Avis institutionnel — 52022AE1749

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et le règlement (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel

[COM(2022) 135 final — 2022/0090 (COD)]

(2022/C 323/22)

Rapporteur général:

Marcin NOWACKI

Consultation	Parlement européen, 4.4.2022 Conseil de l’Union européenne, 4.4.2022
Base juridique	Article 194, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en session plénière	18.5.2022
Session plénière no	569
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	160/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE condamne l’invasion injustifiée et non provoquée de l’Ukraine par le gouvernement russe et exprime sa solidarité avec le peuple ukrainien en appelant à prendre des actions fermes, tant au niveau de l’Union qu’à l’échelon national, en faisant preuve d’unité en cette période dramatique. L’agression russe a déclenché une crise géopolitique mondiale dont les répercussions pour l’Union se développent à un rythme exponentiel. La dépendance à l’égard de l’énergie primaire en provenance de pays tiers est devenue une menace directe pour la sécurité et la stabilité de l’Union.

1.2.

Le CESE soutient avec force la proposition de règlement, accueille favorablement la décision de recourir à une procédure accélérée et se félicite de la réaction rapide des institutions européennes (1) (2). Des installations de stockage de gaz bien remplies jouent un rôle essentiel lorsqu’il s’agit d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en hiver (2022/2023), de se prémunir contre tout choc de prix, de protéger les européens contre la précarité énergétique et de veiller à la compétitivité des entreprises européennes. Le Comité note que le coût de l’inaction dans les circonstances actuelles dépasserait largement celui des mesures à court terme envisagées par la Commission.

1.3.

Le CESE invite instamment les institutions à établir un instrument d’investissement à court terme pour accroître l’indépendance énergétique de l’Union et souligne qu’une simple accélération des plans existants ne suffira pas à garantir la sécurité énergétique de l’Europe.

1.4.

La coopération avec les pays tiers est une mesure complémentaire aux investissements dans de nouvelles infrastructures qui renforcera la sécurité énergétique de l’Europe. Le CESE appelle avec force le Conseil et le Parlement à envisager d’utiliser les installations de stockage de gaz des pays tiers limitrophes, ce qui apportera une valeur ajoutée aux démarches visant à assurer la sécurité de notre approvisionnement, en particulier pour ce qui concerne l’Ukraine.

1.5.

Le CESE soutient l’idée consistant à remplir les installations de stockage de gaz en tenant compte de la taille de ces installations, de la consommation du pays et de la capacité des installations à desservir d’autres pays de la région, dans le but d’éviter un partage déséquilibré de la charge dans un cadre régional.

1.6.

Le CESE note qu’une décision finale en lien avec la certification obligatoire des gestionnaires d’installations de stockage de gaz n’interviendra pas avant plusieurs années compte tenu des possibilités de recours devant les juridictions nationales. Il recommande dès lors d’instaurer un mécanisme de mise en œuvre rapide, qui permettra aux autorités de régulation nationales d’entamer leurs travaux préparatoires avant que le règlement n’entre pleinement en vigueur.

2. Observations générales

2.1.

Ces derniers mois, «les déséquilibres du marché du gaz ont entraîné une forte hausse des prix du gaz» (3). Au cours de la saison de chauffage actuelle, qui arrive à son terme, le niveau de remplissage des installations de stockage au sein de l’Union a été largement inférieur à celui des années précédentes, la différence s’établissant à plus de 20 points de pourcentage par rapport à 2020 et à près de 30 points de pourcentage par rapport à 2019. Tableau Comparaison des niveaux de remplissage en Europe 2019 2020 2021 Février 51,98 % 71,19 % 50,85 % Juillet 73,31 % 80,71 % 47,84 % Octobre 96,92 % 94,62 % 74,93 % Décembre 94,23 % 87,68 % 67,21 % Source: Reuters (4).

2.2.

La capacité totale des installations de stockage souterrain de l’Union s’élève à 101,1 milliards de m3, répartis entre 160 sites implantés dans 18 États membres (5). Gazprom détient environ 10 % de la capacité totale de stockage souterrain de gaz en Europe (6) et exerce une influence sur près d’un tiers de toutes les capacités de stockage de gaz en Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas (7).

2.3.

La Commission a noté que le taux de remplissage des installations de stockage détenues par Gazprom était sensiblement inférieur à la moyenne (8). En octobre 2021, dans les pays où Gazprom ne possède pas d’installations de stockage, tels que la France et l’Italie, le niveau des stocks de gaz a atteint des niveaux proches de la normale pour cette période de l’année. À l’inverse, selon les données de l’association Gas Infrastructure Europe, l’installation de stockage de gaz naturel détenue par Gazprom à Rehden, en Allemagne, qui représente près d’un cinquième de la capacité de stockage du pays, était remplie à moins de 10 %, alors qu’elle l’était au maximum de ses capacités en octobre 2019. L’installation de Haidach en Autriche, qui est également exploitée par Gazprom et constitue l’une des plus grandes installations de stockage souterrain d’Europe centrale, n’était remplie qu’à 20 % de ses capacités (9).

2.4.

Le comportement de Gazprom a montré que des pays tiers pouvaient exercer une influence indue sur le marché européen de l’énergie et que des mesures décisives s’imposent pour y remédier. Par conséquent, le CESE soutient le projet consistant à remplir les installations de stockage de gaz sans recourir au gaz russe.

2.5.

Nonobstant les mesures proposées dans le règlement, la sécurité énergétique de l’Union peut être améliorée en levant les restrictions applicables au transport et à l’échange de gaz entre États membres ainsi qu’en relançant temporairement l’extraction des ressources (limitées) restées inexploitées au sein de l’Union. La sécurité énergétique de l’Union et la stabilité des prix de l’énergie peuvent être encore améliorées en procédant à des achats conjoints de gaz.

3. Observations particulières

3.1. Objectifs et trajectoire de remplissage obligatoires

3.1.1.

Le CESE soutient la proposition de la Commission en ce qui concerne les objectifs de remplissage obligatoires. Les objectifs fixés par le règlement ne sauraient être qualifiés d’excessifs. Néanmoins, afin d’éviter de nouvelles augmentations des prix de l’énergie, le Comité recommande vivement de ne pas les revoir à la hausse.

3.1.2.

Sans préjudice de la qualité du règlement, une politique commune et efficace de stockage du gaz ne peut exister dans la pratique sans de solides réseaux pour en assurer le transport. Pour accroître la résilience de l’Europe à long terme, il est essentiel d’investir dans les infrastructures, y compris les infrastructures adaptées à l’hydrogène, et notamment dans les interconnexions et les installations de stockage. Le CESE invite instamment les institutions à établir un instrument d’investissement à court terme pour accroître l’indépendance énergétique de l’Union et souligne qu’une simple accélération des plans existants ne suffira pas à garantir la sécurité de l’Europe.

3.1.3.

Lorsqu’un État membre ne peut pas atteindre son objectif de remplissage en raison de caractéristiques techniques propres, il doit en informer la Commission avant le 1er novembre en indiquant les raisons du retard. Le CESE est d’avis qu’un délai de novembre pour la notification des retards est trop tardif. En cette période, la saison de chauffage est déjà bien avancée, et des retards dans un État membre, quel qu’il soit, peuvent compromettre les efforts européens et générer des chocs de prix. Le Comité recommande dès lors de fixer à octobre au plus tard le délai de notification des retards. Dans le même temps, les États membres devraient être encouragés à respecter les objectifs obligatoires dès que les contraintes techniques le permettent plutôt qu’à l’échéance du mois de décembre.

3.1.4.

Le CESE souligne par ailleurs l’importance de la coopération avec la Communauté de l’énergie et appelle avec force la Commission, le Conseil et le Parlement à envisager d’utiliser les installations de stockage de gaz des pays tiers limitrophes, ce qui apportera une valeur ajoutée aux démarches visant à assurer la sécurité de notre approvisionnement, en particulier pour ce qui concerne l’Ukraine.

3.1.5.

La coopération avec les pays tiers est une mesure complémentaire aux investissements dans de nouvelles infrastructures lorsqu’il s’agit de garantir rapidement des niveaux adéquats de stockage de gaz, et elle devrait donc être considérée comme une priorité de la plus haute importance.

3.2. Mise en œuvre, surveillance et contrôle de l’application

3.2.1.

Le CESE se félicite que l’introduction d’objectifs contraignants s’accompagne de mesures efficaces en matière de mise en œuvre, de surveillance et de contrôle de l’application de la part des États membres et de la Commission européenne.

3.2.2.

Cela étant, le CESE constate que la responsabilité en cas de non-respect des obligations posées n’est pas établie avec précision. Étant donné que les gestionnaires d’installations de stockage de gaz ne sont pas à l’abri de l’influence de pays tiers, il estime que la charge juridique devrait incomber aux États membres. Le Comité demande en outre que le règlement soit complété par une batterie de sanctions efficaces que la Commission puisse imposer aux États membres qui ne respectent pas leurs obligations.

3.2.3.

L’article 6 bis, paragraphe 8, devrait être modifié par l’ajout du passage mis en évidence ci-dessous: «En cas d’écart substantiel et durable par rapport aux trajectoires de remplissage ou à l’objectif de remplissage, les mesures suivantes sont prises». La finalité du remplissage devrait être réexaminée dans le cadre du processus de remplissage d’une installation de stockage en raison de circonstances objectives. L’article 6 quater sur le partage équitable de la charge devrait être modifié conformément à ce qui précède.

3.2.4.

Le CESE observe que les compétences de la Commission ont été sensiblement élargies et accueille favorablement le fait que cette extension soit limitée dans le temps.

3.3. Incitations financières pour les acteurs du marché

Le CESE soutient les exemptions prévues en ce qui concerne les tarifs de transport aux points d’entrée ou de sortie des installations de stockage. Il attire toutefois l’attention sur la hausse de l’inflation et sur les effets que pourrait avoir l’octroi d’incitations financières et d’aides d’État supplémentaires aux acteurs du marché. Il recommande de réévaluer l’utilisation des fonds existants de l’Union, en particulier les plans nationaux pour la reprise et la résilience, afin de les adapter à la situation actuelle, de sorte qu’une partie d’entre eux puissent être affectés à ces objectifs.

3.4. Mécanisme de partage de la charge

3.4.1.

Le CESE fait observer que le déséquilibre dans la répartition des responsabilités en matière de remplissage des installations de stockage pose de réels problèmes. Il invite la Commission à compléter le règlement en l’accompagnant de plans à destination des différents États membres, qui tiendraient compte de la taille de chaque installation, de la consommation du pays et de la capacité de l’installation à desservir d’autres pays de la région, dans le but d’éviter un partage déséquilibré de la charge, des risques et des coûts. Le Comité craint qu’un déficit de coordination puisse avoir des répercussions considérables sur le marché régional du gaz.

3.4.2.

Une approche régionale de la mise en œuvre du règlement pourrait par exemple être envisagée. Ainsi, le site d’Inčukalns pourrait être considéré comme une installation de stockage de gaz naturel établie en Lettonie mais desservant la région de la Baltique et la Finlande.

3.5. Certification obligatoire des gestionnaires de système de stockage

3.5.1.

Le CESE est favorable à la certification obligatoire des gestionnaires de système de stockage. Toutefois, puisqu’il existe une possibilité de recours contre une décision de certification négative, il note que la décision finale privant les gestionnaires concernés de leur licence prendrait plusieurs années, en fonction de l’opportunité des procédures judiciaires nationales. La certification obligatoire des gestionnaires de système de stockage est donc un instrument qui améliorera la sécurité énergétique de l’Union à long terme plutôt qu’à court terme.

3.5.2.

Le CESE recommande dès lors d’instaurer un mécanisme de mise en œuvre rapide, qui permettra aux autorités de régulation nationales d’entamer leurs travaux préparatoires avant que le règlement n’entre pleinement en vigueur.

3.5.3.

Au vu de ce qui précède, le Comité invite instamment la Commission à présenter dès que possible des lignes directrices pour les procédures de certification, afin que les autorités de régulation nationales puissent mener leurs évaluations en temps utile. Il insiste par ailleurs sur l’importance des lignes directrices de la Commission pour une application cohérente du règlement dans tous les États membres et, à terme, pour le succès de la politique de stockage du gaz.

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(1) https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20220405IPR26703/meps-back-urgency-procedure-to-refill-gas-reserves-before-next-winter

(2) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/QANDA_22_1937

(3) Exposé des motifs de la proposition de règlement.

(4) https://www.reuters.com/business/energy/europe-would-struggle-refill-gas-storage-without-russian-supplies-2022-03-30/

(5) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/QANDA_22_1937

(6) https://www.martenscentre.eu/blog/how-gazprom-manipulated-the-eu-gas-market/

(7) https://www.ft.com/content/576a96f7-e41d-4068-a61b-f74f2b2d3b81

(8) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2021-004781-ASW_EN.html

(9) https://www.ft.com/content/576a96f7-e41d-4068-a61b-f74f2b2d3b81