| CELEX | 52022DC0128 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 24 mars 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.3.2022
COM(2022) 128 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET FINANCIER ET AU COMITÉ DE L'EMPLOI
Rapport sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19 conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil
SURE à 18 mois: troisième rapport semestriel
Résumé
Le présent rapport est le troisième rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). Il confirme les résultats décrits dans les rapports précédents, présente le fonctionnement et l’utilisation de l’instrument à ce jour et examine ses incidences socioéconomiques. SURE est un instrument de crise, doté d’une enveloppe de 100 milliards d’EUR, créé par l’Union européenne (UE) afin d’aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs dans le contexte de la pandémie de COVID-19. SURE est également une manifestation forte de la solidarité entre les États membres par l’intermédiaire de l’UE: tous les États membres sont convenus de fournir des garanties bilatérales à l’UE de manière à ce que l’Union puisse emprunter sur les marchés à des conditions très avantageuses afin de financer les prêts SURE.
Un instrument d’un genre nouveau mis en place rapidement pour répondre aux conséquences socioéconomiques de la pandémie
L’instrument a été mis en œuvre rapidement et sans heurts et la quasi-totalité des 94 milliards d’EUR d’assistance financière octroyés au titre de SURE a désormais été versée à 19 États membres. Dans le cadre de la réponse initiale de l’UE à la pandémie, la Commission a proposé le règlement SURE le 2 avril 2020 et le règlement a été adopté par le Conseil le 19 mai 2020. L’enveloppe financière de 100 milliards d’EUR a été mise à disposition le 22 septembre 2020, une fois que tous les États membres ont eu signé les accords de garantie. La Commission a accéléré la mise en œuvre de l’instrument, en étroite collaboration avec les États membres. La majeure partie de l’assistance financière accordée a été versée en sept mois seulement, d’octobre 2020 à mai 2021.
L’UE a émis pour la première fois des obligations sociales afin de financer l’assistance financière apportée aux États membres au titre de SURE. Le présent rapport répond aux exigences du règlement SURE, mais il fournit également les informations pertinentes prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE et confirme à nouveau que les dépenses SURE s’inscrivaient bien dans la ligne des objectifs de développement durable des Nations unies.
La poursuite de l’utilisation de SURE par les États membres bénéficiaires
Le présent rapport confirme les estimations antérieures selon lesquelles SURE a soutenu environ 31 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises en 2020. Cela représente, dans les États membres bénéficiaires, près de 30 % de l’emploi total et un quart des entreprises. Les petites entreprises ont été les principaux bénéficiaires du soutien au titre de SURE. Les secteurs les plus soutenus ont été le commerce de gros et de détail, les services d’hébergement et de restauration et l’industrie manufacturière, tandis que de nombreux États membres ont également soutenu d’autres secteurs par des mesures ciblées.
SURE a continué de protéger l’emploi pendant la reprise inégale de 2021, en aidant environ 3 millions de personnes et plus de 400 000 entreprises. Les dépenses publiques en faveur des mesures éligibles au titre de SURE ont continué de correspondre largement à la situation épidémiologique. Reflétant les vagues successives de la pandémie, le total des dépenses publiques couvertes par SURE en 2021 a dépassé de 3 milliards d’EUR le montant prévu au moment du précédent rapport en juin 2021. Bien que le recours à des dispositifs de chômage partiel ait diminué depuis son pic en 2020, son importance est restée considérable en 2021.
En janvier 2022, une assistance financière supplémentaire a été octroyée à un État membre, alors que la décision d’exécution du Conseil concernant un autre État membre a été modifiée pour inclure des mesures supplémentaires. La Hongrie a reçu un soutien complémentaire de 147 millions d’EUR pour prolonger les mesures existantes et financer une nouvelle mesure. La décision d’exécution initiale du Conseil concernant le Portugal a été modifiée pour inclure trois mesures supplémentaires, permettant au Portugal d’absorber le montant total de l’assistance financière qui avait déjà été octroyée en septembre 2020.
Presque toutes les dépenses publiques prévues au titre de SURE ont désormais été effectuées. Les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE devraient désormais atteindre 118 milliards d’EUR. Ce montant dépasse nettement l’assistance financière totale octroyée (94 milliards d’EUR), car de nombreux États membres ont dépensé ou ont prévu de dépenser davantage en faveur des mesures éligibles que l’assistance financière demandée. Cette situation montre la grande pertinence des mesures soutenues par l’instrument SURE du point de vue des États membres. Plus de la moitié des dépenses publiques totales consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE couvre des dispositifs de chômage partiel. Le caractère accessoire des dépenses liées à la santé (qui ne représentent que 5 % des dépenses totales) a encore été confirmé.
L’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevée pour la grande majorité des États membres. Elle reste très basse pour un seul État membre et sous étroite surveillance dans un autre. En Roumanie, le large écart d’absorption constaté dans les premier et deuxième rapports (trois quarts du montant octroyé par le Conseil) reste globalement inchangé. En Pologne, un écart d’absorption modéré apparaît en raison de dépenses plus faibles que prévu en faveur des mesures éligibles au titre de SURE, alors que les déclarations nationales utilisées dans le deuxième rapport n’en montraient aucun. Les dépenses totales effectuées en Pologne sont inférieures au montant octroyé par le Conseil au titre de SURE, alors qu’elles restent supérieures au montant déjà versé. Le risque en matière d’absorption constaté au Portugal et à Chypre dans le deuxième rapport n’est plus un problème.
Une évaluation actualisée de l’incidence de SURE
Le présent rapport confirme les estimations du précédent rapport selon lesquelles les mesures de soutien public, y compris SURE, ont été efficaces car elles ont empêché 1,5 million de personnes de perdre leur emploi en 2020. En 2020, malgré la forte baisse de la production économique, la hausse du chômage dans les États membres bénéficiaires a été modérée et nettement inférieure à ce qui était prévu. Ce résultat a été obtenu en permettant aux entreprises de conserver leurs salariés et en préservant l’activité des travailleurs indépendants. En outre, SURE a aidé à améliorer la confiance générale au sein de l’Union, ce qu’a confirmé une récente enquête Eurobaromètre selon laquelle SURE bénéficiait d’un large soutien de la part des citoyens de l’Union. Comme indiqué dans le deuxième rapport semestriel, on estime également que l’assistance financière au titre de SURE a permis aux États membres d’économiser au total 8,2 milliards d’EUR en paiements d’intérêts.
Dans une perspective d’avenir, la protection de l’emploi au cours des deux premières années de la pandémie a soutenu une reprise plus rapide qu’après les précédentes crises. En 2022, la reprise devrait plus que compenser la perte de PIB subie au cours de la crise de la COVID-19, surpassant nettement le rythme de reprise constaté après la crise financière mondiale et la crise de la zone euro, le PIB étant alors resté nettement inférieur à son niveau antérieur deux ans après le début de ces crises. SURE y a contribué en finançant des dispositifs qui permettent aux entreprises de conserver leurs salariés et leurs compétences et qui aident les travailleurs indépendants à être prêts à reprendre leurs activités.
La persistance des événements exceptionnels justifiant SURE
Une incertitude élevée continue de peser sur les perspectives économiques compte tenu de la nature imprévisible de la pandémie (contre laquelle SURE a été créée) et de l’évolution de la situation géopolitique en Ukraine. Même si la plupart des États membres ont évité de réintroduire des mesures de confinement strictes et généralisées au cours de l’hiver et durant la vague du variant Omicron, certains secteurs restaient particulièrement touchés par les restrictions. L’incertitude entourant le virus et les nouveaux variants éventuels reste élevée. La dynamique de croissance qui s’est développée en 2021 a ralenti en fin d’année et l’invasion de l’Ukraine a renforcé l’incertitude économique.
Les mesures prises par les pouvoirs publics pour atténuer l’incidence de la pandémie sont devenues de plus en plus ciblées pour faciliter la reprise et ont été soutenues par la facilité pour la reprise et la résilience. SURE restant en place jusqu’au 31 décembre 2022 et 5,6 milliards d’EUR étant encore disponibles à ce jour, il est possible de continuer à octroyer l’assistance financière au titre de l’instrument pour faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19.
Les informations sur les systèmes nationaux de contrôle et d’audit
Le présent rapport introduit un examen des systèmes nationaux de contrôle et d’audit tels que déclarés par les États membres, conformément au règlement SURE, pour empêcher l’utilisation abusive de l’assistance financière au titre de SURE. Indépendamment des systèmes de contrôle de la Commission, les États membres doivent garantir la bonne utilisation des fonds au niveau national, empêcher les irrégularités et les fraudes et recouvrer les fonds utilisés abusivement, conformément au règlement SURE et aux accords de prêt bilatéraux. Afin de s’assurer que les États membres disposent des systèmes nécessaires pour respecter cette obligation, la Commission a demandé aux États membres de fournir des informations sur les systèmes nationaux de contrôle et d’audit pertinents pour SURE. Le présent rapport résume les informations fournies par tous les États membres bénéficiaires.
La structure institutionnelle des systèmes nationaux de contrôle et d’audit varie sensiblement d’un État membre à l’autre. Dans la plupart des États membres, les institutions qui effectuent des contrôles et des audits des mesures soutenues par SURE étaient déjà en place avant la pandémie de COVID-19. Dans un État membre, de nouvelles institutions ont été spécifiquement mises en place pour les mesures soutenues par SURE. Dans un autre État membre, de nouveaux systèmes d’audit et de contrôle ont été mis en œuvre pour une mesure en particulier seulement, en plus de ceux qui existaient déjà.
Tous les États membres bénéficiaires ont effectué des contrôles pour empêcher l’utilisation abusive de l’assistance financière au titre de SURE. Dans tous les États membres sauf un, les contrôles et les audits ont permis de détecter des cas d’irrégularités ou de fraudes. Les États membres ont signalé des types d’irrégularités ou de fraudes similaires et tous les États membres ont documenté leurs travaux. Treize États membres ont engagé des poursuites pour recouvrer des fonds qui avaient fait l’objet d’une utilisation abusive. Dans certains États membres, les fonds ont été recouvrés sans action en justice.
Introduction
Le présent rapport est le troisième rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). SURE a été créé par l’Union européenne (UE) en mai 2020 pour aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs pendant la pandémie de COVID-19 1 . Cet instrument fournit aux États membres demandeurs une assistance financière de l’Union sous la forme de prêts à des conditions favorables. Une assistance financière d’un montant maximal de 100 milliards d’EUR est disponible au titre de SURE afin de contribuer à financer les dispositifs de chômage partiel des États membres ou les mesures similaires prises afin de protéger les salariés et les travailleurs indépendants, ainsi qu’à financer, à titre accessoire, certaines mesures liées à la santé, en particulier sur le lieu de travail.
Le présent rapport semestriel est une obligation légale. Il est adopté par la Commission européenne (ci-après la «Commission») conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil (ci-après le «règlement SURE») 2 afin de satisfaire à son obligation de rendre compte au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et financier (CEF) et au Comité de l’emploi 3 . Le prochain rapport devrait être présenté avant la fin du mois de septembre 2022. La date butoir pour inclure des informations dans le présent rapport a été fixée au 7 février 2022 pour les déclarations des États membres et au 6 mars 2022 pour les données épidémiologiques et économiques 4 .
Le présent rapport confirme à nouveau, en janvier 2022, les évaluations positives de SURE présentées dans les deux premiers rapports semestriels. Ses principales constatations peuvent être résumées comme suit:
-selon les estimations, environ 31 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises ont été soutenues par SURE en 2020;
-trois millions de personnes et plus de 400 000 entreprises ont été soutenues par SURE en 2021 dans 13 États membres;
-selon les estimations, les mesures nationales relatives au marché du travail soutenues par SURE ont contribué à réduire efficacement le chômage de près de 1,5 million de personnes en 2020;
-19 États membres ont demandé et obtenu une assistance financière au titre de SURE;
-parmi ceux-ci, le Conseil a octroyé un soutien complémentaire à sept États membres, le dernier étant la Hongrie en janvier 2022;
-plus de 94 milliards d’EUR ont été alloués et près de 90 milliards d’EUR ont été versés;
-plus de la moitié de l’assistance financière au titre de SURE a été allouée aux États membres pour soutenir des dispositifs de chômage partiel et plus de 40 % pour soutenir des mesures similaires, notamment près d’un tiers de l’assistance totale en faveur de mesures en faveur des travailleurs indépendants;
-5 % ont été alloués à des mesures liées à la santé, qui sont «accessoires» conformément au règlement SURE;
-l’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevée pour 17 des 19 États membres;
-l’absorption est encore très basse dans un État membre et sous étroite surveillance dans un autre 5 . L’absorption n’est plus un problème dans les deux autres États membres indiqués dans le rapport semestriel précédent;
-tous les États membres ont effectué des contrôles pour empêcher l’utilisation abusive de l’assistance financière au titre de SURE. Dans tous les États membres sauf un, les contrôles et audits ont permis de détecter des cas d’irrégularités et de fraudes;
-outre les retombées positives en matière sociale et d’emploi, les États membres ont économisé, selon les estimations, 8,2 milliards d’EUR sur les paiements d’intérêts 6 ;
-plus de 5 milliards d’EUR restent disponibles dans le cadre de SURE jusqu’à la fin de 2022; ce montant pourrait être utilisé pour continuer à faire face aux perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19;
-outre ces résultats, l’enquête Eurobaromètre publiée en décembre 2021 indique que 82 % des Européens considèrent que les prêts SURE étaient une bonne idée.
Le présent rapport actualise les informations contenues dans les deux premiers rapports semestriels relatifs à SURE et étend l’analyse dans certains domaines. Il couvre les évolutions institutionnelles intervenues depuis la date butoir du deuxième rapport (début septembre 2021), parmi lesquelles l’octroi d’une assistance financière supplémentaire à la Hongrie et la modification de la décision d’exécution du Conseil concernant le Portugal afin d’inclure des mesures éligibles supplémentaires, le montant de l’assistance financière restant inchangé. L’analyse présentée dans les précédents rapports est actualisée, en ce qui concerne notamment les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE (en s’appuyant sur les déclarations semestrielles fournies par les États membres en janvier 2022) et l’estimation de l’incidence de SURE (à partir des chiffres macroéconomiques les plus récents). Le rapport développe l’analyse de la couverture par SURE des salariés, des travailleurs indépendants et des entreprises en considérant les évolutions en 2021. Il importe de noter que conformément au règlement SURE et aux accords de prêt bilatéraux, le présent rapport introduit un examen des systèmes nationaux de contrôle et d’audit mis en œuvre dans les États membres pour empêcher l’utilisation abusive de l’assistance financière au titre de SURE.
Le présent rapport examine l’utilisation de l’instrument SURE à ce jour et analyse ses incidences socioéconomiques. Il s’articule en six sections. La section I décrit l’assistance financière octroyée aux États membres, notamment les montants versés et en suspens et le calendrier de remboursement correspondant. La section II résume les dépenses publiques totales effectuées par les États membres en faveur des mesures nationales soutenues par SURE 7 . La section III actualise l’évaluation initiale de l’incidence de SURE fournie dans les précédents rapports. La section IV examine les événements exceptionnels justifiant la continuation de SURE. La section V fournit des informations sur les systèmes nationaux de contrôle et d’audit. Enfin, la section VI contient le rapport que la Commission s’est engagée à établir en vertu de la section 2.4 du cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE, qui est intégré au présent rapport 8 .
I.L’utilisation de l’assistance financière au titre de SURE: montants octroyés et versés et autres aspects financiers
1.1 Vue d’ensemble des États membres bénéficiaires et des montants octroyés
En janvier 2022, une assistance financière supplémentaire a été octroyée à un État membre bénéficiant déjà de SURE, la Hongrie. En décembre 2021, après la résurgence de la pandémie plus tôt dans l’année, la Hongrie a demandé un soutien complémentaire de 147 millions d’EUR, que le Conseil a octroyé le 25 janvier 2022, sur la base d’une proposition de la Commission du 21 décembre 2021 9 . L’assistance financière totale octroyée au titre de SURE s’élève ainsi à 94,4 milliards d’EUR (voir tableau 1).
Tableau 1: Vue d’ensemble du soutien octroyé au titre de SURE (en EUR)
| État membre | Montant total octroyé* | Dont complément | Montant versé* | Montant en suspens |
| Belgique | 8 197 530 000 | 394 150 000 | 8 197 000 000 | 0 |
| Bulgarie | 511 000 000 | 0 | 511 000 000 | 0 |
| Chypre | 603 770 000 | 124 700 000 | 603 000 000 | 0 |
| Tchéquie | 2 000 000 000 | 0 | 2 000 000 000 | 0 |
| Grèce | 5 265 000 000 | 2 537 000 000 | 5 265 000 000 | 0 |
| Espagne | 21 324 820 449 | 0 | 21 324 000 000 | 0 |
| Croatie | 1 020 600 000 | 0 | 1 020 000 000 | 0 |
| Italie | 27 438 486 464 | 0 | 27 438 000 000 | 0 |
| Lituanie | 957 260 000 | 354 950 000 | 957 000 000 | 0 |
| Lettonie | 305 200 000 | 112 500 000 | 305 000 000 | 0 |
| Malte | 420 817 000 | 177 185 000 | 420 000 000 | 0 |
| Pologne | 11 236 693 087 | 0 | 8 236 000 000 | 3 000 000 000 |
| Portugal | 5 934 462 488 | 0 | 5 411 000 000 | 523 000 000 |
| Roumanie | 4 099 244 587 | 0 | 3 000 000 000 | 1 099 000 000 |
| Slovénie | 1 113 670 000 | 0 | 1 113 000 000 | 0 |
| Slovaquie | 630 883 600 | 0 | 630 000 000 | 0 |
| Hongrie | 651 470 000 | 147 140 000 | 504 000 000 | 147 000 000 |
| Irlande | 2 473 887 900 | 0 | 2 473 000 000 | 0 |
| Estonie | 230 000 000 | 0 | 230 000 000 | 0 |
| Total | 94 414 795 575 | 3 847 625 000 | 89 637 000 000 | 4 769 000 000 |
*Lors de l’exécution des versements, les montants octroyés ont été arrondis à la baisse pour des raisons opérationnelles.
1.2 Versements effectués, montants en suspens et calendrier de remboursement applicable
En février 2022, près de 90 milliards d’EUR d’assistance financière au titre de SURE ont été versés à 19 États membres (voir tableau 1). Cela représente 95 % de l’assistance financière totale au titre de SURE octroyée par le Conseil aux États membres. Tout comme le récent soutien complémentaire octroyé à la Hongrie, un montant relativement faible doit encore être versé, mais ce versement a été retardé à la demande des États membres concernés ou jusqu’à ce que l’absorption des fonds soit garantie. Le montant total en suspens de versement représente moins de 5 milliards d’EUR. De plus amples informations sur les opérations SURE et les versements en faveur des États membres figurent dans le tableau A1 de l’annexe.
Le calendrier de remboursement agrégé des prêts SURE en cours est présenté ci-dessous. Le tableau 2 indique pour chaque année le montant total du principal à rembourser et les intérêts.
Les prêts accordés aux États membres ont une échéance moyenne de 14,5 ans, proche du maximum de 15 ans prévu par les décisions d’exécution du Conseil respectives.
Tableau 2: Calendrier de remboursement des prêts SURE en cours de l’UE
| Année civile | Principal | Intérêts | Total SURE |
| 2021 | 35 480 000 | 35 480 000 | |
| 2022 | 111 110 000 | 111 110 000 | |
| 2023 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2024 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2025 | 8 000 000 000 | 122 500 000 | 8 122 500 000 |
| 2026 | 8 000 000 000 | 122 500 000 | 8 122 500 000 |
| 2027 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2028 | 10 000 000 000 | 122 500 000 | 10 122 500 000 |
| 2029 | 8 137 000 000 | 122 500 000 | 8 259 500 000 |
| 2030 | 10 000 000 000 | 122 500 000 | 10 122 500 000 |
| 2031 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2032 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2033 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2034 | 122 500 000 | 122 500 000 | |
| 2035 | 8 500 000 000 | 122 500 000 | 8 622 500 000 |
| 2036 | 9 000 000 000 | 122 500 000 | 9 122 500 000 |
| 2037 | 104 500 000 | 104 500 000 | |
| 2038 | 104 500 000 | 104 500 000 | |
| 2039 | 104 500 000 | 104 500 000 | |
| 2040 | 7 000 000 000 | 104 500 000 | 7 104 500 000 |
| 2041 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2042 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2043 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2044 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2045 | 97 500 000 | 97 500 000 | |
| 2046 | 5 000 000 000 | 97 500 000 | 5 097 500 000 |
| 2047 | 6 000 000 000 | 75 000 000 | 6 075 000 000 |
| 2048 | 30 000 000 | 30 000 000 | |
| 2049 | 30 000 000 | 30 000 000 | |
| 2050 | 10 000 000 000 | 30 000 000 | 10 030 000 000 |
| Total | 89 637 000 000 | 3 029 590 000 | 92 666 590 000 |
II.Utilisation de l’instrument SURE: dépenses publiques et mesures nationales couvertes par SURE
La présente section s’intéresse à l’utilisation de l’instrument au service des politiques. Plus précisément, elle résume les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE ou éligibles à un soutien au titre de cet instrument, ainsi que la nature des mesures nationales. Elle présente également le nombre de salariés et d’entreprises soutenus par SURE.
2.1 Dépenses publiques effectives et prévues soutenues par SURE
2.1.1 Suivi des dépenses publiques consacrées aux mesures éligibles
Les déclarations semestrielles établies par les États membres bénéficiaires sont utilisées pour surveiller l’utilisation prévue et effective de l’assistance financière octroyée au titre de SURE 10 . Les déclarations à fournir portent notamment sur la répartition des dépenses publiques entre les mesures couvertes par SURE (ainsi que la couverture de ces mesures en termes de salariés et d’entreprises bénéficiaires, telle que présentée à la section 2.3). À ce jour, quatre séries de déclarations ont été présentées: en août 2020 («déclaration initiale»), en janvier-février 2021 («premier rapport»), en juin 2021 («deuxième rapport») et en janvier 2022 («déclaration la plus récente»). Les informations sont présentées telles que déclarées par les États membres en ce qui concerne les mesures éligibles au titre de SURE. Certains États membres ont complété l’assistance au titre de SURE par des financements nationaux ou par des fonds structurels de l’UE, si bien qu’il est possible que les dépenses dépassent le montant couvert par SURE. Les déclarations permettent de mesurer plus facilement l’absorption de l’assistance financière au titre de SURE par comparaison avec le montant octroyé par le Conseil.
La quasi-totalité des dépenses publiques prévues au titre de SURE ont désormais été exécutées. Le règlement SURE permet d’utiliser l’assistance financière pour des augmentations prévues de dépenses publiques consacrées à des mesures couvertes par SURE. Fin 2021, les dépenses publiques qu’il était prévu de consacrer à des mesures éligibles avaient déjà été réalisées à 98 % 11 . En juin 2020, la part des dépenses prévues s’élevait à 54 % (selon les déclarations initiales); en juin 2021 (au moment du deuxième rapport), cette part avait chuté à 10 %. Les dépenses prévues restantes s’élèvent désormais à seulement 2 % (voir graphique 2), de nombreuses mesures étant désormais conclues.
| Graphique 1: Dépenses publiques déclarées Source: Déclarations des États membres (janvier 2022). Remarque: l’Estonie a demandé le soutien de SURE en février 2021 et n’est donc prise en compte qu’à partir de juin 2021. | Graphique 2: Évolution mensuelle des dépenses publiques engagées et prévues au titre de SURE Source: Déclarations des États membres (janvier 2022). |
Les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE devraient désormais atteindre 118 milliards d’EUR, soit davantage que l’assistance financière totale octroyée au titre de SURE. Ce montant est resté relativement stable depuis le précédent rapport, dans lequel il était attendu à 115 milliards d’EUR (graphique 1). Ce montant est supérieur au montant total octroyé au titre de SURE (94 milliards d’EUR), car plusieurs États membres prévoient de dépenser davantage en faveur des mesures éligibles que l’assistance financière qu’ils ont demandée et qui a été octroyée 12 . Cette situation met une nouvelle fois en évidence le fait que le champ d’application de SURE reste pertinent pour les États membres.
Le total des dépenses publiques couvertes par SURE en 2021 a dépassé de 3 milliards d’EUR le montant prévu au moment des précédentes déclarations en juin 2021. Cependant, il y a eu une hétérogénéité entre les pays, étant donné que sept États membres ont déclaré des montants plus faibles que prévu pour 2021. Neuf États membres, contre trois précédemment, prévoient désormais des dépenses en 2022, pour un total de 2,6 milliards d’EUR.
Les dépenses publiques en faveur des mesures éligibles au titre de SURE ont continué de refléter largement la situation épidémiologique. Après des mesures sévères au premier semestre de 2021 dans toute l’Europe, les dépenses ont atteint leur niveau mensuel le plus faible à la fin de l’été 2021, les campagnes de vaccination étant arrivées à leur terme et les États membres ayant cessé de recourir à des restrictions générales pour gérer la pandémie (voir graphique 2). Il y a eu une légère hausse des dépenses publiques à la fin de 2021, l’incidence du variant Omicron ayant entraîné la réintroduction de certaines mesures.
2.1.2 Absorption des fonds
Le degré d’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevé pour la grande majorité des États membres. Presque toutes les dépenses publiques ayant désormais été exécutées, 17 des 19 États membres ont déjà dépensé au moins la totalité de l’assistance financière qui leur avait été octroyée en faveur des mesures éligibles (voir graphique 3). Treize d’entre eux ont dépensé ou prévu de dépenser plus que le montant octroyé, y compris en finançant le solde à l’échelon national.
Dans un État membre, le niveau d’absorption des fonds pourrait être plus faible que celui indiqué dans le deuxième rapport. Contrairement au rapport précédent du 22 septembre 2021, la Pologne déclare actuellement des dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles prévues dans la décision d’exécution du Conseil plus faibles que le montant octroyé par le Conseil. Cet écart est apparu à la suite des révisions de données (en raison d’un décalage chronologique pour les déclarations des données d’exécution) pour certaines mesures et peut être attribué à une reprise de l’économie plus forte que prévu. Cependant, le montant déjà versé (8,2 milliards d’EUR) reste inférieur aux dépenses publiques totales déclarées par la Pologne (10,3 milliards d’EUR). La Commission discute avec les autorités nationales de solutions éventuelles, notamment le report du versement des fonds restants.
En Roumanie, l’écart d’absorption qui avait été signalé dans les premier et deuxième rapports reste élevé (presque les deux tiers du montant versé). Cet écart s’explique par l’impact plus faible que prévu de la pandémie sur l’économie roumaine et une reprise plus forte que prévu. Les autorités nationales ont proposé d’inclure des mesures supplémentaires (éligibles au titre de SURE) pour réduire cet écart. Le dialogue technique avec la Commission est en cours.
L’absorption n’est plus un problème dans deux États membres pour lesquels un écart d’absorption avait été signalé dans le deuxième rapport semestriel. Le précédent rapport évoquait un écart modéré et léger, respectivement, entre le coût des mesures incluses dans les décisions d’exécution du Conseil et le montant total octroyé au titre de SURE au Portugal et à Chypre. Les deux pays déclarent désormais davantage de dépenses réelles que le montant octroyé, en raison de l’adoption de nouvelles mesures éligibles au Portugal et de la prolongation des mesures à Chypre.
La décision d’exécution initiale du Conseil concernant le Portugal a été modifiée en janvier 2022 pour inclure des mesures éligibles supplémentaires. Pour absorber le montant total octroyé en 2020, la décision d’exécution modificative du Conseil a ajouté trois mesures éligibles, qui ont déjà été mises en œuvre et sont éligibles à un financement au titre de SURE 13 . La décision d’exécution modificative du Conseil a été approuvée par le Conseil le 25 janvier 2022, sur la base d’une proposition de la Commission du 4 janvier 2022 14 .
Graphique 3: Montant des dépenses publiques effectives et prévues en faveur des mesures éligibles dépassant le montant du prêt (en % du montant du prêt)
Source: Rapports des États membres
Remarque: les dépenses publiques sont les dépenses déclarées, sans ajustement pour tenir compte de la limite de concentration, consacrées aux mesures prévues dans les décisions d’exécution du Conseil, nettes des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI). Certains États membres (Estonie et Slovénie) ont cessé leurs déclarations sur les mesures éligibles au titre de SURE car, ayant déjà dépassé le montant octroyé, ils n’utilisent plus l’assistance financière au titre de SURE pour financer ces mesures.
2.2 Mesures nationales: dispositifs de chômage partiel ou mesures similaires soutenus par SURE
Plus de la moitié des dépenses publiques totales consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE ont été affectées à des dispositifs de chômage partiel. Les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE ont été affectées à hauteur de 52 % à des dispositifs de chômage partiel, qui sont financés par 16 des 19 États membres bénéficiaires de SURE. En outre, 32 % ont été affectés à des «mesures similaires» pour les travailleurs indépendants 15 . 9 % ont été affectés à des dispositifs de subventions salariales, tandis que 2 % des dépenses totales sont affectées à d’«autres» mesures similaires en faveur du maintien de l’emploi et des revenus des travailleurs 16 . Neuf États membres n’ont eu recours à l’assistance financière au titre de SURE que pour des mesures relatives au marché du travail (voir graphique 4).
La nature accessoire des dépenses liées à la santé est confirmée. Seulement 5 % des dépenses totales ont été dépensées ou sont destinées à être dépensées en faveur de mesures liées à la santé. Dix États membres sur 19 n’ont pas eu recours au soutien au titre de SURE pour financer des mesures liées à la santé.
Graphique 4: Dépenses publiques consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE, par type de dépenses
Source: Déclarations des États membres
Remarque: voir le rapport relatif à SURE de mars 2021 pour plus de détails sur les dépenses liées à la santé de la Hongrie.
La Hongrie a demandé un soutien complémentaire pour prolonger les mesures existantes et financer une nouvelle mesure. Le prêt aidera la Hongrie à couvrir les coûts d’un nouveau dispositif de maintien des revenus pour les travailleurs indépendants et ceux de la prolongation des allègements fiscaux accordés aux entreprises pour garder leurs employés, introduits pour faire face à la pandémie de COVID-19. Le nouveau dispositif temporaire cible les entrepreneurs sans salariés, qui ne sont pas éligibles aux subventions salariales au titre du dispositif salarial par secteur, et qui travaillent dans des secteurs touchés par les mesures de confinement. Ces entrepreneurs peuvent recevoir un versement unique égal au salaire mensuel minimum garanti, sous réserve qu’ils maintiennent leurs activités pendant au moins deux mois après la fin probable de l’état d’urgence. Le reste du soutien est destiné à la prolongation des allègements fiscaux (contributions de sécurité sociale de l’employeur, taxe de formation professionnelle, impôt sur les petites entreprises et impôt forfaitaire pour les petits contribuables) en faveur des secteurs les plus touchés par la pandémie.
2.3Couverture de SURE sous l’angle de l’emploi et des entreprises
D’après les estimations, SURE a soutenu environ 31 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises en 2020. Les déclarations des États membres de janvier 2021 confirment les chiffres du deuxième rapport relatif à SURE. Cela représente, dans les États membres bénéficiaires, près de 30 % de l’emploi total et un quart des entreprises 17 . Pour l’emploi, il s’agit, selon les estimations, d’environ 22,25 millions de salariés et de 8,75 millions de travailleurs indépendants. Les graphiques 5 et 6 présentent une répartition de la couverture de SURE par État membre. Ces estimations ne comprennent pas les personnes soutenues par les mesures liées à la santé au titre de SURE et pourraient donc être considérées comme prudentes 18 .
Les petites entreprises ont été les principaux bénéficiaires du soutien au titre de SURE. La pandémie de COVID-19 a entraîné un changement concernant les dispositifs de chômage partiel, qui étaient auparavant principalement utilisés par les grandes entreprises et qui l’ont surtout été par les petites entreprises pendant la pandémie, puisqu’il y a été essentiellement recouru dans les secteurs des services (principalement les hôtels et les restaurants) et du commerce de détail plutôt que dans le secteur manufacturier 19 . La couverture des entreprises par SURE a très majoritairement concerné les petites entreprises (graphique 6). Les aides ont été versées principalement à des entreprises du secteur des services, bien que le secteur manufacturier ait encore reçu un soutien important (estimé à environ un tiers des dépenses SURE). Les secteurs représentant la plus grande part des dépenses étaient i) le commerce de gros et de détail, ii) les services d’hébergement et de restauration et iii) le secteur manufacturier (voir graphique 7). Pour de nombreux États membres, les décisions d’exécution du Conseil les concernant prévoyaient également un soutien en faveur d’autres secteurs, tels que le secteur culturel, avec des mesures ciblées.
| Graphique 5: Travailleurs couverts par SURE en 2020 (en % de l’emploi total) Source: Déclarations des États membres Remarque: les chiffres relatifs à la couverture et à l’emploi total sont ceux déclarés par les États membres. | Graphique 6: Entreprises couvertes par SURE en 2020 par taille (en % du total des entreprises) Source: Déclarations des États membres Remarque: le total des entreprises exclut les entreprises sans salarié. La répartition des entreprises est supposée s’appliquer à la couverture pour 2020. La Pologne et la Hongrie n’ont fait aucune déclaration sur la taille des entreprises. Les petites entreprises emploient moins de 50 salariés, les moyennes entreprises de 50 à 250 salariés et les grandes entreprises plus de 250 salariés. |
Graphique 7: Couverture sectorielle de SURE
Source: Déclarations des États membres
Remarque: les États membres déclarent les trois secteurs qui ont le plus bénéficié de SURE ainsi que les parts des dépenses consacrées à ces secteurs. Ce graphique montre la part moyenne des dépenses des États membres dans chaque secteur. Lorsqu’un secteur n’est pas mentionné, il est supposé qu’il bénéficie d’une part égale des dépenses résiduelles. Six États membres ne déclarent pas les parts des dépenses consacrées à ces trois principaux secteurs: nous supposerons que le plus grand secteur bénéficie de 50 % des dépenses totales, le deuxième de 30 % et le troisième de 20 %. Ces chiffres correspondent aux moyennes des États membres qui déclarent les parts des dépenses.
SURE a continué de protéger l’emploi pendant la reprise inégale de 2021, en aidant environ 3 millions de personnes et plus de 400 000 entreprises. Près de 2,5 millions de salariés et plus de 600 000 travailleurs indépendants ont bénéficié de ce soutien, ce qui correspond à plus de 6 % de l’emploi total et à plus de 10 % des entreprises dans les 13 États membres bénéficiaires qui continuaient d’utiliser SURE en 2021 (graphiques 8 et 9) 20 . Les vagues successives de la pandémie ont obligé de nombreux États membres à introduire de nouveau des mesures de soutien économique à différentes étapes en 2021. Bien que l’incidence économique de ces vagues ait été moins forte que celle de la première vague, certains États membres et secteurs ont été plus touchés que d’autres. L’incidence sur l’emploi a été atténuée par des mesures soutenues par SURE, notamment les compléments de financement pour faire face à la seconde vague au début de 2021.
| Graphique 8: Travailleurs couverts par SURE en 2021 (en % de l’emploi total) Source: Déclarations des États membres Remarque: les États membres qui avaient dépensé l’assistance financière au titre de SURE à la fin de l’année 2020 n’apparaissent pas. «Sans objet» («s.o.») fait référence aux États membres (Italie et Hongrie) n’ayant pas communiqué de données sur la couverture pour l’année 2021. | Graphique 9: Entreprises couvertes par SURE en 2021 (en % du total des entreprises) Source: Déclarations des États membres Remarque: le total des entreprises exclut les entreprises sans salarié. «Sans objet» («s.o.») fait référence aux États membres (Italie et Hongrie) n’ayant pas communiqué de données sur la couverture pour l’année 2021. |
Même s’il a diminué au fil du temps, le recours au chômage partiel est resté important en 2021. Bien que le chômage partiel ait atteint un niveau sans précédent pendant la première vague de la pandémie en mars-avril 2020, un nombre considérable de travailleurs a continué de bénéficier du chômage partiel (ou d’autres dispositifs similaires de maintien de l’emploi), en particulier au premier semestre de 2021. Les dépenses SURE suivent de près l’évolution de la part de salariés couverts par des dispositifs de chômage partiel (graphique 10). La baisse graduelle du recours au chômage partiel reflète la reprise économique en cours, soutenue par le déploiement efficace des campagnes de vaccination. Malheureusement, l’indisponibilité des données après septembre 2021 pour une grande majorité des pays ne permet pas encore de mesurer l’incidence éventuelle de l’émergence du variant Omicron du virus SARS-CoV-2 sur les dispositifs de chômage partiel.
Graphique 10: Part des salariés bénéficiant de dispositifs de chômage partiel et assimilés
Source: Rapport de suivi du comité de l'emploi et du comité de la protection sociale sur l’emploi et la situation sociale à la suite de la pandémie de COVID-19 (hiver 2022).
Remarque: les données sur le nombre de salariés couverts ne sont pas disponibles pour la Tchéquie. Informations partiellement disponibles après juin 2021: les données sur les salariés couverts ne sont pas disponibles pour l’Italie après juin et pour la Belgique après août.
La part des femmes et des jeunes au chômage partiel a augmenté pendant la crise de la COVID-19. Ce constat repose sur le deuxième rapport (publié en septembre 2021), aucune mise à jour n’étant disponible. Cette augmentation est due principalement à l’évolution de la composition sectorielle du soutien – du secteur manufacturier et du secteur de la construction vers les secteurs des services et du commerce de détail, c’est-à-dire des secteurs où la part des femmes et des jeunes dans l’emploi est relativement plus élevée 21 . Alors que la part des femmes a augmenté pour atteindre environ la moitié de la participation au chômage partiel, la part des jeunes est restée limitée.
III.Analyse préliminaire de l’incidence de SURE
La présente section actualise l’analyse de l’incidence de SURE sur l’emploi et les finances publiques qui a été présentée dans le précédent rapport semestriel relatif à SURE, en utilisant également les résultats de l’enquête Eurobaromètre.
3.1Estimation de l’incidence de SURE sur le chômage
La présente section fournit une évaluation actualisée de l’incidence de SURE sur le chômage dans les États membres bénéficiaires. SURE a pour objectif d’aider les États membres à préserver l’emploi des travailleurs salariés et indépendants pendant la pandémie de COVID-19 et, ce faisant, de protéger les revenus du travail (effet de «maintien de l’emploi» au moment de l’incidence). L’instrument vise également à faciliter une reprise rapide une fois la pandémie calmée, étant donné que les entreprises auront gardé leurs salariés et leurs compétences et que les travailleurs indépendants seront prêts à reprendre leurs activités («effet rebond» après l’incidence). L’évaluation ici exposée se concentre sur la relation observée entre la production et le chômage depuis le début de la pandémie. Les résultats sont informatifs, mais il convient, pour des raisons méthodologiques, d’interpréter les chiffres avec prudence. Premièrement, il est difficile de concevoir un scénario «contrefactuel» des performances du marché du travail en l’absence de SURE. Deuxièmement, le lien entre production et emploi est influencé par une pluralité de facteurs, dont SURE. D’autres facteurs sont liés au fait que les travailleurs se sont trouvés dans l’incapacité ou ont été découragés de mener une recherche d’emploi active en raison de la mise à l’arrêt de larges pans de l’économie.
La hausse du chômage en 2020 dans les États membres bénéficiaires a été nettement moins forte que prévu. Les mesures rapides et conséquentes prises en 2020 par les pouvoirs publics pour faire face à la crise de la COVID-19 ont atténué les effets de la baisse de la production sur le chômage, si on les compare à ceux observés par le passé (voir graphique 11) 22 . Dans la plupart des pays, le taux de chômage a augmenté plus faiblement qu’escompté 23 . Ces constatations confirment les résultats antérieurs présentés dans les premier et deuxième rapports semestriels relatifs à SURE 24 .
Les mesures de soutien public adoptées, parmi lesquelles SURE, ont effectivement empêché 1,5 million de personnes de perdre leur emploi en 2020 dans les États membres bénéficiaires de SURE 25 . Ces chiffres sont confirmés par le deuxième rapport. Comme il est mentionné dans ledit rapport, la hausse plus faible que prévu du chômage peut s’expliquer en partie par le recours généralisé aux dispositifs de chômage partiel et mesures similaires, particulièrement dans les États membres bénéficiaires de SURE. Au niveau national, plus le montant reçu en 2020 au titre de SURE était élevé, plus la hausse du chômage était modérée, alors que certains États membres non bénéficiaires ont réussi à tirer parti de leur excellente situation financière pour mettre en œuvre de vastes dispositifs de chômage partiel (graphique 12). Selon les estimations, ces mesures en faveur du marché du travail, en particulier les dispositifs de chômage partiel, conjuguées aux autres mesures de lutte contre la pandémie, ont permis de réduire le taux de chômage dans les États membres bénéficiaires de SURE d’environ 1 point de pourcentage par rapport à la hausse attendue. Ce sont ainsi quelque 1,5 million de personnes qui ont évité le chômage pendant la pandémie de COVID-19 dans les États membres bénéficiaires 26 .
| Graphique 11: Comparaison entre les variations effectives et attendues du taux de chômage par État membre bénéficiaire de SURE en 2020 Source: Ameco et calculs de la Commission. Remarque: axe des ordonnées: la variation attendue des taux de chômage correspond à la prédiction réalisée sur la base d’un modèle de régression par pays pour la période comprise entre 1999 et 2019. Cette analyse repose sur l’approche de la loi d’Okun, dans laquelle la variable dépendante représente la variation du taux de chômage, et la variable indépendante, le taux de croissance du PIB réel. L’évolution effective du taux de chômage vient de COM AF 2021. | Graphique 12: Relation entre l’évolution du taux de chômage et les financements au titre de SURE versés en 2020 Source: Ameco et calculs de la Commission. Remarque: axe des ordonnées: la variation attendue des taux de chômage provient du modèle de régression par pays expliqué dans la remarque relative au graphique 11. |
La protection de l’emploi au cours des deux premières années de la pandémie a soutenu une reprise plus rapide que lors des précédentes crises. Premièrement, le PIB et le chômage ont retrouvé des niveaux plus proches de ceux d’avant la crise dans les États membres bénéficiaires de SURE en 2021, par rapport à la crise financière mondiale et à la crise de la zone euro après la même période (voir graphique 13). Cette évolution s’est produite malgré les vagues successives de la pandémie, qui ont nécessité de réintroduire des restrictions pendant l’année. Grâce à la reprise continue de l’emploi, le taux de chômage a atteint un niveau historiquement bas de 6,4 % dans l’Union, inférieur à celui d’avant la pandémie. Le total des heures travaillées a augmenté, largement en raison d’une nouvelle réduction du recours aux dispositifs de maintien de l’emploi, bien qu’il reste 1 % plus bas qu’avant la pandémie. Deuxièmement, selon les prévisions de l’hiver 27 , la croissance économique continuera en 2022 et dépassera nettement la reprise constatée à la même période après les précédentes crises, le PIB étant alors toujours bien inférieur à son niveau d’avant la crise 28 . Cela semble indiquer que le maintien du lien entre la main-d’œuvre disponible et les entreprises au moyen de dispositifs de chômage partiel et de mesures similaires a contribué à favoriser une reprise rapide malgré la situation épidémiologique difficile.
Graphique 13: Comparaison historique du redressement du PIB et de l’amélioration du chômage après une crise
Source: Ameco (utilisant les prévisions économiques de l’automne 2021 de la Commission), Eurostat
Remarque: le graphique montre le PIB agrégé et le taux moyen de chômage pour les États membres bénéficiaires de SURE. La période de temps t-1 fait référence à l’année précédant les crises respectives, c’est-à-dire que t+2 fait référence à 2022 pour la crise de la COVID-19; t=2009 pour la crise financière mondiale; t=2012 pour la crise de la dette de la zone euro (ZE).
Les moyens par lesquels SURE a facilité une hausse plus modérée du chômage en 2020 et une reprise plus rapide sont examinés en détail dans le premier rapport semestriel relatif à SURE. Parmi ces moyens, citons l’amélioration de la confiance générale dans l’ensemble de l’UE, le soutien et l’encouragement du recours à des dispositifs de chômage partiel, et la possibilité offerte aux États membres de dépenser davantage en faveur du soutien à l’emploi et d’autres mesures liées à la pandémie. Les données de l’enquête ad hoc figurant dans le premier rapport indiquaient que SURE a joué un rôle dans la décision de la majorité des États membres bénéficiaires d’adopter un nouveau dispositif de chômage partiel ou de modifier un dispositif existant, et a permis à certains États membres de se montrer plus ambitieux dans l’adoption de mesures similaires aux dispositifs de chômage partiel. SURE a également joué un rôle dans la décision des États membres d’accroître la générosité ou la durée de leurs dispositifs de maintien de l’emploi: en effet, SURE leur a donné confiance pour emprunter et dépenser plus qu’ils ne l’auraient fait s’ils n’avaient pu bénéficier des économies réalisées par l’UE sur les taux d’intérêt malgré leur note de crédit inférieure. L’effet de renforcement de la confiance est également illustré par les récents résultats de l’enquête Eurobaromètre indiqués ci-dessous.
SURE a reçu le soutien général des citoyens de l’Union. L’enquête Eurobaromètre publiée en décembre 2021 a demandé aux personnes interrogées dans la zone euro si les prêts SURE permettant de maintenir les emplois étaient une bonne idée, et 82 % d’entre elles ont répondu par l’affirmative 29 . Cette opinion favorable de SURE est partagée dans l’ensemble des pays bénéficiaires et garants (voir graphique 14), confirmant à nouveau que l’instrument a réussi à soutenir l’emploi et à améliorer la confiance dans l’Union.
Graphique 14: L’opinion des citoyens de l’Union sur la question de savoir si les prêts SURE étaient une bonne idée (% des réponses totales)
Source: Publication de l’enquête Eurobaromètre de décembre 2021, réalisée dans les pays de la zone euro en octobre et en novembre 2021. Voir note de bas de page 25.
3.2L’effet financier direct: estimation des économies réalisées sur les taux d’intérêt
On estime que l’assistance financière au titre de SURE a permis aux États membres d’économiser 8,2 milliards d’EUR au total en paiements d’intérêts. Cette estimation est fondée sur les sept premières émissions d’obligations SURE, jusqu’au versement du 25 mai 2021, dernier versement avant la date butoir pour le présent rapport 30 . L’estimation des économies d’intérêts augmentera donc probablement avec le dernier versement 31 . Ces économies résultent du fait que les prêts SURE ont offert aux États membres des taux d’intérêt inférieurs à ceux qu’ils auraient payés s’ils avaient émis eux-mêmes des titres de dette souveraine, et ce au cours d’une période moyenne proche de 15 ans. Cela s’explique par la notation de crédit AAA de l’UE et par la liquidité des obligations SURE 32 . Les économies les plus importantes ont été enregistrées par les États membres ayant les notations de crédit les plus basses.
IV. Persistance des événements exceptionnels justifiant l’application du règlement SURE
La présente section rend compte de la persistance des événements exceptionnels qui justifient l’application de l’instrument SURE, comme l’exige le règlement SURE 33 .
La plupart des États membres ont évité de réintroduire des mesures de confinement strict généralisées pendant l’hiver, mais l’incertitude autour du virus demeure élevée. La propagation rapide du variant Omicron pendant tout l’hiver a montré la rapidité avec laquelle la trajectoire de la pandémie peut changer. Malgré un risque plus faible de maladie grave et de décès par rapport aux précédents variants du SARS-CoV-2, la transmissibilité plus élevée d’Omicron a donné lieu à une hausse des hospitalisations et à une pression sur les systèmes de santé dans le monde. Elle peut également entraîner une morbidité importante, particulièrement dans les populations les plus vulnérables 34 . Alors que la plupart des États membres n’ont pas réintroduit de confinement à grande échelle, certains secteurs restaient particulièrement touchés par les restrictions à la fin de 2021 et au début de 2022. À partir du 6 mars 2022, la situation épidémiologique globale au sein de l’UE/EEE a été caractérisée par un taux global de notification des cas élevé mais en baisse, selon le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) 35 . Alors que la vague d’Omicron a atteint un pic dans la plupart des pays, la transmission continue d’augmenter parmi les personnes âgées et, selon les prévisions, les taux de décès devraient augmenter dans 10 pays à partir du 6 mars. L’ECDC a observé que la situation épidémiologique était préoccupante ou très préoccupante dans 15 pays de l’UE/EEE. Des différences demeurent entre les pays et l’interprétation des tendances dans les données de surveillance est désormais difficile en raison de dispositifs de dépistage différents et évoluant rapidement dans les États membres.
La dynamique de croissance apparue en 2021 a ralenti à la fin de l’année. Après avoir retrouvé le niveau de production d’avant la pandémie à l’été 2021, l’économie européenne a légèrement ralenti en raison de la forte augmentation du variant Omicron dans les infections de COVID-19, des prix élevés de l’énergie et de la persistance des perturbations du côté de l’offre. Alors que certaines restrictions ont été réintroduites, elles ont généralement été d’une nature plus modérée ou plus ciblée que lors des précédentes vagues. Selon les prévisions de l’hiver de la Commission (publiées avant l’invasion de l’Ukraine), la croissance devait reprendre au deuxième trimestre et rester solide sur la période de prévision, entraînant une hausse du PIB de l’Union de 4,0 % en 2022 et de 2,8 % en 2023. Les prévisions d’inflation pour l’Union ont été revues à la hausse et l’inflation devrait atteindre 3,9 % en 2022, demeurant bien supérieure à l’objectif de 2 % de la Banque centrale européenne.
Une incertitude exceptionnelle pèse désormais sur les perspectives économiques étant donné la situation géopolitique en Ukraine. L’invasion de l’Ukraine et ses conséquences pour la sécurité et la stabilité devraient avoir une incidence négative sur la croissance, notamment par ses effets sur les marchés financiers, de nouvelles pressions sur les prix de l’énergie, des goulets d’étranglement persistants sur les chaînes d’approvisionnement et les effets sur la confiance. L’incidence de la vague actuelle de COVID-19 pourrait également durer plus longtemps que prévu et perturber davantage les chaînes d’approvisionnement. Ces deux facteurs pourraient entraîner une inflation plus élevée que prévu si les coûts supplémentaires sont répercutés sur les consommateurs. Par ailleurs, la demande des ménages pourrait s’accélérer grâce à une épargne importante, alors que la facilité pour la reprise et la résilience pourrait donner une impulsion encore plus forte à l’investissement, bien que les risques soient désormais orientés à la baisse.
Les mesures prises par les pouvoirs publics sont de plus en plus ciblées, soutenues par la facilité pour la reprise et la résilience pour encourager la reprise. C’est pourquoi il est nécessaire d’abandonner progressivement les aides d’urgence temporaires telles que SURE. La facilité pour la reprise et la résilience favorise une reprise riche en investissements et des réformes propices à la croissance, notamment pour aider les ménages et les entreprises à faire face à l’impact inégal de la pandémie. À ce titre, la reconversion professionnelle et le renforcement des compétences sont des éléments importants, dans le contexte de l’engagement de l’Union en faveur du socle européen des droits sociaux et de la promotion de la transition numérique et écologique 36 .
Comme l’instrument restera disponible jusqu’au 31 décembre 2022, l’assistance financière au titre de SURE peut continuer à être octroyée pour faire face aux graves perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19. Environ 5,6 milliards d’EUR sont encore disponibles au titre de SURE, un montant supérieur au total des demandes de compléments de financement présentées à ce jour par sept États membres (3,8 milliards d’EUR) dans le contexte d’une deuxième série de demandes.
V. Informations sur les systèmes nationaux de contrôle et d’audit
5.1L’obligation de déclaration des systèmes de contrôle et d’audit
Les systèmes de contrôle de la Commission garantissent l’absence de fraude entre l’Union, en tant que prêteur, et l’État membre, en tant qu’emprunteur. En particulier, la Commission a mis en place des contrôles pour empêcher les irrégularités ou les fraudes concernant les déclarations de données par les États membres, que ce soit pour une demande de prêt ou par la suite pour l’utilisation d’un prêt. En cas de suspicion, les dispositions de l’accord de prêt permettent à la Commission d’agir et de mener des enquêtes. La Commission mène cette tâche dans le respect intégral des compétences des États membres et ne dispose pas d’un mandat lui permettant d’évaluer et de surveiller l’utilisation des prêts SURE par les bénéficiaires finals dans les États membres. Plus particulièrement, l’instrument SURE ainsi que sa mise en œuvre ne doivent en aucun cas perturber la conception des systèmes nationaux de sécurité sociale, ni de manière générale ni lorsqu’il s’agit de chômage partiel, qui reste la prérogative des États membres 37 38 .
Indépendamment des systèmes de contrôle de la Commission, les États membres en tant qu’emprunteurs doivent garantir l’utilisation correcte des fonds au niveau national, empêcher les irrégularités et les fraudes et recouvrer les fonds utilisés abusivement. Cette obligation résulte de l’article 13, paragraphe 1, du règlement SURE et de l’article 220, paragraphe 5, du règlement financier. En particulier, au titre de l’accord de prêt, chaque État membre bénéficiant de SURE doit régulièrement vérifier que les montants empruntés au titre de la facilité sont utilisés conformément au règlement SURE, à la décision d’exécution du Conseil et à l’accord de prêt, et veiller à ce que des mesures appropriées soient mises en place pour prévenir les irrégularités et les fraudes. En cas d’utilisation irrégulière ou abusive des montants empruntés, l’État membre doit engager des poursuites pour recouvrer ces montants. De plus, l’État membre a l’obligation d’enquêter et de traiter les cas de fraude, de corruption ou toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union en lien avec la gestion du prêt.
Les États membres doivent fournir à la Commission des informations sur les systèmes nationaux de contrôle et d’audit pertinents pour SURE afin de garantir le respect de leurs obligations au titre de l’accord de prêt. À cette fin, la Commission a mené une enquête ad hoc auprès des États membres bénéficiaires le 18 janvier 2022. Tous les États membres ont répondu au questionnaire. Le résumé des résultats tels qu’ils ont été communiqués par les États membres est fourni à la section 5.2.
5.2Principaux résultats du questionnaire
5.2.1 Institutions compétentes en matière de contrôle et d’audit
La structure institutionnelle des systèmes nationaux de contrôle et d’audit varie sensiblement d’un État membre à l’autre. Dans près de la moitié des États membres, les institutions compétentes en matière de contrôle ne le sont pas en matière d’audit. Dans l’autre moitié des États membres, certaines institutions effectuent le contrôle et l’audit alors que d’autres institutions effectuent soit l’un, soit l’autre. Les contrôles sont souvent réalisés par le ministère du travail (dans 10 États membres), par d’autres ministères (par exemple, le ministère des finances, le ministère de la sécurité sociale, le ministère de la famille et de la politique sociale, le ministère de la culture), les services publics de l’emploi, les inspections du travail, les administrations de sécurité sociale, ou les administrations fiscales (graphique 15). Les audits sont le plus souvent effectués par une institution nationale supérieure de contrôle ou un ministère (par exemple, le ministère des finances ou le ministère du travail) (graphique 16).
| Graphique 15: Institutions compétentes en matière de contrôles (nombre d’États membres) | Graphique 16: Institutions compétentes en matière d’audits (nombre d’États membres) |
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| Source: Questionnaires des États membres | Source: Questionnaires des États membres |
Dans la plupart des États membres, les institutions qui effectuent les contrôles et audits des mesures soutenues par SURE étaient déjà en place avant la pandémie de COVID-19. Dans un État membre, de nouvelles institutions ont été spécifiquement mises en place pour les mesures soutenues par SURE. Dans deux États membres, de nouveaux systèmes d’audit et de contrôle ont été mis en place pour une mesure en particulier ou une sous-partie de cette mesure seulement, en plus de ceux qui existaient déjà.
5.2.2. Mise en œuvre des systèmes de contrôle et d’audit
Tous les États membres ont effectué des contrôles des mesures soutenues au titre de SURE. Tous les États membres ont effectué, au minimum, des vérifications administratives/des examens de documents pour les demandes de paiements afin de s’assurer que les fonds de SURE étaient utilisés conformément à leur destination (graphique 17). En outre, près de 85 % des États membres ont effectué des vérifications ex post et environ la moitié d’entre eux ont procédé à des vérifications sur place pour empêcher les fraudes et les irrégularités.
Tous les États membres ont vérifié que les critères d’éligibilité étaient satisfaits (graphique 18). En outre, plus des trois quarts des États membres ont vérifié que les travailleurs bénéficiant du soutien avaient conservé leur emploi et que le soutien avait été utilisé par les bénéficiaires aux fins prévues.
Sur la base des réponses à l’enquête, il est nécessaire que les États membres apportent davantage de précisions sur l’existence et le champ d’application de l’audit. Plus de la moitié des États membres ont déclaré avoir soit contrôlé la procédure d’attribution des paiements et/ou les bénéficiaires, soit effectué d’autres types d’audit. Bien que tous les États membres aient mis en place des contrôles pour SURE, un État membre a déclaré qu’aucun audit n’avait été effectué pour les mesures de soutien au titre de SURE. Un autre État membre a déclaré que des audits avaient été effectués, sauf pour certaines mesures qui ne représentent qu’une part relativement faible de l’enveloppe totale.
Tous les États membres ont effectué des contrôles et des audits systématiques, dans la plupart des cas sur la base des risques et/ou d’un échantillonnage statistique. Dans certains cas, les contrôles ont été automatiques pour tous les bénéficiaires au moyen de systèmes informatiques spécifiques. Huit États membres ont déclaré avoir également effectué des contrôles et des audits ad hoc.
À l’avenir, la plupart des États membres n’envisagent pas d’autres contrôles et audits que ceux déjà en cours ou réalisés. Deux États membres seulement prévoient des contrôles et des audits supplémentaires des mesures spécifiques au second semestre de 2022.
| Graphique 17: Type de contrôles et d’audits (nombre d’États membres) | Graphique 18: Objectifs des contrôles et/ou des audits (nombre d’États membres) |
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| Source: Questionnaires des États membres | Source: Questionnaires des États membres |
5.2.3. Incidence des irrégularités ou des fraudes et réponses apportées
Dans tous les États membres sauf un, les contrôles et audits ont permis de détecter des irrégularités et des fraudes. En outre, des soupçons d’irrégularités ou de fraudes ont été déclarés aux autorités dans presque tous les États membres. Dans tous ces cas, des enquêtes ont eu lieu. Lorsque des irrégularités ou des fraudes ont été confirmées, 13 États membres ont engagé des poursuites pour recouvrer les fonds qui avaient fait l’objet d’une utilisation abusive. Dans certains États membres, les fonds ont été recouvrés sans action en justice. Un État membre a déclaré que les irrégularités ou les fraudes détectées n’avaient pas encore été confirmées.
Les États membres ont signalé des types d’irrégularités ou de fraudes similaires. Les irrégularités les plus fréquemment signalées concernaient l’absence de baisse ou la baisse insuffisante du chiffre d’affaires pour être éligible au soutien, le licenciement de travailleurs pendant la période où des subventions salariales étaient perçues (ou juste après), le non-paiement de la part de salaire due par l’employeur, le non-versement de l’intégralité du montant octroyé aux salariés et la demande de soutien pour des salariés qui avaient repris le travail et n’avaient pas rencontré d’obstacles pour travailler ainsi que pour des salariés qui avaient en réalité travaillé normalement. Dans certains cas, les entreprises ont demandé un soutien pour des relations de travail inexistantes ou ont utilisé le soutien pour des salariés nouvellement embauchés au lieu de salariés existants. Dans d’autres cas, les entreprises ont demandé à bénéficier de plusieurs mesures en même temps, alors qu’elles n’avaient légalement droit qu’au bénéfice d’une seule mesure. Des entreprises ont également fait de fausses déclarations concernant le type d’activité pour être éligibles au soutien.
Tous les États membres ont documenté leurs travaux sur les irrégularités ou les fraudes. Les États membres consignent les irrégularités, entre autres, dans des rapports d’inspection/d’évaluation, des notes, des listes de vérification, des feuilles de calcul détaillées, des mémorandums, des dossiers sur les fonds ou des dossiers d’audit.
VI. Obligations de rapport prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE
Le présent rapport va au-delà de l’obligation de rapport prévue par le règlement SURE, en ce qu’il respecte également l’obligation de rapport prévue par le cadre des obligations sociales SURE de l’UE 39 . Ce dernier prévoit l’obligation de rendre compte de la répartition des produits de SURE, du type de dépenses et de l’incidence de SURE.
La ventilation des produits de SURE par État membre bénéficiaire et par type de dépenses sociales éligibles figure, respectivement, aux sections 1.1 et 2.2. En février 2022, 95 % des 94 milliards d’EUR alloués avaient été versés aux États membres et 98 % de ce montant avait déjà été dépensé.
Les dépenses publiques couvertes par SURE restent tout à fait conformes aux objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. Une ventilation des dépenses publiques couvertes par SURE par type de dépenses sociales éligibles, comme décrite dans le cadre des obligations sociales, montre que 95 % des dépenses sont consacrées à la réduction du risque de chômage et de perte de revenus. Comme le montre le graphique 19, cela soutient l’ODD nº 8 (travail décent et croissance économique). Les 5 % restants sont destinés à des mesures liées à la santé, qui soutiennent l’ODD nº 3 (bonne santé et bien-être).
L’incidence de SURE fait l’objet des sections 2.3 et 3. Des estimations du nombre de personnes et d’entreprises soutenues par SURE en 2020 et 2021 sont fournies. SURE a contribué à la préservation de près de 1,5 million d’emplois en 2020, comme l’indique la section 3.1. Comme il est montré dans le deuxième rapport, les États membres ont économisé, selon les estimations, 8,2 milliards d’EUR sur les paiements d’intérêts.
Graphique 19: Cadre des obligations sociales et cartographie des ODD
ODD nº 8: Travail décent et croissance économique
ODD nº 3: Bonne santé et bien-être
ANNEXE: Autres précisions sur les opérations et versements au titre de SURE
Tableau A1: Versements aux États membres au titre de SURE (en milliards d’EUR)
| Pays | Montant total du prêt | 1ère émission SURE de l’UE | 2e émission SURE de l’UE | 3e émission SURE de l’UE | 4e émission SURE de l’UE | 5e émission SURE de l’UE | 6e émission SURE de l’UE | 7e émission SURE de l’UE | Total des versements | en % du total demandé | Échéance moyenne | ||||||||||
| 10 ans | 20 ans | Total | 5 ans | 30 ans | Total | 15 ans | 7 ans | 30 ans | Total | 15 ans | 5 ans | 25 ans | Total | 8 ans | 25,6 ans | Total | |||||
| Belgique | 8,2 |
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|
|
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| 2,0 | 1,3 | 0,7 | 2,0 |
| 1,3 | 0,9 | 2,2 | 1,1 | 0,9 | 2,0 | 8,2 | 100,0 % | 14,7 |
| Bulgarie | 0,5 | 0,3 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 100,0 % | 15,0 | ||||||||||||||
| Croatie | 1,0 |
|
|
| 0,3 | 0,2 | 0,5 |
|
|
|
| 0,5 |
|
|
|
|
|
| 1,0 | 100,0 % | 14,3 |
| Chypre | 0,6 |
|
|
| 0,2 | 0,1 | 0,3 |
| 0,2 | 0,1 | 0,2 |
|
|
|
| 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,6 | 100,0 % | 14,7 |
| Tchéquie | 2,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 2,0 | 100,0 % | 10,1 | ||||||||||||||
| Estonie | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 100,0 % | 15,0 | ||||||||||||||
| Grèce | 5,3 |
|
|
| 1,0 | 1,0 | 2,0 |
| 0,7 |
| 0,7 |
|
|
|
| 1,6 | 0,9 | 2,5 | 5,3 | 100,0 % | 14,5 |
| Hongrie | 0,7 | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,5 | 77,4 % | 14,7 | |||||||||||||
| Irlande | 2,5 | 1,3 | 1,2 | 2,5 | 2,5 | 100,0 % | 14,7 | ||||||||||||||
| Italie | 27,4 | 5,5 | 4,5 | 10,0 | 3,1 | 3,4 | 6,5 |
| 4,5 |
| 4,5 | 3,9 | 0,7 | 1,2 | 1,9 |
| 0,8 | 0,8 | 27,4 | 100,0 % | 14,8 |
| Lettonie | 0,3 |
|
|
| 0,1 | 0,0 | 0,1 |
| 0,0 | 0,0 | 0,1 |
|
|
|
| 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,3 | 100,0 % | 14,6 |
| Lituanie | 1,0 |
|
|
| 0,2 | 0,1 | 0,3 |
|
|
|
| 0,3 |
|
|
| 0,2 | 0,2 | 0,4 | 1,0 | 100,0 % | 14,7 |
| Malte | 0,4 |
|
|
| 0,1 | 0,0 | 0,1 |
|
|
|
| 0,1 |
|
|
| 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,4 | 100,0 % | 14,6 |
| Pologne | 11,2 | 1,0 | 0,0 | 1,0 |
|
|
|
| 2,6 | 1,7 | 4,3 |
| 1,4 |
| 1,4 | 1,1 | 0,5 | 1,6 | 8,2 | 73,3 % | 13,0 |
| Portugal | 5,9 | 3,0 | 1,5 | 0,9 | 2,4 | 5,4 | 91,2 % | 14,6 | |||||||||||||
| Roumanie | 4,1 | 3,0 | 3,0 | 73,2 % | 14,6 | ||||||||||||||||
| Slovaquie | 0,6 | 0,3 | 0,3 | 0,6 | 100,0 % | 14,9 | |||||||||||||||
| Slovénie | 1,1 |
|
|
| 0,2 | 0,0 | 0,2 |
| 0,5 | 0,4 | 0,9 |
|
|
|
|
|
|
| 1,1 | 100,0 % | 14,8 |
| Espagne | 21,3 | 3,5 | 2,5 | 6,0 | 2,9 | 1,2 | 4,0 |
|
| 1,0 | 1,0 | 2,9 | 2,4 | 1,7 | 4,1 | 1,9 | 1,4 | 3,4 | 21,3 | 100,0 % | 14,7 |
| Total | 94,4 | 10,0 | 7,0 | 17,0 | 8,0 | 6,0 | 14,0 | 8,5 | 10,0 | 4,0 | 14,0 | 9,0 | 8,0 | 5,0 | 13,0 | 8,1 | 6,0 | 14,1 | 89,6 | 94,9 % | 14,5 |
