| CELEX | 52022DC0335 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 8 juillet 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 8.7.2022
COM(2022) 335 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport semestriel sur l’exécution des opérations de financement au titre de NextGenerationEU, conformément à l’article 12 de la décision d’exécution C(2021)2502 de la Commission
1er janvier 2022 – 30 juin 2022
Table des matières
1.Introduction
2.Mise en œuvre du programme de financement de NextGenerationEU au cours du premier semestre de 2022
3.Coût du financement
4.Obligations vertes
5.Perspectives d’émission
6.Conclusion
Financement de NextGenerationEU au 30 juin 2022
| Emprunts à long terme 121 milliards d’EUR d’obligations de l’UE dont 28 milliards d’EUR d’obligations vertes | Emprunts à court terme 57,9 milliards d’EUR émis en titres de créance de l’UE à 3 et à 6 mois, dont un encours de 22,9 milliards d’EUR | |
| INFORMATIONS CLÉS du premier semestre 2022 | INFORMATIONS CLÉS du premier semestre 2022 | |
| •5 syndications, 6 adjudications, 50 milliards d’EUR levés •Coût moyen du financement 1,24 % •Opérations 5,9 à 16 fois sursouscrites | •12 adjudications •Rendement moyen -0,55 % •Taux de soumissions satisfaites de 1,63x |
Utilisation du produit au 30 juin 2022
| INFORMATIONS CLÉS |
| •21 États membres ont reçu des subventions et des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience(2) •6 États membres ont également reçu un versement compte tenu du respect de certains jalons et cibles. |
(1) Budget disponible pour Horizon Europe, le Fonds InvestEU, ReactEU, le mécanisme de protection civile de l’Union (rescEU), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds pour une transition juste. Les décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finals peuvent être inférieurs en raison de décalages dans le temps.(2) Les plans pour la reprise et la résilience de 25 États membres avaient été approuvés au 30 juin 2022.
1.Introduction
NextGenerationEU vise à mobiliser jusqu’à 5 % du PIB de l’UE au moyen d’emprunts afin de financer une réponse collective et puissante de l’UE à la pandémie de COVID-19. NextGenerationEU est un instrument temporaire au titre duquel la Commission peut lever jusqu’à 800 milliards d’EUR entre la mi-2021 et 2026 par l’émission d’obligations, faisant de l’UE l’un des plus grands émetteurs de titres de créance libellés en euros pour les années à venir. Jusqu’à 250 milliards d’EUR seront levés grâce à l’émission d’obligations vertes. Le produit de l’émission obligataire permettra à l’UE de relever les défis immédiats en matière de reprise, mais aussi d’accélérer la transition écologique et la numérisation de l’économie de l’UE. À ce jour, quelque 100 milliards d’EUR de fonds ont déjà été versés aux États membres au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), tandis que la mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience produit des résultats tangibles sur le terrain, tant pour les investissements que pour les réformes.
Le présent rapport – le second rapport semestriel établi conformément à l’article 12 de la décision d’exécution C(2021) 2502 de la Commission – examine la mise en œuvre de la stratégie de financement de NextGenerationEU au cours de la période allant du 1er janvier 2022 au 30 juin 2022. Le rapport porte uniquement sur le processus mis en œuvre pour lever et décaisser le financement de NextGenerationEU. Il n’évalue pas la manière dont le produit a été utilisé, notamment en ce qui concerne les dépenses vertes, étant donné que cela sera couvert par des rapports distincts, conformément au règlement de chaque instrument financé au titre de NextGenerationEU. Le présent rapport fait partie d’un flux régulier d’informations à destination du Parlement européen et du Conseil garantissant la transparence et la responsabilité dans la mise en œuvre de ce programme de financement innovant à grande échelle, conformément à l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2020/2053 du Conseil.
2.Mise en œuvre du programme de financement de NextGenerationEU au cours du premier semestre de 2022
En décembre 2021, la Commission a annoncé son plan de financement pour la période comprise entre janvier et juin 2022, prévoyant l’émission de 50 milliards d’EUR d’obligations à long terme, qui devrait être complétée par des titres de créance à court terme de l’UE. Conformément à ce plan de financement, la Commission a, depuis le début de l’année, levé 50 milliards d’EUR supplémentaires de financement à long terme en faveur de NextGenerationEU, grâce à une combinaison d’opérations syndiquées (70 %) et d’adjudications (30 %). Ces opérations ont porté l’encours total des obligations NextGenerationEU à 121 milliards d’EUR, dont 28 milliards d’EUR ont été levés grâce à l’émission d’obligations vertes. Au cours de cette période, la Commission a également émis des titres de créance de l’UE à 3 et à 6 mois pour répondre aux besoins de financement à court terme, avec un encours de 22,9 milliards d’EUR de titres de créance de l’UE à la fin du mois de juin 2022.
Les émissions d’obligations NextGenerationEU au cours du premier semestre de 2022 ont été réalisées dans des conditions de marché de plus en plus difficiles. L’UE ainsi que d’autres grandes économies ont connu une forte hausse de l’inflation ainsi qu’une volatilité accrue du marché renforcée par les chocs économiques provoqués par l’invasion russe de l’Ukraine. Cette situation a entraîné une hausse des taux d’intérêt exigés par les investisseurs à un rythme historiquement rapide dans la mesure où les marchés ont anticipé une politique monétaire moins accommodante.
Malgré les conditions difficiles du marché, les opérations réalisées dans le cadre de NextGenerationEU ont continué de bénéficier d’un soutien fort du marché, avec des opérations 6 à 16 fois sursouscrites au cours du premier semestre de 2022. L’UE bénéficie d’une base d’investisseurs bien équilibrée et diversifiée, avec une bonne représentation de types d’investisseurs différents, provenant du monde entier et aux stratégies d’achat distinctes 1 . Cette demande élevée et continue montre que la Commission s’est imposée comme un émetteur fiable et bien noté sur les marchés des capitaux d’emprunt en euros.
Grâce à cette position sur le marché, l’UE a pu continuer à financer sans heurts les plans de relance des États membres grâce au décaissement en temps utile du produit. À la suite de ces opérations de financement, la Commission a pu effectuer tous les décaissements en faveur des États membres au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et en faveur du budget de l’UE dès l’échéance. Entre le démarrage de NextGenerationEU à l’été 2021 et le 30 juin 2022, la Commission a versé aux États membres 100,4 milliards d’EUR au titre de la facilité pour la reprise et la résilience: 67,0 milliards d’EUR sous forme de subventions et 33,4 milliards d’EUR sous forme de prêts. En outre, plus de 15,5 milliards d’EUR ont été transférés au budget de l’UE pour contribuer aux programmes financés par NextGenerationEU, comme Horizon Europe, le Fonds InvestEU, ReactEU, le mécanisme de protection civile de l’Union (rescEU), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds pour une transition juste 2 .
La mobilisation réussie de cet important volume de fonds a bénéficié largement de la flexibilité offerte par la stratégie de financement diversifiée, laquelle a été entre-temps bien établie. Cela permet à la Commission d’utiliser toute une série de techniques de financement (syndicats et adjudications) et d’instruments de financement (obligations et titres de créance) afin d’accéder aux marchés en adaptant son approche aux conditions en vigueur. La possibilité accrue d’émettre en continu des obligations en circulation, par l’intermédiaire d’opérations syndiquées et d’adjudications, a facilité l’injection de liquidités, en soutenant le marché secondaire des obligations NextGenerationEU et en en facilitant l’achat et la vente par les investisseurs. Relativement aux encours, les obligations NextGenerationEU présentent désormais une liquidité comparable à celle observée sur les marchés des obligations d’État européennes.
3.Coût du financement
Malgré des conditions de marché plus difficiles, la Commission est toujours parvenue à lever des fonds à des conditions relativement attrayantes. Conformément à la méthodologie exposée dans la décision d’exécution (UE) 2021/1095 de la Commission, le coût du financement pour la période comprise entre janvier 2022 et fin juin 2022 est estimé à environ 1,24 % 3 . Cela représente une augmentation de plus de 1 point de pourcentage par rapport au coût de financement de 0,14 % déclaré pour la période allant de juin à décembre 2021. Cette augmentation nette reflète les conditions de marché plus difficiles qui affectent les émetteurs souverains, les entreprises émettrices et les émetteurs financiers.
Le rythme de cette augmentation a été l’un des plus marqués observés sur les marchés financiers au cours des dernières décennies. Les taux d’intérêt sur les obligations de l’UE à 10 ans sont passés de 0,09 %, au moment de l’émission inaugurale en juin 2021 de l’obligation NextGenerationEU à 10 ans, à 1,02 % pour l’opération de mars 2022, et à 1,53 % lors de l’émission la plus récente réalisée en mai 2022. Les obligations de l’UE à 10 ans s’échangeaient avec des taux de 2,3 % environ à la fin du mois de juin 2022. Des augmentations comparables ont été observées pour certains émetteurs souverains clés de la zone euro. Par exemple, les taux d’intérêt sur les obligations souveraines allemandes à 10 ans sont passés d’environ -0,20 % en juin 2021 à près de 1,0 % en mai 2022 pour dépasser les 1,6 % à la fin du mois de juin 2022.
En restant un émetteur régulier et prévisible tout au long de cette période, l’UE a pu émettre ses obligations avec une concession sur le prix stable lors de l’émission. Cette situation, conjuguée à la demande constante et forte des investisseurs, témoigne de la confiance des marchés et donne la garantie que l’UE peut continuer à placer ses obligations avec succès.
La Commission a également continué à gérer ses liquidités à court terme afin de faire en sorte qu’elles ne dépassent pas les montants nécessaires à la bonne exécution des décaissements. Au cours du premier semestre de 2022, les avoirs en liquidités sont restés stables, s’élevant en moyenne à 19,7 milliards d’EUR. Ce montant de liquidités était inférieur à celui des trimestres précédents, lorsque des montants plus élevés étaient nécessaires pour pouvoir effectuer des décaissements rapides et importants au cours de la période de préfinancement (de 13 %) des plans de relance des États membres. Ces montants plus faibles de liquidités, ainsi que l’émission régulière de titres de créance de l’UE à des taux négatifs, ont généré un excédent (c’est-à-dire un report positif) de 56,1 millions d’EUR sur les avoirs de trésorerie de NextGenerationEU entre janvier et fin juin 2022. Cet excédent, qui sera réparti proportionnellement entre le budget de l’UE et les États membres bénéficiant de prêts au titre de NextGenerationEU, compensera en partie les coûts de financement plus élevés.
Le premier semestre de 2022 a également marqué le début de la facturation – au budget de l’UE et aux États membres emprunteurs – des paiements d’intérêts, des coûts de gestion des liquidités et des coûts administratifs dans le cadre de NextGenerationEU.
4.Obligations vertes
En 2022, la Commission a poursuivi la mise en œuvre du programme d’obligations vertes NextGenerationEU, en s’appuyant sur le succès de l’émission inaugurale d’obligations vertes NextGenerationEU effectuée en octobre 2021.
La Commission a réalisé quatre autres opérations sur obligations vertes au cours du premier semestre de 2022. En avril 2022 et en juin 2022, une deuxième et une troisième ligne d’obligations vertes ont été lancées, permettant de lever respectivement 6 milliards d’EUR pour l’échéance à 20 ans et 5 milliards d’EUR pour l’échéance à 25 ans. La première opération a été sursouscrite plus de 13 fois et constitue à ce jour la plus grande obligation verte émise en 2022 4 . En outre, l’obligation verte inaugurale assortie d’une échéance à 15 ans a été émise deux fois, en janvier 2022 et en avril 2022, de sorte que sa taille a été portée à 17 milliards d’EUR.
L’expérience acquise avec les émissions d’obligations vertes NextGenerationEU met en évidence l’attrait intrinsèque des obligations qui présentent un profil de transition climatique solide et démontrable. La Commission estime qu’elle a réalisé un greenium (différence de prix entre une obligation verte et une obligation classique) d’environ 2 points de base sur ces émissions, qui se sont négociées avec des variations pouvant atteindre 4 points de base lors d’échanges ultérieurs. Ces chiffres sont conformes à ceux observés plus largement sur l’ensemble du marché (voir «Climate Bonds Initiative», l’initiative en matière d’obligations climatiques 5 ).
En mars 2022, l’UE a également lancé son tableau de bord des obligations vertes NextGenerationEU 6 . Ce tableau de bord offre aux investisseurs un degré de transparence sans précédent quant à la manière dont sont investis les fonds levés par l’intermédiaire des obligations vertes NextGenerationEU. Il donne un aperçu en temps réel des mesures et des dépenses connexes qui bénéficient d’un financement au titre des obligations vertes. Ces données rassurent en outre les investisseurs sur le fait que la Commission émet des obligations vertes dans le respect des normes les plus élevées et conformément aux meilleures pratiques du marché. Sur la base de ce tableau de bord, la Commission publiera vers la fin de l’année 2022 un rapport annuel d’affectations, afin de fournir plus de données contextuelles ainsi que d’autres informations.
L’attrait intrinsèque des obligations vertes NextGenerationEU, dont témoigne la forte demande des investisseurs, renforcé par le niveau élevé de transparence quant à l’utilisation du produit, constitue une plateforme solide pour la construction du plus grand réservoir d’obligations vertes au monde. Le programme d’obligations vertes NextGenerationEU offre donc une occasion unique de construire une courbe d’obligations vertes particulièrement liquides.
Graphique 1: capture d’écran du tableau de bord des obligations vertes NextGenerationEU
5.Perspectives d’émission
Le 24 juin, la Commission a publié son plan de financement pour le reste de l’année 2022. Pour financer NextGenerationEU, la Commission envisage l’émission de 50 milliards d’EUR d’obligations de l’UE, complétée par des titres de créance à court terme de l’UE.
L’objectif de cette émission d’obligations constitue une estimation fiable et prudente, fondée sur les dernières prévisions concernant les décaissements attendus au second semestre 2022 au titre de NextGenerationEU. Les montants prévus comprennent les décaissements programmés dans le cadre des plans nationaux de relance récemment approuvés 7 . Étant donné que les décaissements effectifs dépendront des mises à jour régulières de la mise en œuvre de l’instrument de relance NextGenerationEU, ils pourraient s’écarter des prévisions en ce qui concerne le calendrier et les montants précis. Toutefois, les écarts éventuels ne devraient pas avoir d’incidence significative sur l’objectif fixé dans le plan de financement mais, sur la base de l’expérience acquise à ce jour avec NextGenerationEU, devraient très probablement entraîner une modification dans le calendrier des décaissements. Dans le cas peu probable d’un écart significatif entre les décaissements et les prévisions, la Commission peut modifier l’objectif fixé pour l’émission obligataire.
Alors que le plan de financement se concentre sur le financement des décaissements au titre de NextGenerationEU, la Commission a également fourni une indication des décaissements qu’elle envisage de proposer dans le cadre d’autres programmes, notamment l’instrument SURE et l’assistance macrofinancière (AMF) aux pays tiers. De la sorte, les investisseurs disposent d’une vue d’ensemble des montants que l’UE est susceptible de mettre sur le marché compte tenu des prévisions et des engagements actuels sur le plan des politiques. Le plan de financement de NextGenerationEU pour le second semestre de 2022 sera donc mis en œuvre parallèlement aux opérations visant à lever jusqu’à 9 milliards d’EUR pour les prêts AMF envisagés en faveur de l’Ukraine et jusqu’à 6,6 milliards d’EUR pour l’instrument SURE. Ces opérations seront organisées parallèlement à l’émission des titres de créance NextGenerationEU, dans le cadre d’un programme d’émission intégré fondé sur un cycle mensuel régulier d’opérations syndiquées et d’adjudications. En outre, il se peut que des prêts AMF de moindre envergure en faveur de pays voisins soient financés par des placements privés occasionnels.
6.Conclusion
Après des débuts prometteurs en 2021, les six derniers mois ont démontré la capacité de la Commission à réaliser ses opérations de financement dans des conditions de marché de plus en plus difficiles. L’appui soutenu des investisseurs en faveur des obligations NextGenerationEU montre que l’UE est désormais un émetteur à grande échelle bien établi et digne de confiance sur les marchés des capitaux d’emprunt en euros. La stratégie de financement diversifiée, comprenant des techniques de financement (syndicats et adjudications) et des instruments de financement (obligations et titres de créance) utilisés par des émetteurs souverains, a joué un rôle déterminant dans la gestion de la volatilité du marché. De la sorte, la Commission peut continuer à soutenir les États membres sur la voie de la reprise après la pandémie de COVID-19 et renforcer leur résilience face aux défis à venir.
Les obligations NextGenerationEU ont été affectées par la forte hausse des taux d’intérêt au cours de cette période, à l’instar des émetteurs souverains, des émetteurs supranationaux et d’autres émetteurs d’obligations à l’échelle mondiale. Le coût moyen du financement est supérieur de plus d’un point de pourcentage à celui des six derniers mois. Toutefois, les obligations NextGenerationEU continuent de se comporter relativement bien, ce qui reflète la qualité inhérente du crédit de l’UE et la forte reconnaissance de l’UE en tant qu’émetteur social, vert et axé sur la valeur.
Au cours des six premiers mois de 2022 également, les émissions d’obligations vertes NextGenerationEU ont plus que doublé tandis que le tableau de bord des obligations vertes a été lancé, permettant de suivre en temps réel la manière dont les États membres utilisent les fonds levés au moyen d’obligations vertes.
Le plan de financement pour le second semestre de 2022 fournit une indication complète et précise des projets de financement de la Commission pour le reste de l’année, sur la base des engagements actuels sur le plan des politiques. Il indique clairement la manière dont la Commission continuera de mobiliser des fonds pour la transition climatique et pour la relance économique et sociale de l’UE dans des conditions aussi avantageuses que possible pour l’UE et ses États membres.