Acte préparatoire — 52021SC0722

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 20.7.2021

SWD(2021) 722 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport 2021 sur l’état de droit

Chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Pologne

accompagnant le document:

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Rapport 2021 sur l’état de droit

La situation de l’état de droit dans l’Union européenne

{COM(2021) 700 final} - {SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}

I.Système de justice

Le système de justice polonais est divisé en deux branches principales: les juridictions administratives et les juridictions ordinaires. La Cour administrative suprême et 16 tribunaux administratifs exercent le contrôle sur l’administration publique, et notamment sur la légalité des mesures prises par les autorités locales et par les collectivités publiques territoriales. Les juridictions ordinaires, placées sous le contrôle de la Cour suprême 1 , connaissent trois niveaux: 11 cours d’appel, 46 tribunaux régionaux et 318 tribunaux d’arrondissement. Les juges sont nommés par le président de la République à la demande du Conseil national de la magistrature. Le Tribunal constitutionnel, qui statue notamment sur la constitutionnalité des lois, se compose de 15 juges désignés par la Diète (la chambre basse du parlement) pour un mandat de 9 ans. La Constitution charge le Conseil national de la magistrature de veiller à l’indépendance de la justice. Le ministère public, qui ne fait pas partie du pouvoir judiciaire indépendant, présente la caractéristique spécifique que les fonctions de procureur général et de ministre de la justice sont exercées par la même personne. La Constitution prévoit que les avocats et les conseillers juridiques peuvent réguler eux-mêmes leur pratique.

Indépendance

La perception de l’indépendance de la justice est faible parmi le public et les entreprises et continue de baisser. Si 29 % du public a perçu l’indépendance des tribunaux et des juges comme «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» en 2021, les entreprises sont quant à elles 18 % à partager ce sentiment 2 . La perception de l’indépendance de la justice n’a cessé de diminuer pour l’opinion publique et les entreprises au cours des cinq dernières années. Comme l’année dernière, le débat public autour du pouvoir judiciaire continue d’être caractérisé par de fortes tensions 3 . En ce qui concerne la campagne de diffamation dirigée en 2019 contre des juges qui ont ouvertement critiqué les réformes de la justice 4 , aucune décision judiciaire n’a encore été prise à ce jour 5 .

La mise en œuvre sur le terrain des réformes de la justice entamées en novembre 2015 se poursuit. Ces réformes ont été mises en œuvre par plus de 30 lois qui portent sur toute la structure du système de justice 6 , notamment le Tribunal constitutionnel, le Conseil national de la magistrature, la Cour suprême, les juridictions ordinaires, les juridictions administratives et le ministère public. De multiples aspects de la réforme de la justice suscitent de vives préoccupations au regard de l’état de droit, et en particulier l’indépendance de la justice 7 . C’est sur cet aspect que porte principalement la procédure au titre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE 8 engagée par la Commission, qui est toujours examinée par le Conseil 9 . Le Parlement européen a également réitéré ses préoccupations concernant la situation de l’état de droit en Pologne dans une résolution 10 . La sauvegarde de l’indépendance de la justice constituait l’une des recommandations adressées à la Pologne dans le contexte du Semestre européen 2020, à laquelle le pays doit encore donner suite 11 . Entre-temps, le gouvernement polonais s’est ouvertement opposé au caractère contraignant d’une ordonnance de mesures provisoires rendue par la Cour de justice le 21 mai 2021 dans un recours introduit contre la Pologne pour violation de la législation environnementale de l’UE 12 .

La Cour de justice a par ailleurs précisé les exigences découlant du droit de l’UE en ce qui concerne l’indépendance de la justice dans le contexte polonais. Le 2 mars 2021, la Cour de justice a rendu un arrêt dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle, précisant les exigences découlant du droit de l’UE en ce qui concerne les nominations judiciaires à la Cour suprême qui ont eu lieu en 2018 13 . La Cour de justice, tout en laissant l’appréciation définitive à la juridiction de renvoi, a déclaré que les modifications successives de la loi polonaise sur le Conseil national de la magistrature, qui ont eu pour effet de supprimer le contrôle juridictionnel effectif des décisions de ce Conseil proposant au président de la République des candidats au poste de juge à la Cour suprême, étaient susceptibles d’enfreindre le droit de l’UE. À cet égard, la Cour a relevé que, compte tenu du rôle décisif du Conseil national de la magistrature dans la procédure de nomination des juges en Pologne, son degré d’indépendance est pertinent pour garantir l’indépendance de la justice, tout en indiquant que l’indépendance du Conseil national de la magistrature est sujette à caution 14 . Le 6 mai 2021, la Cour administrative suprême a mis en œuvre l’arrêt précité de la Cour de justice, statuant que l’actuel Conseil national de la magistrature, dans le cadre de la procédure de nomination des juges, ne fournissait pas de garanties suffisantes d’indépendance à l’égard des pouvoirs exécutif et législatif et que, par conséquent, les résolutions dudit Conseil donnant lieu à des nominations aux chambres pénale et civile de la Cour suprême en 2018 étaient annulées 15 . Un certain nombre d’autres demandes de décision préjudicielle introduites par différentes juridictions polonaises en ce qui concerne les réformes de la justice de 2017 et 2018 sont toujours à l’examen par la Cour de justice 16 . Le 15 juillet 2021, dans le cadre d’une procédure d’infraction lancée par la Commission, la Cour de justice a estimé 17 que le régime disciplinaire applicable aux juges en Pologne était incompatible avec le droit de l’Union. La Cour de justice a notamment constaté que la chambre disciplinaire de la Cour suprême ne fournissait pas toutes les garanties d’impartialité et l’indépendance et n’était pas à l’abri d’influences directes ou indirectes des pouvoirs législatif et exécutif polonais 18 .

Le 31 mars 2021, la Commission a décidé de former devant la Cour de justice un recours contre la Pologne en raison de préoccupations liées à la loi sur le système judiciaire de décembre 2019 19 . La Commission estime que la législation polonaise contestée porte atteinte à l’indépendance des juges polonais, en violation de l’article 19, paragraphe 1, du TUE et de la primauté du droit de l’Union. La loi empêche les juridictions polonaises, notamment par des menaces de procédures disciplinaires, d’appliquer directement le droit de l’Union protégeant l’indépendance de la justice et de saisir la Cour de justice de demandes de décision préjudicielle. Par ailleurs, la chambre disciplinaire de la Cour suprême, dont l’indépendance n’est pas garantie 20 , continue de prendre des décisions qui ont une influence directe sur les juges et la manière dont ils exercent leurs fonctions. Il s’agit notamment d’affaires touchant à la levée de l’immunité des juges pour pouvoir engager des procédures pénales à leur encontre ou les placer en détention, ce qui entraînerait une suspension temporaire de leurs fonctions et une réduction de salaire. La simple perspective pour les juges de devoir se soumettre à une procédure devant une instance dont l’indépendance n’est pas garantie peut avoir un effet dissuasif et affecter leur propre indépendance. Cette situation porte gravement atteinte à l’indépendance judiciaire en Pologne, à la protection juridictionnelle effective des citoyens polonais et à l’ordre juridique de l’Union dans son ensemble. Le gouvernement polonais estime que la Commission outrepasse les compétences que lui confère le traité, et il rejette la position qu’elle a prise dans cette procédure d’infraction. La Commission a demandé à la Cour de justice de prendre des mesures provisoires pour suspendre les activités judiciaires de la chambre disciplinaire liées aux juges, en particulier en ce qui concerne la levée de l’immunité judiciaire pour éviter un préjudice grave et irréparable à l’indépendance de la justice et à l’ordre juridique de l’Union. Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour a rendu une ordonnance de mesures provisoires dans l’affaire C-204/21, faisant intégralement droit à la requête de la Commission 21 .

Saisie d’un certain nombre d’affaires liées au fonctionnement du système judiciaire polonais, la Cour européenne des droits de l’homme a estimé qu’une nomination en 2015 au Tribunal constitutionnel violait le principe du «tribunal établi par la loi». En février 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a indiqué qu’il y avait à ce moment-là 27 affaires pendantes dont elle était saisie portant sur diverses questions liées aux réformes du système judiciaire de 2017 et 2018 22 . À ce jour, 21 de ces affaires ont fait l'objet d'une communication au gouvernement polonais. Le 7 mai 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a statué 23 qu’une section comportant un juge nommé à un poste judiciaire qui avait déjà été pourvu lors de la législature 2011-2015 ne constituait pas un «tribunal établi par la loi» 24 . Ces irrégularités dans la procédure de nomination des juges au Tribunal constitutionnel ont suscité de vives préoccupations dans la proposition motivée adoptée par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE 25 . Le Tribunal constitutionnel a jugé que cet arrêt était «non avenu» 26 . Le 29 juin 2021, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt 27 concernant la cessation prématurée par le ministre de la justice de mandats, détenus par des juges, de vice-présidents de juridictions ordinaires. La Cour a souligné l’importance de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire et de respecter l’équité procédurale dans les affaires relatives à la carrière professionnelle des juges et a déclaré que, étant donné que la cessation prématurée de leur mandat de vice-président d’une juridiction n’avait été ni motivée ni examinée par une juridiction ordinaire ou un autre organe exerçant des fonctions juridictionnelles, sans qu’il n’existe un motif grave justifiant l’absence de contrôle juridictionnel, la Pologne a violé le droit d’accès à un tribunal 28 .

Les préoccupations quant à l’indépendance et à la légitimité du Tribunal constitutionnel exprimées par la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE n’ont pas encore été résolues 29 . Ce point est également illustré par l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 7 mai 2021 30 . En 2020, le Médiateur a continué de faire part de ses préoccupations quant au fonctionnement et à la légitimité du Tribunal constitutionnel, y compris en ce qui concerne les modifications apportées aux sections de jugement déjà désignées et les rejets de demandes de récusation des juges en raison de leur manque allégué d’impartialité ou de la contestation de leur statut 31 . Le Conseil de l’Europe a exprimé des préoccupations similaires 32 . Entre-temps, le Tribunal constitutionnel continue d’être saisi pour des affaires concernant les réformes de la justice, non seulement par le Premier ministre, le président de la Diète, le Conseil national de la magistrature et la chambre disciplinaire nouvellement créée de la Cour suprême 33 , mais aussi par d’autres juges de la Cour suprême (récemment nommés) 34 et par la première présidente, récemment nommée, de la Cour suprême 35 . Dans trois affaires introduites devant le Tribunal constitutionnel par le procureur général, le Premier ministre et un groupe de députés de la Diète demandent au Tribunal d’évaluer la compatibilité de certaines dispositions du TUE avec la Constitution et de déclarer la primauté de la Constitution polonaise sur le droit de l’Union 36 . La Commission s’est déclarée préoccupée par la requête déposée par le Premier ministre puisqu’elle remet en question les principes fondamentaux du droit de l’Union, en particulier la primauté du droit de l’Union 37 . En dépit d’une jurisprudence claire de la Cour de justice 38 , le Tribunal constitutionnel a déjà indiqué dans un obiter dictum que la Cour de justice n’était pas compétente pour rendre des décisions concernant les systèmes judiciaires des États membres 39 . Malgré les préoccupations susmentionnées, le Tribunal constitutionnel a rendu des décisions ayant une incidence significative à la fois sur des individus et sur le cadre institutionnel. En particulier, le 22 octobre 2020 et le 15 avril 2021 respectivement, il a rendu des décisions concernant le droit à l’avortement et la situation du Médiateur 40 . Ces décisions ont suscité de vives critiques en Pologne et au-delà 41 . En outre, le 14 juillet 2021, à la suite de l’ordonnance de mesures provisoires rendue par la vice-présidente de la Cour de justice 42 , le Tribunal constitutionnel a déclaré 43 que l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du TUE, lu en combinaison avec l’article 279 du TFUE est inconstitutionnel dans la mesure où il oblige la Pologne à respecter des ordonnances de mesures provisoires rendues par la Cour de justice qui affectent l’organisation et le fonctionnement des juridictions polonaises ainsi que la procédure devant ces juridictions. Dans une déclaration publique, la Commission a fait part de sa profonde préoccupation concernant cette décision du Tribunal constitutionnel 44 .

La composition du Conseil national de la magistrature résulte toujours principalement de nominations politiques. On rappellera 45 que la réforme de la justice de 2018 a modifié la procédure de nomination des membres-juges du Conseil national de la magistrature (CNM) 46 . Dans son arrêt du 2 mars 2021, faisant suite à un renvoi préjudiciel de la Cour suprême, la Cour de justice a rappelé que, pour que la participation d’un conseil de la magistrature rende plus objectif le processus de nomination de juges par des organes politiques, il fallait que ledit conseil soit lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et de l’autorité à laquelle il remet son avis 47 . Le 6 mai 2021, la Cour administrative suprême a jugé que le CNM actuel ne fournissait pas de garanties suffisantes d’indépendance par rapport aux pouvoirs exécutif et législatif dans la procédure de nomination des juges 48 . Malgré les vives préoccupations exprimées également par un certain nombre d’autres juridictions polonaises 49 , dénonçant le manque d’indépendance du CNM, celui-ci continue de proposer au président de la République des candidats à des nominations judiciaires, qui sont systématiquement nommés 50 . En 2020 et 2021, le CNM a publié une résolution visant à protéger l’indépendance d’un juge polonais, et cela pour exprimer son soutien à un membre de la chambre disciplinaire de la Cour suprême 51 , tout en refusant d’exprimer un soutien similaire aux juges visés par les enquêtes pénales menées par le parquet au cours de la même période 52 . Le CNM a également publié des déclarations favorables à certains aspects des réformes de la justice critiquées par la Commission 53 .

À la suite de modifications intervenues en 2020, la Cour suprême a fait l’objet de nouvelles réformes en ce qui concerne son fonctionnement. Le 1er avril 2021, le président de la République a promulgué le projet de loi du 30 mars 2021 modifiant la loi sur la Cour suprême. La nouvelle loi abaisse le quorum requis pour que les juges sélectionnent les candidats au poste de président de chambre et autorise le président de la République à nommer un président de chambre «faisant fonction» si ces conditions ne sont pas remplies. En outre, la loi accorde au premier président de la Cour suprême le contrôle des séances de chambres conjointes réunies pour régler des questions juridiques, convoquées soit par le premier président de sa propre initiative, soit à la demande, entre autres, du procureur général ou du Médiateur. La nouvelle loi modifie également les règles régissant la procédure de recours extraordinaire en prolongeant de deux ans le délai de recours extraordinaire contre toutes les décisions de toutes les juridictions polonaises devenues définitives après le 17 octobre 1997 54 . Le Médiateur et le Conseil national des barreaux ont exprimé des critiques à l’égard de la nouvelle loi, soulignant qu’elle affaiblirait encore davantage l’indépendance de la Cour suprême 55 . L’actuelle première présidente de la Cour suprême, nommée 56 comme indiqué l’année dernière 57 à la suite d’une procédure contestée, a pris des décisions suscitant des inquiétudes, notamment en saisissant le Tribunal constitutionnel sur des questions controversées, y compris la limitation du droit d’accès aux documents 58 , et en demandant de protéger les juges nouvellement nommés de la Cour suprême, dont elle-même, contre toute contestation de leur statut dans des affaires pendantes devant la Cour suprême 59 . La première présidente a également saisi la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques pour récuser certains juges de la Cour suprême dans des affaires dans lesquelles ils avaient déjà saisi la Cour de justice d’une demande de décision préjudicielle 60 . Le 16 juillet 2021, la première présidente de la Cour suprême a publié une déclaration dans laquelle elle fait référence à l’arrêt du Tribunal constitutionnel du 14 juillet 2021 et, considérant que le droit de l’Union ne couvre pas les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement du système judiciaire des États membres, elle indique que l’instruction à la chambre disciplinaire de la Cour suprême de suspendre son activité dans le cadre des procédures disciplinaires contre les juges est abrogée 61 .

Plusieurs juges sont suspendus et ne peuvent pas statuer sur des affaires à la suite de la décision de la chambre disciplinaire de lever leur immunité. Le régime disciplinaire, substantiellement modifié en 2018 62 , a suscité des inquiétudes et la Commission a contesté 63 ce régime, qui viole selon elle le droit de l’Union, dans le cadre de procédures d’infraction 64 . Le 8 avril 2020, sur la base d'une demande de mesures provisoires 65 , la Cour de justice a ordonné à la Pologne de suspendre sans délai l’application des dispositions nationales sur les pouvoirs de la chambre disciplinaire de la Cour suprême relatifs aux affaires disciplinaires concernant des juges 66 . À la suite de la suspension des affaires disciplinaires relevant de sa compétence 67 , la chambre disciplinaire a commencé à exercer activement ses nouveaux pouvoirs 68 consistant à statuer sur les requêtes du ministère public visant à lever l’immunité des juges présumés avoir commis une infraction pénale. Entre le 14 février 2020, date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le système judiciaire, et le 15 mars 2021, la chambre disciplinaire a déjà examiné plus de 40 requêtes de ce type et, dans plus de 10 de ces cas, les juges concernés ont été suspendus et leur salaire réduit. Plusieurs requêtes sont toujours pendantes devant la chambre disciplinaire, y compris en ce qui concerne des juges de la Cour suprême 69 . Dans le cadre de la procédure d’infraction faisant l’objet de l’affaire C-204/21, la Commission a demandé 70 à la Cour de justice de suspendre toutes les activités de la chambre disciplinaire en ce qui concerne les affaires concernant des juges, y compris les décisions de lever l’immunité de juges. Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour de justice a intégralement fait droit à la demande de la Commission et a suspendu toutes les activités de la chambre disciplinaire de la Cour suprême en ce qui concerne les juges — autres que les affaires disciplinaires concernant des juges 71 . Le 15 juillet 2021, la Cour de justice a rendu un arrêt définitif dans la procédure d’infraction lancée par la Commission, dans lequel elle estime que le régime disciplinaire applicable aux juges en Pologne est incompatible avec le droit de l’Union 72 .

Les juges restent soumis à des exigences intrusives. La nouvelle loi du 20 décembre 2019 sur le système judiciaire fait obligation à tous les juges de Pologne de déclarer des informations personnelles, telles que leur adhésion à des associations, l’exercice de fonctions au sein d’organisations à but non lucratif et leur adhésion à un parti politique ainsi que leur position au sein de celui-ci avant le 29 décembre 1989. Les procédures disciplinaires à l’encontre des juges qui ont refusé de se conformer à cette exigence sont toujours en cours 73 . Dans le contexte de la procédure d’infraction faisant l’objet de l’affaire C-204/21, la Commission estime que cette exigence est incompatible avec le droit de l’Union en ce qui concerne le droit au respect de la vie privée et le droit à la protection des données à caractère personnel tels qu’ils sont garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le règlement général sur la protection des données 74 .

Une interdiction générale pour les juridictions polonaises de contester les pouvoirs des cours et tribunaux, des organes constitutionnels et des services répressifs continue de produire ses effets. La nouvelle loi sur le système judiciaire 75 fait interdiction aux juges polonais de statuer sur la légalité de nominations judiciaires et sur le pouvoir d’un juge d’exercer des fonctions judiciaires. La même interdiction s’applique aux juges examinant la légalité de la composition d’une section de jugement. Dans le même temps, la loi a conféré à la nouvelle chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques le pouvoir exclusif de statuer sur les questions relatives à l’indépendance de la justice 76 . Le 31 mars 2021, la Commission a décidé de contester ces dispositions de la loi sur le système judiciaire dans le cadre d’une procédure d’infraction devant la Cour de justice 77 . Le 14 juillet 2021, la vice-présidente de la Cour de justice a rendu une ordonnance de mesures provisoires dans l’affaire C-204/21 R, suspendant l’application des dispositions concernées. Dans certains cas où les juridictions ordinaires ont contesté la légalité de décisions rendues par le Tribunal constitutionnel 78 et par la chambre disciplinaire 79 , les juges ont fait l’objet d’une procédure disciplinaire 80 .

Des préoccupations subsistent quant au fait que les postes de ministre de la justice et de procureur général sont occupés par la même personne. Comme déjà indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, à la suite de la fusion, dans le cadre des réformes de 2016, des postes de procureur général et de ministre de la justice, le ministre de la justice exerce directement les pouvoirs dévolus à la fonction la plus haute du ministère public, notamment celui de donner des instructions aux procureurs dans certaines affaires et de déplacer des procureurs 81 . Ce pouvoir a suscité des critiques, notamment de la part de la Commission de Venise 82 , ainsi que de la Commission dans sa proposition motivée adoptée dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE relative à l’état de droit en Pologne 83 . Récemment, le procureur national 84 a fait un usage actif de son pouvoir de déplacer des procureurs, sans le consentement des intéressés et sans avoir à motiver sa décision, pendant une période maximale de six mois 85 . Dans la pratique, ce pouvoir serait utilisé comme outil contre les procureurs qui expriment des opinions critiques sur le fonctionnement du ministère public 86 . Les juges saisis dans le cadre de litiges dans lesquels de tels détachements sont contestés ont été invités par le ministère public à témoigner dans le cadre d’enquêtes pénales 87 . En outre, des préoccupations sont exprimées quant au fait que, en exerçant leur pouvoir de réattribuer de manière discrétionnaire des affaires entre les procureurs, le procureur général et le procureur national puissent être influencés par des considérations politiques afin d’avoir une incidence sur le déroulement des procédures pénales 88 , y compris dans les affaires d’allégations de détournement de fonds 89 . En outre, selon le Conseil national des barreaux, le ministère public a récemment visé des avocats de la défense agissant dans des affaires politiquement sensibles, ce qui constitue une menace pour le droit au secret professionnel 90 . Cette situation est aggravée par le fait que les procureurs ont le pouvoir de suspendre la licence d’un avocat sans l’accord préalable du tribunal 91 .

Qualité

Sur le plan des ressources humaines, comme en 2020, un nombre significatif de postes demeurent vacants dans le système judiciaire. Selon les données officielles publiées par le ministère de la justice, en 2020, 1 048 postes étaient vacants dans les juridictions ordinaires 92 . Cela étant dit, les dépenses de la Pologne consacrées aux tribunaux se situent dans la moyenne de l’UE par habitant et la Pologne continue d’afficher des dépenses publiques parmi les plus élevées pour le système judiciaire (y compris les poursuites et l’aide juridictionnelle) en pourcentage du PIB 93 .

D’importants progrès ont été accomplis 94 , mais il existe une marge d’amélioration en ce qui concerne la numérisation du système judiciaire. Il reste nécessaire d’introduire davantage d’outils informatiques dans le contexte des procédures judiciaires, et les parties prenantes ont demandé que des efforts supplémentaires soient consentis en faveur de la numérisation des tribunaux 95 . Il est également nécessaire de revoir les outils informatiques dont la Cour des comptes a estimé qu’ils ouvraient la porte à des abus, en particulier le système d’attribution des affaires dans les tribunaux 96 . Cette année, la Diète a adopté des modifications du code de procédure civile 97 visant à poursuivre la numérisation de la procédure civile. La réforme introduira des enchères électroniques pour les biens immobiliers, qui seront utilisées par les huissiers de justice dans le cadre de l’exécution des décisions de justice. En outre, malgré les critiques exprimées par les représentants des professions juridiques 98 , les réformes visent à introduire un système de dépôt électronique des documents fondé sur un système informatique global pour les juridictions ordinaires, dans lequel un document serait présumé avoir été dûment remis 14 jours après son dépôt.

D’autres réformes concernant le droit procédural pénal et civil ont été adoptées. Afin de répondre aux défis posés par la pandémie de COVID-19, des dispositions récemment adoptées 99 introduisent l’obligation de tenir des audiences à huis clos au cas où une connexion en ligne avec les parties à une procédure civile n’est pas possible 100 . Par conséquent, pendant l’état d’épidémie, les affaires civiles seront principalement examinées par des chambres à juge unique 101 et les modalités applicables aux procédures spécifiques seront suspendues 102 . En outre, ces modifications interdisent aux cours et tribunaux polonais de convoquer des assemblées plénières. Par ailleurs, en ce qui concerne le droit procédural pénal, la Diète a adopté une série de modifications 103 . Ces modifications limiteront, entre autres, l’accès aux dossiers des enquêtes préliminaires clôturées et introduiront l’obligation pour les opérateurs de télécommunications de sécuriser les données immédiatement à la suite d’une demande d’un tribunal ou d’un procureur, sans aucune disposition limitant ce pouvoir. Des modifications spécifiques applicables à la composition des sections de jugement seront également introduites 104 . Certaines de ces modifications ont suscité des critiques 105 .

Efficience

Les résultats globaux des juridictions ordinaires sont proches de la moyenne de l’UE en ce qui concerne la durée des procédures. En 2019, on a constaté une légère diminution du temps estimé nécessaire pour trancher les litiges civils et commerciaux, et le taux d’affaires tranchées de cette nature s’est amélioré 106 . Si le nombre de ces affaires a baissé en 2019, le nombre d’affaires pendantes est resté inchangé 107 . En ce qui concerne les résultats globaux des juridictions ordinaires, selon les données publiées par le ministère de la justice en 2021, entre 2015 et 2020, la durée moyenne des procédures est passée de 4,2 mois à 7 mois 108 . La Pologne est toujours placée sous la surveillance renforcée du Comité des ministres du Conseil de l’Europe en ce qui concerne la durée des procédures civiles et pénales 109 .

Les résultats des juridictions administratives sont supérieurs à la moyenne de l’UE. Une légère augmentation est observable dans le nombre de nouvelles affaires administratives, tandis que le temps estimé nécessaire pour trancher ces litiges continue de diminuer. Le taux d’affaires tranchées de cette nature est passé sous les 100 % 110 .

II.Cadre de lutte contre la corruption

Le cadre juridique et institutionnel de prévention de la corruption et de lutte contre la corruption est largement en place. En Pologne, plusieurs autorités sont responsables de la lutte contre la corruption, dont le ministre de la justice, qui est également le procureur général, et le ministre de l’intérieur et de l’administration, chargé des aspects liés à la prévention, comme le registre des représentants d’intérêts pour les fonctionnaires. Le Bureau central anticorruption est l’organe répressif spécialisé dans la lutte contre la corruption dans les secteurs public et privé 111 , aux côtés du bureau central d’enquête de la police et de la police ordinaire 112 , de l’Agence de sécurité intérieure 113 et du ministère public 114 . Il exerce à la fois des fonctions de recherche et de police et peut déclencher des procédures tant administratives que pénales. Plus récemment, le Bureau central anticorruption a également été chargé de la coordination des politiques 115 et de la prévention de la corruption, y compris des activités éducatives de sensibilisation à la corruption et d’une plateforme d’apprentissage en ligne 116 . La Cour des comptes (NIK) joue un rôle préventif de contrôle des dépenses publiques des organes de l’administration publique, notamment de la Banque nationale de Pologne et des personnes morales publiques, entre autres 117 .

Les experts et les dirigeants d’entreprises estiment que le niveau de corruption reste relativement élevé dans le secteur public. Dans l’indice de perception de la corruption de Transparency International publié en 2020, la Pologne obtient un score de 56/100 et se classe au 13e rang dans l’Union européenne et au 45e rang dans le monde 118 . Cette perception s’est détériorée 119 de manière significative au cours des cinq dernières années 120 .

Au niveau central, la Pologne a mis en place un cadre stratégique de lutte contre la corruption pour la période 2018-2020, mais aucun plan n’a encore été publié pour la période suivante. Selon le gouvernement, des travaux préparatoires sont en cours en vue d’élaborer une nouvelle stratégie nationale visant à prévenir et à combattre la corruption pour les prochaines années, qui devrait tenir compte des recommandations de l’UE, du Groupe d’États contre la corruption (GRECO), de l’OCDE et des Nations unies 121 . Outre ses tâches principales en tant que service répressif, le Bureau central anticorruption est également l’organe de coordination du programme gouvernemental de lutte contre la corruption pour la période 2018-2020 122 et du plan d’action 123 qui l’accompagne, et, à ce titre, il est chargé de proposer des dispositions législatives et d’entreprendre l’élaboration des politiques. Le rapport de mise en œuvre du programme 124 publié en mars 2021, qui fera l’objet d’un audit de la Cour des comptes en 2021, expose les progrès accomplis en 2020. Dans le cadre de la mise en œuvre du programme, deux séries de lignes directrices en matière de lutte contre la corruption ont été publiées au cours de l’année 2020, visant à normaliser et à unifier les règles en matière de lutte contre la corruption applicables aux ministères et aux autorités locales 125 . Des doutes existent quant à l’exécution des principales tâches législatives décrites dans le programme, notamment en ce qui concerne la poursuite des travaux relatifs à la loi sur la transparence de la vie publique, la publication du projet de loi réglementant les déclarations de patrimoine et le lobbying 126 . Les secteurs à haut risque de corruption sont définis dans le programme et comprennent les secteurs de la défense, de l’énergie et de la construction, des soins de santé, de l’environnement et de l’administration publique, ainsi que les marchés publics 127 . Le budget du Bureau central anticorruption a augmenté 128 , mais les activités prévues par le programme doivent encore faire l’objet d’une budgétisation spécifique 129 .

Le code pénal polonais criminalise largement la corruption. La principale infraction sanctionnée par le code pénal est la corruption d’agents publics 130 dans ses formes passive (acceptation d’un pot-de-vin) et active (proposition d’un pot-de-vin) 131 . Afin de lutter contre la collusion entre la personne qui verse un pot-de-vin et celle qui le reçoit, le code pénal permet aux auteurs de corruption d’éviter les sanctions légales s’ils informent les autorités responsables de l’infraction et en révèlent toutes les circonstances avant que les autorités n’en prennent connaissance. L’OCDE a invité la Pologne à supprimer cette disposition, car elle conduit à l’impunité 132 . Des lacunes ont également été mises en évidence en ce qui concerne l’application effective de la législation visant à lutter contre la corruption à l’étranger 133 . Une société privée ne peut être tenue pénalement responsable de corruption transnationale qu’après condamnation en dernier ressort de la personne qui a commis l’acte de corruption. Le niveau des sanctions n’est pas considéré comme efficace, proportionné ou dissuasif 134 .

L’efficacité de la lutte contre la corruption à haut niveau suscite des inquiétudes. La police a ouvert 2 544 enquêtes liées à la corruption en 2020 (contre 3 129 en 2019) 135 . Depuis 2006, les enquêtes de police sur la corruption sont en baisse constante (leur nombre est passé de 6 388 en 2006 à 2 544 en 2020) 136 . Le rapport 2020 de la Cour des comptes fait état d’une diminution considérable du risque de corruption dans tous les domaines qui concernent le fonctionnement de l’État, comme dans l’administration fiscale, tout en soulignant les risques graves de corruption liés au recours aux services de conseil et d’expertise par les institutions publiques 137 . La petite corruption a encore diminué 138 . En ce qui concerne les affaires de corruption à haut niveau, des inquiétudes existent quant à l’augmentation de la corruption institutionnalisée, aux immunités et à l’impunité résultant d’une disparité dans le traitement des affaires de corruption à des fins politiques 139 . Dans ce contexte, le fait que le ministre de la justice soit en même temps le procureur général alimente d’autres préoccupations qui ont également été exprimées quant à l’indépendance du Bureau central anticorruption par rapport au pouvoir exécutif 140 . Le renforcement des pouvoirs de surveillance du procureur général, qui peut reprendre des affaires traitées par ses procureurs subordonnés, offre des moyens d’influencer politiquement les poursuites en matière de lutte contre la corruption 141 .

Dans la pratique, la coopération entre les institutions compétentes en vue de lutter contre la corruption en Pologne rencontre parfois certaines difficultés juridiques et organisationnelles. En particulier, les restrictions d’accès aux données financières constituent un obstacle à la détection et à la poursuite de la corruption 142 . Selon le gouvernement, les ressources et le niveau de spécialisation et de numérisation des services concernés ne sont pas toujours suffisants pour que ces services puissent mener à bien leur mission, à savoir réprimer efficacement la corruption. Cette préoccupation concerne plus particulièrement le manque de personnel chargé de la lutte contre la corruption, le caractère insuffisant des ressources et capacités technologiques ainsi que de la collecte d'éléments pour satisfaire aux normes de preuve, qui ont prolongé les procédures et entravé les tâches officielles, en particulier pendant la pandémie de COVID-19 143 .

Un guide pratique sur les conflits d’intérêts à l’intention des fonctionnaires accompagne la législation pertinente en matière de lobbying. Un guide intitulé «Conflit d’intérêts – De quoi s’agit-il et comment l’éviter?» 144 est destiné aux employés du gouvernement pour les aider dans la mise en œuvre pratique des règles énoncées dans la loi relative aux activités de lobbying dans le processus législatif 145 . En 2020, le Bureau central anticorruption a examiné 2 353 situations de conflit d’intérêts dans les ministères de la santé et de la défense nationale (contre 2 477 en 2019) concernant 1 949 personnes (contre 2 187 en 2019), et aucun cas n’a été communiqué au parquet 146 . Il existe trois registres des lobbyistes, un pour le gouvernement (fondé sur la loi relative aux activités de lobbying), un pour la chambre basse du Parlement (Diète) et un pour la chambre haute (Sénat) 147 . Le ministère de l’intérieur et de l’administration est l’organe de surveillance des activités de lobbying en ce qui concerne le gouvernement 148 . Pour les activités de lobbying auprès des parlementaires, les deux chambres du Parlement (Diète et Sénat) exercent des tâches de supervision 149 . L’efficacité des registres est une source de préoccupations. Un seul lobbyiste aurait participé à une seule session de commission parlementaire en 2020, alors que 508 entités au total seraient enregistrées dans le registre de la chambre basse du Parlement 150 . Dans l’ensemble, le nombre de lobbyistes qui s’enregistrent continue de diminuer, la surveillance n’est pas systématique et il n’existe aucune information sur l’application éventuelle de sanctions aux lobbyistes non enregistrés 151 . Les règles applicables à la période postérieure à l'emploi [«(rétro-)pantouflage»] ne s’appliquent qu’aux hauts fonctionnaires (à l’exclusion des parlementaires) et se limitent aux entités pour lesquelles un agent public a pris des décisions spécifiques 152 .

Des travaux techniques ont été entrepris en vue de la mise en place d’un système normalisé de déclaration de patrimoine. Le niveau de numérisation des déclarations de patrimoine des responsables politiques est faible, et il n’existe pas de système centralisé de dépôt et de suivi de ces déclarations 153 . La plupart des déclarations sont toujours remplies à la main, plusieurs formulaires de déclaration différents étant utilisés 154 . La portée des données à divulguer est similaire, mais pas identique pour chaque agent public tenu à procéder à une déclaration. En 2020, le Bureau central anticorruption a effectué 81 contrôles de déclarations de patrimoine (contre 90 en 2019), dont 45 concernaient des soupçons de délits 155 , et 385 analyses préalables au contrôle concernant les déclarations de patrimoine et le respect des dispositions relatives à la lutte contre la corruption 156 (contre 364 en 2019). Dans deux cas, des documents ont été fournis pour des procédures en cours et, dans deux autres cas, le parquet a reçu les conclusions des inspections du Bureau central anticorruption.

L'administration publique a prévu un numéro d'appel spécifique permettant aux lanceurs d’alerte de signaler les cas de corruption et les délits liés à la corruption. Le Bureau central anticorruption peut recevoir sans restriction des signalements anonymes de la part des citoyens 157 . Jusqu’à ce que des modifications soient apportées aux dispositions actuelles relatives aux lanceurs d’alerte prévues dans différents actes juridiques, les appels visant à renforcer la protection des informateurs restent valables 158 .

Les dérogations aux règles en matière de marchés publics mises en place pendant la pandémie de COVID-19 ont suscité des inquiétudes quant à d’éventuels risques de corruption. Il s’agit en particulier de l’exemption de responsabilité pénale et disciplinaire pour les fonctionnaires qui gèrent des fonds publics ou achètent des équipements, des services et d’autres ressources pour lutter contre la pandémie de COVID-19 159 . Toutefois, une nouvelle loi sur les marchés publics est également entrée en vigueur au début de l’année 2021 160 , que les parties prenantes de la lutte contre la corruption considèrent dans une large mesure comme une bonne pratique allant dans la bonne direction 161 . Le Bureau central anticorruption est chargé des aspects liés à la lutte contre la corruption du bouclier anti-crise du gouvernement, qui apporte un soutien financier aux micro-, petites, moyennes et grandes entreprises afin de contrer les effets de la pandémie de COVID-19.

III.Pluralisme et liberté des médias

La protection des journalistes repose sur les principes constitutionnels et est précisée dans la législation sectorielle. La loi sur la radiodiffusion et la loi sur la presse fournissent, respectivement, un cadre juridique à l’autorité de régulation des médias (Conseil national de l’audiovisuel — KRRiT) et des garanties pour l’indépendance des journalistes. La loi sur la radiodiffusion devrait être modifiée à la suite de la transposition en cours de la version révisée de la directive «Services de médias audiovisuels» 162 .

Les modifications à venir du cadre juridique viseront à renforcer les garanties légales pour l’indépendance de l’autorité de régulation des médias. Conformément à la Constitution, les membres du Conseil national de l’audiovisuel (KRRiT) sont nommés par la Diète, le Sénat et le président de la République. Ils ne peuvent pas appartenir à un parti politique ou à un syndicat ni exercer des activités publiques incompatibles avec leur fonction. La Pologne travaille toujours à la transposition de la version révisée de la directive «Services de médias audiovisuels» (directive SMA) 163 . Selon les autorités polonaises, les modifications à venir de la loi sur la radiodiffusion devraient rendre la procédure de révocation des membres du KRRiT plus stricte 164 . Actuellement, le rejet du rapport annuel du KRRiT par la Diète et le Sénat entraîne l’expiration automatique du mandat de tous ses membres (article 12 de la loi sur la radiodiffusion). La nouvelle loi assortira cette procédure de rejet d’exigences formelles supplémentaires. En particulier, elle imposera au président de la République de confirmer l’expiration du mandat des membres du KRRiT, à la suite d’un vote négatif de la Diète et du Sénat. Les résolutions de la Diète et du Sénat, ainsi que la confirmation éventuelle du président, devront être motivées. En outre, la liste des responsabilités de l’autorité de régulation des médias sera élargie pour être alignée sur la directive SMA révisée. Ni le KRRiT, ni le Conseil national des médias (RMN) 165 (organe directeur des médias de service public) ne traitent des programmes d’information des médias de service public. Cette situation a été jugée problématique dans le contexte de la couverture de la campagne présidentielle de 2020 166 . Toutefois, le KRRiT coopère avec le centre de suivi des discours publics, qui fournit des rapports sur les apparitions radiophoniques et télévisées des responsables politiques et des experts, en particulier sur certaines chaînes et dans les programmes journalistiques 167 .

L’évolution récente du marché polonais des médias risque de réduire le pluralisme des médias. Des préoccupations ont été exprimées en ce qui concerne les projets de modification législative 168 permettant de ne pas accorder de concessions de radiodiffusion à des opérateurs contrôlés directement ou indirectement par des personnes enregistrées en dehors de l’EEE 169 . Les parties prenantes ont déjà fait part de leurs préoccupations quant à l’avenir de la chaîne TVN24 170 , dont la licence n’a pas encore été renouvelée alors que la demande a été déposée en février 2020 171 . L’acquisition potentielle de Polska Press 172 , détenue par une entreprise allemande, par la compagnie pétrolière PKN Orlen, contrôlée par l’État, a également suscité des inquiétudes, car elle pourrait constituer une menace pour le pluralisme du marché des médias 173 . L’opération a été approuvée par l’autorité polonaise de la concurrence (UOKiK). Cette approbation a ensuite été contestée par le Médiateur polonais, qui a fait valoir que l’opération devait être annulée car elle menaçait la liberté de la presse. Dans l’attente de l’examen du recours du Médiateur sur le fond 174 , le tribunal de la concurrence et de la protection des consommateurs a ordonné la suspension temporaire de la décision de l’UOKiK 175 . L’autorité de la concurrence dispose d’un délai de trois mois pour introduire un recours. PKN Orlen a toutefois déclaré qu’elle considérait que l’acquisition d’actions était déjà achevée avant la décision du tribunal 176 et a mis en œuvre une série de décisions de gestion, qui ont notamment imposé des changements de personnel aux équipes de rédaction des journaux de Polska Press 177 . Selon Reporters sans frontières, ces décisions devraient être considérées comme une confirmation que l’acquisition a une incidence sur l’indépendance du groupe de médias 178 , et le Médiateur a déclaré que les agissements de PKN Orlen démontraient un «mépris flagrant» de la décision du tribunal. En outre, l’Institut international de la presse a fait part de ses préoccupations quant au fait que la décision de l’autorité de la concurrence pourrait affaiblir les entreprises de médias perçues comme des opposants au parti au pouvoir 179 .

Il est prévu de renforcer les obligations en matière de transparence quant à la propriété des médias. Dans le cadre des modifications de la loi sur la radiodiffusion transposant la directive SMA révisée, les autorités polonaises ont l’intention d’étendre le champ d’application des obligations en matière de transparence pour les fournisseurs de services de médias 180 . Il s’agira notamment de fournir des informations sur les bénéficiaires effectifs en se référant à l’inscription au registre judiciaire national (KRS) et au registre central des bénéficiaires effectifs 181 . L’adoption des modifications est prévue au troisième trimestre 2021. L’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) fait état d’un risque moyen en ce qui concerne la transparence de la propriété des médias et d’un risque élevé en ce qui concerne la concentration des médias d’information 182 .

La publicité d’État semble principalement réservée aux médias considérés comme favorables au gouvernement. Selon les parties prenantes, les autorités publiques et les entreprises détenues par le Trésor public ne publient leurs annonces et spots publicitaires que dans les médias considérés comme favorables au gouvernement 183 . Si les médias publics sont apparemment les principaux bénéficiaires du soutien de l’État 184 , une étude récente a confirmé la part croissante des médias privés progouvernementaux 185 . L’Institut international de la presse a mis en garde contre le fait que l’instrumentalisation de la publicité publique a une incidence négative sur la dynamique du marché et pourrait entraîner une détérioration des normes journalistiques 186 . De même, l’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) a souligné que certaines formes de soutien de l’État, notamment les subventions, les prêts ou la publicité d’État, restent fragmentées et opaques 187 .

En outre, en mars 2020, en réaction à la pandémie de COVID-19, le gouvernement a activé un «bouclier anti-crise» horizontal lié à la COVID-19 offrant diverses mesures de soutien (tant financières que législatives) à toutes les entreprises 188 . L’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) indique que tous les groupes de médias n’ont pas sollicité des fonds pour couvrir la rémunération des salariés au cours des confinements 189 . Dans le cadre du «bouclier anti-crise», le gouvernement a instauré un prélèvement supplémentaire sur les recettes locales des plateformes de vidéo à la demande opérant en Pologne 190 . Selon les représentants du gouvernement, la nouvelle taxe a été introduite afin de compenser les pertes financières subies par les cinémas et de soutenir l’Institut polonais du cinéma 191 .

Le cadre juridique polonais reconnaît le droit d’accès à l’information publique, mais la multiplication des restrictions entrave sa mise en œuvre dans la pratique. Les parties prenantes signalent des cas de limitation de l’accès à l’information sans explication, d’annulation ou de refus d’accréditation de journalistes 192 ou de blocage de l’accès à certains événements 193 . L’exercice du droit d’accès à l’information publique risque d’être encore limité en raison de la contestation constitutionnelle en cours 194 . L’Institut international de la presse souligne que la situation s’est détériorée pendant la pandémie de COVID-19 195 . De même, l’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) indique que les dispositions juridiques adoptées dans le cadre du «bouclier anti-crise» COVID-19 ont permis aux autorités de suspendre les délais prévus par le droit administratif, limitant ou retardant ainsi l’accès à l’information publique 196 . Par conséquent, il relève une aggravation des risques en ce qui concerne l’accès à l’information en Pologne par rapport à l’édition de l’année dernière 197 .

L’environnement professionnel des journalistes se détériore en Pologne. Si les garanties de l’indépendance des journalistes sont incluses dans la loi sur la radiodiffusion et la loi sur la presse 198 , les dispositions visant à limiter le contrôle politique sur les médias font défaut (par exemple, les limites du contrôle des médias par les responsables politiques) 199 . À la suite de l’ingérence politique (tant dans les médias privés que dans les médias publics), des journalistes ont décidé de créer de nouveaux médias en ligne, en s’appuyant sur des modèles commerciaux de financement participatif 200 . Les actes de violence des forces de police lors de protestations et de manifestations ont également touché des journalistes qui couvraient ces événements 201 . Selon le classement mondial de la liberté de la presse 2021, les forces de police polonaises ont, de manière répétée, omis de protéger les journalistes pendant les manifestations, recourant plutôt à la violence et aux arrestations arbitraires 202 . Pendant la période de confinement, les journalistes faisaient partie des groupes professionnels privilégiés autorisés à séjourner dans un hôtel pendant leurs déplacements professionnels 203 . La communauté des médias d’information a observé une augmentation des actions en justice contre des journalistes, accompagnées de l’envoi aux journalistes et aux rédactions de lettres d’avertissement à caractère intimidant visant à faire reporter ou à mettre un terme aux reportages critiques concernant des entreprises ou des institutions publiques 204 . Cette tendance semble toucher en particulier les petits médias d’information et les journalistes indépendants, qui courent un risque élevé d’autocensure en raison de la crainte de conséquences juridiques 205 . Si la majorité de ces actions en justice échouent généralement, elles seraient encore largement utilisées pour harceler les personnes adressant des critiques au gouvernement 206 . La plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes a reçu dix alertes concernant la Pologne en 2020 et deux en 2021 207 . La nature des alertes confirme la tendance à recourir aux actions en justice pour intimider les journalistes. En conséquence, l’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) évalue comme moyen le risque concernant la profession de journaliste, les normes journalistiques et la protection des journalistes.

IV.Autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs

La Pologne est une république démocratique représentative dotée d’un président élu au suffrage direct, d’un parlement bicaméral 208 et d’un Tribunal constitutionnel chargé d’examiner la constitutionnalité des lois. La Diète dispose du pouvoir de décision finale en matière d’adoption de lois. Le président de la République, le Sénat, un groupe de 15 députés, le Conseil des ministres ou un groupe d’au moins 100 000 citoyens ont le droit de proposer de nouvelles dispositions législatives. Le Médiateur indépendant est chargé de protéger les libertés et les droits des personnes et des citoyens mentionnés dans la Constitution et dans d’autres actes normatifs.

La procédure d’adoption accélérée de la législation continue d’être utilisée pour mener d’importantes réformes structurelles du système judiciaire ou d’autres autorités indépendantes 209 . Les récentes modifications de la loi sur la Cour suprême ont été adoptées en troisième lecture par la Diète dans les 24 heures suivant leur dépôt. Il est rappelé que la nécessité d’assurer des consultations publiques efficaces ainsi que la participation des partenaires sociaux au processus d’élaboration des politiques en Pologne était l’une des recommandations par pays émises dans le cadre du Semestre européen 2020 210 . La Commission de Venise et l’OSCE ont souligné à plusieurs reprises combien il importe que les propositions législatives et amendements fassent l’objet de délibérations approfondies, et notamment des consultations constructives avec les parties prenantes, des experts et la société civile, ainsi qu’un dialogue avec l’opposition politique 211 .

L’état d’épidémie instauré par le gouvernement en mars 2020 est toujours en vigueur. Le 20 mars 2020, le ministre de la santé a instauré un état d’épidémie dans tout le pays pour faire face aux effets de la pandémie de COVID-19. L’état d’épidémie est fondé sur une loi 212 et permet au ministre de la santé et aux autres membres du Conseil des ministres d’introduire des limitations aux libertés constitutionnelles et d’imposer des obligations aux citoyens et aux propriétaires d’entreprises. L’état d’épidémie a été imposé sans limitation dans le temps et restera en vigueur tant que le ministre de la santé ne le révoquera pas par voie d’ordonnance. L’état d’épidémie et les mesures qu’il permet d’introduire au moyen d’ordonnances gouvernementales ont soulevé des questions quant à leur constitutionnalité 213 , étant donné que la Constitution polonaise prévoit explicitement que toute restriction des droits et libertés fondamentaux ne peut être imposée qu’en vertu de l’état d’urgence 214 . C’est également la position adoptée par les juridictions saisies dans des affaires individuelles concernant l’imposition de sanctions en raison de la violation des mesures de lutte contre la COVID-19 215 .

Les mesures introduites en 2020 par le gouvernement pour faire face à la pandémie de COVID-19 continuent d’être considérées comme illégales par les tribunaux. Lors de l’instauration de l’état d’épidémie 216 , les parties prenantes se sont déclarées préoccupées par les mesures imposées 217 dans ce contexte, compte tenu de leur incidence sur les droits fondamentaux 218 . À la suite de l’imposition d’amendes par des autorités publiques telles que la police et l’inspection sanitaire en raison d’infractions aux mesures de lutte contre la COVID-19, les juridictions ordinaires et tribunaux administratifs auraient rejeté ces amendes à grande échelle, les estimant incompatibles avec la Constitution polonaise, y compris en ce qui concerne l’interdiction des rassemblements publics 219 . Une requête introduite par le Premier ministre auprès du Tribunal constitutionnel, toujours pendante, vise à éviter que l’État polonais soit obligé de couvrir les préjudices résultant des mesures de lutte contre la COVID-19 220 .

La Cour suprême continue d’examiner les jugements des juridictions ordinaires dans certaines affaires remontant jusqu’à 20 ans en arrière En vertu de la nouvelle procédure de recours extraordinaire, la nouvelle chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques est en mesure d’annuler totalement ou en partie tout jugement final rendu par une juridiction ordinaire au cours des vingt dernières années, à quelques exceptions près 221 . Cette nouvelle procédure de recours extraordinaire, fondée sur des critères larges, soulève des questions quant au principe de sécurité juridique 222 et fait partie des préoccupations exprimées par la Commission dans la proposition motivée qu’elle a adoptée dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE 223 . Selon les informations disponibles, à ce jour, la plupart des procédures ont été introduites par le procureur général 224 .

L’espace dévolu à la société civile continue d’être affecté 225 . La Pologne est riche d’une société civile diverse et dynamique, comptant plus de 120 000 ONG 226 . Toutefois, la version 2020 du rapport CIVICUS considère que l’espace civique dévolu au fonctionnement des ONG s’est rétréci 227 . L’accès des ONG au financement public reste un problème 228 . La décision du Tribunal constitutionnel 229 du 22 octobre 2020, qui a conduit à une interdiction de facto de l’avortement 230 , a déclenché des manifestations à l’échelle nationale dans le contexte de la pandémie de COVID-19, suscitant des inquiétudes concernant l’intimidation de manifestants pacifiques ainsi que la violence exercée à leur égard et leur détention 231 . Les menaces croissantes à l’encontre des militants des droits des femmes continuent d’être signalées, apparemment sans réaction de la part des autorités publiques 232 . Le Conseil de l’Europe a fait part de ses préoccupations concernant le harcèlement et l’intimidation de la communauté LGBTI en Pologne, qui rendent le fonctionnement des ONG de défense des personnes LGBTI particulièrement difficile, notamment en ce qui concerne l’accès au financement 233 . Le Médiateur a contesté devant la Cour administrative suprême la décision de certaines régions de se déclarer «zones sans LGBTI» 234 .

En raison d’une décision du Tribunal constitutionnel, le Médiateur est tenu de mettre fin à ses fonctions alors qu’aucun successeur n’a été élu. Tout au long des années 2020 et 2021, le Médiateur a continué de jouer un rôle clé en tant que garant de l’état de droit 235 . Conformément à la loi sur le Médiateur, qui est un organisme chargé des questions d’égalité dans le cadre du droit de l’Union, le Médiateur en exercice reste en fonction dans l’attente de la nomination de son successeur. La nomination, effectuée par la Diète, nécessite l’approbation du Sénat, où les partis d’opposition sont majoritaires. À la suite de l’expiration du mandat du Médiateur, fixé à cinq ans par la Constitution, en septembre 2020 236 , des représentants de la coalition au pouvoir ont saisi le Tribunal constitutionnel en lui demandant de déclarer inconstitutionnelle la disposition transitoire statutaire susmentionnée. Le 15 avril 2021, le Tribunal constitutionnel a rendu une décision 237 indiquant que, si aucun nouveau Médiateur n’est élu, le Médiateur sortant cessera d’exercer ses compétences principales trois mois après la publication de la décision du Tribunal constitutionnel 238 (c’est-à-dire le 16 juillet 2021). Les procédures parlementaires s’orientent à présent vers la nomination d’un nouveau Médiateur bénéficiant du soutien de tous les partis 239 . Malgré l’augmentation de la charge de travail, les pouvoirs publics ont encore réduit le budget alloué au bureau du Médiateur en 2021, suivant la tendance observée depuis 2016.

Annexe I: liste des sources par ordre alphabétique*

La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’élaboration du rapport 2021 sur l’état de droit peut être consultée à l’adresse https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation_fr .

Agent disciplinaire pour les juges des juridictions ordinaires, Communiqué de presse de l’agent disciplinaire adjoint du 22 juillet 2020 ( http://rzecznik.gov.pl/2020/07/komunikat-zastepcy-rzecznika-dyscyplinarnego-sedziego-przemyslawa-radzika-w-sprawie-wszczecia-postepowan-dyscyplinarnych-przeciwko-14-sedziom/ ).

Agent disciplinaire pour les juges des juridictions ordinaires, Communiqué de presse de l’agent disciplinaire adjoint du 4 août 2020 ( http://rzecznik.gov.pl/wp-content/uploads/2020/08/KOMUNIKAT04082020.pdf ).

Antyweb.pl «Raport UW: Spółki Skarbu Państwa reklamują się głównie w mediach sprzyjających władzy», 17 février 2021 ( https://antyweb.pl/raport-uw-spolki-skarbu-panstwa-reklamuja-sie-glownie-w-mediach-sprzyjajacych-wladzy/ ).

Association de juges «Iustitia», Rapport 2020, Judges under pressure ( https://www.iustitia.pl/en/activity/informations/3724-report-justice-under-pressure-years-2015-2019 ).

Association de juges «Iustitia», déclaration du 9 mai 2020 ( https://www.iustitia.pl/83-komunikaty-i-oswiadczenia/3830-rekomendacje-ssp-iustitia-dotyczace-funkcjonowania-sadow-podczas-pandemii-koronawirusa ).

Association de juges «Themis», Rapport (2e éd.), From bad to worse – the Polish judiciary in the shadow of the <muzzle act>, 31 décembre 2020 ( http://themis-sedziowie.eu/materials-in-english/from-bad-to-worse-the-polish-judiciary-in-the-shadow-of-the-muzzle-act-annual-report-for-2020-second-publication/ ).

Association de procureurs Lex Super Omnia, Déclarations du 26 avril et du 3 juin 2020.

Bezprawnik.pl, «Sądy uchylają mandaty, a także umarzają postępowania w związku z nienoszeniem maseczek. A co z karami administracyjnymi?», 11 octobre 2020 ( https://bezprawnik.pl/uchylenie-kary-administracyjnej-za-brak-maseczki/ ).

Bureau central anticorruption, Informations sur les résultats d’activité en 2020 ( https://cba.gov.pl/ftp/dokumenty_pdf/informacja_2020_.pdf ).

Bureau du Médiateur (2020), «Koronawirus. RPO do MS: elektronizacja wymiaru Sprawiedliwości niezbędna nie tylko ze względu na epidemię’ - lettre du 9 juin 2020 transmise au ministère de la justice ( https://www.rpo.gov.pl/pl/content/koronawirus-rpo-elektronizacja-wymiaru-sprawiedliwosci-niezbedna ).

Bureau du Médiateur (2021), Communiqués de presse du 25 février, du 17 mars, du 19 mars, du 29 mars, du 7 avril, du 15 avril, du 20 avril, du 22 avril, du 19 mars 2021 et du 5 juillet 2021.

Bureau du Médiateur (2020), Lettre du 4 juin 2020 adressée au Premier ministre ( https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/do%20Prezesa%20RM%20ws%20naruszania%20praw%20i%20wolno%C5%9Bci%20w%20czasie%20pandemii%2C%204.06.2020_0.pdf ).

Bureau du Médiateur (2021), «Zmiany w ustawie o SN- niekonstytucyjne. Opinia Rzecznika dla Senatu» - avis (IV.510.20.2021) du 23 mars 2021 ( https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-nowela-ustawy-sn-niekonstytucyjna ).

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Parlement européen (2018), Résolution du 1er mars 2018 sur la décision de la Commission de déclencher l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne en ce qui concerne la situation en Pologne.

Parlement européen, (2020a), Résolution du 16 janvier 2020 sur les auditions en cours au titre de l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne en ce qui concerne la Pologne et la Hongrie.

Parlement européen (2020b) Résolution du Parlement européen du 17 septembre 2020 sur la proposition de décision du Conseil relative à la constatation d’un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit.

Parlement européen (2021), Résolution du 3 février 2021 «25 ans après la déclaration et le programme d’action de Beijing: les défis en perspective pour les droits des femmes».

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Prawo.pl, «Rząd myśli o zmianach w prawie, a sądy już uniewinniają osoby bez maseczek», 5 août 2020 ( https://www.prawo.pl/prawo/rzad-mysli-o-zmianach-w-prawie-a-sady-juz-uniewinniaja-osoby-bez,502143.html ).

Prawo.pl, «Raport: Pandemia musi przyspieszyć informatyzację sądów», 3 février 2021 ( https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/jak-cyfryzowac-wymiar-sprawiedliwosci-z-korzyscia-dla-obywateli,506250.html ).

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Reporters sans frontières (2021), Pologne: la repolonisation en marche après le licenciement de quatre rédacteurs en chef, 10 mai 2021 ( https://rsf.org/fr/actualites/pologne-la-repolonisation-en-marche-apres-le-licenciement-de-quatre-redacteurs-en-chef ).

Reporters sans frontières (2021), Classement mondial de la liberté de la presse 2021( https://rsf.org/fr/ranking/2021 ).

Transparency International (2020), Exporting Corruption 2020 ( https://www.transparency.org/en/publications/exporting-corruption-2020 ).

Transparency International (2021), Indice de perception de la corruption 2020 ( https://www.transparency.org/fr/news/cpi-2020-global-highlights ).

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Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, «UOKiK President’s approval», 5 février 2021 ( https://www.uokik.gov.pl/news.php?news_id=17202 ).

wPolityce.pl, «Ujawniamy. Sędzie ze składu orzekającego ws. Noakowskiego 16 są członkami skrajnie upolitycznionych stowarzyszeń sędziowskich», 19 janvier 2021 ( https://wpolityce.pl/polityka/535533-sedzie-z-iustitii-w-skladzie-orzekajacym-ws-noakowskiego-16 ).

wPolityce.pl, «<Kasta> wspiera LGBT! Sędzia nie uznaje płci metrykalnych i zwraca się do powoda tak jak on sobie tego życzy. To sąd, czy lewacka pogawędka?», 20 avril 2021 ( https://wpolityce.pl/polityka/547773-kasta-wspiera-lgbt-sedzia-nie-uznaje-plci-metrykalnych ).

wPolityce.pl, «Ujawniamy. Kto steruje antypolską narracją w TSUE? Podwójne standardy i zblatowanie z „kastą” Tancheva – Rzecznika Generalnego TSUE», 26 et 27 avril 2021 ( https://wpolityce.pl/polityka/548527-ujawniamy-kto-steruje-antypolska-narracja-w-tsue ).

wPolityce.pl, «Rzecznik TSUE na straży bezkarności „kasty”: Polskie prawo ws. systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów jest sprzeczne z prawem UE», 6 mai 2021 ( https://wpolityce.pl/polityka/549853-rzecznik-tsue-na-strazy-bezkarnosci-kasty ).

wPolityce.pl, «Ujawniamy. Z rządu Tuska do TSUE! Kim jest rozgrywający, który przydziela polskie sprawy rzecznikowi trzymającemu z polską „kastą”», 6 mai 2021 ( https://wpolityce.pl/polityka/549862-ujawniamy-z-rzadu-tuska-do-tsuekto-pociaga-za-sznurki ).

Annexe II: visite en Pologne

Les services de la Commission ont tenu des réunions virtuelles en avril 2021 avec:

·Amnesty international

·Fondation Batory

·Forum Obywatelskiego Rozwoju (Forum de développement civique)

·Fundacja Bona Notitia (Fondation Bona Notitia)

·Fundacja – Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris (Fondation – Institut Ordo Iuris pour la culture juridique)

·Fundacja – Instytut Prawa Ustrojowego (Fondation – Institut de droit constitutionnel)

·Fundacja Mamy i Taty (Fondation Mère et Père)

·Helsinska Fundacja Praw Człowieka (Fondation Helsinki pour les droits de l’homme)

·Instytut Prawa i Społeczeństwa (Institut pour le droit et la société)

·Instytut Sobieskiego (Institut Sobieski)

·Izba Wydawców Prasy (Chambre des éditeurs de presse)

·Klub Jagielloński (Club Jagielloński)

·Krajowa Rada Sądownictwa (Conseil national de la magistrature)

·Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (Conseil national de la télévision et de la radiodiffusion)

·Krajowa Rada Radców Prawnych (Conseil national des conseillers juridiques)

·Ministerstwo Kultury (Ministère de la culture)

·Naczelna Rada Adwokacka (Conseil national des barreaux)

·Naczelny Sąd Administracyjny (Cour administrative suprême)

·Rada Mediów Narodowych (Conseil national des médias)

·Rzecznik Praw Obywatelskich (Médiateur)

·Sąd Najwyższy (Cour suprême)

·Stowarzyszenie Polskich Mediów (Association polonaise des médias)

·Stowarzyszenie Polskie Telewizje Lokalne i Regionalne (Association des télévisions polonaises locales et régionales)

·Stowarzyszenie prokuratorów «Lex Super Omnia» (association de procureurs «Lex Super Omnia»)

·Stowarzyszenie sędziów «Iustitia» (association de juges «Iustitia»)

·Stowarzyszenie sędziów «Themis» (association de juges «Themis»)

·Towarzystwo Dziennikarskie (Association des journalistes)

·Towarzystwo Dziennikarzy Polskich (Association des journalistes polonais)

·Trybunał Konstytucyjny (Tribunal constitutionnel)

·Watchdog Polska

* La Commission a également rencontré les organisations suivantes dans le cadre d’un certain nombre de réunions horizontales:

·Amnesty international

·Center for Reproductive Rights

·Centre européen pour la liberté de la presse et des médias

·CIVICUS

·Comité Helsinki néerlandais

·Commission internationale de juristes

·Conférence des Églises européennes

·EuroCommerce

·European Center for Not-for-Profit Law

·Fédération européenne des journalistes

·Fédération internationale pour les droits humains

·Forum civique européen

·Forum européen de la jeunesse

·Front Line Defenders

·Human Rights House Foundation

·Human Rights Watch

·ILGA-Europe

·Institut international de la presse

·International Planned Parenthood Federation European Network (IPPF EN)

·Open Society European Policy Institute

·Partenariat européen pour la démocratie

·Philanthropy Advocacy

·Protection International

·Reporters sans frontières

·Société civile Europe

·Transparency International EU

·Union des libertés civiles pour l’Europe

(1) La Cour suprême supervise aussi les juridictions militaires.

(2) Graphiques 47 et 50 du tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE. La perception de l’indépendance de la justice se répartit comme suit: très mauvaise (moins de 30 % des personnes interrogées perçoivent l’indépendance de la justice comme plutôt satisfaisante ou très satisfaisante); mauvaise (entre 30 % et 39 %), moyenne (entre 40 % et 59 %), satisfaisante (entre 60 % et 75 %), très satisfaisante (plus de 75 %).

(3) TVP Info «Kim jest Agnieszka Domańska? Sędzia zdecydowała o nieprzedłużeniu aresztu Sławomira Nowaka», 12 avril 2021; wPolityce.pl «<Kasta> wspiera LGBT! Sędzia nie uznaje płci metrykalnych i zwraca się do powoda tak jak on sobie tego życzy. To sąd, czy lewacka pogawędka?», 20 avril 2021; wPolityce.pl «Ujawniamy. Sędzie ze składu orzekającego ws. Noakowskiego 16 są członkami skrajnie upolitycznionych stowarzyszeń sędziowskich», 19 janvier 2021. En ce qui concerne les déclarations critiques émises par les responsables politiques à l’encontre des juges, voir le chapitre IV d’un rapport de 2020 élaboré par l’association de juges «Iustitia», intitulé «Juges sous pression». Des déclarations similaires ont été prononcées à l’encontre d’un des avocats généraux de la Cour de justice: wPolityce.pl «Ujawniamy. Kto steruje antypolską narracją w TSUE? Podwójne standardy i zblatowanie z „kastą” Tancheva – Rzecznika Generalnego TSUE», 26 avril 2021; «Ujawniamy. Z rządu Tuska do TSUE! Kim jest rozgrywający, który przydziela polskie sprawy rzecznikowi trzymającemu z polską „kastą”?», 6 mai 2021; «Rzecznik TSUE na straży bezkarności „kasty»: «Polskie prawo ws. Systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów jest sprzeczne z prawem UE», 6 mai 2021. Voir également la conférence de presse du ministère de la justice du 6 mai 2021, au cours de laquelle le vice-ministre de la justice a déclaré que deux avocats généraux de la Cour de justice n’étaient pas impartiaux ( https://www.pscp.tv/w/1nAJELzqjOYGL ).

(4) Voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie I.

(5) L’agent disciplinaire pour les juges des juridictions ordinaires nommé par le ministre de la justice a interrompu l’enquête concernant un ancien vice-ministre de la justice suspecté d’avoir été la principale personne à l’origine de la campagne. Les enquêtes réalisées par le ministère public au sujet de la campagne sont en cours depuis le 11 septembre 2019.

(6) Au début de 2021, le ministère de la justice a annoncé son intention de mettre en place des juges de paix dans le système de justice polonais. À ce jour, aucune information concernant un projet de loi en ce sens n’a été divulguée (voir le communiqué de presse du ministère de la justice du 18 mars 2021).

(7) Il convient de noter que, selon le gouvernement polonais, les modifications apportées par la loi du 8 décembre 2017 sur la Cour suprême, la loi du 12 mai 2011 sur le Conseil national de la magistrature et la loi du 27 juillet 2001 sur l’organisation des juridictions ordinaires n’ont d’aucune manière limité ni affaibli l’indépendance de la justice ou l’indépendance des pouvoirs.

(8) Communiqué de presse IP/17/5367 de la Commission.

(9) L’audition la plus récente au titre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE s’est tenue le 22 juin 2021.

(10) Parlement européen, résolution du Parlement européen du 17 septembre 2020 sur la proposition de décision du Conseil relative à la constatation d’un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit; voir aussi la résolution du 16 janvier 2020 sur les auditions en cours au titre de l’article 7, paragraphe 1, du traité UE en ce qui concerne la Pologne et la Hongrie; résolution du 1er mars 2018 sur la décision de la Commission de déclencher l’article 7, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne en ce qui concerne la situation en Pologne; résolution du 15 novembre 2017 sur la situation de l'état de droit et de la démocratie en Pologne.

(11) Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2020, p. 15 (JO C 282/21); voir également Commission européenne, Rapport par pays, Pologne, SWD(2020) 520 final, p. 6 et 36.

(12) Ordonnance de la vice-présidente de la Cour de justice du 21 mai 2021 dans l’affaire C‑121/21 R, République tchèque/République de Pologne, obligeant la Pologne à cesser immédiatement les activités d’extraction de lignite dans la mine de Turów. Selon les déclarations de hauts fonctionnaires, dont une déclaration du Premier ministre du 25 mai 2021, la Pologne ne respectera pas l’ordonnance en question, les motifs invoqués étant liés à la sécurité énergétique.

(13) Arrêt de la Cour de justice du 2 mars 2021, affaire C-824/18, AB.

(14) Il convient de noter que, selon le gouvernement polonais, l’existence de conseils de la magistrature, leur composition, la procédure de nomination de leurs membres et le rôle de ces organes dans le processus de nomination des juges sont des questions qui ne relèvent pas de la compétence de l’Union européenne.

(15) Voir l’arrêt dans l’affaire II GOK 2/18, en particulier les points 7.6 et 8.3. Selon l’arrêt, la Cour administrative suprême ne s’est pas prononcée sur la validité systémique et l’efficacité des actes de nomination judiciaire effectués par le président de la République étant donné que la Cour administrative suprême ne dispose pas de ce type de pouvoir (voir le point 9 de l’arrêt).

(16) Voir les affaires C-491/20 à C-496/20, C-506/20, C-509/20 et C-511/20, Cour suprême e.a., l’affaire C-615/20 Y.P. e.a., l’affaire C-671/20, M.M. e.a, l’affaire C-181/21, G., et l’affaire C-269/21, BC et DC.

(17) Arrêt de la Cour de justice du 15 juillet 2021 dans l’affaire C-791/19, Commission européenne/République de Pologne.

(18) La Cour a critiqué le processus de nomination des juges à la Cour suprême, y compris les membres de la chambre disciplinaire, comme étant déterminé par un organe, le Conseil national de la magistrature, dont l’indépendance peut faire naître des doutes légitimes, soulignant en outre que cette chambre est composée exclusivement de nouveaux juges qui ne siégeaient pas déjà au sein de la Cour suprême et bénéficieront d’un degré d'autonomie particulièrement poussé. La Cour a en outre déclaré que le régime disciplinaire permet de qualifier d’infraction disciplinaire le contenu des décisions judiciaires adoptées par les juges des juridictions ordinaires, ce qui pourrait être utilisé pour exercer un contrôle politique sur les décisions judiciaires ou faire pression sur les juges et pourrait porter atteinte à l’indépendance des juridictions concernées. La Cour a également déclaré que des juges nationaux sont exposés à des procédures disciplinaires pour avoir décidé de soumettre une demande de décision préjudicielle à la Cour de justice, ce qui porte atteinte à leur droit ou, le cas échéant, à leur obligation de poser des questions à la Cour, ainsi qu’au système de coopération judiciaire entre les juridictions nationales et la Cour, établi par les traités.

(19) Communiqué de presse IP/21/1524 de la Commission du 31 mars 2021. Affaire enregistrée sous le numéro C-204/21. Ces procédures d’infraction ont été lancées le 29 avril 2020 (voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie I). Dans le cadre de ces procédures d’infraction, la Commission a adressé une autre lettre de mise en demeure et un avis motivé supplémentaire contestant la poursuite du fonctionnement de la chambre disciplinaire de la Cour suprême en ce qui concerne les affaires liées aux juges autres que les affaires disciplinaires.

(20) La Cour de justice l’a confirmé dans son arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Pologne (affaire C-791/19), en ce qui concerne les affaires disciplinaires visant des juges.

(21) La vice-présidente de la Cour de justice a notamment ordonné à la Pologne de suspendre immédiatement, et jusqu’au prononcé du jugement final, les dispositions par lesquelles la chambre disciplinaire de la Cour suprême peut statuer sur les demandes de levée de l’immunité judiciaire, ainsi que sur les questions liées à l’emploi, à la sécurité sociale et à la retraite des juges de la Cour suprême; de suspendre les effets des décisions déjà prises par la chambre disciplinaire sur la levée de l’immunité judiciaire; et de suspendre les dispositions empêchant les juges polonais d’appliquer directement le droit de l’Union protégeant l’indépendance de la justice et d’adresser à la Cour de justice des demandes de décision préjudicielle concernant ces questions.

(22) Voir à cet égard les communiqués de presse de la Cour européenne des droits de l’homme CEDH 066(2021) du 18 février 2021 et CEDH 140(2021) du 10 mai 2021. Les affaires portent notamment sur le statut du Tribunal constitutionnel au regard de l’exigence d’être un «tribunal établi par la loi», sur la cessation prématurée du mandat des membres du Conseil national de la magistrature, sur l’indépendance du Conseil national de la magistrature et sa participation à la procédure de nomination et de déplacement des juges, sur la révocation prématurée des présidents de tribunaux, sur le régime disciplinaire des juges et procureurs et sur l’abaissement de l’âge de départ à la retraite des juges des juridictions ordinaires.

(23) Arrêt du 7 mai 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. contre Pologne (requête nº 4907/18), pas encore définitif.

(24) À la suite de l’arrêt, le président du Tribunal constitutionnel a déclaré que la Cour européenne des droits de l’homme n’était pas compétente pour rendre ce type d’arrêt et que l’arrêt concerné n’aurait aucun effet dans le système judiciaire polonais (voir par exemple doRzeczy.pl «Przyłębska o wyroku ETPCz. Padły mocne słowa» du 7 mai 2021).

(25) Voir les points 92 à 96 de la proposition motivée de décision du Conseil relative à la constatation d’un risque clair de violation grave, par la République de Pologne, de l’état de droit [COM(2017) 835 final - 2017/0360 (NLE)] (proposition motivée) Selon la Commission, l’indépendance et la légitimité du Tribunal constitutionnel sont gravement mises en péril et la constitutionnalité des lois polonaises ne peut plus être garantie de manière effective.

(26) Le 16 juin 2021, le Tribunal constitutionnel a jugé que l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme était «non avenu». En particulier, le Tribunal constitutionnel a déclaré que l’arrêt avait été rendu sans base juridique et en violation de ses compétences par la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui constituait donc une ingérence dans l’ordre juridique national dans des domaines qui ne relèvent pas de la compétence de cette juridiction (voir la décision rendue dans l’affaire P 7/20).

(27) Requêtes nº 26691/18 et 27367/18, pas encore définitives. Le 30 juin 2021, le secrétaire général du Conseil de l’Europe a adressé une lettre ouverte au ministre polonais de la justice, faisant part de ses préoccupations et de sa déception face aux récentes déclarations des autorités polonaises contestant l’autorité de la Cour européenne des droits de l’homme et la crédibilité du système de la Convention européenne des droits de l’homme dans son ensemble.

(28) La question de la révocation des présidents et vice-présidents de juridictions a été soulevée dans la proposition motivée de la Commission au titre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE.

(29) Voir les points 92 à 113 de la proposition motivée. Voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie I.

(30) Voir le paragraphe précédent.

(31) Déclaration du Médiateur «Bezprawna manipulacja składem TK ws. kadencji RPO. Wniosek Rzecznika o wyłączenie Julii Przyłębskiej», 9 avril 2021. Cela concerne en particulier la décision du Tribunal constitutionnel relative à la législation sur l’avortement (voir à cet effet la partie IV ci-dessous) et la décision concernant le bureau du Médiateur.

(32) Résolution de l’APCE 2359(2021) adoptée le 26 janvier 2021 (3e séance) selon laquelle le Tribunal constitutionnel «semble être fermement contrôlé par les autorités au pouvoir, ce qui l’empêche d’être un arbitre impartial et indépendant de la constitutionnalité et de l’État de droit».

(33) Voir le rapport 2020 sur l’état de droit: Chapitre consacré à la Pologne — partie I. Les décisions du Tribunal constitutionnel concernées semblent indiquer que les nominations judiciaires effectuées depuis 2018 à la demande du Conseil national de la magistrature nouvellement constitué garantissent la pleine indépendance des juges nommés à sa demande. Voir les décisions et le raisonnement dans les affaires P 22/19, U 2/20, Kpt 1/20, K 5/20, K 2/20, P 13/19.

(34) Affaire relative à la constitutionnalité du pouvoir des juridictions polonaises de statuer sur les demandes de récusation des juges fondées sur le fait que certains juges ont été nommés à la demande du Conseil national de la magistrature dans sa composition à compter de 2018 (affaire P 13/19).

(35) Voir ci-dessous.

(36) Voir les affaires K 7/18, K 5/21, K 3/21 (l’audience a été reportée au 3 août 2021). Dans sa requête dans l’affaire K 3/21, le Premier ministre a demandé au Tribunal constitutionnel de contrôler la constitutionnalité de l’article 1er, premier et deuxième alinéas, et de l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, du traité sur l’Union européenne (TUE), lus en combinaison avec l’article 2 et l’article 4, paragraphe 3, du TUE, dans la mesure où ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans son arrêt du 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18, A.B. e.a., peuvent obliger les autorités nationales à écarter des dispositions conflictuelles du droit national, même si celles-ci sont de nature constitutionnelle.

(37) Le 9 juin 2021, la Commission a exprimé ses préoccupations dans une lettre adressée aux autorités polonaises, demandant le retrait de la requête et se réservant le droit d’engager, le cas échéant, une procédure appropriée au titre des traités. La Pologne a répondu le 29 juin 2021 en rejetant la position de la Commission.

(38) Voir, en dernier lieu, l’arrêt de la Cour de justice du 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18 AB, point 68, et la jurisprudence citée.

(39) Voir l’exposé des motifs dans l’affaire Kpt 1/20 du 21 avril 2020, points 329 à 348, et dans l’affaire U 2/20 du 20 avril 2020.

(40) Voir les affaires K 1/20 et K 20/20 (voir également la partie IV ci-dessous). Les décisions rendues dans ces deux affaires montrent également que la publication des conclusions du Tribunal constitutionnel repose sur une décision politique du Premier ministre. Le 27 janvier 2021, le Premier ministre a publié la décision relative à la législation sur l’avortement (adoptée le 22 octobre 2020), expliquant le retard par le fait que la décision était dépourvue de motivation écrite. La décision du Tribunal constitutionnel révoquant de facto le Médiateur en exercice a été publiée le jour de son prononcé (15 avril 2021), même si le jugement n’était pas accompagné de motivation écrite.

(41) Voir, pour les références, la partie IV du présent chapitre.

(42) Ordonnance de la vice-présidente de la Cour de justice du 14 juillet 2021 dans l’affaire C-204/21 R, Commission/Pologne. Voir également ci-dessus.

(43) Dans l’affaire P 7/20, introduite par la chambre disciplinaire de la Cour suprême.

(44) Voir la déclaration de la Commission du 15 juillet 2021; déclaration/21/13726.

(45) Voir le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la Pologne - Partie I.

(46) Les membres-juges, qui constituent la majorité des membres du CNM, sont désormais nommés directement par la Diète et non par leurs pairs, comme c’était le cas auparavant. La nouvelle composition du CNM ne prend pas en considération les recommandations du Conseil de l’Europe et est l'une des sources des préoccupations exprimées par la Commission dans sa proposition motivée adoptée dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE relative à l’état de droit en Pologne [voir la recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres, point 27, et les points 137 à 145 de la proposition motivée]. Voir également Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Rapport sur le fonctionnement des institutions démocratiques en Pologne du 6 janvier 2020 [2359(2021)].

(47) Arrêt du 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18, AB, points 133 à 139. La Cour a réitéré ses doutes légitimes quant à l’indépendance du CNM dans son arrêt du 15 juillet 2021 dans l’affaire C-791/19, Commission/Pologne, points 104 à 108. On rappellera que, dans une résolution du 23 janvier 2020, trois chambres conjointes de la Cour suprême avaient déjà déclaré que le CNM dans sa nouvelle composition n’était pas indépendant et que les juges de la Cour suprême choisis par le CNM n’étaient pas autorisés à statuer. Le Tribunal constitutionnel a ensuite jugé, sur requête du Premier ministre et du président de la Diète, soutenus par le président de la République et par le procureur général, que ladite résolution était incompatible avec la Constitution et le droit de l’Union (voir les arrêts du 20 avril 2020 dans l’affaire U 2/20 et du 21 avril 2020 dans l’affaire Kpt 1/20). La Cour suprême a toutefois continué à appliquer sa résolution (par exemple, une décision de la chambre pénale du 25 juin 2020 dans l’affaire I KZP 1/20).

(48) Voir l’arrêt dans l’affaire II GOK 2/18, en particulier le point 8.3. Cet arrêt met en œuvre l’arrêt de la Cour de justice du 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18, AB et al. Voir ci-dessus.

(49) Voir notamment l’arrêt de la Cour suprême du 5 décembre 2019 dans l’affaire III PO 7/18 et les deux décisions du 15 janvier 2020 dans les affaires III PO 8/18 et III PO 9/18. Voir également les arrêts de la Cour administrative suprême du 6 mai 2021 dans les affaires II GOK 2/18 à 7/18 et l’arrêt du 13 mai 2021 dans l’affaire II GOK 4/18.

(50) Depuis la publication du rapport 2020 sur l’état de droit, le président de la République a procédé à des nominations judiciaires le 6 octobre, le 26 novembre, le 18 décembre 2020 ainsi que le 26 janvier, le 4 février, le 18 mars et le 26 avril 2021.

(51) Résolution du 26 mars 2021. La résolution du CNM était motivée par le fait que le juge était soumis à des pressions indues de la part du personnel d’une université polonaise qui a formellement condamné l’intervention du juge dans une affaire concernant la levée de l’immunité d’un juge d’une juridiction ordinaire.

(52) Voir la résolution du 15 avril 2021. Les juges concernés ont été appelés à comparaître devant le procureur à titre de témoins dans le cadre d’une enquête pénale relative à la décision judiciaire qu’ils ont rendue, fondée sur le droit du travail et invalidant la décision du procureur national relative au détachement d’un procureur. Le 13 janvier 2021, le Médiateur a annoncé son intervention dans l’affaire susmentionnée, estimant que les mesures prises par le parquet pouvaient porter atteinte à l’indépendance de la justice (voir le communiqué de presse du Médiateur du 13 janvier 2021).

(53) Voir notamment les déclarations du CNM (WW.023.1.2021 et WP 024-13/19) du 12 mars 2021 dans les affaires Advance Pharma sp. z o.o. c. Pologne et Grzęda c. Pologne (dans ces affaires sont examinées des questions liées à la cessation brutale des mandats des anciens juges membres du CNM ainsi qu’à la nouvelle méthode de nomination des membres-juges actuels du CNM par la Diète). En ce qui concerne les préoccupations de la Commission à cet égard, voir notamment la proposition motivée du 20 décembre 2017 adoptée en vertu de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE.

(54) Malgré les préoccupations exprimées par la Commission dans sa proposition motivée adoptée au titre de l’article 7, paragraphe 1, du TUE en ce qui concerne l’introduction de la procédure de recours extraordinaire devant le système judiciaire polonais (voir également la partie IV ci-dessous). Pour en savoir plus sur la procédure, voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie IV.

(55) Avis du Médiateur du 23 mars 2021 (IV.510.20.2021). Avis du présidium du Conseil national des barreaux du 9 mars 2021 (NRA.12-SM-1.15.2021). Il convient de noter que la nouvelle loi a reçu un avis favorable de la nouvelle première présidente de la Cour suprême et du Conseil national de la magistrature [avis de la Cour suprême du 24 février 2021 présenté par la nouvelle première présidente de la Cour suprême (BSA-1-021 57/21)]. Avis du CNM du 12 mars 2021 (WO-420.18.2021) sur le projet de loi modifiant la loi sur la Cour suprême.

(56) La résolution du Conseil national de la magistrature ayant donné lieu à la nomination de la première présidente de la Cour suprême, en sa qualité de juge, a été invalidée par la Cour administrative suprême dans son arrêt du 6 mai 2021 dans l’affaire II GOK 2/18 (voir le dispositif et le deuxième paragraphe de l’exposé des motifs), mettant en œuvre l’arrêt de la Cour de justice du 2 mars 2021 dans l’affaire C-824/18, AB et al. (voir ci-dessus).

(57) Voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie I.

(58) Voir la partie III du présent chapitre.

(59) Le 2 décembre 2020, la nouvelle première présidente de la Cour suprême a saisi le Tribunal constitutionnel d’une requête (affaire K 24/20) visant à déclarer inconstitutionnelles certaines dispositions du code de procédure civile et des lois régissant le fonctionnement du pouvoir judiciaire, dans la mesure où celles-ci permettent de vérifier l’existence ou l’inexistence d’une relation de travail d’un juge en vue de sa nomination par le président de la République agissant à la demande du Conseil national de la magistrature dans sa nouvelle composition. La requête concernant la législation relative à l’accès aux documents a été enregistrée au Tribunal constitutionnel sous le numéro K 1/21.

(60) Les juges concernés ont saisi la Cour de justice de questions préjudicielles dans les affaires C-508/19 et C-491/19 concernant, en substance, la possibilité pour les juridictions nationales d’évaluer le respect des exigences du droit de l’Union en matière d’indépendance de la justice.

(61) Déclaration de la première présidente de la Cour suprême du 16 juillet 2021.

(62) Loi du 8 décembre 2017 relative à la Cour suprême, entrée en vigueur le 3 avril 2018.

(63) Selon la Commission, le nouveau régime disciplinaire peut être utilisé comme système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires, en violation des exigences relatives à l’indépendance de la justice (voir l’affaire C-216/18 PPU, LM, arrêt du 25 juillet 2018, point 67). Tous les griefs de la procédure d’infraction sont mentionnés dans le communiqué de presse IP/19/6033 de la Commission.

(64) La loi du 20 décembre 2019 a encore élargi la notion d’infraction disciplinaire et a mis davantage en danger l’indépendance de la justice. Cette question est couverte par la nouvelle procédure d’infraction dont la Cour de justice a été saisie le 1er avril 2021 (affaire C-204/21).

(65) Selon la Commission, le régime disciplinaire permet que les juges fassent l’objet d’une procédure disciplinaire au titre de la teneur de leurs décisions judiciaires ou de déclarations qu’ils font au sujet du fonctionnement des organes constitutionnels en Pologne; voir la partie I du rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne.

(66) Ordonnance de la grande chambre du 8 avril 2020 dans l’affaire C‑791/19 R.

(67) Les enquêtes et procédures disciplinaires continuent d’être utilisées par les agents disciplinaires pour les juges des juridictions ordinaires nommés par le ministre de la justice. Voir à cet égard un rapport de l’association de juges Themis, intitulé «From bad to worse – the Polish judiciary in the shadow of the <muzzle act>» (deuxième édition, mise à jour le 31 décembre 2020).

(68) La loi du 20 décembre 2019 modifiant la loi sur l’organisation des juridictions ordinaires, la Cour suprême et certaines autres lois a conféré à la chambre disciplinaire le pouvoir de lever l’immunité des juges lorsqu’ils sont visés par des poursuites pénales (pouvoir précédemment exercé par les tribunaux disciplinaires de première instance). Cette question est couverte par la nouvelle procédure d’infraction dont la Cour de justice a été saisie le 1er avril 2021 (affaire C-204/21).

(69) Le 2 juillet 2021, la chambre disciplinaire a levé l’immunité et suspendu le mandat du président de la chambre du travail et des affaires sociales. À la suite de cette décision, un groupe de 75 juges de la Cour suprême (retraités et actifs) a publié une déclaration publique condamnant la décision et soulignant que la chambre disciplinaire n’était pas une juridiction au sens du droit national et du droit de l’Union.

(70) Communiqué de presse IP/21/1524 de la Commission. Le gouvernement polonais estime que la Commission outrepasse les compétences que lui confère le traité, et il rejette la position qu’elle a prise dans cette procédure d’infraction.

(71) En outre, la vice-présidente a ordonné à la Pologne de suspendre les effets des résolutions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême par lesquelles des juges ont été suspendus et ont vu leur salaire réduit.

(72) Arrêt de la Cour de justice du 15 juillet 2021 dans l’affaire C-791/19, Commission européenne/République de Pologne. Voir également ci-dessus.

(73) Le 22 juillet 2020, l’agent disciplinaire adjoint nommé par le ministre de la justice a ouvert une procédure disciplinaire à l’encontre de 14 juges appartenant à l’association «Forum de coopération judiciaire» et n’ayant pas divulgué leur appartenance à cette association, comme l’exige la loi du 20 décembre 2019 (voir communiqué de presse du 22 juillet 2020 de l’agent disciplinaire adjoint).

(74) Communiqué de presse IP/21/1524 de la Commission. Le gouvernement polonais estime que la Commission outrepasse les compétences que lui confère le traité, et il rejette la position qu’elle a prise dans cette procédure d’infraction.

(75) Voir le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne — partie I.

(76) Ce pouvoir englobe l’examen de requêtes en récusation de juges pour cause de doutes quant à leur indépendance ou à leur impartialité. Les décisions ainsi prises sont, de facto, protégées de toute réformation par d’autres chambres de la Cour suprême. Cette chambre rejette les requêtes en récusation de juges lorsque celles-ci sont fondées sur des allégations liées aux circonstances de la nomination d’un juge. Par exemple, dans le cadre de l’affaire I DI 3/21, la chambre a rejeté une requête en récusation de juges de la chambre disciplinaire affectés à une affaire dans laquelle le parquet demandait la levée de l’immunité du président de la chambre du travail de la Cour suprême (voir l’arrêt du 21 janvier 2021 I NWW 8/21).

(77) Communiqué de presse IP/21/1524 de la Commission (2021).

(78) Le 3 novembre 2020, il a été révélé qu’un juge d’arrondissement avait refusé d’appliquer une décision du Tribunal constitutionnel qui concernait une affaire dont ce juge était saisi, estimant que la décision avait été rendue par une composition illégitime du Tribunal constitutionnel. Le 25 février 2021, un agent disciplinaire a refusé d’ouvrir une procédure disciplinaire à l’encontre de ce juge. Voir Gazeta Prawna, «Zignorowanie wyroku TK. Sędziemu nie będzie grozić dyscyplinarka’, 25 février 2021.

(79) Le 26 février 2021, un tribunal du travail de Varsovie a jugé que l’un des juges dont l’immunité avait été levée par la chambre disciplinaire, qui avait aussi prononcé la suspension de ce juge, devait demeurer en activité, au motif que la décision de la chambre disciplinaire n’était pas juridiquement contraignante, étant donné qu'elle ne respectait pas certaines exigences du droit de l’Union et du droit national. Sur la base d’un raisonnement similaire, un autre tribunal du travail a ordonné à un président de tribunal de rétablir un juge suspendu par la chambre disciplinaire pour avoir tenté d’appliquer, dans une affaire dont il était saisi, l’arrêt rendu le 19 novembre 2019 par la Cour de justice dans l’affaire C-585/18, AK et al.

(80) Ainsi, la décision d’un juge d’appel, dans le cadre d’une affaire dont il était saisi, de demander la divulgation de documents relatifs à la nomination d’un juge ayant rendu la décision attaquée a été considérée comme engageant sa responsabilité en matière disciplinaire (voir communiqué de presse de l’agent disciplinaire adjoint du 5 août 2020). Une enquête disciplinaire a été ouverte à l’encontre de juges de l’association «Iustitia» pour des déclarations relatives à l’efficacité et à la légalité d’une décision de la Cour suprême sur la validité d’une nomination judiciaire par le président de la République (voir communiqué de presse de l’agent disciplinaire adjoint du 4 août 2020).

(81) Voir également la partie II du présent chapitre.

(82) Commission de Venise [avis CDL‑AD(2017)028]; voir également les déclarations de l’association de procureurs «Lex Super Omnia» du 26 avril et du 3 juin 2020.

(83) Voir les points 169 et 170 de la proposition motivée. Selon le gouvernement polonais, la fusion des fonctions de ministre de la justice et de procureur général est fondée sur la tradition historique polonaise.

(84) Le procureur national est le premier adjoint du procureur général et il est nommé et révoqué par le Premier ministre, agissant à la demande du procureur général (voir l’article 14, paragraphe 1, de la loi du 28 janvier 2016 relative au ministère public).

(85) Le 18 janvier 2021, une association indépendante de procureurs, «Lex Super Omnia», a informé le public qu’environ 20 procureurs, dont des membres éminents de cette association, avaient été contraints de prendre des fonctions dans des parquets situés dans d'autres régions du pays, et cela dans les 48 heures suivant la réception de la décision du procureur national les concernant (ces décisions n’étant pas motivées). Selon les associations de juges et de procureurs, ces décisions de détachement constituent une forme de sanction pour les procureurs qui font preuve d'indépendance à l'égard du gouvernement central. Le parquet national explique les décisions en question par la nécessité de garantir des effectifs suffisants dans les parquets à la suite de la pandémie de COVID-19.

(86) Voir la déclaration du 21 janvier 2021 de plus de 70 juges de la Cour suprême, y compris d’anciens juges de cette Cour, tous nommés dans cette juridiction avant 2018.

(87) En décembre 2020, les médias polonais ont indiqué que l’unité spéciale du parquet national chargée des crimes commis par des juges a convoqué, en qualité de témoins, sept juges de juridictions ordinaires qui avaient tous statué dans une affaire de relations de travail concernant un procureur ayant contesté la décision de détachement forcé, faisant valoir qu’il s’agissait d’une forme de harcèlement. Le Conseil national de la magistrature a refusé de publier une résolution condamnant cette pratique du ministère public (voir ci-dessus). Oko.Press, «Szaleństwo Prokuratury Krajowej. Ściga 7 sędziów za korzystane dla gnębionego prokuratora orzeczenia», 16 décembre 2020.

(88) Communiqué du Médiateur polonais relatif au cas du procureur Krasoń en 2019.

(89) En mars 2021, les médias polonais ont indiqué que l’utilisation principale des nouveaux pouvoirs du ministère public en matière de contrôle du traitement des enquêtes pénales consistait à interrompre les enquêtes de ce type à l’encontre de l’actuel chef de la société PKN Orlen, actuellement contrôlée par l’État, accusé de coopérer avec un groupe criminel organisé et de mener des activités économiques incompatibles avec son ancien mandat de maire. Voir Gazeta Wyborcza, «Lex Obajtek. Jego sprawa zniknęła z sądu, gdy PiS pozmieniał prawo.», 8 mars 2021. Le 22 mars 2021, la Cour des comptes a annoncé qu’elle mènerait des enquêtes concernant l’utilisation, à des fins personnelles, de financements reçus des autorités publiques par cette personne. Voir doRzeczy, «NIK przygląda się sprawie Obajtka. Analizowane są dokumenty», 22 mars 2021.

(90) Le 15 octobre 2020, le Bureau central anticorruption a demandé à un parquet de placer en détention un avocat de premier plan agissant pour la défense dans une affaire politiquement sensible. Immédiatement après la détention, le domicile et le bureau de l’avocat ont été perquisitionnés sans que le président du conseil régional du barreau ou une personne désignée par lui soit présent, comme l’exige la loi. Le 16 octobre 2020, le présidium du Conseil national des barreaux a publié une déclaration dans laquelle il exprime ses préoccupations quant à la perquisition effectuée dans des lieux où des dossiers concernant les clients de l’avocat étaient conservés, ce qui constituait une violation du secret professionnel de l’avocat. Le 22 janvier 2021, une juridiction a jugé injustifiées et illégales la détention de l’avocat et la perquisition de son logement et de son bureau.

(91) La décision de suspendre temporairement la licence d’un avocat peut être contestée devant le tribunal. Des représentants des professions juridiques rencontrés lors de la visite en Pologne ont toutefois souligné que, compte tenu du temps nécessaire pour annuler cette suspension, la décision du procureur est susceptible de porter atteinte aux intérêts de l’avocat concerné.

(92) En 2019, il y avait 848 postes vacants.

(93) Graphiques 28 et 29 du tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE.

(94) En ce qui concerne les outils informatiques, les possibilités suivantes existent actuellement: audition de témoins à l’aide de dispositifs techniques permettant d’effectuer l’opération à distance; rédiger le procès‑verbal d’une audience ou d’une session en recourant à un dispositif d’enregistrement audio ou vidéo; partager le contenu de procès‑verbaux et de courriers en format électronique via le système informatique des procédures judiciaires ou un autre système de télécommunication utilisé pour les rendre disponibles, et possibilité pour les parties et les participants aux procédures d’obtenir des enregistrements sonores ou audiovisuels du dossier; acceptation de moyens de preuve électroniques; injonctions de payer électroniques; significations par l’intermédiaire du système informatique.

(95) Voir le rapport de Court Watch Polska, «Sądy dostępne przez Internet – Szanse i Zagrożenia» (2020); Prawo.pl, «Raport: Pandemia musi przyspieszyć informatyzację sądów», 3 février 2021. Voir également la déclaration de l’association de juges «Iustitia» du 9 mai 2020, le courrier du Médiateur du 9 juin 2020 adressé au ministère de la justice ainsi que la résolution du Conseil national des barreaux du 12 mars 2020 (nº 155/20) et son appendice. Voir également le graphique 39 du tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE.

(96) Le 15 janvier 2021, la Cour des comptes a publié un rapport (nº P/19/038) concernant la mise en œuvre de projets informatiques destinés à renforcer l’efficacité du système de justice. Le rapport conclut que le système d’attribution aléatoire des affaires ouvre la voie aux abus, étant donné qu’il est possible d’intervenir dans le système pour attribuer des affaires à des juges spécifiques. Les mécanismes de protection de l’intégrité du système reposent uniquement sur les bonnes pratiques administratives des personnes employées dans les secrétariats des juridictions. Selon le rapport, il existe également des lacunes dans le fonctionnement des procédures d’assignation électronique. Une affaire est pendante devant un tribunal administratif, dans laquelle une ONG demande la publication de l’algorithme à la base du système informatique d’attribution des affaires par le ministère de la justice.

(97) Loi du 28 mai 2021 modifiant le code de procédure civile et certaines autres lois, signée par le président de la République le 9 juin 2021.

(98) Selon l’avis du Conseil national des barreaux (avis du 1er février 2021), plusieurs modifications apportées à la procédure civile sont susceptibles d’affecter le droit d'accès à la justice ainsi que le droit à un tribunal impartial et à l’équité procédurale. En outre, l’interdiction générale faite aux cours et tribunaux de convoquer des assemblées plénières est jugée incompatible avec la Constitution polonaise, étant donné que, en combinaison avec le pouvoir illimité du ministre de la justice de nommer les présidents et vice-présidents de juridictions, les cours et tribunaux sont de facto intégralement subordonnés à l’exécutif en ce qui concerne les possibilités de présenter des avis de représentants du pouvoir judiciaire.

(99) Loi du 28 mai 2021 modifiant le code de procédure civile et certaines autres lois.

(100) Une dérogation à cette règle est possible si les considérations sanitaires le permettent.

(101) Une éventuelle dérogation à cette règle est laissée à l’appréciation du président du tribunal et n'est possible que si elle est rendue nécessaire par le caractère particulièrement complexe ou unique de l’affaire.

(102) La Cour suprême, dans un délai d’un an à compter de la fin de l’état d’épidémie, ne sera pas liée par les demandes d’organisation d’une audience en cassation dans les affaires civiles.

(103) Loi du 20 avril 2021 modifiant le code pénal et certaines autres lois, adoptée en troisième lecture par la Diète le 21 avril 2021, actuellement en attente de la signature du président de la République. La loi vise à mettre en œuvre la directive (UE) 2017/541 du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil.

(104) Pendant l'état d’épidémie et encore un an après cela, les affaires pénales concernant des faits passibles d’une peine d’emprisonnement maximale de cinq ans seront examinées par une chambre à juge unique.

(105) Selon l’avis présenté par le président du Conseil national des barreaux (NRA.12-SM-1.2.2021), les modifications visent à empêcher le contrôle public, y compris par les médias, des enquêtes pénales préliminaires, supprimant ainsi la possibilité de contrôler les actions des parquets.

(106) Alors qu’en 2018, ce taux s’élevait à environ 92 %, il a atteint près de 100 % en 2019.

(107) Graphiques 3, 7, 11 et 14 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE. Le nombre de nouveaux litiges civils et commerciaux est resté élevé au cours des dernières années (graphique 3 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE). Malgré une augmentation du nombre d’affaires civiles, commerciales, administratives et autres pendantes en première instance par rapport à 2012, le taux de variation du stock d’affaires pendantes n’a pas fortement diminué en 2018 (graphiques 10 et 13 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE).

(108) Analyse de ciekaweliczby.pl («Ile trwają postępowania sądowe w Polsce?») sur la base des données officielles communiquées par le ministère de la justice sur l’efficience des procédures judiciaires — durée moyenne des procédures judiciaires au cours des années 2011-2020 (pour tous les types d’affaires).

(109) Conseil de l’Europe, CM/Del/Dec(2018)1331/H46-19: Bąk (requête nº 7870/04), Majewski (requête nº 52690/99), Rutkowski et autres (requête nº 72287/10) et Jan Załuska, Marianna Rogalska et 398 autres requêtes (requête nº 53491/10) c. Pologne.

(110) Graphiques 4, 8, 9 et 12 du tableau de bord 2021 de la justice dans l’UE.

(111) Voir la loi du 9 juin 2006 relative au Bureau central anticorruption.

(112) Loi du 6 avril 1990 sur la police. Au sein de la police, le bureau des affaires internes de la police est chargé de combattre et de réduire la corruption au sein même de la police. Selon le rapport 2019 du bureau, 25 % des accusations portées contre des policiers concernent des délits de corruption (voir: données statistiques fournies par le bureau des affaires internes de la police).

(113) Loi du 24 mai 2002 sur l’Agence de sécurité intérieure et l’Agence de renseignement extérieur.

(114) Loi du 28 janvier 2016 sur le ministère public.

(115) Le Bureau central anticorruption a remplacé le ministre de l’intérieur et de l’administration dans la coordination générale du programme gouvernemental de lutte contre la corruption.

(116) Site web éducatif du Bureau central anticorruption: http://antykorupcja.gov.pl/ , et sa plateforme d’apprentissage en ligne: https://szkolenia-antykorupcyjne.edu.pl/ .

(117) Loi du 23 décembre 1994 sur la Cour des comptes.

(118) Transparency International, indice 2020 de perception de la corruption, 2021, p. 2 et 3. Le degré de corruption perçu est ventilé comme suit: très faible (le niveau de perception de la corruption du secteur public par les experts et les dirigeants d’entreprise obtient une note supérieure à 79), relativement faible (notes comprises entre 79 et 60), relativement élevée (notes comprises entre 59 et 50) et élevée (notes inférieures à 50).

(119) En 2015, le score était de 63 alors qu’en 2020, il atteint 56. Il y a augmentation/diminution sensible de l’indice lorsque celui-ci gagne/perd plus de cinq points, augmentation/diminution lorsque la variation est comprise entre 4 et 5 points, et stabilité relative lorsque la variation est comprise entre 1 et 3 points au cours des cinq dernières années.

(120) Les données de l’Eurobaromètre sur la perception de la corruption et l’expérience des citoyens et des entreprises telles qu’indiquées l’année passée sont mises à jour tous les deux ans. Les derniers jeux de données proviennent de l’Eurobaromètre spécial 502 (2020) et de l’Eurobaromètre Flash 482 (2019).

(121) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 25.

(122) Résolution nº 207 du Conseil des ministres du 19 décembre 2017 – programme gouvernemental de lutte contre la corruption pour la période 2018-2020. Le principal objectif du programme était de réduire la corruption et de sensibiliser les intéressés à cette question, avec les objectifs spécifiques suivants: i) renforcer les activités de prévention et d’éducation, ii) améliorer le suivi des risques de corruption et la réglementation anticorruption, et iii) renforcer la coopération et la coordination entre les services répressifs aux niveaux national et international.

(123) Plan de mise en œuvre des tâches et actions prévues par le programme gouvernemental de lutte contre la corruption pour la période 2018-2020.

(124) Ibidem.

(125) Selon le gouvernement polonais, tant les «lignes directrices sur la manière d'élaborer et de mettre en œuvre un programme de mise en conformité efficace dans le secteur public» que les «lignes directrices en matière de lutte contre la corruption, destinées à l’administration publique, concernant des dispositions institutionnelles et règles de conduite uniformes pour les fonctionnaires et les personnes occupant de hautes fonctions de l’exécutif» visent à uniformiser et à unifier les règles dans l’ensemble des ministères et des administrations locales, contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 20.

(126) Informations reçues lors de la visite en Pologne. Selon les informations communiquées, l’analyse du ministre de l’intérieur et de l’administration concernant le règlement relatif au lobbying est en cours depuis octobre 2018.

(127) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 25.

(128) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 25: le budget alloué au Bureau central anticorruption s’élève à environ 49 millions d’EUR (221 millions de PLN) en 2021, contre environ 47 millions d’EUR (213 millions de PLN) en 2020.

(129) Informations reçues lors de la visite en Pologne.

(130) L’expression «personne occupant une fonction publique», telle que définie par la loi, a une large portée et inclut notamment le président de la République de Pologne, les membres du Parlement, les juges, les notaires, les agents d’une autorité publique, les membres des autorités locales, etc.

(131) Le GRECO confirme que la législation en vigueur est globalement conforme à la convention pénale du Conseil de l’Europe sur la corruption (STE 173) et à son protocole additionnel (STE 191), GRECO - troisième cycle d’évaluation.

(132) OCDE, Pologne: rapport de suivi de la phase 3 et recommandations (2015), p. 4. Voir également OCDE, La Pologne doit mener au plus vite des réformes législatives pour combattre la corruption transnationale (2018).

(133) Entre 2016 et 2019, la Pologne a ouvert au moins trois enquêtes sur des cas de corruption transnationale, n’a engagé aucune poursuite et n’a conclu aucune affaire en imposant des sanctions, selon Transparency International, Exporting Corruption (2020), p. 96, avec renvoi aux affaires.

(134) OCDE, La Pologne doit mettre en œuvre d’urgence des réformes pour intensifier la lutte contre la corruption transnationale et préserver l’indépendance des procureurs et des juges (2020).

(135) Les statistiques de police sur les enquêtes de corruption pour les années 2011 à 2020 sont disponibles en ligne.

(136) On notera que le nombre d’infractions détectées en matière de corruption a fortement fluctué au cours de la même période et a sensiblement augmenté par rapport à 2006 (8 015 en 2020, contre 6 378 en 2006). Selon les autorités polonaises, la combinaison d'une diminution du nombre d’enquêtes et de l'accroissement du nombre d'infractions détectées peut avoir diverses causes, comme l'engagement de poursuites concernant un nombre plus important d’actes dans le cadre d’une enquête unique en raison de la nature spécifique de ces actes ou d’une modification de l’organisation des procédures au sein de la police. D’autres services répressifs publient également des données relatives à la corruption, tels que le Bureau central anticorruption et le ministère de la justice, qui publie des statistiques annuelles sur les condamnations définitives accompagnées d’informations sur la classification juridique des charges et des sanctions infligées, disponibles sur le site web de l’Office statistique.

(137) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 21. Cour des comptes, https://www.nik.gov.pl/plik/id,23307,vp,26017.pdf. Dans son rapport 2020, la Cour des comptes a constaté qu’il existe encore des institutions dans lesquelles aucun mécanisme de lutte contre la corruption n’a été mis en œuvre. En outre, il est facile de recourir aux services externes pour obtenir des avantages privés illégaux au détriment de la propriété publique, voir le résumé du rapport 2020 publié par la Cour des comptes le 21 décembre 2020. En mai 2021, la Cour des comptes a publié un rapport concernant l’organisation des élections présidentielles de 2020 par voie postale, dans lequel elle estime que ces élections se sont déroulées en violation de la législation applicable. Dans ce contexte, la Cour des comptes a également indiqué, le 25 mai 2021, qu’elle avait signalé au ministère public une violation potentielle de la loi. Voir également la section IV ci-dessous.

(138) Informations reçues lors de la visite en Pologne.

(139) Informations reçues lors de la visite en Pologne. Voir également la partie I, ainsi que GRECO, Cinquième cycle d’évaluation – Projet de rapport de conformité concernant la Pologne (2021), points 54 à 63; et GRECO, Cinquième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation concernant la Pologne (2019), points 82 à 91, dans lequel le GRECO réitérant sa recommandation selon laquelle, s’agissant des personnes occupant de hautes fonctions de l’exécutif, une réforme en profondeur du régime des immunités doit être menée en vue de faciliter la poursuite des infractions liées à la corruption en excluant celles-ci du champ d’application des immunités et en garantissant que la procédure de levée de cette immunité soit transparente et fondée sur des critères objectifs et équitables utilisés en pratique (voir point 87). En outre, le GRECO réitère ses préoccupations concernant l’influence accrue du pouvoir exécutif sur le pouvoir judiciaire, le système de poursuites et la police, toute la chaîne des enquêtes pénales étant exposée au risque d’ingérence politique, ce qui compromet l’efficacité des efforts de lutte contre la corruption visant les personnes occupant de hautes fonctions de l’exécutif (voir point 91).

(140) Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Pologne, p. 11, et ci-dessus, à la section I. GRECO, cinquième cycle d’évaluation - Rapport d’évaluation, point 78.

(141) Informations reçues lors de la visite en Pologne. Voir également la section I ci-dessus. Pour de plus amples informations, voir le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Pologne, p. 11.

(142) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 26, qui indique également que l’immunité des parlementaires, des procureurs et des juges constitue une difficulté.

(143) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 26.

(144) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 21. Le guide est disponible en ligne.

(145) La loi du 7 juillet 2005 relative aux activités de lobbying dans le processus législatif a été l’une des premières réglementations européennes en matière de lobbying. Elle définit le lobbying, établit un registre public et détermine les obligations et les sanctions applicables aux lobbyistes non enregistrés.

(146) Bureau central anticorruption, Informations sur les résultats d’activité en 2020, p. 37.

(147) Si les deux registres parlementaires distincts imposent aux lobbyistes de fournir des informations sur les entités qu’ils représentent ainsi que sur leurs intérêts spécifiques, les informations contenues dans le registre gouvernemental se limitent à des données à caractère personnel.

(148) Loi du 7 juin 2005 relative aux activités de lobbying dans le processus législatif.

(149) Voir ci-dessus, loi du 7 juin 2005 relative aux activités de lobbying dans le processus législatif.

(150) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 23. Les rapports peuvent être consultés sur le site officiel de la Diète et du Sénat. Certaines informations ont également été publiées par la fondation Frank Bold sur un site web consacré à la transparence du lobbying: https://jawnylobbing.org .

(151) Informations reçues lors de la visite en Pologne.

(152) GRECO, Cinquième cycle d’évaluation — Rapport d’évaluation, recommandation viii et point 65.

(153) GRECO, Cinquième cycle d’évaluation – Rapport d’évaluation, recommandations x et xi, points 72 et 78.

(154) Il est signalé qu’au moins 16 formulaires différents sont utilisés, alors qu’il n’existe pas de législation unifiée. En outre, la plupart des déclarations sont publiées en PDF, ce qui constitue un obstacle au suivi et aux analyses. Les dispositions relatives aux déclarations de patrimoine sont dispersées entre plusieurs actes législatifs, notamment: la loi sur l’exercice du mandat de député et de sénateur, la loi relative aux restrictions des activités économiques des personnes exerçant des fonctions publiques, qui couvre spécifiquement les hauts fonctionnaires et les agents de la fonction publique, la loi sur le statut des juges du Tribunal constitutionnel, la loi sur le ministère public, les dispositions législatives des autorités locales couvrant les fonctionnaires et les conseillers locaux, et des lois spécifiques à certains services, tels que la police, les pompiers, etc. Voir également le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la situation de l’état de droit en Pologne - Partie I.

(155) Bureau central anticorruption, Informations sur les résultats d’activité en 2020, p. 19-20.

(156) Bureau central anticorruption, Informations sur les résultats d’activité en 2020, p. 24.

(157) Contribution de la Pologne au rapport 2021 sur l’état de droit, p. 24. Aucune donnée n’a été fournie concernant l’efficacité et l’utilisation de ce numéro.

(158) Convention des Nations unies (2015), Groupe d’examen de l’application (cycle 1), et OCDE, Pologne: Rapport de suivi de la phase 3 et recommandations.

(159) Loi modifiant la loi du 31 mars 2020 relative à des mesures spécifiques destinées à prévenir, contrer et combattre la COVID-19 et d’autres maladies contagieuses, ainsi que les situations de crise en découlant, et certaines autres lois.

(160) Loi du 11 septembre 2019 sur les marchés publics, dont l’efficacité reste à démontrer dans la pratique, étant donné son entrée en vigueur récente.

(161) Informations reçues lors de la visite en Pologne.

(162) La Pologne occupe la 64e place dans le classement mondial de la liberté de la presse 2021 de Reporters sans frontières (23e place parmi les États membres de l’UE), soit un recul de deux places par rapport à 2020 (62e place). Entre 2015 et 2020, la Pologne a reculé de 46 places dans le classement mondial de la liberté de la presse.

(163) Directive (UE) 2018/1808 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (directive «Services de médias audiovisuels»), compte tenu de l’évolution des réalités du marché.

(164) Conformément à l’article 7, paragraphe 6, de la loi du 29 décembre 1992 sur la télévision et la radiodiffusion, un membre du KRRiT peut être démis de ses fonctions par l’autorité de nomination concernée si le membre en question démissionne, s’il souffre d’une maladie l’empêchant d’exercer ses fonctions, s’il a été reconnu coupable d’une infraction pénale par un acte d’accusation public, s’il a présenté une déclaration de lustration qui a été jugée fausse par le tribunal, ou si le Tribunal d’État constate qu’il a violé la loi.

(165) En 2016, le KRRiT a vu certaines de ses compétences transférées au Conseil national des médias (RMN), nouvellement créé, qui se trouve maintenant chargé de la désignation et de la révocation des conseils d’administration et de surveillance de la télévision (TVP), de la radio et de l’agence de presse publiques polonaises. En décembre 2016, le Tribunal constitutionnel polonais a considéré que l’exclusion du KRRiT du processus de désignation des conseils d’administration des médias publics était anticonstitutionnelle. L’arrêt doit encore être exécuté. Il n’existe pas de règles spécifiques en matière de conflits d’intérêts en ce qui concerne la présence de responsables politiques actifs au sein des conseils des médias de service public.

(166) Voir OSCE-BIDDH, Final Report on the Presidential Election held in Poland on 28 June and 12 July 2020 (Special Election Assessment Mission), ainsi que le rapport 2020 sur l’état de droit: chapitre consacré à la Pologne.

(167) Le centre de suivi des discours publics est un projet universitaire, géré par l’université Nicolas Copernicus, qui vise à établir de manière systématique les caractéristiques des programmes journalistiques de radio et de télévision, en procédant notamment à un recensement analytique des personnalités politiques invitées dans les programmes journalistiques les plus importants diffusés sur les chaînes de radio et de télévision ayant la plus large audience.

(168) Projet de loi nº 1389 modifiant la loi sur la télévision et la radiodiffusion, présentée à la Diète le 7 juillet 2021.

(169) Une autre proposition législative récente concerne une nouvelle taxe sur les recettes publicitaires qui s’appliquerait à un large éventail d’entreprises de médias. Des représentants des médias privés ont affirmé que le nouveau projet de loi affecterait particulièrement les grands groupes nationaux de médias d’information. La proposition a suscité une protestation sans précédent et coordonnée de la majorité des médias privés le 10 février 2021. Bien que le gouvernement n’ait pas poursuivi les discussions législatives sur la proposition dans sa forme originale, selon de récents articles de presse, le parti au pouvoir n’a pas abandonné l’idée de proposer un tel prélèvement. Voir: Money.pl, «Podatek od mediów wróci? GW: Kaczyński chce go w Nowym Ładzie», 30 avril 2021.

(170) Détenue par le groupe TVN, qui appartient à la société américaine Discovery.

(171) En vertu de la loi polonaise sur la radiodiffusion, le demandeur doit présenter une demande au plus tard 12 mois avant l’expiration de la licence en cours. La loi sur la radiodiffusion ne fixe pas de délai dans lequel l’autorité de régulation des médias doit rendre sa décision. Il convient de supposer que l’autorité nationale de régulation des médias (KRRiT) devrait rendre sa décision concernant une nouvelle licence de radiodiffusion avant l’expiration de la licence en cours. La licence de TVN24 expire le 26 septembre 2021.

(172) Polska Press possède 20 journaux régionaux sur 24, 120 hebdomadaires locaux et 500 portails en ligne dans tout le pays. Selon l’alerte publiée sur la Plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes, la transaction a consterné de nombreux acteurs des médias indépendants polonais, qui y voient un premier effort de placer le secteur sous le contrôle du gouvernement. Certains médias ont toutefois qualifié cette acquisition d’opportunité pour briser la domination étrangère de la presse régionale. L’Association des journalistes polonais a souligné à plusieurs reprises la position monopolistique des capitaux étrangers sur le marché de la presse régionale. Voir à cette fin Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes.

(173) Voir le communiqué de presse publié en décembre 2021 par Media Freedom Rapid Response.

(174) Voir le communiqué de presse publié le 13 avril 2021 par le Médiateur.

(175) Il convient de noter que l’opération n’a pas été examinée sous l’angle de son incidence potentielle sur le pluralisme des médias; cet examen ne relevant pas de la compétence de l’autorité polonaise de régulation des médias, qui est uniquement responsable des radiodiffuseurs et des diffuseurs audiovisuels. Dans son communiqué de presse, l’UOKiK a confirmé qu’elle était uniquement habilitée à examiner l’incidence des acquisitions sur le marché et les consommateurs du point de vue de la concurrence, mais pas à examiner l’incidence sur la liberté d’expression ou le pluralisme des médias. Voir: UOKiK, «UOKiK President’s approval», 5 février 2021.

(176) Voir: EURACTIV.com, «Poland’s PKN Orlen says media takeover unchanged by court decisions», 14 avril 2021.

(177) Comme l’ont indiqué les médias le 30 avril 2021, les rédacteurs en chef des quatre plus grands journaux régionaux ont été démis de leurs fonctions et remplacés par des personnes qui, selon les médias, ont des liens étroits avec la coalition au pouvoir (voir Gazeta Wyborcza, «Czystka w Polska Press», 30 avril 2021).

(178) Reporters sans frontières (2021), Pologne: la repolonisation en marche après le licenciement de quatre rédacteurs en chef, 10 mai 2021.

(179) Lorsque, en janvier 2021, l’autorité de la concurrence a bloqué l’acquisition du radiodiffuseur Eurozet par Agora (propriétaire du journal indépendant «Gazeta Wyborcza»), cette dernière a affirmé que la décision était influencée par des représentants du parti au pouvoir. Selon Agora, la décision négative de l’autorité de la concurrence était «arbitraire et sélective» et protégeait «les concurrents d’Agora, et non la concurrence en général». Voir: alerte enregistrée sur la plateforme Mapping Media Freedom et sur Media Freedom Rapid Response «Democracy declining: Erosion of Media Freedom in Poland», mission de MFRR en Pologne concernant la liberté de la presse (novembre-décembre 2020), rapport de mission.

(180) Contribution écrite reçue lors de la visite en Pologne.

(181) Informations provenant des autorités publiques transmises lors de la visite dans le pays. Le registre est disponible en ligne et peut être consulté à l’adresse suivante: https://www.gov.pl/web/mswia/dzialalnosc-lobbingowa.

(182) Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 12.

(183) Media Freedom Rapid Response «Democracy declining: Erosion of Media Freedom in Poland», mission de MFRR en Pologne concernant la liberté de la presse (novembre-décembre 2020), rapport de mission.

(184) Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 14. Voir également: Politico «Polish media suspend reporting to protest planned tax on advertising», 10 février 2021.

(185) T. Kowalski, Analiza wydatków reklamowych spółek skarbu Państwa (SSP) w latach 2015-2019 (na podstawie monitoringu firmy Kantar Media), prépublication de mars 2020; voir également des articles basés sur l’analyse susmentionnée parus dans les médias: Press.pl, «Spółki Skarbu Państwa wydały na reklamę mniej, niż rok wcześniej», 18 février 2021, et Antyweb.pl «Raport UW: Spółki Skarbu Państwa reklamują się głównie w mediach sprzyjających władzy», 17 février 2021.

(186) Voir le rapport de mission de MFRR mentionné ci-dessus.

(187) Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 14.

(188) Loi du 14 mai 2020 modifiant certaines lois dans le domaine des mesures de protection liées à la propagation du SARS-CoV-2.

(189) Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 14.

(190) Voir Infor.pl, «Wpłaty na rzecz polskiej kinematografii (tzw. podatek od seriali) od 1 lipca 2020 r.», 22 mai 2020.

(191) Certaines parties prenantes ont fait part de leurs préoccupations en ce qui concerne la méthode de calcul de la contribution financière. Voir Lexology.com (2020), «Poland to introduce <Netflix tax> to support local filmmakers».

(192) Voir une alerte enregistrée sur la plateforme Mapping Media Freedom.

(193) Comme l’a confirmé le rapport de mission de MFRR mentionné ci-dessus.

(194) Le 16 février 2021, la première présidente de la Cour suprême, nouvellement nommée, a saisi le Tribunal constitutionnel d’une demande l’invitant à déclarer, en substance, l’inconstitutionnalité des dispositions régissant l’accès aux documents dans la mesure où celles-ci élargissent «de manière illégitime» la définition des entités tenues de divulguer des informations publiques et rendent possible une divulgation trop large des données demandées. Voir, dans ce contexte, les informations fournies dans la partie I du présent chapitre et l’affaire K 1/21 pendante devant le Tribunal constitutionnel.

(195) Voir le rapport de mission de MFRR mentionné ci-dessus.

(196) Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 10.

(197) Ibidem.

(198) En particulier, l’article 10, paragraphe 2, de la loi sur la presse du 26 janvier 1984 dispose qu’un journaliste a le droit de refuser une instruction de son supérieur si celui-ci lui demande de publier un texte qui contrevient aux principes d’équité, d’objectivité et de précision professionnelle.

(199) L’édition 2021 de l’instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor) fait état d’un risque élevé en ce qui concerne l’indépendance politique des médias. Voir: Media Pluralism Monitor 2021, rapport par pays pour la Pologne, p. 13.

(200) Voir OSCE-BIDDH, Final Report on the Presidential Election held in Poland on 28 June and 12 July 2020 (Special Election Assessment Mission), et les informations de Reporters sans frontières sur la «repolonisation» du marché des médias («<Repoloniser> donc censurer»).

(201) Par exemple, les attaques perpétrées lors des manifestations du 11 novembre 2021 ont fait de nombreux blessés, le cas le plus grave étant celui d’un photographe de 74 ans, hospitalisé après avoir reçu une balle en caoutchouc au visage. Voir: Comité pour la protection des journalistes, «Polish riot police attack journalists covering demonstrations», 16 novembre 2020.

(202) Voir: Classement mondial de la liberté de la presse 2021.

(203) Voir: Règlement du Conseil des ministres du 22 janvier 2021 modifiant le règlement concernant l’imposition de limitations, d’obligations et d’interdictions spécifiques en raison de l’existence de l’état d’épidémie.

(204) L’Institut international de la presse rapporte que de nombreuses actions en justice sont intentées par des agences gouvernementales, des organes de l’État ou des responsables politiques des partis au pouvoir et visent à affaiblir les ressources financières des journaux. Voir: rapport de mission de MFRR mentionné ci-dessus. Selon le représentant des journalistes, cette méthode d’intimidation est aussi souvent utilisée par de grandes entreprises. Voir: Press.pl «Postraszyć redaktora», 21 août 2020.

(205) Voir le rapport de mission de MFRR mentionné ci-dessus.

(206) Ibidem.

(207) La majorité des alertes a été traitée par les autorités polonaises. Voir Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes — informations concernant la Pologne.

(208) Le Parlement est composé de la Diète (chambre basse) et du Sénat (chambre haute).

(209) Le 8 mars 2021, la Commission a adressé un avis motivé à la Pologne pour violation du droit de l’Union garantissant l’indépendance de l’autorité réglementaire nationale (ARN), un principe clé de la législation de l’UE en matière de télécommunications. Plus précisément, les dispositions juridiques modifiant la loi polonaise sur les télécommunications, qui ont entraîné la fin anticipée du mandat du président de l’ARN polonaise, l’Office des communications électroniques, posent problème. Voir aussi à cet égard le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la Pologne - Partie IV.

(210) Recommandation du Conseil du 20 juillet 2020 concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2020, p. 15 (JO C 282/21); voir également Commission européenne, Rapport par pays, Pologne, SWD(2020) 520 final, p. 6 et 36. Cette recommandation a également été formulée les années précédentes.

(211) Avis de la Commission de Venise CDL-AD(2020)017, point 18, et CDL-AD(2016)026-f, points 21 et 22; BIDDH de l’OSCE (avis intérimaire urgent JUD-POL/365/2019[AlC]), point 30. Le recours à la procédure accélérée pour adopter des lois régissant des aspects importants de l’ordre juridique ou politique est généralement critiqué par des institutions telles que la Commission de Venise [voir la liste de contrôle [CDL-AD(2019)015], point 75].

(212) Voir la loi du 2 mars 2020 sur des solutions détaillées destinées à prévenir et contrer la COVID-19 et d’autres maladies contagieuses, ainsi que les situations de crise en découlant.

(213) Voir, par exemple, une lettre ouverte du Médiateur du 4 juin 2020 adressée au Premier ministre (VII.565.461.2020.ST).

(214) Voir, à cet égard, le chapitre XI de la Constitution polonaise (articles 228 à 234). On notera que l’instauration de l’état d’urgence entraînerait la responsabilité civile de l’État pour les pertes de propriété résultant de la limitation des droits et libertés constitutionnels (voir la loi du 22 novembre 2020 sur l’indemnisation des pertes de propriété résultant de la restriction des libertés et droits humains et civils pendant l’état d’urgence).

(215) Voir ci-dessous.

(216) L’état d’épidémie est instauré par une ordonnance du ministre de la santé sur la base de la loi du 5 décembre 2008 (modifiée en 2020) sur la prévention des infections et des maladies infectieuses chez l’homme et la lutte contre celles-ci. Une fois instauré, l’état d’épidémie permet de décider, par voie d’ordonnances, d’imposer différentes limitations et obligations concernant la circulation des personnes, le fonctionnement des entreprises, etc. Voir le règlement du ministre de la santé du 20 mars 2020 concernant l’instauration de l’état d’épidémie à l’intérieur des frontières de la République de Pologne. L’état d’épidémie n’a pas de durée prédéfinie et peut être prolongé par le gouvernement. L’état d’épidémie instauré le 20 mars 2020 est toujours en vigueur.

(217) D’après une déclaration officielle du président de la Cour des comptes du 28 avril 2021, selon un contrôle de la procédure utilisée pour organiser les élections présidentielles de 2020 par voie postale, ordonné par le Premier ministre, la responsabilité constitutionnelle de celui-ci est engagée en raison de violations du droit commises à cet égard. Le même jour, le Bureau central anticorruption a procédé à une perquisition ad hoc de biens immobiliers appartenant à la famille du président de la Cour des comptes. Ce dernier a fait une déclaration publique dans laquelle il considère la perquisition comme des représailles de la part des organes de l’État à l’encontre des activités qu’il exerce dans le cadre de son mandat. Selon le rapport final de la Cour des comptes, publié le 13 mai 2021, le Premier ministre ne disposait pas d’une base juridique pour organiser des élections présidentielles par voie postale et a violé le code électoral en assumant des compétences qui ne lui avaient pas été attribuées par la loi. Le 28 mai 2021, le président de la Cour des comptes a indiqué qu’il avait officiellement informé le ministère public d’une éventuelle violation de la loi par le Premier ministre, le chef de la chancellerie du Premier ministre, le ministre des biens publics et le ministre de l’intérieur. En ce qui concerne les conséquences de la pandémie de COVID-19 sur les élections présidentielles en Pologne, voir le rapport 2020 sur l’état de droit, partie I.

(218) Selon la Constitution, les droits fondamentaux ne peuvent être limités qu’en cas de déclaration de l’état d’urgence, qui n’a pas été déclaré. Voir, par exemple, les déclarations du Médiateur sur les mesures visant à faire face à la pandémie de COVID-19: https://www.rpo.gov.pl/pl/kategoria-tematyczna/koronawirus-i-epidemia-w-polsce.

(219) En particulier, sur une requête du Médiateur, la Cour suprême (au sein de la chambre pénale) a abrogé à quatre reprises des décisions de juridictions inférieures qui confirmaient l’imposition d’amendes pour non-respect des mesures de lutte contre la COVID-19, notamment parce que celles-ci violaient les droits fondamentaux et les dispositions constitutionnelles (voir les communiqués de presse du bureau du Médiateur du 15 avril 2021 et du 19 mars 2021. Certaines affaires sont toujours pendantes devant la Cour suprême, voir les communiqués de presse du bureau du Médiateur du 22 avril 2021, du 7 avril 2021, du 19 mars 2021, du 17 mars 2021 et du 20 avril 2021). À cet égard, voir également Gazeta Wyborcza, «Sądy lawinowo uchylają kary nakładane przez sanepid za łamanie obostrzeń», 16 janvier 2021, Bezprawnik.pl, «Sądy uchylają mandaty, a także umarzają postępowania w związku z nienoszeniem maseczek. A co z karami administracyjnymi?», 11 octobre 2020. et Prawo.pl, «Rząd myśli o zmianach w prawie, a sądy już uniewinniają osoby bez maseczek», 5 août 2020. Le 1er juillet 2021, la Cour suprême a jugé que l’interdiction des rassemblements imposée par le gouvernement dans le contexte de la pandémie de COVID-19 était incompatible avec la Constitution (affaire IV KK 238/21).

(220) Depuis janvier 2021, les entrepreneurs polonais ont commencé à intenter des poursuites civiles collectives contre l’État polonais afin d’obtenir réparation pour les préjudices subis en raison des restrictions liées au confinement, jugeant celles-ci inconstitutionnelles car introduites principalement au moyen d’ordonnances gouvernementales. Dès août 2020, le Premier ministre a saisi le Tribunal constitutionnel en lui demandant, en substance, de déclarer l’inconstitutionnalité d’une disposition du code civil établissant la responsabilité civile des autorités de l’État en ce qui concerne les préjudices subis, dans la mesure où cette disposition permet notamment aux juridictions ordinaires et administratives de déclarer l’inconstitutionnalité d’un acte juridique tout en contournant le Tribunal constitutionnel (voir également, à cet égard, la motion de soutien du président de la Diète; affaire K18/20, pendante). Voir également Gazeta Prawna, «Przedsiębiorcy pozywają Skarb Państwa za restrykcje. Pozew grupowy a indywidualny – co wybrać?», 19 janvier 2021

(221) Les récentes modifications de la loi sur la Cour suprême prolongent, jusqu’au 3 avril 2023, la période transitoire durant laquelle les jugements définitifs rendus par les juridictions ordinaires depuis octobre 1997 peuvent être contestés.

(222) Avis de la Commission de Venise CDL-AD(2017)031 du 11 décembre 2017, points 53 à 63.

(223) Proposition motivée, points 128 à 131.

(224) Selon les données fournies par la Cour suprême, en 2020, la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques a examiné 29 recours extraordinaires. Le 25 février 2021, le Médiateur avait saisi la Cour suprême de 46 recours de ce type, dont 6 ont été examinés jusqu’à présent (voir le communiqué de presse du bureau du Médiateur du 25 février 2021. Voir également l’avis du Médiateur sur la loi modifiant la loi sur la Cour suprême visée dans la partie I du présent chapitre).

(225) Rapport de l’APCE du 6 janvier 2020; voir le rapport 2020 sur l’état de droit, chapitre consacré à la Pologne, p. 17.

(226) Selon les autorités polonaises, la coopération entre les pouvoirs publics et les organisations de la société civile doit respecter les principes de subsidiarité, de souveraineté des parties, de partenariat, d’efficience, de concurrence loyale, de transparence, d’égalité de traitement et d’indépendance.

(227) Monitor CIVICUS – Surveiller l’espace civique; selon la classification CIVICUS en cinq catégories: ouvert, rétréci, obstrué, réprimé, fermé. Les principales raisons énumérées par CIVICUS à l’appui de son évaluation concernent l’usage excessif de la force par les autorités contre les manifestants et les journalistes qui couvrent les manifestations, le ciblage continu des personnes LGBTI par le gouvernement, les actions en justice intentées par des autorités publiques contre des médias privés et d’autres instruments juridiques adoptés pour restreindre la liberté de la presse (voir la liste de surveillance du Monitor Civicus – mise à jour le 18 février 2021).

(228) Un Institut national de la liberté – Centre pour le développement de la société civile est chargé de la distribution aux ONG de fonds publics ainsi que de financements de l’UE alloués au niveau national. Les représentants des organisations sont minoritaires dans le processus décisionnel au sein de cet institut, qui est présidé par un membre du gouvernement. L’OSCE a constaté que le gouvernement semble exercer une influence déterminante sur la gouvernance et le fonctionnement de l’Institut national de la liberté, et elle a formulé des recommandations sur ce point. Voir également les lignes directrices du BIDDH de l’OSCE relatives à la protection des défenseurs des droits de l’homme, points 70 à 73. Selon les informations communiquées par les autorités polonaises, en 2020, les programmes de subventions étaient dotés d’un budget de près de 160 millions de PLN (soit environ 35,5 millions d’EUR).

(229) Il convient également de noter que, le 31 juillet 2020, le Premier ministre, soutenu par le procureur général, la Diète et le ministre des affaires étrangères, a demandé au Tribunal constitutionnel de déclarer inconstitutionnelles un certain nombre de dispositions de la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (affaire K 11/20, actuellement pendante).

(230) Le Tribunal constitutionnel a affirmé l’inconstitutionnalité des dispositions autorisant les procédures d’avortement menées en raison d'une maladie incurable du fœtus, qui représentaient environ 98 % des cas d’avortements effectués légalement en Pologne. Les auteurs de l’avis divergent joint à l’arrêt ont estimé que deux membres n’auraient pas dû faire partie de la section de jugement, l’un pour avoir signé, en qualité de député, une demande similaire à celle à l’origine de l’affaire et l’autre pour avoir voté, en tant que député, la transmission d’une motion en ce sens au Tribunal constitutionnel. Les parties prenantes ont noté que l’arrêt avait été rendu en violation de la loi puisqu’il l’avait été en formation plénière, y compris par des juges dont le statut était contesté (voir: Fondation Batory, «Stanowisko Zespołu Ekspertów Prawnych w sprawie rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego aborcji», 26 octobre 2020).

(231) Le 11 février 2021, le Parlement européen a adopté une résolution intitulée «25 ans après la déclaration et le programme d’action de Beijing: les défis en perspective pour les droits des femmes» [2021/2509(RSP)]). Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a invité la Pologne à adopter des procédures claires et efficaces pour que les femmes aient accès à l’avortement légal [Conseil de l’Europe, résolution intérimaire du Comité des ministres du 12 mars 2021 [CM/ResDH(2021)44)]. Il convient de noter que, le 24 février 2021, les commissions LIBE et FEMM ont organisé une audition conjointe sur le thème «Pologne: attaques contre le droit à l’avortement et les violations de l’État de droit».

(232) CIVICUS, déclaration du 31 mars 2021.

(233) Voir le rapport faisant suite à une mission d’enquête menée en Pologne en novembre 2020 de la commission des questions d’actualité du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (10 février 2021) Voir également le mémorandum de la Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe sur la stigmatisation des personnes LGBTI en Pologne (3 décembre 2020). Le Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme a fait part de ses préoccupations concernant la répression continue exercée à l’encontre des personnes et des militants LGBTI, y compris les restrictions à leur liberté de réunion (déclaration du Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme du 14 septembre 2020). Human Rights Watch Report: 2020 developments in Poland.

(234) Communiqué de presse du Médiateur du 29 mars 2021.

(235) En 2020, le Médiateur a reçu plus de 72 000 plaintes, dont plus de 31 000 nouvelles affaires (soit une augmentation de 20 % par rapport à 2019) et a examiné plus de 36 000 affaires. Une grande partie des plaintes reçues concernait les mesures de lutte contre la COVID-19 mises en place par le gouvernement. En outre, le Médiateur est régulièrement intervenu au nom des citoyens devant les autorités publiques et a émis des avis sur des projets de loi qui, souvent, n’ont pas été pris en compte par les autorités publiques. Voir le rapport sur les activités 2020 du bureau du Médiateur (8 février 2021), État de droit dans l’Union européenne — Rapports des institutions nationales de défense des droits de l’homme 2021 (contribution de l’ENNHRI), p. 251.

(236) Le Tribunal constitutionnel a jugé anticonstitutionnel le fait que le médiateur continue à exercer ses fonctions au-delà de la période de cinq ans prévue par la Constitution.

(237) La décision a fait l’objet de controverses. Le Médiateur a indiqué que l’arrêt avait été rédigé par un juge rapporteur qui, en sa qualité antérieure de membre de la coalition au pouvoir, avait ouvertement attaqué le Médiateur, l’accusant notamment d’agir contre le gouvernement polonais. Le Médiateur a aussi apporté son soutien aux allégations de manipulation illicite de la section de jugement et estime que certains juges auraient dû être récusés en raison de leurs activités antérieures.

(238) Immédiatement après, l’ENNHRI a publié une déclaration rappelant que les normes internationales en vigueur continuent de s’appliquer tant que le nouveau chef d’une institution nationale des droits de l’homme (INDH) n’a pas été sélectionné ni nommé. L’indépendance et l’efficacité des INDH doivent être préservées à tout moment. Selon la motivation écrite de la décision, à compter du 15 juillet 2021, le Médiateur dont le mandat a expiré en septembre 2020 ne peut plus exercer son droit d’intervenir devant les tribunaux polonais, y compris en ce qui concerne la représentation des citoyens devant les tribunaux ou la participation aux pourvois en cassation.

(239) Après cinq tentatives infructueuses, le 9 juillet 2021, la Diète a nommé un nouveau Médiateur. Cette nomination doit encore être approuvée par le Sénat.