupement de conformité, l’approche basée sur la flotte a été rejetée pour ne pas créer de discrimination à l’encontre des PME. Au lieu de cela, la préférence a été donnée à l’établissement d’une moyenne par transfert volontaire permettant de compenser les bilans entre exploitants.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Étant donné que l’évaluation de la conformité sera effectuée par des vérificateurs tiers et s’appuiera principalement sur les outils informatiques existant au niveau de l’UE, l’incidence sur les budgets nationaux et les administrations nationales est limitée. Étant donné que la vérification est une condition préalable à la délivrance du document de conformité, la nécessité de renforcer les inspections au titre du contrôle par l’État du port est jugée minimale.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

La compétitivité du secteur maritime de l’UE devrait être renforcée grâce à une situation plus favorable des instituts de R&I et des fournisseurs de technologies. L’incidence de l’augmentation des coûts de carburant sur les tarifs de fret devrait être relativement modérée. L’augmentation des coûts des mélanges contenant du diesel pourrait entraîner une augmentation des tarifs de fret de 0,8 % à 15,1 % d’ici à 2050 (de 0,1 % à 2,5 % d’ici à 2030).

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Sur la base des données collectées au titre du règlement (UE) 2015/757 et des obligations d’information supplémentaires prévues par la présente proposition en vue de démontrer la conformité, le taux de pénétration des carburants renouvelables et bas carbone fera l’objet d’un suivi étroit sur une base annuelle. La législation sera réexaminée cinq ans après sa date de mise en œuvre.