Acte préparatoire — 52022DC0294

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.6.2022

COM(2022) 294 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

concernant l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués conféré à la Commission en application de la directive 2016/802/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides (codification)

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT ET
AU CONSEIL

concernant l’exercice du pouvoir d’adopter des actes délégués conféré à la Commission en application de la directive 2016/802/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides (codification)

1. INTRODUCTION

La directive 1999/32/CE du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides 1 a fait l'objet de plusieurs modifications substantielles, en dernier lieu par la directive 2012/33/UE du 21 novembre 2012 en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins 2 , entrée en vigueur le 17 décembre 2012 et qui devait être transposée avant le 18 juin 2014.

Afin de préserver la clarté et la rationalité de la directive 1999/32/CE du Conseil à la suite des différentes modifications qui y ont été apportées, celle-ci a été codifiée par la directive (UE) 2016/802 du 11 mai 2016 concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides 3 (ci-après la «directive sur la teneur en soufre»).

L’objectif principal de la directive sur la teneur en soufre est de réduire les effets néfastes sur la santé et sur l’environnement des émissions de dioxyde de soufre (SO2) résultant de la combustion de certains types de combustibles liquides. Cette réduction est un objectif clé pour garantir que l’Union concrétise le pacte vert pour l’Europe 4 et mette en œuvre ses ambitions «zéro pollution» de toutes provenances 5 et celles portant sur la mobilité durable 6 , y compris dans le secteur maritime.

Indépendamment des articles 3 et 4 de la directive sur la teneur en soufre, qui régissent la teneur en soufre des fiouls lourds et des gas-oils utilisés dans certaines installations de combustion terrestres, la directive réglemente désormais principalement la teneur en soufre des combustibles liquides utilisés par les navires (les «combustibles marins»).

Lorsque le progrès scientifique et technique concernant les méthodes alternatives de réduction des émissions le justifie, et de manière à assurer une stricte cohérence avec les instruments et normes pertinents adoptés par l’Organisation maritime internationale (ci-après l’«OMI»), la directive sur la teneur en soufre habilite la Commission à adopter des actes délégués afin d'adapter, le cas échéant:

·l’ANNEXE I: Valeurs d’émission équivalentes pour les méthodes de réduction des émissions visées à l’article 8, paragraphe 2, et à l'article 8, paragraphe 5, point a);

·l’ANNEXE II: Critères d’utilisation des méthodes de réduction des émissions visés à l’article 8, paragraphe 4, et à l'article 8, paragraphe 5, point a);

·l’article 2 (Définitions):

oa) définition des «fuels lourds» destinés aux applications terrestres;

oe) définition des qualités de «gas-oil marin», conformément à la norme ISO 8217, exception faite de la référence à la teneur en soufre;

op) définition de la «méthode ASTM», en tant que méthodes arrêtées par l'American Society for Testing and Materials en ce qui concerne les définitions et spécifications standard des produits lubrifiants et dérivés du pétrole (édition 1976);

·l'article 13, paragraphe 2, point b) i), sur l’échantillonnage du combustible marin destiné à être utilisé à bord, lors de sa livraison aux navires, conformément aux lignes directrices pour l'échantillonnage du fioul en vue de déterminer la conformité à l'annexe VI révisée de la convention Marpol de l'OMI 7 , et analyse de sa teneur en soufre;

·l’article 13, paragraphe 3, sur la méthode de référence suivante adoptée pour la détermination de la teneur en soufre:

ométhode ISO 8754 (2003) ou EN ISO 14596:2007 pour tous les combustibles, et

oannexe VI, appendice VI, de la convention MARPOL pour le combustible marin livré5 et utilisé à bord des navires 8 .

2. BASE JURIDIQUE

Le présent rapport est requis au titre de l’article 16, paragraphe 2, de la directive sur la teneur en soufre. Conformément à cette disposition, le pouvoir d'adopter des actes délégués a été conféré à la Commission pour une période de cinq ans commençant le 17 décembre 2012 (c’est-à-dire jusqu’au 17 décembre 2017) et a ensuite été prorogé pour une nouvelle période de 5 ans.

La Commission est tenue de préparer un rapport relatif à cette délégation de pouvoir, au plus tard neuf mois avant la fin de cette seconde période de 5 ans, c’est-à-dire le 17 décembre 2022.

Conformément à l’article 16, paragraphe 2, de la directive, la délégation de pouvoir est tacitement prorogée pour une autre période de 5 ans à compter du 17 décembre 2022, sauf si le Parlement européen ou le Conseil s'oppose à cette prorogation trois mois au plus tard avant cette fate.

Bien que la Commission n’ait pas été en mesure de respecter le délai de neuf mois, le rapport a été communiqué au Parlement européen et au Conseil dès que possible afin de garantir le respect de leurs prérogatives et de la période de trois mois indiquée à l'article 16, paragraphe 2, de la directive.

3. EXERCICE DE LA DÉLÉGATION

L’exercice de l’habilitation a été et est jugé nécessaire pour adapter un certain nombre de dispositions de la directive sur la teneur en soufre au progrès scientifique et technique.

La Commission a déjà élaboré un rapport sur cet exercice en 2017 9 .

En outre, la Commission a adopté le 16 avril 2018 un rapport 10 au Parlement européen et au Conseil relatif à la mise en œuvre et au respect des normes en matière de teneur en soufre des combustibles marins établies par la directive 2016/802/UE, en renvoyant également à son exercice des compétences d'exécution qui sont liées au champ d'application des pouvoirs délégués, même si ces derniers n'ont pas été exercés à ce jour.

De fait, étant donné qu’il est urgent d'assurer, de manière uniforme, efficace et au moindre coût, l’application effective des obligations prévues par la directive sur la teneur en soufre, la Commission a donné la priorité à sa compétence d’exécution et conçu: la base technique des actes d’exécution concernant les «méthodes d'échantillonnage» des combustibles marins, la définition d’un «échantillon représentatif» et la «fréquence d’échantillonnage» des combustibles marins (au titre de l’article 13, paragraphe 4, de la directive sur la teneur en soufre).

Au cours des travaux préparatoires des actes mentionnés, la Commission a procédé à des consultations appropriées avec les États membres 11 et les parties prenantes concernées 12 , y compris au niveau des experts; elle a également bénéficié de l'assistance technique de l'Agence européenne pour la sécurité maritime 13 .

En conséquence, la Commission a adopté, le 16 février 2015, la décision d’exécution (UE) 2015/253 14 qui établit les règles concernant la procédure d'échantillonnage des combustibles à bord, le contrôle des fournisseurs de combustibles de soute responsables du combustible livré aux navires, ainsi que le nombre d’inspections de navires et de prélèvements d'échantillons de combustible que les États membres doivent obligatoirement réaliser chaque année afin de vérifier la teneur en soufre des combustibles marins utilisés par les navires opérant dans les eaux relevant de leur juridiction.

À ce jour, toutefois, les informations scientifiques nouvelles ne sont pas suffisantes pour justifier la mise à jour, au moyen d’actes délégués, des annexes et articles pertinents de la directive sur la teneur en soufre mentionnés dans la section précédente. Il n’a donc pas été jugé approprié de mettre à jour les normes techniques applicables aux combustibles fossiles. Cette évaluation est également conforme à l’objectif de réduction de la dépendance à l’égard des combustibles fossiles fixé par l’UE afin de parvenir à l’autonomie stratégique et à la neutralité climatique.

Aucune mise à jour spécifique n’a été effectuée, y compris par l’Organisation maritime internationale, en ce qui concerne le champ d’application de l’annexe I relative aux valeurs d’émission équivalentes pour les méthodes de réduction des émissions utilisées à bord 15 , les exigences mentionnées pour la teneur en soufre étant les seules en vigueur.

Quant à la section de l’annexe II relative aux systèmes d’épuration des gaz d’échappement, les critères de rejet d'eau n’ont pas été spécifiquement mis o jour par l’OMI dans les lignes directrices sur les systèmes d’épuration des gaz d’échappement visées dans la résolution MEPC.184 (59) adoptée le 17 juillet 2009. Compte tenu des évolutions en cours au sein de l’OMI sur l’évaluation et l’harmonisation des règles et orientations relatives aux eaux rejetées par les systèmes d’épuration des gaz d’échappement dans le milieu aquatique, y compris les conditions et les zones, lesdites lignes directrices pourraient être révisées en conséquence à l’avenir.

En ce qui concerne la section de l’annexe II faisant référence à l’usage de biocarburants comme méthode alternative de mise en conformité et aux définitions pertinentes mentionnées dans la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, la seule mise à jour est l’adoption de la directive (UE) 2018/2001 (RED II) 16 , qui est une refonte de la directive 2009/28/CE. Red II met à jour la définition des biocarburants visée à l’annexe II de la directive sur la teneur en soufre, mais leur utilisation dans le secteur maritime en est encore à un stade très précoce. Toutefois, la proposition de règlement de l’UE relatif à l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime, qui fait partie du train de mesures législatives intitulé «Ajustement à l’objectif 55» présenté par la Commission européenne en juillet 2021, fait également référence aux nouveaux biocarburants ainsi qu’à d’autres carburants à émissions de carbone basses ou nulles. L’adoption de la directive RED II et du règlement de l’UE relatif à l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime pourrait nécessiter la révision des définitions des biocarburants et d’autres aspects connexes figurant à l’annexe II de la directive sur la teneur en soufre. En outre, étant donné que le règlement de l’UE relatif à l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime considère l’alimentation électrique à quai des navires comme une technologie à émissions nulles dans les ports de l’UE, le champ d’application de l’annexe II pourrait être élargi à l’avenir.

Dans l’ensemble, on ne dispose actuellement que d’une expérience limitée en ce qui concerne les dispositions figurant à l’annexe II de la directive, notamment pour ce qui est de l’utilisation de gaz d’évaporation de GNL ou de biocarburants comme méthodes de réduction des émissions. Il convient dès lors de reporter toute mise à jour technique connexe par un acte délégué.

Par ailleurs, aucune mise à jour importante n’est disponible en ce qui concerne les définitions figurant à l’article 2 pour les a) «fiouls lourds» destinés aux applications terrestres; e) les qualités de «gas-oil marin» conformément à la norme ISO 8217, et p) l’American Society for Testing and Materials en ce qui concerne les définitions et spécifications standard des produits pétroliers et lubrifiants (édition de 1976). À ce jour, seuls quelques États membres ont notifié des mises à jour pertinentes dans le cadre de la procédure de notification prévue par la directive relative à la transparence du marché unique [directive (UE) 2015/1535].

À titre d’observation générale, il convient de noter que la directive réglemente la teneur en soufre des produits à base de pétrole depuis 1999 pour les applications terrestres et marines, y compris les fiouls lourds, les combustibles marins, les gas-oils et les carburants diesel. Ce sont des combustibles classiques dont les normes de qualité ou les méthodes de détermination de leur teneur en soufre n'ont pas connu d’évolution majeure.

De nouveaux mélanges de combustibles marins ont été produits et mis sur le marché en vue d’instaurer une teneur en soufre maximale de 0,50 % dans les combustibles marins pour les navires naviguant dans les eaux de l’UE 17 . Les caractéristiques de ces carburants ne nécessitent pas de mises à jour par l’adoption d’actes délégués au titre de l’article 16 de la directive. Ces mélanges de combustibles marins sont couverts par la norme ISO 8217, qui n’a pas encore été mise à jour car l’expérience tirée de son utilisation n’est pas suffisante. Même lorsque la norme ISO sera mise à jour, il est peu probable que le recours aux pouvoirs délégués devienne nécessaire, étant donné que la directive sur la teneur en soufre contient une référence dynamique à ladite norme sans préciser l’année où celle-ci sera révisée.

4. CONCLUSION

Au cours des dix dernières années, la Commission européenne n’a pas exercé les pouvoirs délégués qui lui ont été conférés par la directive (UE) 2016/802 sur la teneur en soufre. Toutefois, la Commission continue de suivre les évolutions dans le cadre de l’OMI et procède à des consultations appropriées à cette fin, y compris au niveau des experts, dans la perspective d’actions éventuelles à mener à l’avenir, au moyen d'actes délégués, voire d’une révision complète de la directive, si la transformation en cours du secteur l’exige.

Elle invite le Parlement européen et le Conseil à prendre acte du présent rapport.

(1)

JO L 121 du 11.5.1999, p. 13

(2)

JO L 327 du 27.11.2012, p. 1

(3)

JO L132 du 21.5.2016, p. 58

(4)

COM(2019) 640

(5)

COM/2021/400 final

(6)

COM(2020) 789 final, SWD(2020) 331 final

(7)

Lignes directrices pour l'échantillonnage du fioul en vue de déterminer la conformité à l'annexe VI de la convention Marpol, énoncées dans la résolution 182(59) du comité de protection du milieu marin adoptée le 17 juillet 2009.

(8)

La directive 2012/33/UE renvoie par erreur à la procédure de vérification du combustible énoncée à l’annexe VI, appendice VI, de la convention Marpol pour le combustible utilisé à bord des navires. En réalité, le champ d'application de la procédure de l’OMI ne couvrait que le combustible livré aux navires. Sur la base de la décision d’exécution 2015/253, l’UE a défendu au sein de l’OMI l’élaboration d’orientations, ce qui conduit à étendre la procédure de vérification (échantillonnage et analyse) afin d'y inclure également la vérification du combustible utilisé. En conséquence, l’OMI a publié le document MEPC.1/Circ.864 du 9 décembre 2016 intitulé «Appendix VI on the Fuel verification procedure for MARPOL Annex VI fuel oil samples consequential amendments to verification procedures, to cover verification of the representative samples of in-use fuel oil and on board fuel oil.».

(9)

COM(2017) 342 final

(10)

COM(2018) 188 final

(11)

Conformément à l'article 17 de la directive (UE) 2016/802, la Commission a institué le comité de mise en œuvre de la directive sur la teneur en soufre, afin d'assurer l'application cohérente et efficace de celle-ci. Il assiste la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution, dans l'élaboration des propositions soumises à l’OMI et dans l’examen des conclusions rédigées par les groupes d’experts. À travers l’engagement actif des États membres, le comité a un rôle majeur à jouer pour assurer, de manière cohérente, efficace et au moindre coût, l’application effective de la directive dans l’ensemble de l’UE.

(12)

La Commission a mis en place, en 2013, le Forum européen du transport maritime durable (ESSF), destiné à encourager un dialogue et une coopération structurés entre différents services de la Commission, des États membres et des acteurs du secteur maritime afin de mieux cerner les difficultés que rencontre le secteur du transport maritime de l’UE en matière de viabilité environnementale.

(13)

«EMSA Sulphur Inspection Guidance under Council Directive 1999/32/EC», version révisée de juillet 2019

(14)

Décision d'exécution (UE) 2015/253 de la Commission du 16 février 2015 établissant les règles concernant l'échantillonnage et les rapports au titre de la directive 1999/32/CE du Conseil en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marins (JO L 41 du 17.2.2015, p. 55).

(15)

Article 6, paragraphe 1, point b), et paragraphe 2, point b), article 7, paragraphe 1, de la directive (UE) 2016/802.

(16)

La directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO L 328 du 21.12.2018, p. 82) et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (RED I) fixe un objectif de l’Union concernant la part globale de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie de l'Union en 2030. Elle fixe également des critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les biocarburants.

(17)

Article 6, paragraphe 1, point b), de la directive (UE) 2016/802.