Avis institutionnel — 52022AE0089

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant la directive 2008/99/CE

[COM(2021) 851 final — 2021/0422 (COD)]

(2022/C 290/23)

Rapporteur:	Arnaud SCHWARTZ
Corapporteure:	Ozlem YILDIRIM

Consultation	Commission européenne, 2.5.2022
Base juridique	Article 83, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	8.3.2022
Adoption en session plénière	23.3.2022
Session plénière no	568
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	215/3/6

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à réviser la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et à remplacer la directive 2008/99/CE, car elle remédie aux principales lacunes de la directive en vigueur et entend lutter contre l’augmentation des infractions pénales en matière d’environnement en Europe.

1.2.

Le CESE souligne que la proposition conserve son champ d’application antérieur, présenté sous la forme d’une liste d’infractions, et qu’il y manque la définition d’une infraction générale autonome consistant à porter atteinte ou à mettre en danger l’environnement. Le CESE estime que la liste des infractions devrait être étendue au plus grand nombre possible de types de crimes afin d’éviter que la nouvelle directive ne doive être révisée à nouveau peu de temps après son entrée en vigueur et que certaines activités criminelles environnementales ne restent impunies.

1.3.

Le CESE reconnaît qu’il est urgent d’améliorer la mise en œuvre du droit pénal environnemental en Europe et convient qu’une directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal dotée de dispositions plus claires contribuera à une telle amélioration. Le CESE estime que les éléments qu’il est proposé de prendre en compte lors de l’évaluation du caractère substantiel des dégradations ne sont pas satisfaisants, que des orientations supplémentaires pourraient être nécessaires et qu’une définition autonome de la «dégradation substantielle» serait plus claire.

1.4.

Le CESE se félicite qu’il soit fait référence à l’«écocide» dans les considérants. Toutefois, il estime qu’il serait opportun de faire figurer ce terme dans la partie opérationnelle de la directive.

1.5.

Le CESE approuve l’inclusion de normes minimales pour la fixation de limites maximales de peines pour les personnes physiques et de limites maximales de sanctions pour les personnes morales. Toutefois, il estime que, pour que les sanctions soient réellement efficaces, proportionnées et dissuasives, il convient d’augmenter considérablement leurs plafonds.

1.6.

Le CESE encourage la Commission à évaluer s’il est possible d’étendre la compétence du Parquet européen à la criminalité environnementale, ce qui reviendrait à créer un Parquet européen en matière d’écologie, capable de soutenir la lutte contre la criminalité environnementale, qui a des liens connus avec la criminalité organisée.

1.7.

Le CESE souligne la nécessité de renforcer la chaîne répressive et la mise en œuvre du droit pénal européen en matière d’environnement. Il réitère sa recommandation formulée dans le rapport d’information NAT/767 intitulé «Évaluation de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal» (1), invitant les États membres de l’Union européenne à mettre en place des forces de police, des procureurs, des juges et des tribunaux spécialisés dans le domaine de la criminalité environnementale. Le CESE estime que la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal ne peut être efficace que si elle s’accompagne de ressources et d’une formation adéquates au niveau des États membres.

2. Contexte

2.1.

La criminalité environnementale est la quatrième catégorie de criminalité la plus lucrative au niveau mondial et, selon Eurojust, elle est en augmentation dans l’Union européenne (2). Si les condamnations dans les dossiers de criminalité environnementale transfrontière n’ont pas augmenté de manière substantielle, le taux de crimes écologiques commis en Europe a quant à lui connu une augmentation.

2.2.

Le 15 décembre 2021, la Commission européenne a publié sa proposition de révision de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant la directive 2008/99/CE.

2.3.

L’objectif de la directive est d’établir des règles minimales communes pour ériger en infraction pénale le crime environnemental en remédiant aux lacunes de l’actuelle directive 2008/99/CE.

2.4.

La Commission a publié son évaluation de la directive 2008/99/CE en 2020 (3). Cette évaluation a révélé des lacunes considérables concernant l’exécution de la réglementation sur le terrain, la limitation du champ d’application, la définition des infractions pénales, les niveaux des sanctions, le manque de clarté de la terminologie juridique utilisée, l’absence de coopération transfrontière, le système de responsabilité des personnes morales, et d’autres domaines de la directive.

2.5.

La directive proposée vise à améliorer l’efficacité des enquêtes et des poursuites en actualisant le champ d’application de la directive et en clarifiant ou en éliminant les termes vagues utilisés dans les définitions des infractions constitutives de crime environnemental, à garantir des types et des niveaux de sanctions efficaces, dissuasifs et proportionnés en ce qui concerne les crimes environnementaux, à promouvoir les enquêtes et les poursuites transfrontières, à permettre une prise de décision plus éclairée dans le domaine de la criminalité environnementale en améliorant la collecte et la diffusion des données statistiques, et à améliorer l’efficacité opérationnelle des chaînes répressives nationales de manière à promouvoir les enquêtes, les poursuites et les sanctions.

2.6.

La proposition est fondée sur l’article 83, paragraphe 2, du TFUE, qui, contrairement à la base juridique précédente, laquelle était antérieure à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, tient davantage compte de la nature transfrontière de la criminalité environnementale et confère à l’Union la compétence d’établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions.

2.7.

L’objectif de la proposition est donc d’harmoniser l’utilisation du droit pénal en tant qu’instrument de dernier recours pour faire respecter l’ensemble de l’acquis de l’Union européenne en matière de droit de l’environnement, y compris le pacte vert pour l’Europe, tout en respectant les objectifs de l’Union européenne en matière de développement durable, d’amélioration de la qualité de l’environnement et d’application du principe du pollueur-payeur.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission visant à réviser la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et à remplacer la directive 2008/99/CE, car elle remédie aux principales lacunes de la directive en vigueur et entend lutter contre l’augmentation des infractions pénales en matière d’environnement en Europe.

3.2.

Le CESE souligne le rôle de premier plan joué par l’Union européenne au niveau international dans la lutte contre le changement climatique mondial et la protection de l’environnement. Il est d’avis que la lutte au niveau européen contre la criminalité environnementale et la criminalité environnementale organisée est un élément essentiel de ce rôle moteur et souligne la nécessité de renforcer la coopération avec les pays voisins de l’Union européenne et d’autres pays tiers.

3.3.

Le CESE estime que la révision constitue une étape bienvenue dans la lutte contre la recrudescence de la criminalité environnementale et de la criminalité environnementale organisée en Europe. Il approuve la décision de remplacer totalement l’ancienne directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal plutôt que de la modifier.

3.4.

Le CESE reconnaît qu’il est urgent d’améliorer la mise en œuvre du droit pénal environnemental en Europe et convient qu’une directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal dotée de dispositions plus claires contribuera à une telle amélioration. En outre, le CESE soutient fermement les obligations ayant trait à la mise en œuvre concrète des stratégies nationales, les obligations en matière de rapports et les exigences minimales en matière de ressources, de formation et d’outils d’enquête.

3.5.

Le CESE accueille favorablement la proposition d’extension du champ d’application de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal. Il note que la proposition de révision de la définition du terme «illicite» élimine une cause majeure d’ambiguïté et que l’extension significative proposée de la liste des infractions permet de mieux protéger l’acquis de l’Union européenne en matière d’environnement.

3.6.

Le CESE souligne qu’il manque, dans la proposition, la définition d’une infraction générale autonome consistant à porter atteinte ou à mettre en danger l’environnement. Tout en élargissant considérablement le champ d’application de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, la proposition continue de lier le champ d’application à d’autres branches du droit ainsi qu’au droit dérivé de l’Union, ce qui la rend tributaire, entre autres, du droit administratif et l’empêche d’être à l’épreuve du temps. Le CESE note que la liste exclusive des infractions proposée pourrait nécessiter de futures procédures législatives afin d’être mise à jour.

3.7.

Le CESE se félicite qu’il soit fait référence à l’écocide dans les considérants. Toutefois, il estime qu’il serait opportun d’inclure la notion d’écocide dans la partie opérationnelle de la directive. En outre, il souligne que toute référence à l’écocide doit être conforme à la formulation proposée en juin 2021 par le panel d’experts indépendants chargé de donner une définition juridique de l’écocide (4). Le CESE recommande donc que le terme d’écocide renvoie à des «actes illégaux ou arbitraires commis en sachant la réelle probabilité que ces actes causent à l’environnement des dommages graves qui soient étendus ou durables». Le CESE serait favorable à ce que les conflits armés soient mentionnés dans les considérants et note qu’il s’agit pratiquement toujours, par définition, d’écocides. Le CESE regrette qu’aucune des mesures et décisions de justice évoquées n’ait été ou ne soit applicable à ces affaires.

3.8.

Le Comité a formulé ses recommandations en vue de la révision de la directive dans son rapport d’information NAT/767 «Évaluation de la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal». À la lumière de la proposition publiée, le CESE réitère ses recommandations antérieures, à savoir de tirer parti de la révision de la directive sur la protection de l’environnement par le droit pénal pour instaurer un délit général de mise en danger de l’environnement et un dialogue permanent entre les pouvoirs publics et les organisations de la société civile et pour étendre le champ d’application du droit pénal environnemental à la cybercriminalité environnementale.

3.9.

Plusieurs enquêtes ont montré que la criminalité environnementale est de plus en plus utilisée comme moyen de corruption ou associée à des pratiques de corruption, ou comme infraction principale pour le blanchiment de capitaux. Étant donné que davantage de ressources provenant du budget de l’Union européenne sont allouées à la transition écologique, on peut également s’attendre à une augmentation du risque de voir de tels comportements criminels associés à la mise en œuvre de ces fonds. S’il est vrai que la gestion des déchets est l’un des secteurs à haut risque, de nombreux autres domaines ayant une incidence sur la protection de l’environnement peuvent être touchés par la corruption, le blanchiment de capitaux ou la fraude. Le CESE se félicite de l’inclusion de ces risques dans les considérants, mais attire l’attention sur la nécessité d’allouer davantage de ressources à la détection de ces infractions et aux enquêtes correspondantes, ainsi qu’à la formation des services répressifs ou encore à l’accès de la société civile et des journalistes aux informations susceptibles de rendre visibles de tels comportements.

3.10.

Dans son rapport d’information NAT/824 intitulé «La protection de l’environnement comme condition préalable au respect des droits fondamentaux» (5), le Comité a souligné qu’il était urgent que l’Union européenne présente une proposition de directive sur la gouvernance d’entreprise durable et une loi européenne contre les poursuites stratégiques altérant le débat public afin de protéger les défenseurs de l’environnement, les journalistes et les lanceurs d’alerte. Le CESE réitère ces recommandations et se félicite de l’inclusion dans la proposition de directive d’une disposition sur la protection des personnes qui signalent des infractions environnementales ou contribuent à l’enquête.

3.11.

Le CESE se félicite qu’il soit proposé d’harmoniser les normes minimales en matière de peines et de sanctions, ainsi que d’étendre la liste des infractions pénales à la négligence grave et à la mise en danger, de prendre en compte les circonstances aggravantes et atténuantes, et de prévoir des peines et sanctions supplémentaires.

3.12.

Le CESE soutient l’appel du Parlement, formulé dans son rapport 2020/2027 (INI) sur la responsabilité des entreprises dans les dommages causés à l’environnement, et encourage la Commission à évaluer s’il est possible d’étendre la compétence du Parquet européen à la criminalité environnementale, ce qui reviendrait à créer un Parquet européen en matière d’écologie, capable de soutenir la lutte contre la criminalité environnementale, qui a des liens connus avec la criminalité organisée. Le CESE encourage en outre la Commission à évaluer s’il serait possible d’élargir le mandat de l’Office européen de lutte antifraude de manière à lui permettre de mener des enquêtes administratives sur les infractions environnementales.

4. Observations particulières

4.1. Peines et sanctions

4.1.1.

Le CESE approuve l’inclusion de normes minimales pour la fixation de limites maximales de peines pour les personnes physiques et de limites maximales de sanctions pour les personnes morales. De plus, le CESE se félicite que la Commission reconnaisse la nécessité d’autoriser simultanément les amendes administratives et pénales ainsi que des mesures de gel et de confiscation, dans le respect du principe fondamental de ne pas être puni pénalement deux fois pour une même infraction. Toutefois, il estime que, pour que les sanctions soient réellement efficaces, proportionnées et dissuasives, il convient d’augmenter considérablement leurs plafonds. Fixer pour les infractions au droit de l’environnement des niveaux de sanction inférieurs à ceux appliqués dans d’autres domaines du droit de l’Union, par exemple le droit de la concurrence, envoie un mauvais signal quant à la priorité de l’acquis de l’Union en matière de droit de l’environnement, notamment pour ce qui est du pacte vert pour l’Europe et des objectifs climatiques à l’horizon 2030.

4.2. Infractions environnementales

4.2.1.

Le CESE soutient l’appel du Parlement, dans son rapport 2020/2027 (INI) sur la responsabilité des entreprises dans les dommages causés à l’environnement, à ce que la Commission évalue s’il est possible d’inclure les crimes contre l’environnement dans l’ensemble des dix catégories d’infractions visées à l’article 83, paragraphe 1, du TFUE (6).

4.2.2.

Le CESE se félicite que la proposition de directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal étende la liste des infractions. Il se félicite en particulier de l’ajout des violations à la directive 2011/92/UE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

4.2.3.

Le CESE estime que la liste des infractions devrait être étendue au plus grand nombre possible de types de crimes afin d’éviter que la nouvelle directive ne doive être révisée à nouveau peu de temps après son entrée en vigueur et que certaines activités criminelles environnementales ne restent impunies. Le CESE encourage les colégislateurs à proposer toute extension de la liste des actes constituant une infraction pénale dès lors qu’ils sont illicites et commis intentionnellement ou par négligence grave.

4.3. Définition de la dégradation substantielle

4.3.1.

Étant donné que l’ambiguïté du terme «dégradation substantielle» figurant dans l’ancienne directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal a été identifiée comme un obstacle majeur à l’efficacité des enquêtes et des poursuites, le CESE estime que les éléments qu’il est proposé de prendre en compte lors de l’évaluation du caractère substantiel des dégradations ne sont pas satisfaisants, que des orientations supplémentaires pourraient être nécessaires et qu’une définition autonome de la «dégradation substantielle» serait plus claire. Remédier à ces lacunes pourrait contribuer de manière substantielle à harmoniser complètement, à l’intérieur de la directive, les définitions, paramètres et conceptions, ce qui s’avère indispensable.

4.4. Responsabilité pénale des personnes morales

4.4.1.

Le CESE, tout en reconnaissant que la réglementation de la responsabilité des sociétés et des sociétés mères varie considérablement d’un système juridique national à l’autre, regrette néanmoins que la proposition de la Commission ne révise pas la formulation initiale relative à la responsabilité des personnes morales et ne s’efforce pas de parvenir à une plus grande harmonisation.

4.4.2.

Le CESE met en exergue les considérations du Parlement, dans son rapport 2020/2027 (INI) sur la responsabilité des entreprises dans les dommages causés à l’environnement, selon lesquelles, «conformément au principe du pollueur-payeur, les entreprises devraient supporter l’ensemble des coûts des dommages environnementaux qu’elles ont causés directement, afin de les inciter à internaliser les coûts environnementaux externes et à éviter d’externaliser les coûts».

4.4.3.

Le CESE se dit préoccupé par l’exclusion explicite de la responsabilité des autorités de l’État et estime qu’il ne devrait pas y avoir d’obstacle à la poursuite des auteurs d’infractions environnementales, en particulier lorsque des permis et autorisations sont obtenus par la corruption de pouvoirs publics.

4.5. Interaction avec le public

4.5.1.

Le CESE se félicite de l’inclusion d’une disposition relative à la protection des lanceurs d’alerte et des personnes qui signalent des infractions environnementales ou contribuent à l’enquête. Il souligne le rôle que jouent le grand public et les organisations de la société civile dans la détection et le signalement des infractions environnementales et insiste sur la nécessité pour les pouvoirs publics de renforcer la protection des défenseurs de l’environnement et le dialogue avec eux. Le Comité souligne que la protection accordée aux personnes qui signalent des infractions environnementales ou qui contribuent à l’enquête doit s’étendre aux personnes physiques et morales.

4.5.2.

Le CESE se félicite de l’attention accordée par la proposition à la protection des personnes qui signalent des infractions environnementales ou contribuent à l’enquête. Il souligne toutefois que, ces dernières années, non seulement des lanceurs d’alerte, mais aussi des militants écologistes et des journalistes d’investigation faisant état de crimes environnementaux ont été victimes de fortes pressions, voire de violences. Il demande donc à la Commission européenne de veiller à ce qu’une protection adéquate soit mise en place dans tous les États membres pour les lanceurs d’alerte, ainsi que pour toutes les personnes qui pourraient les aider à communiquer leurs informations au public, comme les militants ou les journalistes.

4.5.3.

Le CESE se félicite de la reconnaissance du droit des membres du public concerné de participer aux procédures. Il souligne l’importance de l’application et de l’interprétation de ce droit à la lumière de l’article 2, paragraphe 5, de la convention d’Aarhus (7). En outre, considérant que l’environnement ne peut se défendre ni assurer sa propre représentation devant les tribunaux, le CESE souligne l’importance de prévoir un accès adéquat des membres du public à la justice, tel que défini à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.

4.5.4.

Le CESE encourage également les institutions européennes et les États membres à accroître leur soutien aux défenseurs de l’environnement en dehors de l’Union européenne, par l’intermédiaire des canaux diplomatiques, des canaux de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) et de ceux de la société civile.

4.5.5.

Le CESE recommande que la société civile soit associée à la mise en œuvre de la nouvelle directive.

4.5.6.

Le CESE rappelle que la «chaîne répressive» n’est que la seconde moitié de l’intégralité de la «chaîne de valeur» du phénomène d’infraction environnementale et de son traitement (à savoir la séquence: commission des infractions — détection — signalement — poursuite — sanction). Des études antérieures au rapport d’information NAT/767 du CESE ont mis en évidence qu’il existe d’énormes lacunes en cascade dans la première moitié de la chaîne, principalement en raison de la disparité des connaissances et des perceptions de la société en matière d’infractions environnementales. Pour développer la responsabilité sociale, dont l’insuffisance nuit à l’efficacité de la chaîne répressive, il est essentiel de présenter le problème à l’ensemble de la société et de l’y sensibiliser. Sur ce point, la formation et la communication publique sont nécessaires, et la contribution de la société civile est essentielle.

4.6. Chaîne répressive

4.6.1.

Le CESE accueille favorablement les dispositions relatives à la prévention, aux ressources, à la formation, aux outils d’enquête, à la coopération transfrontière et aux stratégies nationales. Il réitère sa recommandation formulée dans le rapport d’information NAT/767 invitant les États membres de l’Union européenne à mettre en place des forces de police, des procureurs, des juges et des tribunaux spécialisés dans le domaine de la criminalité environnementale. Comme cela a été constaté lors de l’évaluation de l’actuelle directive, dans le cadre des consultations des parties prenantes et du monde universitaire, le faible niveau d’expertise et de ressources disponibles pour lutter contre la criminalité environnementale et la criminalité environnementale organisée dans les États membres constitue un obstacle majeur à la détection, à la poursuite et à la répression des infractions. Le CESE estime que la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal ne peut être efficace que si elle s’accompagne de ressources et d’une formation adéquates au niveau des États membres. Il estime que les stratégies nationales proposées dans la nouvelle directive constituent un premier pas positif dans la bonne direction.

4.6.2.

Le CESE est d’avis que l’inclusion d’informations environnementales, y compris portant sur la commission d’infractions par des personnes morales, dans la partie non financière du rapport annuel des entreprises, pourrait constituer un élément important de la responsabilité sociale des entreprises.

4.7. Formation et éducation

4.7.1.

Le CESE souligne qu’il est nécessaire que le volet éducatif couvre à la fois la formation des fonctionnaires nationaux et la sensibilisation du public. Il accueille favorablement la communication de la Commission relative à l’intensification de la lutte contre la criminalité environnementale et invite la Commission à soutenir davantage les États membres en mettant en place des réseaux professionnels, en développant de nouveaux outils de détection et d’exécution et en révisant les programmes de formation des juges et des procureurs. Toutefois, il estime que les programmes de formation et d’éducation ne devraient pas s’appliquer exclusivement à la participation des fonctionnaires nationaux à la chaîne répressive, mais être étendus à un public plus large.

4.8. Transmission de données et de statistiques sur la criminalité

4.8.1.

Le CESE se félicite des obligations envisagées en matière de collecte de données et d’établissement de rapports. Toutefois, il souligne que le rapport d’Eurojust constate et démontre que l’absence d’une définition universellement acceptée de la notion de criminalité environnementale présente des difficultés pour la collecte de données et de statistiques utiles sur la criminalité (8).

4.8.2.

Le CESE se félicite de l’engagement pris par la Commission de publier un rapport bisannuel sur les données transmises par les États membres et souligne que les statistiques nationales annuelles sur la criminalité devraient alimenter et renforcer l’examen bisannuel de la mise en œuvre de la politique environnementale.

5. Transposition et exécution financière

5.1.

Les crimes environnementaux portent avant tout atteinte à l’environnement et à la santé, mais ils faussent également la concurrence et la circularité, épuisent les ressources publiques en raison de l’externalisation des coûts de remise en état et de réparation et frappent les contribuables au portefeuille en contournant le principe du pollueur-payeur. En l’absence de répression et de sanctions adéquates, y compris au moyen du droit pénal, pour les dommages causés à l’environnement, les crimes environnementaux nuisent à l’efficacité de l’ensemble du pacte vert pour l’Europe. Le CESE estime dès lors que les ressources nécessaires à la transposition et à la mise en œuvre de la directive sur la protection de l’environnement par le droit pénal seront compensées par l’effet positif qu’elle aura sur les ressources publiques de l’Union européenne comme des États membres.

6. Dimension régionale et subsidiarité

6.1.

Le CESE note que les sources d’infractions environnementales se trouvent pratiquement toujours au niveau local, municipal, infrarégional, ou à celui d’une petite région, même si leur impact peut s’étendre largement: par exemple, les sources de pollution ne sont pas seulement spécifiques, concentrées ou dispersées, elles s’additionnent et se cumulent.

6.2.

Les phases de détection et de signalement devraient être renforcées et suivre de plus une approche territorialisée. Il conviendrait que les équipements techniques, les ressources en personnel et en compétences, la responsabilité fonctionnelle, le budget et le financement soient alloués en fonction de cette dimension régionale et la reflètent.

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(1) NAT/767– Évaluation sur la directive relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (rapport d’information).

(2) Rapport sur le traitement par Eurojust des dossiers sur la criminalité environnementale — janvier 2021.

(3) SWD(2020) 259 final du 28 octobre 2020.

(4) Stop Ecocide Foundation, juin 2021, Panel d’experts indépendants pour la définition juridique de l’écocide, commentaire et texte de base (en anglais).

(5) NAT/824 — La protection de l’environnement comme condition préalable au respect des droits fondamentaux (rapport d’information)

(6) Rapport du Parlement européen 2020/2027 (INI).

(7) Convention de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.

(8) Rapport sur le traitement par Eurojust des dossiers sur la criminalité environnementale — janvier 2021.