Avis institutionnel — 52022AE0012

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Une politique de concurrence adaptée aux nouveaux défis»

[COM(2021) 713 final]

(2022/C 323/06)

Rapporteure:

Émilie PROUZET

Consultation	Commission européenne, 20.12.2021
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	5.5.2022
Adoption en session plénière	19.5.2022
Session plénière no	569
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	223/1/6

1. Conclusions et recommandations

1.1.

La communication souligne la capacité de la politique de concurrence à s’adapter aux nouvelles conditions du marché, aux priorités stratégiques et aux besoins des consommateurs. Le Comité économique et social européen (CESE) reconnaît que la politique de concurrence a contribué à préserver et à promouvoir la prospérité économique de l’Union, elle-même profondément attachée aux principes d’une économie sociale de marché.

1.2.

Le CESE accueille la décision de la Commission européenne de prolonger le cadre temporaire des aides d’État consécutif à la pandémie. Il reconnaît néanmoins que ces mesures sont trop dérogatoires pour pouvoir être étendues au cadre général et donc pérennisées.

1.3.

En 2022, si la Commission a su une nouvelle fois agir rapidement dans l’adoption du cadre temporaire lié au conflit en Ukraine, il est impératif de s’assurer de la capacité des entreprises à réellement en bénéficier. L’encadrement temporaire de crise doit pouvoir compléter les instruments en matière d’aides d’État dont disposent déjà les États membres ainsi que les dispositifs existants dans le cadre des plans nationaux de résilience. Le CESE invite la Commission à fournir des lignes directrices afin de faciliter le soutien rapide des gouvernements des États membres aux secteurs gravement touchés par des situations d’urgence, par exemple au moyen de mesures d’aide nationales telles que l’assurance-crédit garantie ou d’autres instruments financiers. Il souligne également que garantir l’accès des entreprises européennes aux mesures temporaires repose avant tout sur des conditions d’éligibilité accessibles et non restrictives pour les entreprises les plus impactées.

1.4.

Dans un contexte d’incertitude majeure, le CESE appuie la mise en œuvre d’une politique de concurrence particulièrement adaptée au succès de nos transitions qui nécessitent des politiques commerciales et d’investissements ambitieuses, des investissements publics et privés extraordinaires, des innovations et un marché unique performant. L’Union et les États membres doivent désormais parvenir à mettre en place un cadre juridique et financier qui assure des conditions équitables sur le marché, et ce en faveur de tous les acteurs, régions et citoyens. En ce sens, le CESE insiste sur la nécessité d’obtenir une véritable égalité de traitement entre opérateurs européens et vis-à-vis d’opérateurs globaux. L’intégrité de notre marché intérieur et sa non-fragmentation en sont un élément clé.

1.5.

Le CESE est d’avis que le droit de la concurrence doit rester établi sur la base de règles et de faits et que l’indépendance de la Commission doit être garantie. Toutefois, les orientations politiques de l’Union destinées à assurer une transition juste devraient être plus clairement retranscrites dans les règles d’encadrement du droit de la concurrence et dans son application par les gestionnaires de dossier notamment. Le CESE appelle la Commission à se mobiliser pour faciliter au mieux la double transition de notre économie et la compétitivité de nos secteurs d’activité sur un marché mondial des plus instables.

1.6.

Dans ce cadre, obtenir notre autonomie stratégique n’a jamais été aussi important. Le CESE est d’avis que les révisions en cours du droit de la concurrence devraient être évaluées au regard des besoins identifiés dans les travaux menés par la Commission sur les 14 écosystèmes européens stratégiques.

1.7.

Le CESE est d’avis que des réformes plus poussées doivent être menées afin d’intégrer plus précisément les enjeux de durabilité, du numérique et de résilience. Tant les notions clés du droit européen de la concurrence (type marché pertinent) que les cadres spécifiques (type de minimis ou RGEC) mais aussi la mise en œuvre de ces règles devraient être adaptés aux orientations stratégiques de l’Union. En outre, le CESE demande à la Commission de se doter des instruments nécessaires pour que l’ensemble du tissu économique européen et notamment les PME et les services puissent financer cette double transition.

2. Observations générales

2.1.

Le CESE et l’ensemble des acteurs s’accordent ainsi sur le fait que les régimes dérogatoires au cadre général du droit de la concurrence ont fait leur preuve depuis 2019 et la crise de la COVID-19. La rapidité dont la DG COMP a su faire preuve dans ses décisions pour éviter au maximum les distorsions sur le marché intérieur mérite aussi d’être soulignée.

2.2.

Nous appuyons par ailleurs la démarche de la Commission européenne visant à éviter le phénomène du cliff edge («effet de falaise») pour les entreprises en permettant notamment une extension du cadre temporaire aux mesures de relance.

2.3.

Le CESE se félicite du nouveau cadre temporaire adopté par la Commission pour faire face aux conséquences majeures liées à la guerre en Ukraine provoquée par l’agression russe. Il s’interroge en outre sur l’impact de cette nouvelle crise tant sur la révision du pacte de stabilité que sur les besoins d’un nouveau plan de relance.

2.4.

Le CESE reconnaît en outre la pertinence de la communication de la Commission en ce sens où elle présente le cadre général de révision des règles de concurrence et la voie globale et stratégique poursuivie dans cet exercice.

2.5.

Mais aujourd’hui, l’Union fait face aux conséquences de sa dépendance stratégique à l’égard de pays non membres. Nous devons relancer notre marché intérieur après la crise du coronavirus et permettre aux entreprises européennes de renforcer leur résilience et de mener à bien la double transition, alors même que nous devrons faire face aux conséquences multiples et incertaines de la guerre en Ukraine provoquée par l’agression russe.

2.6.

Un marché unique et une politique de concurrence performants permettent d’accéder à un vaste marché où chacun peut se battre à armes égales. Ils stimulent l’efficacité et l’innovation et offrent un environnement permettant aux entreprises performantes de se développer et de devenir des champions mondiaux. Le CESE rappelle donc combien l’intégrité du marché intérieur est clé dans notre plan de relance. En ce sens, nous suivrons avec intérêt le déploiement de l’instrument du marché unique pour les situations d’urgence.

2.7.

Aujourd’hui, le régime de contrôle des concentrations dans l’Union semble parfois entraver la création d’entreprises européennes de taille mondiale aptes à rivaliser avec les entreprises américaines et chinoises, sous prétexte de ne pas réduire la concurrence sur le marché intérieur. Les conditions de recours aux aides publiques pour les entreprises européennes sont bien plus strictes que celles de nos concurrents mondiaux et freinent ainsi une véritable politique de soutien à des filières économiques. Enfin, la répression des ententes et l’interdiction d’abus de position dominante semblent quant à elles encore inadaptées aux nouveaux enjeux posés par l’économie numérique et la transition verte.

2.8.

La Commission européenne procède actuellement à un réexamen des instruments de la politique de concurrence (contrôle des concentrations, des pratiques anticoncurrentielles et des aides d’État) afin de s’assurer que tous restent adaptés à leur finalité et complètent sa boîte à outils existante. Dans un contexte aussi trouble, nos ambitions climatiques et numériques doivent donc désormais recevoir le maximum d’appui et de soutien. Le CESE appelle la Commission à adapter et mobiliser, plus que jamais, l’ensemble des outils de la politique de concurrence au soutien des transitions verte et numérique et à se doter des instruments nécessaires pour faire face à la concurrence étrangère dans ce contexte.

3. Adapter les règles et la mise en œuvre du droit de la concurrence pour concrétiser nos ambitions

3.1.

Le CESE est d’avis que nous ne sommes pas allés assez loin dans la révision du cadre concurrentiel pour intégrer les orientations stratégiques européennes sur la durabilité et le numérique. Il soutient que l’adaptation de notre droit de la concurrence doit s’opérer tant dans la définition même des principes de base que dans l’évaluation opérationnelle des effets restrictifs de concurrence et des effets bénéfiques.

3.2.

Il convient en premier lieu de revoir les principes clés. Ainsi, l’évaluation de la légalité ou non d’une pratique ou d’un accord relevant du droit de la concurrence dépend de la part de marché des opérateurs sur le marché en cause. Ces notions de «part de marché» et de «marché pertinent» sont clés et le CESE appelle à la plus grande vigilance des parties prenantes dans leur révision en cours afin que ces dernières reflètent les réalités opérationnelles de nos secteurs d’activités.

3.2.1.

Ainsi, plusieurs pistes sont à creuser. «L’interchangeabilité du produit/service» ainsi que «l’homogénéité des conditions de concurrence» sont des notions à adapter aux caractéristiques du marché numérique et de ses acteurs. De même, les caractéristiques environnementales d’un produit pourraient être prises en compte dans l’évaluation de cette «interchangeabilité».

3.3.

Second axe de travail, la clarification et le renforcement du champ des aides et pratiques compatibles ou n’affectant pas les échanges, et donc exemptées du droit de la concurrence. Certains éléments d’évaluation doivent être revus afin de permettre au plus grand nombre d’investir et de se coordonner en toute sécurité juridique et sans avoir à entrer dans la procédure de notification européenne. Il apparaît ainsi que la règle dite de minimis nécessite d’être révisée pour pouvoir mieux répondre aux caractéristiques de chaque secteur comme ceux du transport terrestre ou du commerce.

3.3.1.

Le CESE accueille en outre favorablement les amendements proposés par la Commission au règlement général d’exemption par catégorie (RGEC), car ils répondent à nombre de besoins des entreprises et notamment des PME pour accéder aux soutiens financiers nécessaires pour prospérer dans la transition durable.

3.4.

Dernier axe, en matière d’application et de contrôle, la DG COMP et tout particulièrement les gestionnaires de dossiers devraient être pleinement conscients des transition pathways établis pour les 14 écosystèmes stratégiques européens identifiés par la Commission européenne. C’est dans ce cadre que devrait être déterminé si une pratique ou un accord restreint la concurrence avec une probabilité d’effet négatifs sur le prix, la production, l’innovation, la qualité ou la variété des biens et services du marché en cause.

3.4.1.

Les paramètres d’évaluation menant aux bénéfices de l’exemption ou aux accords de fusion devraient eux aussi être adaptés à ces objectifs. Ces conditions sont en effet principalement axées sur l’avantage économique et le bénéfice pour le consommateur en matière de prix, en sus du risque d’élimination de la concurrence. Les effets positifs des restrictions devraient plus largement être axés sur la qualité environnementale des produits et les gains d’efficience en matière climatique dès lors que ces éléments sont uniformément définis au niveau européen.

3.4.2.

La notion de «qualité» devrait ainsi refléter nos objectifs en matière de durabilité et être définie en ce sens au niveau européen. La notion de «produit durable» devrait elle aussi être paramétrée au niveau européen, contribuant ainsi à l’égalité de traitement entre opérateurs et à la fin du greenwashing. En ce sens, le CESE appuie les travaux de la Commission sur les méthodologies scientifiques communes et transparentes visant à définir la durabilité des produits, services, bâtiments, etc.

3.4.3.

Les remontées d’expérience des parties prenantes quant à la prise en compte du critère «innovation» divergent. D’après la DG COMP, l’innovation est un paramètre clé du test de marché. D’après les opérateurs économiques, ce paramètre est très peu pris en compte ou en tout état de cause majoritairement rejeté. Le CESE demande à la Commission d’évaluer la prise en compte des orientations politiques de l’Union dans ses dernières décisions.

3.4.4.

Il est enfin essentiel de faciliter et sécuriser la coopération entre entreprises sur des projets d’ordre environnemental qui supposent, dans bien des cas, d’intégrer toute la chaîne de valeur. Le CESE appelle ainsi la Commission à clarifier la nouvelle dérogation de la PAC aux règles antitrust (art. 210) qui permet aux agriculteurs de s’accorder avec leur partenaire sur des enjeux de durabilité.

3.4.5.

De même, les règles sur les accords tant verticaux (VBER) qu’horizontaux (HBER) sont à adapter pour saisir la complexité des écosystèmes à construire autour de ces objectifs de durabilité. La Commission devrait indiquer, dans la mesure du possible, quel type d’informations liées à la durabilité peuvent être échangées en toute sécurité entre concurrents.

4. Se doter des instruments nécessaires pour assurer les transitions et faire face à la concurrence étrangère

4.1.

Comme le CESE l’a déjà soutenu (1), le renforcement de l’autonomie stratégique ouverte implique notamment de renforcer la résilience du marché unique, d’investir dans les compétences et capacités technologiques propres de l’Union et d’accroître les ressources allouées à la R & D, de verdir les chaînes de production et d’approvisionnement, de garantir la souveraineté numérique, de constituer des stocks stratégiques, de favoriser et d’attirer les investissements et la production durable en Europe, en améliorant les conditions dans lesquelles les entreprises exercent leurs activités, d’explorer des solutions de substitution et des modèles d’économie circulaire, de promouvoir une vaste coopération industrielle entre les États membres, ainsi que de viser la primauté dans le domaine des technologies, comme l’a fait valoir le Conseil «Compétitivité» en novembre 2020.

4.2.

Le CESE s’interroge sur les moyens proposés pour faciliter les investissements nécessaires aux transitions climatique et numérique dans un marché résilient et en ces temps aussi incertains. Réussir ces transitions nécessite des investissements considérables, publics comme privés, alors même que la situation économique et politique est des plus instables. Nous devons faciliter les investissements majeurs auxquels font face nos écosystèmes stratégiques et de manière générale tous nos secteurs d’activités, mais aussi en vue de créer des opérateurs aptes à se développer sur le marché mondial.

4.3.

De grands plans d’investissement ont certes déjà été définis dans certains secteurs, mais le CESE s’interroge ici sur le déploiement de mesures pour les secteurs des services et de manière générale pour son tissu économique européen composé principalement de PME. Les règles européennes en matière d’aides d’État joueront un rôle important dans la réussite de ces transitions.

4.4.

En effet, les entreprises ont aussi besoin d’un soutien pour leurs investissements dans la numérisation et notamment pour la modernisation des systèmes d’information, l’automatisation, la robotique et l’intelligence artificielle. Les PME, en particulier, ont besoin de soutien pour développer leur présence numérique. Autre illustration, les aides d’État pour la mise en œuvre du haut débit seront un élément déterminant de la politique de cohésion territoriale. Nous invitons la Commission à inclure d’autres amendements au RGEC permettant de soutenir la numérisation des installations commerciales ainsi que des opérations.

4.5.

De même, les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC) ainsi que les alliances industrielles, que ce soit dans les batteries, les semi-conducteurs ou la santé, doivent contribuer au développement de chaînes de valeur innovantes sur le territoire européen. Les premières applications de cet outil sont intéressantes. Le CESE sera attentif à l’ouverture des PIIEC aux PME tel que prévu dans le projet de lignes directrices.

4.6.

Il est également indispensable d’assurer l’égalité des conditions de concurrence avec les acteurs des pays tiers; le contrôle des subventions étrangères est un enjeu majeur en la matière. Des entreprises non européennes reçoivent des soutiens étatiques massifs. À cet égard, le CESE estime que la proposition de la Commission (2), qui concerne les financements publics accordés par des sources étrangères à des entreprises actives sur le marché de l’Union, et susceptibles d’entraver le fonctionnement du marché, constitue un instrument opérationnel utile et approprié. Cela dit, il s’imposera de procéder ultérieurement à une mise au point de certains aspects de l’intervention réglementaire qui sont par nature complexes et élaborés.

4.7.

En outre, le CESE accueille favorablement l’adoption de la législation sur les marchés numériques (Digital Markets Act — DMA) en ce qu’elle vise à garantir des marchés numériques contestables et équitables dans le cadre d’une réglementation ex ante. Dans ce cadre, une gouvernance européenne est essentielle pour garantir l’application uniforme du règlement DMA dans l’Union européenne et son efficacité. En outre, si ce dernier cadre les questions de partage des données et d’accès à celles-ci pour les gatekeepers (contrôleurs d’accès), la place des données dans l’évaluation concurrentielle reste à clarifier.

4.8.

Enfin, dans le cadre de ses alliances transnationales et mondiales, l’Union doit être en mesure de repérer les violations des droits de l’homme, des libertés fondamentales ainsi que de la santé et de la sécurité aussi bien des personnes que de l’environnement, tout au long des chaînes de valeur et d’approvisionnement. Le CESE prend note des initiatives lancées en ce sens notamment en matière de clauses miroirs.

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(1) Avis exploratoire demandé par la présidence française du Conseil de l’Union: «Comment les écosystèmes industriels identifiés vont-ils contribuer à l’autonomie stratégique de l’UE et au bien-être de ses citoyens?», adopté le 19 janvier 2022 (JO C 194 du 12.5.2022, p. 34).

(2) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur [COM(2021) 223 final — 2021/0114 (COD)].