Avis institutionnel — 52022AE3219

28.2.2023

Journal officiel de l'Union européenne

C 75/185

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Interventions sur le marché de l’énergie à court terme et améliorations à long terme de l’organisation du marché de l’électricité — ligne de conduite»

[COM(2022) 236 final]

(2023/C 75/27)

Rapporteure:

Alena MASTANTUONO

Consultation	Commission européenne, 28.6.2022
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	4.10.2022
Adoption en session plénière	26.10.2022
Session plénière no	573
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	179/3/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) s’inquiète vivement des évolutions à l’œuvre sur les marchés de l’énergie et se félicite donc que la communication de la Commission envisage des interventions à court terme sur le marché de l’énergie et des améliorations à long terme de l’organisation du marché de l’électricité. Aussi le CESE met-il en relief la conclusion de la Commission selon laquelle, «dans certains domaines, il est nécessaire d’adapter l’organisation du marché de l’électricité de l’Union européenne pour tenir compte du paysage énergétique et du bouquet énergétique futurs, des nouvelles technologies émergentes, des évolutions géopolitiques ainsi que des enseignements tirés de la crise actuelle. Ces adaptations devraient contribuer à optimiser le fonctionnement de l’organisation du marché de l’électricité et le rendre plus apte à favoriser une décarbonation rentable du secteur de l’électricité, offrir des prix abordables aux consommateurs et accroître la capacité du marché de résister à la volatilité des prix».

1.2.

Étant donné que le bon fonctionnement des marchés de l’énergie joue un rôle crucial dans la poursuite de tous les objectifs fondamentaux associés à un système énergétique durable, à savoir la sécurité de l’approvisionnement, des coûts et tarifs raisonnables et la neutralité climatique, le CESE estime également qu’il est important de favoriser et de maintenir des conditions adéquates pour l’avenir. Les mesures prises dans ce domaine ne peuvent en aucun cas compromettre ces critères fondamentaux et doivent laisser le champ libre aux actions en faveur du climat à moyen et à long terme.

1.3.

Dans le même temps, le CESE fait toutefois observer que la crise actuelle des prix de l’énergie a une incidence négative sur les entreprises et les ménages européens. Les prix extrêmement élevés de l’énergie alimentent l’inflation et contribuent à l’incertitude économique. Par conséquent, le Comité soutient l’approche de la Commission consistant à prendre des mesures à court terme pour garantir des prix abordables et réduire les coûts pour les citoyens et les entreprises d’Europe, y compris par un soutien financier direct aux consommateurs vulnérables, ainsi qu’aux PME et aux industries à forte intensité énergétique qui souffrent le plus de la crise. Toutefois, le CESE estime que les interventions temporaires devraient être suivies d’une adaptation de l’organisation du marché dans les domaines où, pour citer la communication de la Commission, il est nécessaire d’adapter l’organisation du marché de l’électricité de l’Union européenne.

1.4.

Le CESE est d’avis que le principal problème réside dans le prix élevé du gaz naturel, et que toute mesure prise tant au niveau européen que national devrait dès lors avoir pour but d’éliminer cette cause profonde de la hausse des prix de l’électricité, de faciliter l’augmentation de la production et d’utiliser les énergies non fossiles dans la mesure où elles répondent à la demande énergétique. Il se félicite dès lors de la proposition formulée le 14 septembre 2022 par la Commission concernant les actions à mener du côté de la demande. Le Comité préconise un effort conjoint des ménages, du secteur public et des entreprises. La réduction de la demande est le moyen le plus simple de faire face aux factures énergétiques et de réduire les émissions. Le CESE appelle aussi à investir davantage dans une transition plus rapide vers un système énergétique non fossile et neutre pour le climat.

1.5.

Le CESE rappelle que toute action de suivi doit être précédée d’un débat rigoureux et d’une analyse d’impact, et fait savoir qu’il souhaite pouvoir participer à ce débat. La Commission comme les États membres devraient éviter les propositions à court terme qui nuiraient à la réalisation des objectifs fondamentaux liés à un système énergétique durable.

2. Observations générales

2.1.

La communication de la Commission relative aux interventions sur le marché de l’énergie à court terme et aux améliorations à long terme de l’organisation du marché de l’électricité s’appuie sur plusieurs documents récents traitant de l’augmentation rapide des prix de l’énergie et des préoccupations quant à la sécurité de l’approvisionnement énergétique suscitées par l’invasion russe de l’Ukraine. Par ailleurs, elle est intrinsèquement liée aux initiatives concernant la transition énergétique vers la neutralité climatique. Le CESE souligne que la communication doit être examinée dans ce contexte général et renvoie aux avis qu’il a déjà élaborés sur ces sujets (1).

2.2.

Le bon fonctionnement des marchés de l’énergie joue un rôle crucial dans la poursuite de tous les objectifs fondamentaux associés à un système énergétique durable, à savoir la sécurité de l’approvisionnement, des coûts et tarifs abordables et la neutralité climatique. Étant donné que tous ces objectifs sont actuellement en jeu, l’Union devrait se concentrer sur les mesures qui apportent des avantages pour chacun d’entre eux et tiennent compte des besoins découlant du modèle économique et social européen. Le CESE estime dès lors qu’il importe de «revenir aux fondamentaux» et de se concentrer sur la création de conditions propices à une meilleure intégration des marchés de l’énergie.

2.3.

Ces derniers sont de plus en plus reliés entre eux du fait de l’intégration sectorielle, ce qui contribue à décarboner le système énergétique de manière rentable et à lutter contre sa volatilité accrue. D’une part, l’organisation actuelle du marché devrait inciter tous les acteurs à concrétiser la décarbonation, une étape nécessaire pour placer l’Europe sur la voie de la neutralité climatique, mais d’autre part, puisque les prix de l’électricité sont fixés par le jeu de l’ordre de préséance économique, l’organisation actuelle du marché pâtit énormément des prix exorbitants du gaz.

2.4.

Le marché intérieur est essentiel pour permettre à l’Union d’assurer une répartition efficace des ressources, y compris l’énergie. En parallèle, les marchés internationaux ont aussi une incidence significative sur le système énergétique de l’Union, en particulier sur les marchés des carburants. Les dernières évolutions géopolitiques ont fait ressortir la nécessité pour l’Union de s’efforcer d’améliorer son autonomie stratégique dans le domaine de l’énergie et des matières premières qui y sont liées. Pour être mené à bien, l’objectif de réduction de la dépendance de l’Union à l’égard de pays tiers peu fiables nécessite de bâtir une coopération plus étroite; cet enjeu met aussi en évidence l’interdépendance entre les États membres. Si l’Union doit exploiter le plein potentiel de ses ressources propres et des capacités dont elle dispose, il n’est ni réaliste ni utile d’agir sans tenir compte des marchés internationaux; il convient, au contraire, de veiller à établir une coopération fructueuse avec des partenaires fiables.

2.5.

Le bon fonctionnement des marchés ne pourra être assuré que si les éléments fondamentaux sont en place. Ainsi, le CESE fait valoir que tout système énergétique doit reposer sur une infrastructure énergétique adéquate, qui contribue au fonctionnement global des marchés de l’énergie en garantissant notamment la disponibilité de l’énergie et son caractère abordable. Pour améliorer le fonctionnement des marchés, il est essentiel de supprimer les obstacles à la circulation de l’énergie et de définir des règles de marché appropriées, notamment des règles de concurrence, qui permettent d’accroître la transparence et de créer et renforcer des conditions de concurrence équitables.

2.6.

Il est indispensable d’investir dans l’infrastructure énergétique pour que les systèmes énergétiques et le marché de l’énergie se développent et répondent efficacement aux tendances actuelles, notamment en ce qui concerne l’électrification, la localisation, la numérisation et l’augmentation de la production et de l’utilisation des énergies renouvelables. Pour encourager ces investissements, les décideurs politiques et les autorités compétentes doivent accélérer les procédures administratives et d’octroi d’autorisations, tout en assurant une consultation appropriée des parties prenantes concernées. La modernisation et la pérennisation des infrastructures impliquent non seulement de développer les réseaux de transport et de distribution, mais aussi de déployer des possibilités de stockage de l’électricité, ainsi que les systèmes numériques nécessaires pour rendre les systèmes énergétiques «intelligents». Dans le même temps, il convient d’éviter les blocages qui donnent lieu à des actifs délaissés.

2.7.

Le CESE estime judicieux de faire la distinction entre les mesures à court terme et celles à long terme lorsqu’il s’agit de trouver des solutions et de remédier à la situation actuelle. Il faut reconnaître que de nombreuses mesures, en particulier les investissements importants, prennent plus de temps à se concrétiser. Dans le cas de certaines mesures, il faut davantage de temps pour assurer leur planification adéquate, leur faisabilité et leur compatibilité avec les objectifs énergétiques de base, et ainsi éviter des solutions court-termistes qui pourraient s’avérer contre-productives à plus long terme.

2.8.

L’inclusion d’une perspective à long terme s’impose également pour garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique et la préparation aux situations exceptionnelles et aux perturbations sur les marchés. Ces considérations mettent en évidence le rôle des activités de prospective pour recenser les risques et poser les jalons qui permettront de renforcer la résilience et de faire face aux risques, y compris au moyen de plans d’urgence.

2.9.

Le CESE estime en outre que certaines formes de mécanismes de capacité sont susceptibles de contribuer à garantir la sécurité de l’approvisionnement, en particulier en cas de pics de consommation, tout en évitant les distorsions inutiles du marché, conformément aux principes de conception du règlement sur le marché intérieur de l’électricité.

2.10.

Le CESE invite les décideurs politiques à adhérer de manière constante et systématique à tous les objectifs fondamentaux d’un système énergétique durable, et demande également que l’accent soit mis sur les causes profondes des problèmes. Faute d’une approche de ce type, on risque fortement de lutter contre des symptômes aigus par des mesures qui sont soit inefficaces, soit, dans le pire des cas, contraires aux objectifs fondamentaux. Dans un tel cas, les responsables politiques devraient déterminer avec rigueur le calendrier des interventions dans un scénario d’urgence de ce type.

2.11.

Le CESE souligne que toute mesure, qu’elle soit introduite au niveau des États membres ou de l’Union, devrait reposer sur des informations scientifiques rigoureuses, des données probantes et des analyses d’impact détaillées. En ce qui concerne les politiques et mesures, une consultation approfondie devrait être menée avec les parties prenantes concernées, y compris la société civile.

2.12.

Dans l’ensemble, le développement des marchés de l’énergie de l’après-crise devrait reposer de plus en plus sur l’innovation et la concurrence, plutôt que sur les subventions et les barrières commerciales. Il faut par ailleurs reconnaître que, dans le cas du marché de l’énergie de l’Union, toute intervention pourrait avoir, où qu’elle soit mise en œuvre, des conséquences sur le reste du marché. Par conséquent, les mesures prises dans les États membres doivent être dûment ciblées et temporaires et avoir aussi peu d’effets de distorsion que possible sur le marché de l’Union.

3. Observations particulières

3.1.

Toute intervention éventuelle sur les marchés de l’énergie devrait être évaluée au regard des objectifs fondamentaux afin de garantir qu’elle ne porte pas atteinte à l’intégrité du marché unique et à l’égalité des conditions de concurrence, ni ne suscite d’incertitudes qui affaiblissent l’environnement d’investissement. Les interventions ne doivent pas non plus compromettre les efforts consentis en matière de décarbonation et d’efficacité énergétique.

3.2.

Ce critère sera difficile à respecter, puisque toute intervention sur le marché de l’énergie pourrait avoir des conséquences négatives. Dans de nombreux cas, il pourrait s’agir de distorsions du marché, de coûts budgétaires, de ruptures d’approvisionnement ou d’effets négatifs sur les investissements ou sur le comportement des consommateurs. Dès lors, le Comité souligne que toute intervention doit reposer sur une analyse minutieuse de ses conséquences économiques, sociales et environnementales.

3.3.

Le CESE estime qu’en cas de crise, la mesure d’urgence la plus réaliste qui puisse être prise est sans aucun doute d’apporter un soutien financier direct destiné à atténuer les répercussions de l’augmentation des prix de l’énergie sur les personnes dans le besoin. Les éventuelles mesures de soutien visant à atténuer la crise devraient toutefois être temporaires et axées sur ceux qui en souffrent le plus, qu’il s’agisse de citoyens, de PME ou d’industries à forte intensité énergétique.

3.4.

Le CESE demande aux responsables politiques d’encourager et de soutenir les citoyens pour leur permettre de devenir des prosommateurs d’énergie et de bâtir des communautés énergétiques locales, ce qui les aidera à devenir plus indépendants des prix du marché commun, plutôt que de dépendre de compensations permanentes. Il conviendrait aussi de fournir davantage d’efforts pour orienter et soutenir les citoyens et les petites entreprises dans leurs activités en matière d’économies d’énergie et d’efficacité énergétique, ainsi que pour répondre aux variations de la production grâce à une demande flexible. Comme l’ont révélé des analyses en profondeur menées par le CESE, ce sont les consommateurs vulnérables les plus touchés par les prix élevés de l’énergie qui sont les moins susceptibles de devenir des prosommateurs, voire ne peuvent pas même y prétendre. Tant la Commission que les États membres doivent mettre en place des programmes, aux niveaux national, régional et local, pour aider ces consommateurs à surmonter les différents obstacles qu’ils rencontrent, notamment par l’intermédiaire de campagnes d’information et d’activation, par des ressources financières, par l’accès aux capitaux, l’accès au sol et aux toits pour l’installation d’équipements solaires et éoliens, etc.

3.5.

Le CESE a souscrit, dans un précédent avis (2), aux conclusions du récent rapport de l’ACER (3) selon lesquelles le marché de l’électricité a fait ses preuves pendant les crises, empêchant les coupures d’électricité, voire les pannes généralisées dans certains secteurs. Le rapport d’évaluation de l’ACER précise également que la volatilité des prix aurait été bien pire dans n’importe quel pays agissant isolément. Le Comité est toutefois conscient du fait que les prix du gaz font grimper les prix de l’énergie, compte tenu de l’organisation actuelle du marché, où l’ordre de préséance économique détermine le prix. Le CESE attire l’attention sur les valeurs communes de l’Union concernant les services d’intérêt économique général au sens de l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), lesquelles sont énoncées dans le protocole no 26 sur les services d’intérêt général, annexé au traité sur l’Union européenne (TUE) (4).

3.6.

D’une manière plus générale, il faut également reconnaître que l’intégration des marchés de l’énergie de l’Union a beaucoup progressé au cours des dernières décennies, et a apporté des avantages considérables en matière de disponibilité et de caractère abordable de l’énergie, qui sont souvent considérés comme acquis. Sans cette coopération et cette intégration des marchés, les coûts liés à la sécurité de l’approvisionnement énergétique et à l’écologisation du système énergétique seraient nettement plus élevés.

3.7.

Il y a lieu de faire perdurer cette évolution positive de l’intégration du marché de l’énergie. Au vu de la dépendance accrue à l’égard des énergies renouvelables, l’intérêt pour la mise en relation des marchés de l’électricité par-delà les frontières nationales ne cesse de gagner en importance, tout comme les avantages qui en découlent. La multiplication des connexions nationales et transfrontalières contribue à la sécurité de l’approvisionnement, mais permet également d’harmoniser les prix. Si elle peut présenter un inconvénient à court terme pour ceux qui bénéficient actuellement de prix inférieurs parmi l’éventail de tarifs pratiqués, à plus long terme, elle contribue toutefois à la baisse et à la stabilisation des prix.

3.8.

L’ACER estime dans son rapport que l’organisation actuelle du marché devrait être maintenue. Cependant, le CESE convient avec la Commission qu’il existe des domaines où il est nécessaire d’adapter l’organisation du marché de l’électricité de l’Union pour atteindre à moindre coût les objectifs de décarbonation qu’elle s’est fixés et garantir la sécurité de l’approvisionnement, notamment en raison de l’augmentation de la production et d’une utilisation accrue des énergies renouvelables, ainsi que pour assurer que les prix soient stables et abordables.

3.9.

Le CESE recommande d’examiner, par exemple, si l’organisation actuelle du marché, y compris son cadre réglementaire, incite suffisamment les acteurs concernés à investir dans des options de flexibilité telles que le stockage, le transfert de charge et l’hydrogène vert. Sans modifier la procédure d’appel d’offres, ce qui entraînerait des risques considérables, il existe de nombreuses possibilités susceptibles d’encourager les technologies bénéfiques pour le système, y compris un système de redevance d’accès au réseau qui récompense la production et la consommation adéquates d’électricité.

3.10.

Le CESE tient également pour nécessaire d’entamer dès que possible le débat politique sur les moyens de garantir, dans le cadre d’une organisation future du marché, l’investissement dans les capacités d’énergie renouvelable et leur refinancement dans un avenir plus lointain où les énergies renouvelables seront systématiquement utilisées pour répondre à la totalité de la demande d’électricité et où le prix du marché pourra être de façon régulière nul, voire négatif.

3.11.

Au cours du débat sur les prix élevés de l’électricité, il a été très clairement affirmé qu’il était nécessaire de remplacer la tarification marginale actuelle par un type de système différent, sachant que le gaz, qui se trouve souvent dans une position marginale, détermine pourtant le prix de l’électricité dans son ensemble. À cet égard, le CESE renvoie à la déclaration publiée le 8 septembre 2022 par sa présidente et la présidente de sa section TEN, selon laquelle le CESE appelle de ses vœux une action européenne conjointe afin de garantir la stabilité des prix de l’électricité et de réformer de toute urgence le marché de l’énergie, et demande également l’accélération de l’achèvement du marché unique et l’amélioration des infrastructures.

3.12.

Les hausses de prix sont essentiellement dues à des facteurs externes imprévus tels que la guerre et l’organisation du marché selon l’ordre de préséance économique, ces facteurs ayant fait grimper les prix du marché de l’électricité à un niveau sans précédent. Étant donné que le gaz constitue la cause profonde des prix actuellement élevés de l’énergie, la solution idéale au problème serait de réduire autant que possible l’utilisation du gaz et d’accroître la production et l’utilisation d’énergies non fossiles, dans la mesure où elles permettent de répondre à la demande énergétique.

3.13.

L’énergie fossile influence également les prix de l’électricité par l’intermédiaire des quotas d’émission, dont le prix a augmenté de manière significative, bien que son incidence reste limitée par rapport à celle des prix du gaz. En outre, une part élevée du prix de l’électricité pour les consommateurs consiste encore en diverses taxes.

3.14.

Il convient d’établir une distinction entre les brusques variations de prix causées par des situations exceptionnelles, telles que la guerre, et les fluctuations de prix plus régulières. Ces dernières dépendent de nombreux facteurs liés à l’offre et à la demande d’énergie. En raison de l’augmentation massive de la production d’électricité renouvelable intermittente, la volatilité des prix du système électrique risque de s’aggraver. Le marché doit donc envoyer des signaux de prix adéquats pour répondre au besoin de flexibilité.

3.15.

Le CESE fait observer que des plafonds tarifaires ou d’autres interventions sur les marchés de gros de l’énergie s’avèrent souvent nécessaires sur un marché de l’énergie très rudement mis à l’épreuve actuellement, mais que ces mesures peuvent nuire à la sécurité de l’approvisionnement, à l’environnement en matière d’investissements et aux économies d’énergie. Ce faisant, le CESE garde à l’esprit que des signaux de prix fondés sur le marché s’imposent pour encourager les investissements dans la production d’énergie, et que le prix peut aussi inciter à réaliser des économies d’énergie et à améliorer l’efficacité énergétique. Toutefois, il est nécessaire, pour atténuer l’effet de la flambée des prix de l’énergie, d’accorder une compensation temporaire bien ciblée à ceux qui en souffrent le plus, qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises.

3.16.

Le CESE accueille favorablement la proposition visant à examiner la révision du cadre REMIT en vue de réduire les risques d’abus de marché en améliorant la transparence et la qualité des données du marché. Pour éviter toute incidence négative sur les entreprises, les ménages et la société, le CESE demande également qu’il soit envisagé de prendre des mesures visant à remédier aux effets de distorsion sur la fixation des prix du gaz résultant d’éventuels abus de marché et de spéculations.

3.17.

Le CESE attire l’attention sur la nécessité de revoir les plans nationaux en matière d’énergie et de climat dans le contexte des nouvelles conditions afin d’apporter une réponse coordonnée aux besoins en électricité à long terme.

Bruxelles, le 26 octobre 2022.

La présidente du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG

(1) JO C 275 du 18.7.2022, p. 80, JO C 323 du 26.8.2022, p. 123, JO C 443 du 22.11.2022, p. 140.

(2) JO C 443 du 22.11.2022, p. 140.

(3) Évaluation finale par l’ACER de l’organisation du marché de gros de l’électricité de l’Union.

(4) JO C 275 du 18.7.2022, p. 80.

CELEX	52022AE3219
Type	Avis institutionnel
Date	mercredi 26 octobre 2022

Avis institutionnel — 52022AE3219

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