Avis institutionnel — 52022AE3971

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place de l’instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes

[COM(2022) 349 final]

(2022/C 486/23)

Rapporteur général:	Maurizio MENSI
Corapporteur général:	Jan PIE

Consultation	Conseil, 22.7.2022 Parlement européen, 12.9.2022
Base juridique	Article 173, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Commission consultative des mutations industrielles
Adoption en session plénière	21.9.2022
Session plénière no	572
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	155/1/13

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la proposition de règlement relatif à la mise en place de l’instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes (ci-après l’«instrument»), afin de solidifier rapidement les industries et les capacités de défense de l’Europe eu égard aux défis immédiats qui découlent de l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

1.2.

Le CESE souscrit aux objectifs de ce règlement, qui consistent, d’une part, à améliorer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) sur le plan de l’efficacité et de la rapidité de réaction aux urgences pour parvenir à une Europe plus résiliente, et d’autre part, à encourager la coopération et l’interaction entre les États membres dans le domaine de la passation des marchés de défense. Ces deux objectifs sont plus importants que jamais, alors que la guerre fait son retour en Europe et que la société dans sa globalité doit aussi bénéficier d’une protection adéquate, face au risque de voir se développer à l’avenir d’autres tensions de nature stratégique.

1.3.

Le CESE estime que l’instrument s’avérera utile pour mieux structurer et orchestrer le pic actuel de la demande d’équipements d’urgence prêts à l’emploi, mais il fait observer que celui-ci ne peut pour autant être considéré comme le précurseur d’un futur programme européen d’investissement dans le domaine de la défense, dans la mesure où, dans une perspective de politique industrielle, il apparaît comme un outil relativement faible.

1.4.

Le CESE convient qu’il est nécessaire d’agir pour accélérer, de manière collaborative, l’adaptation de l’industrie européenne aux changements structurels, notamment en démultipliant ses capacités de production, de manière à pouvoir satisfaire en temps utile la demande croissante des États membres.

1.5.

Le CESE est également d’avis que, pour éviter que l’augmentation des investissements nationaux dans le domaine de la défense ait pour effet d’aggraver la fragmentation du secteur européen de la défense, de restreindre le potentiel de coopération, d’accroître les dépendances extérieures et d’entraver l’interopérabilité, la passation conjointe de marchés s’impose. Cette dernière permettrait à chaque État membre de répondre rapidement à ses besoins capacitaires les plus urgents, qu’ils aient été révélés ou exacerbés par la réaction à l’agression de la Russie contre l’Ukraine.

1.6.

Dans le même temps, le CESE estime que la reconstitution des stocks implique souvent le remplacement de produits expédiés en Ukraine par des produits identiques. Il ne faut pas s’attendre à ce que de tels achats aient une incidence structurelle significative sur l’industrie ou à ce qu’ils stimulent l’innovation technologique. Le CESE se demande dès lors si la logique de l’instrument proposé devrait être directement étendue à un futur programme européen d’investissement dans le domaine de la défense.

1.7.

Le CESE se félicite de l’approche visant à encourager la passation conjointe de marchés par un soutien financier direct provenant du budget de l’UE, tout en se demandant si l’enveloppe financière de 500 millions d’euros suffira à changer la donne dans les décisions des États membres en matière de marchés publics.

1.8.

Le CESE s’interroge sur l’intérêt d’utiliser le soutien financier pour obtenir une aide technique et administrative en vue de la mise en œuvre de l’instrument, mais il se demande également s’il est judicieux d’accorder des subventions sous la forme d’un financement non lié aux coûts; il invite donc les colégislateurs à clarifier cette méthode pour garantir l’efficacité des dépenses de l’UE.

1.9.

Le CESE se félicite que le soutien financier de l’UE soit limité aux achats de produits de défense fabriqués sur le territoire européen ou dans les pays associés, et il adhère aux conditions spécifiques applicables aux entreprises européennes contrôlées par des pays tiers. Ces limitations, qui sont dans l’intérêts du contribuable européen, apparaissent également nécessaires pour atteindre l’objectif de renforcement des capacités industrielles européennes de défense et elles s’inscrivent dans le droit fil de l’objectif d’autonomie stratégique.

1.10.

Dans le même temps, le CESE plaide en faveur d’une interprétation souple de l’exigence selon laquelle les produits liés à la défense ne doivent pas être soumis à une restriction de la part d’un pays tiers ou d’une entité non associé(e) à l’UE. L’instrument proposé étant destiné à couvrir les acquisitions d’équipements prêts à l’emploi et à répondre aux besoins de produits les plus urgents, le CESE estime qu’il est moins pertinent de lui appliquer cette exigence, laquelle est en revanche plus appropriée au Fonds européen de la défense (FED), qui a pour objectif de développer des capacités futures. Ces restrictions devraient donc être appliquées avec précaution, avec le souci de trouver un équilibre entre, d’une part, la recherche d’une plus grande autonomie, et de l’autre, le caractère urgent de la passation de marché et les besoins d’interopérabilité avec les équipements existants.

1.11.

Le CESE soutient le mode de mise en œuvre de l’instrument qui est envisagé, à savoir la gestion directe, mais insiste sur la nécessité de veiller à ce que les services compétents de la Commission disposent en temps utile des ressources humaines nécessaires pour faire face à la charge de travail induite.

1.12.

Le CESE invite les États membres à coopérer étroitement avec la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense mise en place par la Commission et le haut représentant/chef de l’Agence européenne de défense, de manière à garantir la bonne mise en œuvre de l’instrument proposé.

2. Contexte de l’avis

2.1.

En réaction à l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union européenne réunis à Versailles le 11 mars 2022 ont affirmé leur détermination à «renforcer les capacités européennes de défense». La déclaration de Versailles affirme que les États membres doivent augmenter les dépenses en matière de défense, intensifier la coopération au moyen de projets conjoints, combler les lacunes pour atteindre les objectifs en matière de capacités, favoriser l’innovation, y compris par des synergies dans les domaines civil et militaire, et renforcer l’industrie de la défense de l’Union européenne. Par ailleurs, le Conseil européen a invité «la Commission, en coordination avec l’Agence européenne de défense, à présenter une analyse des déficits d’investissement dans la défense d’ici la mi-mai et à proposer toute initiative supplémentaire nécessaire pour renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne».

2.2.

En réponse à cette invitation, la Commission et le haut représentant ont présenté, le 18 mai 2022, une communication conjointe sur l’analyse des déficits d’investissement dans le domaine de la défense et sur la voie à suivre. Il est relevé, dans cette communication conjointe, qu’un sous-investissement flagrant dans la défense pendant plusieurs années a entraîné des lacunes industrielles et capacitaires dans l’Union, aboutissant aux faibles niveaux actuels de stocks d’équipements de défense. Les transferts d’équipements de défense vers l’Ukraine, conjugués à un niveau de stocks adapté à celui prévu en temps de paix, ont fait apparaître des déficits urgents et critiques en ce qui concerne les équipements militaires.

2.3.

Il est rappelé, dans la communication conjointe, que les États membres doivent renouer de toute urgence avec la préparation au combat défensif, compte tenu de la situation en matière de sécurité et des transferts déjà effectués vers l’Ukraine. Une reconstitution des stocks de matériel leur permettrait aussi de fournir une aide supplémentaire à l’Ukraine. En parallèle, le CESE adhère aux appels que la communication conjointe lance aux États membres pour qu’ils acquièrent sur un mode collaboratif les équipements et le matériel de défense dont ils ont besoin. Ces achats groupés de biens qu’ils doivent acquérir d’urgence présenteraient l’avantage d’accroître le rendement des dépenses engagées, de renforcer l’interopérabilité des matériels et d’éviter que les plus exposés d’entre eux ne soient dans l’impossibilité d’obtenir les dispositifs qui leur sont nécessaires, parce que l’industrie de défense, incapable de répondre à un tel afflux de commandes à échéances brèves, se trouvera confrontée à des demandes qui entrent en conflit.

2.4.

Dans ce contexte, la communication conjointe propose de stimuler, grâce à un instrument spécifique de court terme, les acquisitions conjointes effectuées par l’intermédiaire du budget de l’Union. Le soutien financier qu’elle apportera grâce à cet instrument devrait encourager les États membres à s’engager dans des procédures d’acquisitions conjointes dans le domaine de la défense et s’avérer bénéfique pour la BITDE, tout en garantissant la capacité d’action des forces armées européennes, leur sécurité d’approvisionnement et une interopérabilité accrue.

2.5.

En réaction à l’urgence de la situation, la Commission a présenté, le 19 juillet 2022, une proposition de règlement relatif à la mise en place de l’instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes. La Commission compte sur une adoption rapide du règlement et sur son entrée en vigueur d’ici la fin de 2022.

2.6.

Une fois l’instrument créé, la Commission entend proposer un règlement établissant un programme européen commun d’investissement dans la défense (EDIP). Elle indique qu’un tel règlement pourrait servir d’ancrage pour de futurs projets conjoints de développement et d’acquisition, présentant un intérêt commun élevé pour la sécurité des États membres et de l’Union, et, par extension de la logique de l’instrument à court terme, pour une éventuelle intervention financière de l’Union qui y serait associée en faveur du renforcement de la base industrielle de défense européenne, en particulier dans le cas de projets qu’aucun État membre ne pourrait développer ou acquérir seul.

3. Observations générales

3.1.

Le contexte géopolitique de l’Union a radicalement changé à la suite de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine. Le retour d’un conflit territorial et d’une guerre de haute intensité sur le sol européen exige des États membres qu’ils repensent leurs plans et capacités de défense. Ce réexamen doit aller de pair avec un ajustement de la base industrielle et technologique, laquelle devrait permettre de soutenir et d’appuyer les forces armées des États membres, qui constituent un outil fondamental d’une démocratie mature, protégeant la liberté des citoyens européens.

3.2.

Le CESE se félicite de l’augmentation annoncée des dépenses des États membres en matière de défense en vue de combler rapidement les lacunes urgentes dans le domaine militaire. Toutefois, faute d’une coordination et d’une coopération adéquate, cette hausse des dépenses risque d’aggraver la fragmentation du secteur européen de la défense, de limiter le potentiel de coopération tout au long du cycle de vie des équipements achetés et d’entraver l’interopérabilité. Par ailleurs, les choix opérés en matière d’acquisitions à court terme ont souvent une incidence à plus long terme sur la puissance de marché de la BITDE et sur les perspectives pour les prochaines décennies.

3.3.

Le CESE se positionne donc en faveur de l’initiative visant à encourager la passation conjointe de marchés pour les besoins les plus urgents en matière de produits se rapportant à la défense. La passation conjointe de marchés semble particulièrement importante dans la situation actuelle, compte tenu de la soudaine augmentation de la demande de produits de ce type, qui fait face à une offre industrielle encore dans un régime de temps de paix, de sorte qu’il est difficile d’obtenir une adéquation entre offre et demande. Il est donc indispensable d’instaurer une coopération en matière de marchés publics de défense afin de garantir la solidarité entre les États membres, de renforcer l’interopérabilité, de prévenir les effets d’éviction et d’améliorer l’efficacité des dépenses publiques.

3.4.

Il importe tout autant d’aider l’industrie à s’adapter aux changements structurels du nouvel environnement sécuritaire. Dans la mesure où le renforcement nécessaire des capacités militaires de l’Europe demande un effort à long terme et où un soutien continu à l’Ukraine pourrait s’imposer pour une période plus longue, la BITDE devra renforcer ses capacités de production, non seulement pour faire face à la hausse actuelle de la demande, mais aussi à plus long terme.

3.5.

À cet égard, le CESE estime que l’instrument proposé est trop limité dans son approche, sa portée et son enveloppe financière pour faire la différence dans le renforcement des capacités industrielles de l’Europe. La reconstitution des stocks limite, par définition, le choix des produits et des fournisseurs, et un montant de 500 millions d’euros réparti en 27 États membres sur deux ans représente un investissement relativement modeste.

3.6.

En résumé, le CESE estime que le règlement proposé peut apporter une contribution utile pour mieux structurer et orchestrer le pic actuel de la demande d’équipements d’urgence prêts à l’emploi, mais fait observer que l’instrument présente une certaine faiblesse sur le plan de la politique industrielle. Par conséquent, le CESE estime que celui-ci ne devrait pas nécessairement être considéré comme le précurseur d’un futur programme européen d’investissement dans le domaine de la défense, lequel est annoncé comme un instrument destiné à soutenir la passation conjointe de marchés pour des systèmes développés conjointement tout au long de leur cycle de vie.

4. Observations particulières

4.1.

Selon la proposition, l’instrument s’appuiera sur les travaux de la task-force pour les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense mise en place par la Commission et le haut représentant/chef de l’Agence européenne de défense. Cette task-force a pour but de faciliter la coordination des besoins des États membres en matière d’acquisitions à très court terme et de dialoguer avec les États membres et les industriels de la défense de l’UE afin d’encourager la passation conjointe de marchés pour reconstituer les stocks. Les travaux de cette task-force sont donc essentiels au succès de l’instrument, et le CESE invite les États membres à en faire pleinement usage.

4.2.

Le CESE doute que l’enveloppe budgétaire proposée soit suffisamment importante pour influencer sensiblement les décisions des États membres en matière de marchés publics. Dans le même temps, il est bien conscient de la pression financière qui pèse sur l’actuel cadre financier pluriannuel et de la nécessité de dégager un financement supplémentaire pour un futur programme européen d’investissement dans le domaine de la défense. Dans ce contexte, il sera particulièrement important d’axer le financement limité octroyé à cet instrument sur les marchés publics conjoints les plus pertinents.

4.3.

En ce qui concerne les contraintes budgétaires et la sélection des projets, le CESE s’interroge sur la manière dont le concept de financement non lié aux coûts peut s’appliquer dans la pratique aux acquisitions visées par l’instrument. Le CESE se demande aussi dans quelle mesure il est judicieux d’utiliser le budget alloué pour l’assistance technique et administrative en vue de la mise en œuvre de l’instrument.

4.4.

Le CESE soutient le mode de mise en œuvre de l’instrument qui est envisagé, à savoir la gestion directe, mais insiste sur la nécessité de veiller à ce que les services compétents de la Commission disposent en temps utile des ressources humaines nécessaires pour faire face à la charge de travail induite.

4.5.

Le CESE approuve les critères d’éligibilité mentionnés dans la proposition de règlement, en particulier la possibilité d’étendre les marchés publics existants.

4.6.

Le CESE soutient également la condition supplémentaire visant à limiter l’octroi de fonds européens à l’acquisition d’équipements fabriqués dans l’UE ou dans des pays associés, y compris par des entreprises sous le contrôle d’un pays ou d’une entité tiers qui peuvent fournir des garanties de sécurité par l’État membre dans lequel ils sont situés. Cette condition fait écho aux dispositions pertinentes du FED et garantit la réalisation de l’objectif de renforcement de la BITDE.

4.7.

Dans le même temps, le CESE remet en cause l’importance de l’exigence voulant que les produits utilisés pour la défense ne fassent pas l’objet d’une restriction de la part d’un pays tiers ou d’une entité non associé(e) à l’UE. L’instrument proposé étant destiné à couvrir les acquisitions d’équipements prêts à l’emploi et à répondre aux besoins les plus urgents en matière de produits, il semble moins pertinent de lui appliquer cette exigence, laquelle est en revanche plus appropriée dans le cadre du FED, qui vise à développer des capacités futures et compte parmi ses objectifs déclarés la garantie de la souveraineté technologique. Le CESE plaide donc en faveur d’une interprétation souple de cette disposition, en laissant aux États membres la possibilité de trouver un équilibre entre, d’une part, la recherche d’une liberté opérationnelle, et d’autre part, le caractère urgent des acquisitions et l’interopérabilité avec les équipements existants.

4.8.

Enfin, le CESE s’interroge sur le caractère approprié de certains critères d’attribution proposés, à savoir ceux qui relèvent de l’incidence positive des acquisitions sur la BITDE. Étant donné que le règlement proposé vise surtout à répondre aux besoins les plus urgents et à permettre l’acquisition d’équipements prêts à l’emploi et rapidement disponibles, cette incidence ne figure probablement pas parmi les critères de premier plan aux yeux des États membres, à moins que le contractant ne soit situé sur leur propre territoire. En outre, il sera sans doute difficile pour les États membres qui réalisent des acquisitions de démontrer leur incidence positive sur la BITDE, en particulier lorsque leur principale préoccupation est de remédier à une situation d’urgence.