| CELEX | 52022DC0388 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | lundi 8 août 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 8.8.2022
COM(2022) 388 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport 2015-2020 sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage en faveur des anciens agents temporaires ou contractuels et des assistants parlementaires se trouvant sans emploi après la cessation de leurs fonctions auprès d’une institution de l’Union européenne
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Rapport 2015-2020 sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage en faveur des anciens agents temporaires ou contractuels et des assistants parlementaires se trouvant sans emploi après la cessation de leurs fonctions auprès d’une institution de l’Union européenne
Synthèse
Conformément au Régime Applicable aux autres Agents (RAA), l'allocation de chômage de l’UE est destinée à l'ancien agent temporaire (AT), agent contractuel (AC) ou assistant parlementaire accrédité (APA) se trouvant sans emploi contre son gré (excluant, par exemple, les agents démissionnaires) après la cessation de son service auprès d’une institution de l’Union européenne au sens de l’article 1er du statut de la fonction publique européenne 1 . Cette allocation vient en complément de l'éventuelle allocation de chômage nationale perçue par l’ancien agent.
Ces allocations sont payées par le Fonds de chômage (le «Fonds»). Ce Fonds est financé d’une part par les cotisations des agents couverts par le RAA, potentiellement bénéficiaires et, d’autre part, par les cotisations de l'employeur desdits agents.
Les conditions d’octroi de cette allocation, les catégories de bénéficiaires ainsi que les taux de contributions ont connu de substantielles modifications lors des dernières réformes statutaires, affectant notamment la trésorerie du Fonds.
La réforme du statut des fonctionnaires et du RAA de l'Union européenne, entrée en vigueur le 1er mai 2004, a introduit dans le RAA une nouvelle catégorie d'agents engagés par contrat (à savoir les AC) ainsi que de nouvelles règles de contribution au Fonds de chômage.
Conformément au règlement n° 160/2009 du Conseil du 23 février 2009 modifiant le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes 2 , les APA sont désormais également couverts par le Fonds de chômage.
La réforme du statut des fonctionnaires et RAA de l'Union européenne, entrée en vigueur le 1er janvier 2014 a modifié la durée maximale des contrats d'engagement des AC engagés en vertu de l’article 3 ter du RAA (ci-après «AC 3 ter») qui est passée de 3 à 6 ans.
Les articles 28 bis, paragraphe 11, et 96, paragraphe 11 du RAA, prévoient une obligation pour la Commission de présenter tous les deux ans un rapport sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage. En outre, indépendamment du présent rapport, la Commission peut, par voie d’actes délégués, conformément aux articles 111 et 112 du statut, adapter les contributions prévues à l’article 28 bis, paragraphe 7, et l’article 96, paragraphe 7, du RAA si l’équilibre du régime l’exige.
Pour faciliter le suivi de l’évolution du Fonds, la Commission établit toujours ce rapport semestriel avec une période de référence de cinq ans. Le rapport précédent couvrait la période 2013-2018 3 et la période de référence du présent rapport va de décembre 2015 à décembre 2020.
Évolution du Fonds
Alors qu’en 2015 le Fonds de chômage présentait un déficit courant de 3 millions d'euros et que la réserve cumulée du Fonds de chômage était passée de 16,1 millions d'euros au début de 2009 à 2 millions d'euros à la fin 2015, la réserve du Fonds de chômage s’est reconstituée et s’élève à plus de 29 millions d'euros à la fin de l’année 2020.
Évolution nombre de prestations payées
Durant la période de référence, on observe une augmentation de 31 % du nombre d'allocations de chômage mensuelles. Cette évolution est notamment liée aux facteurs conjoncturels suivants:
-l’extension de la durée des contrats AC 3 ter de 3 à 6 ans par la réforme du statut de 2014 qui a eu pour conséquence une diminution du nombre des fins de contrats des AC en 2015-2016,
-les fins de contrats des APA, liés à la fin de la législature parlementaire en 2019.
-une augmentation importante du nombre de prestations pour les AT en 2020 (+56 %), correspondant aux départs des AT employés par les cabinets (mars 2020).
En 2020, en raison de la fin de la législature précédente, près de 14 000 prestations mensuelles ont été exécutées soit plus du double des prestations payées en 2016.
Évolution de l’allocation mensuelle moyenne (EUR)
L’allocation mensuelle moyenne reste stable pour les AT. Durant la période 2017-2020, on observe une légère augmentation de l’allocation moyenne des AC et une légère diminution pour la population APA, résultant notamment de l’augmentation du nombre d’allocations versées. L’allocation de chômage moyenne oscille entre 1 900 et 2 500 euros. Par ailleurs, la durée moyenne du bénéfice de l'allocation est relativement stable depuis 2015 et varie entre 8 et 10 mois (voir tableau page 11.1).
Cadre réglementaire
1.1Description du régime
La réforme du statut des fonctionnaires et du RAA, entrée en vigueur le 1er mai 2004 a modifié la base légale qui régissait l'éligibilité au bénéfice du Fonds de chômage ainsi que les règles de contribution à ce dernier, et ce, depuis 1985. Les modifications peuvent être résumées comme suit:
| Avant mai 2004 | Après mai 2004 |
| une couverture contre les risques de chômage uniquement pour les agents temporaires (AT) qui cessent leurs fonctions. | une nouvelle catégorie d'agent engagé par contrat (à savoir agent contractuel - AC) bénéficiant de la couverture contre les risques de chômage. |
| un taux de contribution de 0,4 % pour la contribution de l’agent et de 0,8 % pour la contribution de l’employeur. | nouvelles règles de contribution au Fonds de chômage (à savoir un accroissement du taux de contribution fixé à 0,81 % pour la contribution de l’agent et à 1,62 % pour la contribution de l’employeur et un abattement forfaitaire de 1 050,30 euros pour les agents contractuels 3 ter ainsi que les APA et de 1 400,41 euros pour les agents temporaires). |
| le bénéfice d’une allocation de chômage limité à une durée ne pouvant pas dépasser 24 mois. | le bénéfice de l’allocation de chômage est limité à un tiers de la période effectivement prestée comme agents temporaires (AT), agents contractuels (AC) ou assistants parlementaires accrédités (APA) et pour une durée ne pouvant pas dépasser 36 mois. L'allocation est plafonnée à partir du 7ème mois de chômage et l'allocation minimale (plancher) a été revalorisée. |
Le tableau ci-après présente les plafonds et les planchers applicables selon les différentes populations:
en euros, montant au 1er janvier 2021
|
| AT | AC | APA |
| Plafond (à partir du 7ème mois) | 3 080,90 | 2 310,64 | 2 391,63 |
| Plancher | 1 540,45 | 1 155,33 | 1 016,43 |
Les montants des abattements forfaitaires, des plafonds et des planchers sont mis à jour annuellement, de la même manière que les rémunérations et conformément à l’article 65 du statut.
Les allocations familiales éventuelles s’ajoutent à l'allocation de chômage. La cotisation au régime commun d’assurance maladie (RCAM) de l’Union européenne (5,1 % du salaire de base de référence du chômeur) est à la charge du Fonds.
1.2Cadre juridique
-Article 28 bis du RAA tel qu’amendé par le règlement n° 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013.
-Article 96 du RAA et article 5 de l’annexe au RAA tels qu'amendés par le règlement n° 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013.
-Articles 135 et 136 du RAA tels qu'amendés par le règlement n° 1239/2010 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2010 (JO L 338 du 22.12.2010) 4 .
-Article 65, paragraphe 1, du statut portant sur l'actualisation des rémunérations et de certains montants.
-Règlement nº 91/88 de la Commission du 13.01.1988, fixant les dispositions d’exécution de l’article 28 bis du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO L 11 du 15.1.1989) 5 .
-Réglementation de la Commission du 14.7.1988, après commun accord constaté par le président de la Cour de justice le 4.7.1989, fixant les modalités d’application des dispositions relatives à l’octroi de l’allocation de chômage aux agents temporaires en exécution de l’article 28 bis, paragraphe 10, du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne.
2La situation de caisse et d'exercice 2015-2020 du Fonds de chômage
Cette section présente les évolutions du Fonds de chômage et plus particulièrement ses dépenses et ses recettes.
Les montants repris sous le terme «Allocations de chômage» intègrent systématiquement l’allocation de chômage de base et les éventuelles allocations familiales. Les prestations sociales perçues au niveau national (allocations de chômage, allocations familiales, remboursements de frais médicaux, prime de naissance, etc.) sont déduites. Enfin, comme indiqué plus haut (1.1), la contribution au RCAM est financée par le Fonds de chômage (5,1 % du salaire de base de référence du chômeur).
Le Fonds de chômage utilise deux instruments de gestion pour ses dépenses et recettes:
·un compte courant pour l’encaissement des recettes et le paiement des allocations;
·des comptes à terme pour le placement des surplus cumulés.
2.1Situation de «caisse»: résultats courants et soldes cumulés 2015-20
Dans le cadre d’une comptabilité de caisse, les transactions sont enregistrées uniquement lorsqu’il y a une entrée ou une sortie d’argent.
Le tableau 1 présente un récapitulatif des recettes et des dépenses telles qu’inscrites dans la comptabilité, ainsi que le solde courant qui en découle.
Le tableau 2 présente l’évolution des avoirs financiers du Fonds de chômage sur le compte courant intégré dans la comptabilité de la Commission européenne (partie I) et sur les comptes de placement gérés par la DG BUDG (avant 2019 DG ECFIN) (partie II). La troisième partie présente les surplus cumulés consolidés sur ces deux comptes (partie III).
Le tableau 3 présente le solde cumulé du fonds de chômage. Depuis 2015, le surplus cumulé a augmenté significativement jusqu’en 2018, pour atteindre un plateau en 2019 (30.7 millions d’euros), et est en baisse fin 2020 (29 millions d’euros).
Ceci s’explique par le fait que les dépenses sont influencées par le changement de législature. En effet, les dépenses liées aux APA diminuent significativement à partir de 2016 et augmentent significativement dès 2019 pour atteindre un maximum en 2020.
Les recettes liées aux contributions des différentes institutions et Agences augmentent près de 10 millions EUR sur la période concernée.
2.2Situation d'exercice: résultats courants 2015-2020
Dans le cadre d’une comptabilité d'exercice, les transactions sont inscrites dans la comptabilité au moment où la contribution au Fonds de chômage ou le paiement de l’allocation de chômage sont dues. Ainsi,
·certaines contributions reçues au début de l’année N couvrent des périodes d’activité de la fin de l’année N-1.
·certains montants payés au début de l’année N couvrent des périodes de chômage de la fin de l’année N-1.
Conformément aux normes comptables applicables, ces transactions sont imputées sur l’exercice N-1.
Le tableau 4 présente les recettes et dépenses selon cette logique, reflétant ainsi la situation «d'exercice» annuelle des recettes et dépenses du Fonds de chômage.
Une augmentation importante des dépenses est observée de 2013 à 2015 en raison principalement au changement de législature du Parlement européen et de l’octroi du bénéfice de l’allocation de chômage aux APA éligibles. Cependant, à partir de 2016, ces dépenses ont diminué en raison de la fin des droits au chômage d’une majorité des APA et de la prolongation des contrats des AC de 3 à 6 ans (Réforme du statut de 2014). Ces dépenses ont de nouveau augmenté en 2019 et en 2020 de manière significative en raison du changement de législature du Parlement européen (mi-2019) et de la fin du mandat de la Commission (fin 2019).
Le solde courant du Fonds était déficitaire de plus de 3 millions d’euros en 2015; cependant, de 2016 à 2018, il affichait un surplus annuel d’environ 10 millions d’euros. Suite à un surplus plus limité en 2019, le fonds a enregistré un déficit de 0,5 million d’euros en 2020 en raison de la fin de la législature du Parlement européen et de la fin de mandat de la Commission.
Résultats courants 2015 -2020
2.3Situation d'exercice: ventilation des dépenses et recettes par institution et pour l’ensemble des agences 2015-2020
Le tableau 5 présente la ventilation des dépenses et des recettes par institution ainsi que pour l’ensemble des agences. La première partie du tableau présente les montants absolus et la seconde partie présente les pourcentages par rapport au total des dépenses et recettes. L'effet cyclique de fin de législature du Parlement européen y est particulièrement visible, avec une forte diminution de la dépense liée au Parlement européen de 6.5 millions d’euros entre 2015 et 2016 pour atteindre environ 3 millions d’euros en 2018. Elle augmente à nouveau à partir de 2019 pour atteindre son maximum en 2020 avec plus de 13 millions d’euros.
Les agences ont un niveau de contributions très supérieur aux dépenses. Cette situation résulte du fait qu’une partie de leur personnel bénéficie de contrats à durée indéterminée. Il est toutefois à noter que les dépenses liées aux anciens membres du personnel des agences diminuent jusqu’en 2018 pour augmenter à nouveau légèrement (5 millions d’euros) en 2020, soit une diminution de près de 19 % par rapport à 2015.
3Analyse des affiliés, des bénéficiaires et des allocations accordées
3.1Nombre d’affiliés et contribution moyenne
Le tableau 6 présente le nombre d’AT, d’AC et d’APA contribuant au Fonds de chômage, en service au 31 décembre de chaque année.
3.2Nombre de bénéficiaires d’une allocation de chômage en termes absolus et par rapport au nombre d’affiliés: «taux de chômage» au 31 décembre de chaque année
Le tableau 7 présente le nombre de personnes au chômage ayant reçu une allocation de chômage complète ou complémentaire au système national pour le mois de décembre de chaque année.
On note que le nombre de bénéficiaires ayant perçu une allocation au moins pendant un mois de l’année est fortement impacté par les effets de la fin de la législature précédente.
Une combinaison des données concernant les AT, les AC et les APA en service au 31 décembre reprises dans le tableau 6 et le nombre de chômeurs ayant reçu une allocation de chômage repris dans le tableau 7 permet de calculer le rapport entre le nombre de bénéficiaires du Fonds de chômage et le nombre d’affiliés au même Fonds. Le résultat est présenté dans le tableau 8.
Concernant les AT, le pourcentage de bénéficiaires de l’allocation-chômage par rapport aux affiliés reste stable (3 %). Quant aux AC, le pourcentage de bénéficiaires par rapport aux affiliés est en nette augmentation puisqu’il a doublé (1,83 % à 3,56 %).
Pour les années 2019 et 2020, en raison de la fin de législature du Parlement, on note un nombre élevé d'anciens APA bénéficiant de l’allocation (400 en 2019 puis 291 en 2020). Dès lors, le pourcentage de bénéficiaires par rapport aux affiliés est significatif (respectivement 22 % et 15 %) alors qu’il est normalement compris entre 2 et 3 % pour les autres années. Ceci est cohérent avec les observations faites à l’occasion de la fin de la législature précédente.
3.3Nombre d’allocations de chômage mensuelles, montant moyen, bénéficiaires et pays de résidence de ces derniers
Conformément aux articles 28, paragraphe 4 et 96, paragraphe 4 du RAA, une allocation de chômage est versée pour une durée correspondant à un tiers de la période de service mais ne pouvant excéder 36 mois. Le tableau 9 ci-dessous présente le nombre d’allocations de chômage mensuelles versées à l’ensemble des bénéficiaires par année. Ce tableau illustre l’impact sur les APA du changement de législature parlementaire et sur les TA du changement de Commission (impact en 2015 et 2020).
Le tableau 10 ci-dessous présente le montant moyen de l’allocation de chômage par catégorie de bénéficiaires. Ce montant correspond aux dépenses totales annuelles par type de chômeur-bénéficiaire (AT, AC et APA) divisées par le nombre de mensualités versées. Il est à noter qu’une allocation liée à un mois déterminé peut être complète ou ne représenter qu’une fraction au prorata du nombre de jours pendant lesquels la personne a effectivement bénéficié de l’allocation de chômage.
Si les montants payés aux différents allocataires en 2020 sont relativement stables par rapport à l’année précédente. On remarquera cependant une légère diminution chez les APA qui résulte notamment de la dégressivité de l’allocation-chômage.
Le tableau 11.1 présente la durée moyenne exprimée en mois du bénéfice de l'allocation de chômage versée pendant une année incluant d’éventuelles prestations antérieures dues. Cette durée correspond au nombre total des jours payés jusqu’au 31 décembre de l’année indiquée divisé par le nombre de bénéficiaires de l'allocation de chômage. Le résultat ainsi obtenu est divisé par 30 pour obtenir la durée moyenne exprimée en mois de bénéfice de l'allocation de chômage.
On observe que la durée moyenne exprimée en mois du bénéfice de l'allocation de chômage est stable au cours des 6 dernières années et se situe entre 8 et 10 mois.
Les tableaux suivants représentent la durée de la période indemnisée par population (AC/AT et APA).
AC/AT:
APA:
On remarque que si la part relative aux dépenses induites par les APA par rapport aux dépenses globales est élevée en 2015, 2019 et 2020 (31 %, 33 % et 31 %), cela est dû tant à un effet de nombre qu'au niveau élevé du montant moyen de l'allocation mensuelle. La durée moyenne de la période indemnisée en 2015 et 2016 (13 mois) est quant à elle largement supérieure à celle des AC/AT, conséquence directe de l’augmentation du nombre d'APA bénéficiant de l'allocation de chômage. Cette durée diminue de manière conséquente ensuite avec un minimum en 2019 (5 mois), pour doubler l’année suivante à 10 mois.
Eu égard au principe de complémentarité du régime d'assurance contre le chômage, le pays de résidence du bénéficiaire d’une allocation de chômage a son importance notamment compte tenu des critères d’éligibilité à une allocation nationale qui varient d’un État membre à l’autre.
Le tableau 12 présente les pays de résidence des bénéficiaires qui ont reçu au moins une allocation mensuelle dans l’année.
Concernant le Royaume-Uni, il est à noter que jusqu’à la fin de la période de transition le 31 décembre 2020, le Royaume Uni était considéré comme un État membre 6 permettant aux anciens agents de percevoir l’allocation-chômage tout en résidant au Royaume-Uni. Par ailleurs, après la fin de la période de transition, et conformément à l’article 115 de l’accord de retrait, les articles 28 bis, 96 et 136 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne s'appliqueront aux autres agents de l'Union de toute nationalité, y compris les anciens autres agents, qui ont cotisé au régime de chômage de l'Union avant la fin de la période de transition s'ils résident au Royaume-Uni et sont enregistrés auprès des services du chômage du Royaume-Uni.
En 2015, près de la moitié des bénéficiaires étaient enregistrés comme demandeur d’emploi en Belgique. Cette proportion reste stable durant la période de référence et oscille entre 42,86 % et 49,47 %.
4CONCLUSIONS
4.1Période 2015-2020
Une succession d’exercices positifs entre 2016 et 2019 a permis de maintenir la réserve à plus de 29 millions d’euros malgré un déficit de 1,3 million d’euros enregistré en 2020.
Conformément aux conclusions du précédent rapport sur la situation financière du régime d’assurance contre le chômage, la Commission a procédé à un suivi régulier de la situation d'exercice du régime. En particulier, la Commission a continué à évaluer si l’équilibre du régime nécessitait un ajustement des taux de contribution au financement du régime, ce qui n'a pas été le cas jusqu’à la fin de l’année 2020.
4.2Perspectives du Fonds de chômage à court et moyen terme
Sur la base des observations passées, il semble que la réserve substantielle dégagée à la fin de l’année 2020 continuera de croître jusqu’à la fin de la législature actuelle et la transition vers le nouveau mandat du collège des commissaires en 2024-2025.
Il convient également de souligner qu’il existe d’autres facteurs susceptibles d’accroître les dépenses, tels que le recours à des agents temporaires à la Commission, l’inflation ainsi que le contexte économique incertain que nous connaissons actuellement.
La Commission évaluera donc les opportunités de placement des montants de la réserve au regard des conditions du marché. Elle assurera par ailleurs un suivi régulier de la situation financière du régime déficitaire en 2020 avant d’évaluer toute possibilité de réviser, conformément à l’article 28 bis, paragraphe 10 du RAA, les modalités de l’équilibre et la stabilité financière du Fonds.