Avis institutionnel — 52022AE3866

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Allègement temporaire des règles relatives aux créneaux horaires dans les aéroports en raison de la COVID-19»

[COM(2022) 334 final]

(2022/C 486/26)

Rapporteur général:

Thomas KROPP

Consultation	Commission européenne, 12.7.2022 Parlement européen, 19.7.2022 Conseil, 4.8.2022
Base juridique	Article 100, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en session plénière	21.9.2022
Session plénière no	572
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	143/1/2

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE note que l’aviation assure une connectivité intra-européenne et internationale, laquelle constitue une condition préalable essentielle aux échanges commerciaux et au tourisme, et donc également à la prospérité économique de l’Europe. Le secteur de l’aviation reste ébranlé par l’effet combiné de plusieurs crises mondiales, telles que la pandémie de COVID-19, la fermeture de l’espace aérien de plusieurs partenaires commerciaux de l’Europe (dont la Chine), la guerre en cours en Ukraine, la flambée de l’inflation, la probabilité croissante d’une récession mondiale et la pénurie de main-d’œuvre que connaissent plusieurs secteurs économiques, et notamment l’aviation elle-même. D’autres régions du monde suivent attentivement la manière dont l’aviation européenne fait face à ces défis. Les plateformes aéroportuaires voisines d’Istanbul, de Dubaï, de Doha et de Londres bénéficieront de la compétitivité bridée de leurs homologues européennes et des transporteurs européens appartenant à un réseau international. Le CESE a donc toujours plaidé pour que l’on veille à ce qu’aucune mesure réglementaire, effective ou potentielle, ayant une incidence sur l’aviation n’affecte la compétitivité internationale de l’Europe. Il serait néfaste pour l’environnement et pour la main-d’œuvre employée en Europe que les flux de voyageurs empruntant les liaisons internationales disponibles depuis l’Europe soient réorientés vers des plateformes extérieures à l’UE lorsqu’il s’agit de rejoindre des destinations internationales. Les modifications qu’il est proposé d’apporter au règlement sur les créneaux horaires doivent également être considérées dans ce contexte plus large.

1.2.

Le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil (1) (règlement sur les créneaux horaires) fixe les procédures et les règles d’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l’UE. Son article 10 prévoit que les transporteurs aériens sont tenus d’exploiter, au cours d’une période de planification horaire donnée, au moins 80 % des créneaux qui leur sont attribués afin de conserver leur droit à ces créneaux pour la période de planification correspondante l’année suivante.

1.3.

Compte tenu de la portée et de la durée inattendues de la pandémie, la Commission a modifié à deux reprises depuis l’apparition de celle-ci le règlement sur les créneaux horaires, afin de suspendre effectivement la disposition relative au créneau utilisé ou perdu et de s’accorder des pouvoirs délégués pour faire face à de nouvelles évolutions inattendues. Ces mesures d’allègement des règles relatives aux créneaux horaires arriveront à échéance le 29 octobre 2022, les pouvoirs délégués accordés à la Commission ayant quant à eux expiré dès le 21 février 2022. Un nouvel examen et des ajustements supplémentaires s’imposent aujourd’hui de toute urgence afin de tenir compte de la réalité du marché.

1.4.

S’appuyant sur les prévisions d’Eurocontrol, la Commission s’attend à ce que le marché de l’aviation retrouve progressivement ses niveaux d’avant la pandémie, mais cette hypothèse pourrait s’avérer par trop optimiste (2). Le CESE estime que si la proposition part de bonnes intentions, elle n’offre pas les garanties nécessaires pour éviter des revers involontaires pour la compétitivité de l’Europe.

1.5.

Le CESE se félicite que cette nouvelle proposition de la Commission vise avant tout à préserver autant que faire se peut la compétitivité sur le marché de l’aviation. Toutefois, l’analyse de marché effectuée par la Commission, ainsi que ses prévisions d’évolution du marché au cours des trois prochaines saisons, ne sont pas suffisamment solides pour expliquer, ni même justifier, le retour proposé à la règle des 80-20. Le Comité ne partage pas le raisonnement suivi par la Commission selon lequel le marché de l’aviation connaît un «retour à la normale». À la lumière des données qu’elle fournit, un seuil inférieur, par exemple de 70-30, serait plus approprié jusqu’à ce que le marché se stabilise.

1.6.

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission d’étendre la portée de la non-utilisation justifiée des créneaux horaires, de manière à couvrir également les troubles politiques et les catastrophes naturelles lorsque ces situations entraînent des restrictions, décrites avec précision, dans le domaine de l’aviation. Il n’est toutefois pas convaincu que les modifications proposées des dispositions actuelles en matière de non-utilisation justifiée soient fondées. Les procédures envisagées par la Commission ajoutent un niveau de complexité inutile. En réalité, les écarts par rapport aux procédures actuelles ne peuvent plus être qualifiés de mesures d’urgence, ce qui crée des incertitudes juridiques à un moment où l’ensemble du secteur a cruellement besoin d’un cadre réglementaire stable.

1.7.

Le CESE soutient la proposition visant à rendre plus transparente l’attribution des créneaux horaires en conférant un rôle accru à l’Association européenne des coordonnateurs d’aéroports et en introduisant l’obligation pour les coordonnateurs de publier les destinations auxquelles s’appliquent les exceptions.

1.8.

Le CESE se félicite des mesures proposées en vue d’atténuer les effets actuels et prévisibles de l’agression militaire russe en Ukraine sur l’aviation européenne. Le postulat de la Commission selon lequel le retour à des dispositions normales pourra intervenir quatre mois après la fin des hostilités semble néanmoins excessivement optimiste.

1.9.

S’il soutient pleinement les intentions de la Commission, le CESE estime qu’en dépit des évidentes contraintes de temps, il aurait été judicieux de procéder à une analyse d’impact pour mieux cerner les conséquences des modifications qu’il est proposé d’apporter à l’actuel règlement sur les créneaux horaires. En l’absence des éléments d’information concrets qu’aurait fournis une telle analyse d’impact, la Commission s’appuie sur les prévisions d’Eurocontrol, qui ne reflètent pas nécessairement la complexité de l’évolution actuelle du marché.

1.10.

Une analyse d’impact ne servirait pas uniquement à justifier les modifications apportées à l’actuel règlement sur les créneaux horaires. Comme l’a déjà souligné le CESE (3), l’UE devrait prendre ses mesures en étroite coordination avec le Worldwide Airport Slot Board (WASB) afin d’éviter que la même question ne soit abordée de manière différente dans différentes régions du monde.

1.11.

Les crises mondiales actuelles doivent être considérées dans le contexte de leur effet cumulatif sur l’aviation internationale. Compte tenu des difficultés que l’on éprouve à juguler ces effets à l’heure actuelle, le CESE est d’avis que la Commission devrait réexaminer la proposition à l’examen dans le but de réduire au minimum les modifications apportées aux dispositions existantes de façon à ce qu’elles conservent leur caractère de «législation d’urgence». L’urgence actuelle ne s’est en aucun cas atténuée, de sorte que les dispositions d’urgence devraient être prolongées au moins pour la période envisagée par la Commission, mais il semble prématuré de prévoir des modifications telles que celles proposées par cette dernière.

2. Observations générales

2.1.

Comme la Commission l’indique dans son exposé des motifs, le défi réglementaire dans le contexte du règlement sur les créneaux horaires consiste à faire en sorte que les créneaux bénéficiant de droits acquis soient utilisés. La Commission a modifié par deux fois le règlement afin d’adapter la règle du créneau utilisé ou perdu. Elle a également reçu des pouvoirs délégués l’autorisant à modifier le seuil d’utilisation des créneaux en fonction de la baisse persistante de la demande.

2.2.

Ces mesures d’allègement des règles relatives aux créneaux horaires arriveront à échéance le 29 octobre 2022, les pouvoirs délégués accordés à la Commission ayant quant à eux expiré dès le 21 février 2022. En ce qui concerne la règle fondamentale du créneau utilisé ou perdu, la Commission propose à présent de rétablir le taux standard d’utilisation des créneaux horaires de 80 % à compter du 29 octobre 2022. Le raisonnement avancé est qu’Eurocontrol a estimé en juin 2022 qu’au cours de la saison d’hiver2022-2023, les volumes de trafic reviendraient à 90 % des niveaux de 2019.

2.3.

Le CESE n’est pas convaincu par ce raisonnement. En conséquence de l’agression militaire russe contre l’Ukraine, les vols militaires ont considérablement augmenté, au même titre que les reroutages dans les cas de survol, mais aucun de ces phénomènes n’est pertinent pour l’attribution des créneaux horaires. En outre, il y a lieu d’établir une distinction entre les mouvements de fret aérien, qui n’ont pas diminué de manière significative au cours de la période de crise, et les mouvements de passagers qui, eux, ont enregistré une baisse. Une différenciation supplémentaire doit être opérée au sein de ce marché des passagers: si, grâce au passeport sanitaire européen mis en place dans le contexte de la COVID-19, le trafic intra-européen s’est rapproché bien plus rapidement des niveaux qu’il affichait avant la pandémie, le trafic aérien intérieur et le trafic long-courrier n’en sont pas au même stade de reprise. Le trafic d’affaires devrait se redresser beaucoup plus lentement que le trafic de loisirs (4). Rien ne permet de garantir que ce dernier se rétablira durablement: une partie de la croissance qu’il enregistre peut être imputée au désir de vacances qui a été réprimé durant deux années de COVID-19. Les principaux transporteurs en réseau européens n’ont pas encore réintroduit leur grand avion long-courrier Airbus 380 dans leurs flottes respectives, précisément parce que les compagnies aériennes sont confrontées à des coûts de carburant élevés et parce qu’elles ne s’attendent pas à une augmentation significative et constante de la demande en matière de trafic. Les données fournies par les parties prenantes indiquent que les mouvements de trafic devraient augmenter pour atteindre 90 % des niveaux de 2019, mais que la demande du côté des voyageurs ne devrait s’établir qu’à 78 % de ces niveaux. Si les taux d’occupation des avions diminuent, on peut s’attendre à ce que les compagnies aériennes combinent, par exemple, plusieurs vols par jour afin de préserver leur rentabilité (5). La demande sera affectée par la hausse des taux d’inflation et par les risques croissants de récession dans plusieurs pays. Les prévisions ne devraient donc pas se fonder sur les seules régions où la reprise est la plus solide, mais tenir compte également des sous-marchés qui sont particulièrement touchés.

2.4.

Ces éléments amènent le CESE à penser que la reprise du marché de l’aviation pourrait être plus laborieuse que ne le suppose la Commission. Les différents segments du marché ne se rétablissent pas tous au même rythme: 6 % par rapport aux niveaux de 2019 pour le fret, — 9 % pour les compagnies aériennes à bas coûts, et 21 % pour les transporteurs en réseau. Ce facteur a d’autant plus d’importance que les seuils portent sur des séries entières de créneaux horaires, ce qui signifie que ce sont ces séries de créneaux (telles que les vols en période de pointe) qui doivent être supérieures au seuil de 80 %. Avant la pandémie, le taux d’utilisation des créneaux horaires s’établissait à 95 %, le taux le plus faible étant de 80 %. Si Eurocontrol prévoit un taux moyen d’utilisation de 90 %, il faut en déduire que ces séries de créneaux n’atteindront pas (en moyenne) 80 %. Il est dès lors tout à fait prématuré de rétablir les seuils de 80-20. Il semble plus judicieux d’opter pour un taux de 70-30 jusqu’à ce que des données plus solides viennent confirmer que le marché connaît une reprise durable. Il convient également de noter que les problèmes auxquels sont confrontés les aéroports européens démontrent clairement que les effets de la pandémie de COVID-19 n’ont pas encore été résorbés. Les grandes plateformes aéroportuaires de l’UE, telles que Francfort, et celles extérieures à l’Union, telles que Londres Heathrow, ont plafonné les vols à destination et en provenance de ces aéroports, entraînant des annulations massives de vols destinées à alléger la pression pesant sur les activités des compagnies aériennes dans ces aéroports. Ces tensions trouvent leur origine dans diverses variables, telles que les pénuries de main-d’œuvre. Ces éléments démontrent qu’il n’est pas encore possible à ce stade d’atteindre les seuils antérieurs à la pandémie pour ce qui est du taux d’utilisation des créneaux horaires (6).

2.5.

Un taux de 70-30 serait conforme aux seuils et à la logique adoptés par le gouvernement britannique (7). Bien qu’il ait fait l’objet de vives critiques de la part du secteur aérien, le CESE estime qu’il permettrait de trouver un juste équilibre entre le retour à la situation antérieure et la nécessité de reconnaître qu’un certain degré de protection (même réduite) des créneaux horaires reste nécessaire compte tenu des graves défis auxquels le secteur est actuellement confronté. Un tel taux alignerait en outre le seuil fixé par le règlement de l’UE relatif aux créneaux horaires sur celui défini par les pays voisins et rétablirait des conditions de concurrence plus équitables entre les plateformes de transporteurs de l’UE et l’aéroport de Londres Heathrow, la plus grande plateforme internationale d’Europe.

2.6.

En outre, la Commission propose qu’au cours de la période comprise entre le 29 octobre 2022 et le 26 mars 2024, elle puisse adapter à tout moment et de manière indépendante, par acte délégué, le taux d’utilisation des créneaux horaires dans une fourchette comprise entre 0 % et 70 %, à la condition que les données d’Eurocontrol montrent que le trafic aérien hebdomadaire sur quatre semaines consécutives tombe en dessous de 80 % par rapport aux semaines correspondantes de 2019 et que la réduction du trafic soit susceptible de persister. Elle propose également que si les autorités publiques introduisent des restrictions visant à faire face à une situation épidémiologique, à des troubles politiques ou à des catastrophes naturelles, et pour autant que celles-ci aient un effet préjudiciable sur le trafic aérien, les compagnies aériennes puissent faire valoir une non-utilisation justifiée des créneaux horaires.

2.7.

Le CESE soutient la Commission dans ses démarches visant à s’assurer qu’elle puisse recourir aux actes délégués de manière souple et transparente dans des circonstances exceptionnelles clairement définies afin d’adapter le calcul des taux d’utilisation des créneaux horaires et, partant, d’ajuster les seuils pour la protection desdits créneaux. Cela étant, la nouvelle proposition ne permet pas d’atteindre cet objectif, et ce à plusieurs égards.

2.7.1.

Contrairement à la Commission, le CESE estime que les compagnies aériennes devraient pouvoir bénéficier des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires en cas de recommandations publiques déconseillant les voyages. Même si les avertissements aux voyageurs n’ont pas d’effet juridique immédiat, ils ont à n’en pas douter une incidence sur la demande en matière de transport aérien, laquelle devrait être dûment prise en considération.

2.7.2.

Le CESE estime par ailleurs que l’obligation de surveiller les courants de trafic aérien hebdomadaires pendant quatre semaines consécutives avant que toute mesure corrective ne puisse être prise constitue une charge excessive et pourrait retarder inutilement les mesures de réglementation. Établir une phase de surveillance de quatre semaines en l’absence de toute justification s’apparente à une décision arbitraire. Il est nettement plus important de garantir la transparence du processus décisionnel.

2.7.3.

Le CESE recommande que la règle en matière de non-utilisation justifiée des créneaux horaires s’applique à l’aéroport de départ comme à celui d’arrivée: les deux sont intrinsèquement liés et forment un binôme lorsqu’il s’agit de rétablir le portefeuille de créneaux horaires antérieur sur des liaisons données. En l’état actuel des choses, la Commission ne fait pas de ce principe une exigence obligatoire.

2.7.4.

La Commission n’a pas suffisamment étayé la raison pour laquelle le calcul du taux d’utilisation des créneaux devrait être modifié: alors que l’article 10, paragraphe 4, du règlement sur les créneaux horaires dispose que les créneaux protégés doivent être comptabilisés comme des créneaux utilisés, elle propose aujourd’hui de les ignorer. La Commission part du principe, sans fournir d’élément corroborant, que les règles normales en matière de créneaux horaires pourront être rétablies seize semaines après la réouverture de l’espace aérien ukrainien. Cela semble excessivement optimiste à la lumière des hostilités en cours, du degré de destruction des infrastructures et des incertitudes qui pèsent quant à la teneur et à la solidité d’un accord entre les deux parties. Le chiffre de seize semaines semble avoir été fixé arbitrairement et ne devrait pas constituer la base d’une décision réglementaire devant marquer un «retour à la normale».

2.8.

Le CESE a toujours plaidé pour que la Commission s’efforce d’aligner, dans toute la mesure du possible, le règlement relatif aux créneaux horaires sur les pratiques et politiques internationales. Toutes les parties prenantes concernées participent aux consultations sur la manière d’adapter les réglementations relatives aux créneaux horaires aux crises auxquelles le marché est confronté.

2.9.

Le CESE se félicite des améliorations proposées par la Commission concernant la manière dont les coordonnateurs de créneaux coopèrent. La transparence accrue du processus permet d’éviter toute confusion inutile entre les différents acteurs du marché.

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(1) Règlement (CEE) no 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO L 14 du 22.1.1993, p. 1).

(2) Publication faisant état de l’intention de la compagnie aérienne allemande Lufthansa de réduire une nouvelle fois ses capacités dès lors que la crise se poursuit: https://www.airliners.de/lufthansa-streicht-winterflugplan/65956

(3) JO C 123 du 9.4.2021, p. 37, paragraphe 1.5.

(4) https://www.airliners.de/prognose-globaler-geschaeftsreiseverkehr-erholt-deutlich/65958

(5) Publication des chiffres relatifs aux passagers et des prévisions applicables à l’aéroport de Munich indiquant que le retour aux volumes de trafic d’avant la pandémie prendra plus de temps qu’escompté initialement: https://www.airliners.de/wachsendes-passagieraufkommen-bayerns-flughaefen-weit-entfernt-corona-niveau/65950

(6) Si la Commission fait état de la pénurie de main-d’œuvre frappant les principaux aéroports dans l’exposé des motifs, elle considère qu’il s’agit là d’un phénomène à court terme. Ce point de vue est discutable dès lors que cette pénurie touche de nombreux secteurs économiques, et pas uniquement l’aviation. Rien n’indique que ce problème sera résolu à court terme dans le secteur de l’aviation.

(7) Le 24 janvier 2022, le gouvernement britannique a ajusté le taux d’utilisation des créneaux horaires à 70-30 à compter du 27 mars 2022, afin de se rapprocher des règles ordinaires tout en protégeant le secteur contre les incertitudes futures, comme l’a déclaré le secrétaire d’État britannique aux transports, Grant Shapps.