| CELEX | 52022DC0483 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | vendredi 23 septembre 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.9.2022
COM(2022) 483 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, À LA COMMISSION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE ET AU COMITÉ DE L’EMPLOI
Rapport sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19 au titre de l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil
SURE: deux ans plus tard
Résumé
Le présent rapport est le quatrième rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). Il confirme les résultats décrits dans les rapports précédents, présente le fonctionnement et l’utilisation de l’instrument à ce jour et examine son incidence socioéconomique. SURE est un instrument de crise, doté d’une enveloppe de 100 milliards d’EUR, créé par l’Union européenne (UE) afin d’aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs dans le contexte de la pandémie de COVID-19. SURE est également une manifestation forte de la solidarité entre les États membres par l’intermédiaire de l’UE: tous les États membres sont convenus de fournir des garanties bilatérales à l’UE de manière à ce que l’Union puisse emprunter sur les marchés à des conditions très avantageuses afin de financer les prêts SURE.
Un nouvel instrument mis en place rapidement pour répondre aux conséquences socioéconomiques de la pandémie
L’instrument a été mis en œuvre rapidement et sans heurts. Dans le cadre de la réponse initiale de l’UE à la pandémie, la Commission a proposé le règlement SURE le 2 avril 2020 et le règlement a été adopté par le Conseil le 19 mai 2020. L’enveloppe financière de 100 milliards d’EUR a été mise à disposition le 22 septembre 2020, une fois que tous les États membres ont eu signé les accords de garantie. La Commission a accéléré la mise en œuvre de l’instrument, en étroite collaboration avec les États membres. La majeure partie de l’assistance financière accordée a été versée en sept mois seulement, d’octobre 2020 à mai 2021. Un nouveau versement a été effectué en mars 2022 pour satisfaire les États membres qui préféraient recevoir des fonds ultérieurement.
L’UE a émis pour la première fois des obligations sociales afin de financer l’assistance financière apportée aux États membres au titre de SURE. Le présent rapport répond aux exigences du règlement SURE, mais il fournit également les informations pertinentes prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE et confirme à nouveau que les dépenses SURE s’inscrivaient bien dans la ligne des objectifs de développement durable des Nations unies.
La Commission a émis avec succès 2,2 milliards d’EUR supplémentaires d’obligations sociales SURE en mars 2022. La forte sursouscription de l’obligation émise illustre encore davantage la confiance des investisseurs dans la capacité de financement de l’UE et dans la solidité du programme SURE. Après cette huitième émission d’obligations sociales SURE et les versements correspondants, 91,8 milliards d’EUR d’assistance financière au titre de SURE avaient été versés à 19 États membres, ce qui correspond à la quasi-totalité du montant octroyé par le Conseil (93,3 milliards d’EUR, après la récente décision d’exécution du Conseil relative à la Roumanie).
La poursuite de l’utilisation de SURE par les États membres bénéficiaires
Le présent rapport confirme les estimations antérieures selon lesquelles SURE a soutenu environ 31,5 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises en 2020, au moment de la flambée de la pandémie. Cela représente, dans les États membres bénéficiaires, près d’un tiers de l’emploi total et des entreprises. Les PME ont été les principales bénéficiaires de l’assistance financière au titre de SURE. Les secteurs les plus soutenus étaient les services à forte intensité de contacts (services d’hébergement et de restauration, commerce de gros et de détail) et le secteur manufacturier.
En 2021, en particulier au cours du premier semestre de l’année, lorsque la pandémie continuait à faire des ravages, SURE a continué de soutenir quelque 9 millions de personnes et plus de 800 000 entreprises. Des mesures de soutien économique étaient encore nécessaires au cours du premier semestre de 2021, mais elles ont ensuite été progressivement supprimées, étant donné que les conséquences économiques et sanitaires de la pandémie se sont atténuées plus tard dans l’année, en raison des vaccinations et de l’adaptation des économies aux changements induits par la pandémie de COVID-19.
Au cours du premier semestre de 2022, alors que la plupart des dépenses au titre de SURE étaient progressivement supprimées, plusieurs États membres ont encore prolongé leurs dispositifs de chômage partiel liés à la pandémie. La plupart des États membres n’ont plus eu recours à SURE en 2022 et l’atténuation des incidences de la pandémie a entraîné une baisse des dépenses mensuelles au titre de SURE, qui ont représenté des montants négligeables. Dans le même temps, on estime que les dépenses réduites en 2022 ont encore permis de soutenir environ 220 000 personnes et 10 000 entreprises dans trois États membres.
Presque toutes les dépenses publiques prévues au titre de SURE ont désormais été effectuées. Les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE devraient désormais atteindre 119 milliards d’EUR dans les États membres bénéficiaires. Ce montant est largement supérieur à l’assistance financière totale accordée (93 milliards d’EUR), étant donné que quelques États membres ont complété le financement SURE sur des mesures éligibles par un financement national, ce qui montre la pertinence des mesures soutenues par SURE pour les États membres. La moitié des dépenses publiques totales consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE ont été affectées à des dispositifs de chômage partiel. En outre, un tiers a été affecté à des mesures similaires pour les travailleurs indépendants. Le reste des dépenses publiques a été affecté à des mesures de subventions salariales et à des mesures liées à la santé. Le caractère accessoire des dépenses liées à la santé, qui ne représentent que 3,2 % des dépenses totales, a de nouveau été confirmé, alors que 38 % d’entre elles concernaient des mesures prises sur le lieu de travail afin d’assurer une reprise sans risque des activités, comme le suggère le règlement SURE.
L’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevée pour la grande majorité des États membres et fait actuellement l’objet de mesures dans deux États membres où elle était plus faible. En juillet 2022, le Conseil a modifié la décision d’exécution concernant la Roumanie afin d’y inclure 21 mesures supplémentaires et de réduire le montant accordé au montant déjà décaissé (3 milliards d’EUR). Cela a considérablement réduit, à hauteur de trois quarts environ, l’important écart d’absorption constaté dans les rapports semestriels précédents. En Pologne, un écart modéré d’absorption entre les dépenses totales et le montant octroyé a été confirmé. Un dialogue technique avec la Commission est en cours afin d’inclure des mesures éligibles supplémentaires dans la décision d’exécution. La mise en œuvre de l’assistance financière au titre de SURE continuera de faire l’objet d’un suivi étroit dans les deux États membres.
Une évaluation actualisée de l’incidence de SURE
La réponse politique à la crise de la COVID-19, y compris SURE, a effectivement permis à environ 1,5 million de personnes de ne pas perdre leur emploi en 2020. Cette même année, malgré la forte baisse de la production économique, la hausse du chômage dans les États membres bénéficiaires a été modérée et nettement inférieure à ce qui était prévu. Cet objectif a été atteint en permettant aux salariés de rester dans leurs entreprises et en maintenant l’activité des travailleurs indépendants, ce qui a également empêché une augmentation des inégalités sur le marché du travail en réduisant la dispersion des taux de chômage, en particulier entre les bénéficiaires de SURE. Cela contraste avec les évolutions qui ont eu lieu au lendemain de la crise financière mondiale.
La protection de l’emploi au cours des deux premières années de la pandémie a également rendu possible une reprise plus rapide en 2021 que lors des précédentes crises. Les données d’enquête montrent que SURE a soutenu les secteurs les plus touchés par la pandémie en 2021. Les dépenses au titre de SURE ont également été concentrées au cours du premier semestre, lorsque les mesures de confinement étaient plus strictes. Cela suggère que SURE a ciblé les besoins les plus urgents en soutenant les secteurs les plus touchés.
On estime actuellement que l’assistance financière au titre de SURE a permis aux États membres d’économiser 8,5 milliards d’EUR au total en paiements d’intérêts. Ce chiffre a augmenté avec la huitième opération SURE en mars 2022.
La persistance des événements exceptionnels justifiant SURE
Alors que les mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 devraient être progressivement supprimées, le risque d’une possible résurgence de la pandémie dans l’UE demeure. Si la plupart des États membres ont presque entièrement supprimé les restrictions liées à la COVID-19 en 2022, le risque d’une résurgence du virus cet hiver subsiste.
Le reste de l’assistance financière au titre de SURE restera disponible jusqu’au 31 décembre 2022. Une assistance financière de plus de 6 milliards d’EUR reste actuellement disponible jusqu’au 31 décembre 2022. Ce montant devrait diminuer sensiblement d’ici la fin de 2022, étant donné que plusieurs États membres ont manifesté leur intérêt à recevoir une assistance financière supplémentaire au titre de SURE.
Introduction
Le présent rapport est le quatrième rapport semestriel sur l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). SURE a été créé par l’Union européenne (UE) en mai 2020 pour aider les États membres à protéger les emplois et les revenus des travailleurs pendant la pandémie de COVID-19 1 . Cet instrument fournit aux États membres demandeurs une assistance financière de l’Union (jusqu’à 100 milliards d’EUR) sous la forme de prêts à des conditions favorables. L’objectif des prêts est de contribuer à financer les dispositifs de chômage partiel des États membres ou les mesures similaires prises afin de protéger les salariés et les travailleurs indépendants, ainsi qu’à financer, à titre accessoire, certaines mesures liées à la santé, en particulier sur le lieu de travail.
Le présent rapport semestriel est une obligation légale. Il est adopté par la Commission européenne (ci-après la «Commission») conformément à l’article 14 du règlement (UE) 2020/672 du Conseil (ci-après le «règlement SURE») 2 afin de satisfaire à son obligation de rendre compte au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et financier (CEF) et au Comité de l’emploi 3 . Le prochain rapport devrait être présenté avant la fin du mois de mars 2023. La date butoir pour inclure des informations dans le présent rapport a été fixée au 7 juin 2022 pour les déclarations des États membres et au 28 août 2022 pour les données épidémiologiques 4 .
Le présent rapport présente des données nouvelles ou actualisées qui confirment, en juin 2022, les évaluations positives de SURE présentées dans les rapports semestriels précédents. Ses principales constatations peuvent être résumées comme suit:
-selon les estimations, environ 31,5 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises ont été soutenues par SURE en 2020;
-9 millions de personnes et plus de 800 000 entreprises ont été couvertes par SURE en 2021 dans 13 États membres, avec une atténuation progressive nette en 2022, où 220 000 personnes et 10 000 entreprises étaient couvertes dans trois États membres;
-selon les estimations, les mesures nationales relatives au marché du travail soutenues par SURE ont contribué à réduire efficacement le chômage d’environ 1,5 million de personnes en 2020;
-cette action a également contribué à réduire les inégalités sur le marché du travail en limitant la dispersion des taux de chômage, en particulier entre les bénéficiaires de SURE;
-19 États membres ont bénéficié d’une assistance financière au titre de SURE et sept d’entre eux ont bénéficié d’un soutien complémentaire 5 ;
-plus de 93 milliards d’EUR ont été alloués, après la réduction du montant accordé dans un État membre, et près de 92 milliards d’EUR ont été décaissés;
-la moitié de l’assistance financière au titre de SURE a été allouée aux États membres pour soutenir des dispositifs de chômage partiel et un tiers pour soutenir des mesures similaires en faveur des travailleurs indépendants;
-3,2 % ont été alloués à des mesures liées à la santé, qui sont «accessoires» conformément au règlement SURE. Plus d’un tiers de ce montant concernait des mesures prises sur le lieu de travail;
-l’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevée pour 17 des 19 États membres bénéficiaires;
-l’absorption s’est considérablement améliorée dans un État membre, à la suite d’une modification de la décision d’exécution du Conseil, et fait l’objet d’un suivi attentif dans un autre 6 ;
-outre les retombées positives en matière sociale et d’emploi, les États membres ont économisé, selon les estimations, 8,5 milliards d’EUR sur les paiements d’intérêts;
-plus de 6 milliards d’EUR sont encore disponibles au titre de SURE au moins jusqu’à la fin de 2022, ce qui correspond à la disposition de temporisation qui s’applique en l’absence de prolongation, qui nécessiterait une décision du Conseil sur la base d’une proposition de la Commission s’appuyant sur la persistance des perturbations économiques causées par la pandémie de COVID-19.
Le présent rapport actualise les informations contenues dans les trois premiers rapports semestriels relatifs à SURE et fournit des analyses supplémentaires. Il couvre les évolutions institutionnelles intervenues depuis la date butoir du troisième rapport (début mars 2022), parmi lesquelles le versement de 2,2 milliards d’EUR en mars et la modification de la décision d’exécution du Conseil concernant la Roumanie afin de remédier à l’écart d’absorption dans ce pays. L’analyse présentée dans les précédents rapports est actualisée, en ce qui concerne notamment les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE (en s’appuyant sur les déclarations semestrielles fournies par les États membres en juin 2022) et l’estimation de l’incidence de SURE (à partir des chiffres macroéconomiques les plus récents). Elle examine plus en détail l’évolution de la situation en 2022, notamment en ce qui concerne la couverture des salariés, des travailleurs indépendants et des entreprises.
Un examen plus approfondi des systèmes de contrôle et d’audit, visant directement à garantir le respect des obligations découlant de l’accord de prêt, sera réalisé dans le prochain rapport semestriel concernant SURE. Les États membres doivent garantir la bonne utilisation des fonds au niveau national, empêcher les irrégularités et les fraudes et recouvrer les fonds utilisés abusivement, conformément au règlement SURE et aux accords de prêt bilatéraux. Afin de s’assurer que les États membres disposent des systèmes nécessaires pour respecter cette obligation, la Commission a mené une enquête ad hoc le 18 janvier 2022. Les résultats ont été consignés dans le troisième rapport semestriel. La Commission entend donner suite à cette enquête afin de mettre à jour et de compléter les informations déjà recueillies et d’en rendre compte dans le prochain (cinquième) rapport.
Le rapport s’articule en cinq sections. La section I décrit l’assistance financière octroyée aux États membres, notamment les montants versés et en suspens et le calendrier de remboursement correspondant. La section II résume les dépenses publiques totales effectuées par les États membres en faveur des mesures nationales soutenues par SURE 7 . La section III actualise et étend l’évaluation initiale de l’incidence de SURE fournie dans les précédents rapports. La section IV examine les événements exceptionnels justifiant la continuation de SURE. Enfin, la section V contient le rapport que la Commission s’est engagée à établir en vertu de la section 2.4 du cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE, qui est intégré au présent rapport 8 .
I.L’utilisation de l’assistance financière au titre de SURE: montants octroyés et versés et autres aspects financiers
1.1 Vue d’ensemble des États membres bénéficiaires et des montants octroyés
L’assistance financière totale accordée au titre de SURE s’élève désormais à 93,3 milliards d’EUR, contre 94,4 milliards d’EUR dans le précédent rapport SURE. Cette évolution est due à la décision du Conseil du 18 juillet 2022 de réduire le montant total accordé à la Roumanie de 1,1 milliard d’EUR, à la suite d’une proposition de la Commission et en accord avec les autorités roumaines 9 . Aucune nouvelle aide financière n’a été accordée depuis le précédent rapport de mars 2022. Dans le même temps, plusieurs États membres se sont déclarés intéressés par une assistance financière supplémentaire au titre de SURE d’ici la fin de l’année 10 .
Tableau 1: Vue d’ensemble du soutien octroyé au titre de SURE (en EUR)
| État membre | Montant total octroyé* | Dont complément | Montant versé* | Montant en suspens |
| Belgique | 8 197 530 000 | 394 150 000 | 8 197 000 000 | 0 |
| Bulgarie | 511 000 000 11 | 0 | 511 000 000 | 0 |
| Chypre | 603 770 000 | 124 700 000 | 603 000 000 | 0 |
| Tchéquie | 2 000 000 000 | 0 | 2 000 000 000 | 0 |
| Grèce | 5 265 000 000 | 2 537 000 000 | 5 265 000 000 | 0 |
| Espagne | 21 324 820 449 | 0 | 21 324 000 000 | 0 |
| Croatie | 1 020 600 000 | 0 | 1 020 000 000 | 0 |
| Italie | 27 438 486 464 | 0 | 27 438 000 000 | 0 |
| Lituanie | 957 260 000 | 354 950 000 | 957 000 000 | 0 |
| Lettonie | 305 200 000 | 112 500 000 | 305 000 000 | 0 |
| Malte | 420 817 000 | 177 185 000 | 420 000 000 | 0 |
| Pologne | 11 236 693 087 | 0 | 9 736 000 000 | 1 500 000 000 |
| Portugal | 5 934 462 488 | 0 | 5 934 000 000 | 0 |
| Roumanie | 3 000 000 000 | 0 | 3 000 000 000 | 0 |
| Slovénie | 1 113 670 000 | 0 | 1 113 000 000 | 0 |
| Slovaquie | 630 883 600 | 0 | 630 000 000 | 0 |
| Hongrie | 651 470 000 | 147 140 000 | 651 000 000 | 0 |
| Irlande | 2 473 887 900 | 0 | 2 473 000 000 | 0 |
| Estonie | 230 000 000 | 0 | 230 000 000 | 0 |
| Total | 93 315 550 988 | 3 847 625 000 | 91 807 000 000 | 1 500 000 000 |
*Lors de l’exécution des versements, les montants octroyés ont été arrondis à la baisse pour des raisons opérationnelles.
1.2 Versements effectués, montants en suspens et calendrier de remboursement applicable
La Commission a émis avec succès 2,2 milliards d’EUR supplémentaires d’obligations sociales SURE au nom de l’UE le 22 mars 2022. Malgré un environnement de marché de plus en plus difficile en raison de la guerre en Ukraine, l’intérêt des investisseurs est resté fort. L’obligation à 15 ans disposait d’un carnet d’ordres de 35 milliards d’EUR, ce qui la rendait 16 fois sursouscrite et témoigne de la confiance des investisseurs dans la capacité de financement de l’UE et dans le programme SURE. Les 2,2 milliards d’EUR ont été décaissés le 29 mars 2022: 1,5 milliard d’EUR pour la Pologne, 523 millions d’EUR pour le Portugal et 147 millions d’EUR pour la Hongrie.
En août 2022, près de 92 milliards d’EUR d’assistance financière au titre de SURE avaient été versés à 19 États membres (voir tableau 1). Cela représente 98 % de l’assistance financière totale au titre de SURE octroyée par le Conseil. Le versement du 1,5 milliard d’EUR restant de l’aide financière accordée à la Pologne a été reporté jusqu’à ce que le problème de l’absorption des fonds soit résolu (voir la section 2.1.2). De plus amples informations sur les opérations SURE et les versements en faveur des États membres figurent dans les tableaux A2 et A3 de l’annexe.
Les prêts accordés aux États membres conservent une échéance moyenne de 14,5 ans, proche du maximum de 15 ans prévu par les décisions d’exécution du Conseil respectives. Le tableau 2 présente des informations sur le calendrier de remboursement du principal et des intérêts.
Tableau 2: Calendrier de remboursement des prêts SURE en cours de l’UE
| Année civile | Principal | Intérêts | Total SURE |
| 2021 |
| 35 480 000 | 35 480 000 |
| 2022 |
| 111 110 000 | 111 110 000 |
| 2023 |
| 151 404 400 | 151 404 400 |
| 2024 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2025 | 8 000 000 000 | 146 912 500 | 8 146 912 500 |
| 2026 | 8 000 000 000 | 146 912 500 | 8 146 912 500 |
| 2027 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2028 | 10 000 000 000 | 146 912 500 | 10 146 912 500 |
| 2029 | 8 137 000 000 | 146 912 500 | 8 283 912 500 |
| 2030 | 10 000 000 000 | 146 912 500 | 10 122 500 000 |
| 2031 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2032 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2033 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2034 |
| 146 912 500 | 146 912 500 |
| 2035 | 8 500 000 000 | 146 912 500 | 8 646 912 500 |
| 2036 | 9 000 000 000 | 146 912 500 | 9 146 912 500 |
| 2037 | 2 170 000 000 | 128 912 500 | 2 298 912 500 |
| 2038 |
| 104 500 000 | 104 500 000 |
| 2039 |
| 104 500 000 | 104 500 000 |
| 2040 | 7 000 000 000 | 104 500 000 | 7 104 500 000 |
| 2041 |
| 97 500 000 | 97 500 000 |
| 2042 |
| 97 500 000 | 97 500 000 |
| 2043 |
| 97 500 000 | 97 500 000 |
| 2044 |
| 97 500 000 | 97 500 000 |
| 2045 |
| 97 500 000 | 97 500 000 |
| 2046 | 5 000 000 000 | 97 500 000 | 5 097 500 000 |
| 2047 | 6 000 000 000 | 75 000 000 | 6 075 000 000 |
| 2048 |
| 30 000 000 | 30 000 000 |
| 2049 |
| 30 000 000 | 30 000 000 |
| 2050 | 10 000 000 000 | 30 000 000 | 10 030 000 000 |
| Total | 91 807 000 000 | 3 400 269 400 | 95 182 856 900 |
II.Utilisation de l’instrument SURE: dépenses publiques et mesures nationales couvertes par SURE
La présente section s’intéresse à l’utilisation de l’instrument au service des politiques. Plus précisément, elle résume les dépenses publiques des États membres couvertes par SURE ou éligibles à un soutien au titre de cet instrument, ainsi que la nature des mesures nationales soutenues. Elle présente également le nombre de salariés et d’entreprises qui bénéficient des mesures soutenues par SURE.
2.1 Dépenses publiques effectives et prévues soutenues par SURE
2.1.1 Suivi des dépenses publiques consacrées aux mesures éligibles
Les déclarations semestrielles établies par les États membres bénéficiaires sont utilisées pour surveiller l’utilisation prévue et effective de l’assistance financière octroyée au titre de SURE. Les déclarations à fournir portent notamment sur les dépenses publiques en faveur des mesures couvertes par SURE (ainsi que sur la couverture de ces mesures en termes de salariés et d’entreprises bénéficiaires, telle que présentée à la section 2.3). À ce jour, cinq séries de déclarations ont été présentées: en août 2020 («déclaration initiale»), en janvier-février 2021 («premier rapport»), en juin 2021 («deuxième rapport»), en janvier 2022 («troisième rapport») et en juin 2022 («déclaration la plus récente»). Les informations sont présentées telles que déclarées par les États membres en ce qui concerne les mesures éligibles au titre de SURE. Certains États membres ont dépensé plus que le montant de l’assistance financière reçue au titre de SURE et/ou ont complété le soutien de SURE par un financement national ou des fonds structurels de l’UE, si bien que les dépenses totales peuvent dépasser le montant soutenu par SURE. Les déclarations permettent de mesurer plus facilement l’absorption de l’assistance financière au titre de SURE par comparaison avec le montant octroyé par le Conseil 12 .
La quasi-totalité des dépenses publiques prévues au titre de SURE ont désormais été exécutées. Le règlement SURE permet d’utiliser l’assistance financière pour les augmentations effectives et prévues de dépenses publiques consacrées à des mesures couvertes par SURE 13 . La part des dépenses prévues est passée de 54 % en juin 2020 à 10 % en juin 2021 et à seulement 2 % à la fin de 2021 (graphique 2). La part des dépenses engagées au titre des mesures éligibles dans le cadre de SURE a atteint 99 % en mai 2022 14 .
| Graphique 1: Dépenses publiques déclarées Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: l’Estonie a demandé le soutien de SURE en février 2021 et n’est donc prise en compte qu’à partir de juin 2021. S1 correspond au premier semestre (de janvier à juin). S2 correspond au second semestre (de juillet à décembre). | Graphique 2: Évolution mensuelle des dépenses publiques engagées et prévues au titre de SURE Source: déclarations des États membres (juin 2022). |
Les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE devraient avoisiner les 119 milliards d’EUR, soit davantage que l’assistance financière totale octroyée au titre de SURE. Ce montant est similaire à celui attendu dans le troisième rapport (graphique 1). Les dépenses consacrées à la minorité de régimes qui se sont poursuivis en 2022 ont légèrement augmenté, passant de 2,8 à 3,7 milliards d’EUR, tandis que les dépenses antérieures ont fait l’objet de révisions à la baisse. Treize États membres déclarent à présent des dépenses en 2022, contre dix dans le rapport précédent. Ces dépenses totales (119 milliards d’EUR) sont supérieures au montant total octroyé au titre de SURE (93,3 milliards d’EUR), car quelques États membres prévoient de dépenser davantage en faveur des mesures éligibles que l’assistance financière qu’ils ont demandée et qui a été octroyée 15 . Cette situation met en évidence le fait que le champ d’application de SURE reste pertinent pour les États membres.
En raison de l’atténuation de l’impact de la pandémie en 2022, les dépenses mensuelles consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE ont atteint des montants négligeables. Le graphique 2 montre que les dépenses de 2022 ont culminé (à un faible niveau) en janvier avant de diminuer rapidement. Début 2022, les dépenses se sont concentrées sur des mesures telles que celles liées à la quarantaine, les tests de dépistage de la COVID-19 et l’indemnisation spéciale des professionnels de la santé. En décembre 2022, il est prévu de dépenser seulement 38 millions d’EUR.
2.1.2 Absorption des fonds
Le degré d’absorption de l’assistance financière au titre de SURE est élevé pour la grande majorité des États membres. La quasi-totalité des dépenses publiques ayant désormais été exécutée, aucun nouveau problème d’absorption n’est apparu depuis la publication du troisième rapport semestriel. 17 des 19 États membres ont déjà dépensé au moins la totalité de l’assistance financière qui leur avait été octroyée en faveur des mesures éligibles (voir graphique 3). En outre, 15 États membres ont dépensé ou prévu de dépenser plus que le montant octroyé, y compris en finançant le solde à l’échelon national.
Graphique nº 3: Montant des dépenses publiques effectives et prévues en faveur des mesures éligibles dépassant le montant du prêt (en % du montant du prêt)
Source: déclarations des États membres
Remarque: les dépenses publiques se rapportent aux mesures déclarées comme couvertes dans les décisions d’exécution, déduction faite des Fonds structurels et d’investissement européens. Certains États membres (Estonie et Slovénie) ont cessé leurs déclarations sur les mesures éligibles au titre de SURE car, ayant déjà dépassé le montant octroyé, ils n’utilisent plus l’assistance financière au titre de SURE pour financer ces mesures. Pour la Roumanie, le chiffre est issu de l’évaluation de la Commission, fondée sur l’expérience passée et appliquant le plafonnement des dépenses liées à la santé à 49 % du total des dépenses éligibles (de sorte qu’elles restent accessoires comme le prévoit le règlement SURE).
En Pologne, alors que la totalité du montant décaissé a été dépensée, un écart modéré entre les dépenses totales et le montant octroyé a été confirmé. Les dépenses publiques totales déclarées par la Pologne (9,9 milliards d’EUR) ont dépassé le montant décaissé (9,7 milliards d’EUR). Toutefois, comme indiqué dans le troisième rapport, la Pologne a déclaré des dépenses publiques totales pour les mesures couvertes par la décision d’exécution la concernant inférieures au montant accordé par le Conseil (11,2 milliards d’EUR). Cet écart est apparu à la suite des révisions de données pour certaines mesures et peut être attribué à une reprise de l’économie plus forte que prévu. Pour combler cet écart, les autorités nationales ont proposé l’inclusion de deux mesures supplémentaires (qui sont éligibles au titre de SURE), principalement pour les dépenses passées jusqu’en 2021. Un dialogue technique avec la Commission est en cours et il a été convenu de reporter le décaissement des fonds restants (1,5 milliard d’EUR) jusqu’à la conclusion du dialogue.
En Roumanie, l’important écart d’absorption par rapport au montant octroyé a été considérablement réduit grâce à l’inclusion de nouvelles mesures éligibles au titre de SURE et à la baisse du montant octroyé. Début 2021, un écart d’absorption de près des trois quarts du montant octroyé (2,9 milliards d’EUR restants à dépenser sur les 4,1 milliards d’EUR octroyés) a été constaté en raison d’une incidence plus faible que prévu de la pandémie sur l’économie roumaine en 2020 et d’une reprise plus forte que prévu en 2021. L’écart (1,8 milliard d’EUR) était également important par rapport au montant déjà décaissé. À la suite d’un dialogue technique entre la Commission et les autorités roumaines, le Conseil a modifié la décision d’exécution initiale concernant la Roumanie, sur la base d’une proposition de la Commission, afin d’y inclure des mesures supplémentaires éligibles au titre de SURE. En outre, l’assistance financière accordée à la Roumanie a été réduite à 3 milliards d’EUR, comme convenu avec les autorités roumaines, de sorte que le montant restant non décaissé de 1,1 milliard d’EUR est abandonné et mis à disposition pour répondre à d’éventuels besoins supplémentaires de la part des États membres de l’UE.
La décision d’exécution modifiée du Conseil relative à la Roumanie comprend 21 mesures supplémentaires éligibles, qui ont déjà été mises en œuvre. Deux de ces mesures sont similaires aux dispositifs de chômage partiel, car elles visent à préserver l’emploi et les revenus: une indemnité de congé de maladie et un soutien aux employés pour le matériel de bureau à domicile 16 . Les 19 autres mesures sont liées à la santé, y compris, par exemple, une prime pour les professionnels de la santé, des équipements de protection, ainsi que des médicaments et des vaccins pour lutter contre la pandémie de COVID-19. Étant donné que les mesures liées à la santé sont accessoires au sens du règlement SURE, le montant des dépenses de santé éligibles est plafonné à 49 % des dépenses totales.
La Commission continuera à suivre de près le niveau d’absorption en Roumanie et des mesures supplémentaires pourraient s’avérer nécessaires. L’écart d’absorption a diminué et est actuellement estimé à environ 350 millions d’EUR 17 . Toutefois, on ne sait pas encore clairement si cet écart persistera, étant donné qu’il dépend de l’évolution des dépenses prévues en 2022, elle-même dépendante de l’évolution future de la pandémie de COVID-19. Si tel est le cas, d’autres mesures éligibles relatives au marché du travail pourraient être incluses dans une décision d’exécution modificative, ou un remboursement de l’écart restant pourrait être envisagé.
2.2 Mesures nationales: dispositifs de chômage partiel ou mesures similaires soutenus par SURE
La grande majorité des dépenses publiques totales consacrées à des mesures éligibles au titre de SURE ont été allouées à des dispositifs de chômage partiel et à des «mesures similaires» pour les travailleurs indépendants. En effet, les dépenses publiques totales consacrées aux mesures éligibles au titre de SURE ont été affectées à hauteur de 50 % à des dispositifs de chômage partiel, qui sont financés par 17 des 19 États membres bénéficiaires de SURE. En outre, 32 % ont été affectés à des «mesures similaires» pour les travailleurs indépendants 18 . 9 % ont été affectés à des dispositifs de subventions salariales, tandis que 6 % des dépenses totales sont affectés à d’«autres» mesures similaires en faveur du maintien de l’emploi et des revenus des travailleurs, y compris des indemnités de congé de maladie 19 . Douze États membres n’ont eu recours à l’assistance financière au titre de SURE que pour des mesures relatives au marché du travail (voir graphique 4).
Le caractère accessoire des dépenses liées à la santé est confirmé. Seulement 3,2 % des dépenses totales ont été effectuées ou sont destinées à être effectuées en faveur de mesures liées à la santé. Seuls sept États membres sur 19 n’ont pas eu recours au soutien au titre de SURE pour financer des mesures liées à la santé. Le règlement SURE permet le financement de toute mesure sanitaire liée à la COVID-19, mais souligne en particulier les mesures prises sur le lieu de travail, qui représentent 38 % de l’ensemble des dépenses liées à la santé (graphique 5) 20 .
| Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: voir le rapport de mars 2021 pour plus de détails sur les dépenses de santé de la Hongrie et la section 2.1.2 sur la Roumanie. | Graphique 5: Part des dépenses liées à la santé sur le lieu de travail Source: déclarations des États membres (juin 2022). |
2.3. Couverture de SURE sous l’angle de l’emploi et des entreprises
En 2020, d’après les estimations, SURE a soutenu 31,5 millions de personnes et 2,5 millions d’entreprises. Cela représente, dans les 19 États membres bénéficiaires, près de 30 % de l’emploi total et des entreprises 21 . Pour l’emploi, il s’agit, selon les estimations, d’environ 22,25 millions de salariés et de 9,25 millions de travailleurs indépendants. Les graphiques 6 et 7 présentent une répartition de la couverture de SURE par État membre. Ces estimations ne comprennent pas les personnes soutenues par les mesures liées à la santé au titre de SURE et pourraient donc être considérées comme prudentes 22 .
| Graphique 6: Travailleurs couverts par SURE en 2020 (en % de l’emploi total) Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: les chiffres relatifs à la couverture et à l’emploi total sont ceux déclarés par les États membres. Pour le présent rapport, les États membres ont également fourni des données pour les travailleurs indépendants et les salariés dans l’économie totale, ce qui permet de calculer plus précisément le chiffre de l’emploi total (le dénominateur). Cela a donné lieu à des divergences par rapport aux données présentées dans le rapport précédent. | Graphique 7: Entreprises couvertes par SURE en 2020 par taille (en % du total des entreprises) Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: le total des entreprises exclut les entreprises sans salarié. La Pologne n’a communiqué aucune information sur la taille des entreprises. Les PME sont celles qui emploient moins de 250 salariés et les grandes entreprises celles qui en comptent plus de 250. |
Les PME ont été les principaux bénéficiaires du soutien au titre de SURE (graphique 7). La pandémie a entraîné une évolution du recours aux dispositifs des chômage partiel, jusqu’alors principalement exploités par les grandes entreprises et aujourd’hui également présents dans les petites et moyennes entreprises, qui représentent la plupart des entreprises couvertes par SURE (graphique 8) 23 24 . Les dispositifs de chômage partiel ont principalement été adoptés dans les secteurs des services et du commerce de détail. Le secteur manufacturier a néanmoins encore reçu environ un cinquième des dépenses au titre de SURE. Les secteurs présentant la plus grande part des dépenses selon les derniers rapports étaient les suivants: i) les services d’hébergement et de restauration, ii) le commerce de gros et de détail et iii) le secteur manufacturier (graphique 9). De nombreux États membres prévoyaient également un soutien en faveur d’autres secteurs, tels que le secteur culturel, avec des mesures ciblées dans les décisions du Conseil les concernant.
| Graphique 8: PME couvertes par SURE en 2020 (en % du total des entreprises) Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: la Pologne n’a communiqué aucune information sur la taille des entreprises, tandis que la Belgique et la Tchéquie n’ont pas fourni de données sur le nombre total de PME. Les PME sont les entreprises qui emploient moins de 250 salariés. | Graphique 9: Couverture sectorielle de SURE Source: déclarations des États membres (juin 2022). Remarque: les États membres déclarent les trois secteurs qui ont le plus bénéficié de SURE ainsi que les parts des dépenses consacrées à ces secteurs. Ce graphique montre la part moyenne des dépenses des États membres dans chaque secteur. Lorsqu’un secteur n’est pas mentionné, nous supposerons qu’il bénéficie d’une part des dépenses résiduelles qui est proportionnelle à la masse salariale totale du secteur dans l’économie. Quatre États membres ne déclarent pas les parts des dépenses consacrées à ces trois principaux secteurs: nous supposerons que le plus grand secteur bénéficie de 50 % des dépenses totales, le deuxième de 25 % et le troisième de 15 %. Ces chiffres correspondent aux moyennes des États membres qui déclarent les parts des dépenses. |
En 2021, en particulier au cours du premier semestre de l’année où la pandémie continuait à faire des ravages, SURE a soutenu quelque 9 millions de personnes et plus de 800 000 entreprises. Près de 5,75 millions de salariés et plus de 3,25 millions de travailleurs indépendants ont bénéficié de ce soutien, ce qui correspond à près de 17 % de l’emploi total et des entreprises dans les 13 États membres bénéficiaires qui continuaient d’utiliser SURE en 2021 (graphiques 10 et 11) 25 . En raison de la reprise inégale en 2021, des mesures de soutien économique étaient encore nécessaires à différents stades tout au long de l’année. Comme le montre le graphique 1, celles-ci se sont concentrées sur le premier semestre de 2021 avant d’être atténuées étant donné que les effets de la pandémie sur l’économie et la santé ont diminué plus tard dans l’année en raison des vaccinations et d’autres adaptations économiques.
| Graphique 10: Travailleurs couverts par SURE en 2021 et en 2022 (en % de l’emploi total) Source: déclarations des États membres Remarque: les États membres qui avaient dépensé l’assistance financière au titre de SURE à la fin de l’année 2020 n’apparaissent pas. Les États membres qui avaient dépensé l’assistance au titre de SURE à la fin de l’année 2021 ne sont pas inclus en 2022. «Sans objet» («s.o.») fait référence aux États membres n’ayant pas communiqué de données sur la couverture pour 2021 et 2022. | Graphique 11: Entreprises couvertes par SURE en 2021 et 2022 (en % du total des entreprises) Source: déclarations des États membres Remarque: le total des entreprises exclut les entreprises sans salarié. «Sans objet» («s.o.») fait référence aux États membres n’ayant pas communiqué de données sur la couverture pour 2021 et 2022. |
Bien que la plupart des dépenses au titre de SURE aient été progressivement supprimées, plusieurs États membres ont prolongé leurs dispositifs de chômage partiel liés à la pandémie au cours du premier semestre de 2022. En Bulgarie, les subventions salariales pour les travailleurs étaient couvertes pour la période allant jusqu’en juin 2022. La Belgique a prolongé jusqu’en juin 2022 la «procédure simplifiée» de son dispositif de chômage partiel liée à la pandémie de COVID-19. Le régime maltais de subventions salariales et le dispositif grec de chômage partiel ont été prolongés jusqu’en mai 2022, tandis que la Roumanie a étendu son dispositif de chômage partiel jusqu’à la fin de l’année. En Croatie, en Italie et au Portugal, des mesures liées à la pandémie de COVID-19 visant à préserver les emplois ont été financées tout au long du premier trimestre de 2022. Les règles espagnoles d’urgence applicables au dispositif de chômage partiel ERTE ont été progressivement supprimées, une partie des prestations de sécurité sociale et des réductions de cotisations sociales ont été prolongées jusqu’au 31 mars 2022 26 .
D’après les estimations, en 2022, SURE a soutenu environ 220 000 personnes et 10 000 entreprises, ce qui est cohérent avec la diminution des dépenses liées à l’instrument. Il s’agit d’environ 80 000 salariés et de 140 000 travailleurs indépendants (graphique 10). Toutefois, la majorité des États membres n’utilisaient plus SURE en 2022. Seuls trois États membres ont eu recours à SURE pour financer des mesures en 2022, 14 autres finançant des mesures éligibles au titre de SURE au moyen d’autres sources.
III.Analyse préliminaire de l’incidence de SURE
La présente section actualise et étend l’analyse présentée dans les rapports semestriels précédents sur l’incidence de SURE sur le chômage, l’économie réelle et son effet financier direct.
3.1. Estimation de l’incidence de SURE sur le chômage
La présente section fournit une évaluation actualisée de l’incidence de SURE sur le chômage dans les États membres bénéficiaires. SURE a pour objectif d’aider les États membres à préserver l’emploi des travailleurs salariés et indépendants pendant la pandémie de COVID-19 et, ce faisant, de protéger les revenus du travail. Les résultats sont informatifs, mais il convient, pour des raisons méthodologiques, de les interpréter avec prudence 27 .
La hausse du chômage en 2020 dans les États membres bénéficiaires a été nettement moins forte que prévu, ce qui a permis à 1,5 million de personnes de ne pas se retrouver au chômage. Les mesures rapides et conséquentes prises en 2020 par les pouvoirs publics pour faire face à la crise de la COVID-19, dont SURE, ont atténué les effets de la baisse de la production sur le chômage, ce qui a entraîné une hausse du chômage plus faible que prévu dans la plupart des pays 28 . Le recours généralisé à des dispositifs de chômage partiel et à d’autres mesures similaires explique en partie l’augmentation modérée du chômage par rapport à la baisse de la production et a permis à quelque 1,5 million de personnes de conserver leur emploi en 2020 dans les États membres bénéficiaires de SURE. Au niveau national, plus le montant reçu en 2020 au titre de SURE est élevé, plus la hausse du chômage est modérée dans les États membres bénéficiaires. Dans le même temps, certains États membres non bénéficiaires ont pu utiliser leur situation financière et leurs conditions de financement favorables pour mettre en œuvre de grands dispositifs de chômage partiel (graphique 13).
| Graphique 12: Estimation du nombre d’emplois préservés par État membre en 2020 (en milliers) Source: Ameco et calculs de la Commission. Remarque: l’estimation du nombre d’emplois préservés est issue de la différence entre l’évolution réelle et attendue du taux de chômage dans les États membres, multipliée par la main-d’œuvre en 2020. Elle part du principe que la main-d’œuvre effective et la main-d’œuvre attendue sont identiques. Pour certains pays, l’estimation correspond à zéro, étant donné que l’évolution réelle du taux de chômage a été plus élevée que celle prévue par le modèle. La variation attendue des taux de chômage correspond à la prédiction réalisée sur la base d’un modèle de régression par pays pour la période comprise entre 1999 et 2019. Cette analyse repose sur l’approche de la loi d’Okun, dans laquelle la variable dépendante représente la variation du taux de chômage, et la variable indépendante, le taux de croissance du PIB réel. Le calcul était fondé sur les données AMECO de l’automne 2021. | Graphique 13: Relation entre l’évolution du taux de chômage et les financements au titre de SURE versés en 2020 Source: Ameco et calculs de la Commission. Remarque: axe des ordonnées: la variation attendue des taux de chômage provient du modèle de régression par pays expliqué dans la remarque relative au graphique 12. |
SURE a également contribué à prévenir une augmentation des inégalités sur le marché du travail entre les États membres. SURE semble avoir empêché une forte hausse du chômage dans les pays dont le marché du travail avait été davantage touché par la crise financière mondiale. Premièrement, l’augmentation du taux de chômage moyen dans les pays bénéficiaires de SURE a suivi très étroitement celle des pays non bénéficiaires à la suite de la crise de la COVID-19. Cette situation contraste avec les conséquences de la crise financière mondiale, pendant laquelle le chômage moyen des bénéficiaires de SURE avait considérablement augmenté par rapport aux non-bénéficiaires (graphique 14). Deuxièmement, la dispersion des taux de chômage entre les bénéficiaires de SURE a sensiblement diminué depuis la pandémie de COVID-19, convergeant progressivement vers la dispersion plus faible des non-bénéficiaires de SURE (graphique 15). Cette réduction des inégalités en matière de chômage est à l’opposé de ce qui a été vécu lors de la crise financière mondiale. Ce résultat suggère également que les bénéficiaires de SURE étaient les États membres dont les marchés du travail avaient le plus besoin de l’instrument.
| Graphique 14: Évolution du taux de chômage moyen entre les États membres bénéficiaires et non bénéficiaires de SURE Source: Ameco. Remarque: «SURE-19» fait référence aux 19 États membres de l’UE qui ont bénéficié d’un soutien SURE. «Non-SURE» désigne les 8 autres États membres de l’UE. | Graphique 15: Dispersion historique des taux de chômage dans les États membres bénéficiaires et non bénéficiaires de SURE Source: Ameco. Remarque: la dispersion correspond à l’écart-type du taux de chômage des États membres bénéficiaires et non bénéficiaires de SURE, qui est calculé pour chaque année. |
Les moyens par lesquels SURE a facilité une hausse plus modérée du chômage en 2020 sont examinés en détail dans le premier rapport semestriel. Parmi ces moyens, citons l’amélioration de la confiance générale dans l’ensemble de l’UE, le soutien et l’encouragement du recours à des dispositifs de chômage partiel, et la possibilité offerte aux États membres de dépenser davantage en faveur du soutien à l’emploi et d’autres mesures liées à la pandémie. Les données de l’enquête ad hoc figurant dans le premier rapport indiquaient que SURE a joué un rôle dans la décision de la majorité des États membres bénéficiaires d’adopter un nouveau dispositif de chômage partiel ou de modifier un dispositif existant, et a permis à certains États membres de se montrer plus ambitieux dans l’adoption de mesures similaires aux dispositifs de chômage partiel. SURE a également joué un rôle dans la décision des États membres d’accroître la générosité ou la durée de leurs dispositifs de maintien de l’emploi: en effet, SURE leur a donné confiance pour emprunter et dépenser plus qu’ils ne l’auraient fait s’ils n’avaient pu bénéficier des économies réalisées par l’UE sur les taux d’intérêt malgré leur note de crédit inférieure. L’effet de renforcement de la confiance est également illustré par les résultats de l’enquête Eurobaromètre de décembre 2021 présentés dans le troisième rapport, qui montrent que 82 % des citoyens de la zone euro estimaient que les prêts SURE étaient une bonne idée.
3.2. Estimation de l’incidence de SURE sur l’économie réelle
La protection de l’emploi au cours des deux premières années de la pandémie a soutenu une reprise plus rapide en 2021 que lors des précédentes crises. Premièrement, le PIB et le chômage ont retrouvé des niveaux plus proches de ceux d’avant la crise dans les États membres bénéficiaires de SURE en 2021, par rapport à la crise financière mondiale et à la crise de la dette de la zone euro après la même période (voir graphique 16). Cette évolution s’est produite malgré les vagues successives de la pandémie, qui ont nécessité de réintroduire des restrictions pendant l’année 29 . Deuxièmement, sur la base des prévisions intermédiaires de l’été 2022 de la Commission, la croissance économique se poursuivra en 2022 et 2023, bien qu’à un rythme plus modéré que prévu au printemps dernier en raison d’événements indépendants de la COVID-19, à savoir la crise de l’énergie et l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Néanmoins, elle reste supérieure à la reprise observée au même stade après la crise financière mondiale et la crise de la dette de la zone euro, étant donné que l’économie de l’UE a retrouvé son niveau de production pré-pandémie en 2021, alors qu’elle était restée nettement inférieure à son niveau d’avant la crise au même stade des deux crises précédentes 30 . Cela semble indiquer que le maintien du lien entre la main-d’œuvre disponible et les entreprises au moyen de dispositifs de chômage partiel et de mesures similaires a contribué à favoriser une reprise rapide malgré la situation épidémiologique difficile en 2021 31 .
Graphique 16: Comparaison historique du redressement du PIB et de l’amélioration du chômage après une crise
Source: Ameco (sur la base des prévisions du printemps 2022 de la Commission pour le taux de chômage et des prévisions intermédiaires de l’été 2022 pour le PIB), Eurostat
Remarque: le graphique montre le PIB agrégé et le taux moyen de chômage pour les États membres bénéficiaires de SURE. La période t-1 fait référence à l’année précédant les crises respectives, c’est-à-dire t=2009 pour la crise financière mondiale (GFC); t=2012 pour la crise de la dette de la zone euro (ZE); et t=2020 pour la crise de la COVID-19. t+2 pour la crise de la COVID-19 fait référence à 2022.
Les données d’enquête montrent que SURE a soutenu l’activité des secteurs de l’économie les plus touchés par la pandémie en 2021. L’enquête de l’UE auprès des entreprises et des consommateurs a montré que les secteurs de services les plus touchés par la COVID-19 dans les États membres bénéficiaires de SURE (hébergement, alimentation et boissons, agences de voyages, activités sportives et autres services à la personne) ont continué de souffrir d’une faible demande et d’une faible confiance, en particulier au cours du premier semestre de 2021(graphique 17). En revanche, le secteur manufacturier a été moins touché par les restrictions au début de l’année 2021 et a obtenu de meilleurs résultats. Comme le montre le graphique 17, les secteurs représentant la plus grande part des dépenses de SURE étaient les services d’hébergement et de restauration ainsi que le commerce de gros et de détail, ce qui suggère que SURE a répondu aux besoins les plus urgents en soutenant les secteurs les plus touchés 32 .
Graphique 17: Demande sectorielle de services et dépenses SURE
Source: Programme d’enquête de l’UE auprès des entreprises et des consommateurs, juillet 2022; déclarations des États membres (juin 2022).
Remarque: pour les services, indice moyen indiqué pour l’hébergement, la restauration et les boissons, les agences de voyages, les activités sportives et les autres services personnels.
3.3. L’effet financier direct: estimation des économies réalisées sur les taux d’intérêt
On estime que l’assistance financière au titre de SURE a permis aux États membres d’économiser 8,5 milliards d’EUR au total en paiements d’intérêts. Ce montant se fonde sur les huit premières émissions de SURE, jusqu’au décaissement du 29 mars 2022 33 (tableau 3). L’estimation des économies d’intérêts augmentera donc probablement tout versement restant. Ces économies résultent du fait que les prêts SURE ont offert aux États membres des taux d’intérêt inférieurs à ceux qu’ils auraient payés s’ils avaient émis eux-mêmes des titres de dette souveraine, et ce au cours d’une période moyenne proche de 15 ans 34 . Cela s’explique par la notation de crédit solide de l’UE et par la liquidité des obligations SURE 35 . Les économies les plus importantes ont été enregistrées par les États membres ayant les notations de crédit les plus basses.
Tableau 3: Économies sur les taux d’intérêt par État membre
| État membre | Montant versé (en Mrd EUR) | Écart moyen | Échéance moyenne | Intérêts économisés (en Mrd EUR) | Intérêts économisés (en % du montant versé) |
| Belgique | 8,2 | 0,06 | 14,7 | 0,14 | 1,7 |
| Chypre | 0,6 | 0,62 | 14,7 | 0,06 | 9,5 |
| Grèce | 5,3 | 0,73 | 14,5 | 0,51 | 9,7 |
| Espagne | 21,3 | 0,44 | 14,7 | 1,58 | 7,4 |
| Croatie | 1,0 | 1,11 | 14,3 | 0,16 | 15,3 |
| Hongrie* | 0,7 | 1,80 | 14,8 | 0,15 | 22,5 |
| Italie | 27,4 | 0,96 | 14,8 | 3,76 | 13,7 |
| Lituanie | 1,0 | 0,04 | 14,7 | 0,00 | 0,5 |
| Lettonie | 0,3 | 0,10 | 14,6 | 0,00 | 1,6 |
| Malte | 0,4 | 0,56 | 14,6 | 0,04 | 8,4 |
| Pologne | 9,7 | 0,48 | 13,3 | 0,63 | 6,5 |
| Portugal | 5,9 | 0,47 | 14,7 | 0,41 | 7,0 |
| Roumanie | 3,0 | 2,27 | 14,6 | 0,85 | 28,4 |
| Slovénie | 1,1 | 0,23 | 14,8 | 0,05 | 4,3 |
| Slovaquie | 0,6 | 0,09 | 14,9 | 0,01 | 1,3 |
| Bulgarie | 0,5 | 0,37 | 15,0 | 0,03 | 6,6 |
| Irlande | 2,5 | 0,11 | 14,7 | 0,05 | 2,1 |
| Tchéquie | 2,0 | 0,23 | 10,1 | 0,04 | 1,9 |
| Estonie** | 0,2 | 0,00 | 15,0 | 0,00 | 0,0 |
| Total | 91,8 | 0,64 | 14,5 | 8,48 | 9,2 |
Remarque: les économies d’intérêts sont calculées obligation par obligation, puis additionnées en fonction des dates d’émission et des échéances.
* La Hongrie n’a procédé qu’à deux émissions d’obligations en euros, à échéance de 10 ans et 30 ans, depuis 2020 (en novembre dans les deux cas). Sur la base de ces deux émissions, l’écart entre la courbe des rendements en monnaie nationale et en euros a été extrapolé à d’autres échéances et à d’autres dates d’émission.
** L’Estonie n’a procédé qu’à une seule émission d’obligations, à échéance de 10 ans; aucune donnée n’était disponible pour les autres échéances. Pour ces autres échéances, l’écart avec les obligations sociales SURE est supposé proche de zéro.
IV.Persistance des événements exceptionnels justifiant l’application du règlement SURE
La présente section rend compte de la persistance des événements exceptionnels qui justifient l’application de l’instrument SURE, comme l’exige le règlement SURE 36 .
Si la plupart des États membres ont presque entièrement supprimé les restrictions liées à la COVID-19 en 2022, une nouvelle vague de contaminations a été observée à l’été 2022. Comme il est apparu clairement que la menace représentée par le variant Omicron était moins forte que celle des souches antérieures de la COVID-19, les États membres ont assoupli la plupart de leurs mesures de confinement restantes à des rythmes variables tout au long du printemps 2022. Toutefois, une nouvelle vague s’est répandue dans toute l’Europe à l’été 2022, ce qui a entraîné une nouvelle augmentation des taux de transmission, d’hospitalisation et de décès. Selon le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), cette vague semble désormais avoir passé son pic dans tous les pays de l’UE, après s’être déplacée de l’ouest vers l’est 37 . Au 28 août 2022, la transmission était en baisse dans l’UE/EEE, le taux global de notification de cas ayant diminué de 14 % par rapport à la semaine précédente, bien qu’il reste relativement élevé. Le taux total de mortalité liée à la COVID-19 sur 14 jours diminue depuis quatre semaines, mais a augmenté dans deux États membres.
Alors que les mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 devraient être progressivement supprimées, le risque d’une possible résurgence de la pandémie de COVID-19 dans l’UE demeure. Entre autres, la suppression prévue des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 reflète le succès de la campagne de vaccination dans l’UE, les souches moins agressives de coronavirus qui deviennent dominantes et l’adaptation des économies aux changements induits par la pandémie de COVID-19. Toutefois, la possibilité d’une résurgence de la pandémie ne devrait pas être exclue dans l’UE à l’automne 2022 ou à l’hiver 2023, ce qui entraînerait de nouvelles perturbations de l’économie 38 .
Le reste de l’assistance financière au titre de SURE restera disponible jusqu’au 31 décembre 2022. Environ 6,7 milliards d’EUR resteraient disponibles. Cependant, ce montant devrait diminuer sensiblement d’ici la fin de 2022, étant donné que plusieurs États membres ont manifesté leur intérêt à recevoir une assistance financière supplémentaire au titre de SURE.
V. Obligations de rapport prévues par le cadre relatif aux obligations sociales SURE de l’UE
Le présent rapport va au-delà de l’obligation de rapport prévue par le règlement SURE, en ce qu’il respecte également l’obligation de rapport prévue par le cadre des obligations sociales SURE de l’UE 39 . Ce dernier prévoit l’obligation de rendre compte de la répartition des produits de SURE, du type de dépenses et de l’incidence de SURE.
La ventilation des produits de SURE par État membre bénéficiaire et par type de dépenses sociales éligibles figure, respectivement, aux sections 1.1 et 2.2. En juin 2022, plus de 98 % des 93,3 milliards d’EUR alloués avaient été versés aux États membres et 99 % de ce montant avait déjà été dépensé.
Les dépenses publiques couvertes par SURE restent tout à fait conformes aux objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies. Une ventilation des dépenses publiques financées par SURE par type de dépenses sociales éligibles, comme décrite dans le cadre des obligations sociales, montre que 97 % des dépenses sont consacrées à la réduction du risque de chômage et de perte de revenus. Comme le montre le graphique 18, cela soutient l’ODD nº 8 (travail décent et croissance économique). Les 3 % restants sont destinés à des mesures liées à la santé, qui soutiennent l’ODD nº 3 (bonne santé et bien-être).
L’incidence de SURE fait l’objet des sections 2.3 et 3. Des estimations du nombre de personnes et d’entreprises soutenues par SURE en 2020, en 2021 et en 2022 sont fournies. SURE a contribué à la préservation d’environ 1,5 million d’emplois en 2020, comme l’indique la section 3.1. Il a été démontré que SURE a soutenu le rebond de la croissance en 2021 et 2022, comme le montre la section 3.2. Les États membres ont économisé, selon les estimations, 8,5 milliards d’EUR sur les paiements d’intérêts, comme le montre la section 3.3.
Graphique 18: Cadre des obligations sociales et cartographie des ODD
ODD nº 8: Travail décent et croissance économique
ODD nº 3: Bonne santé et bien-être
ANNEXE: Autres précisions sur les opérations et versements au titre de SURE
Tableau A1: Versements aux États membres au titre de SURE (en milliards d’EUR)
| Pays | Montant total du prêt | 1re émission SURE de l’UE Opération: 20.10.2020 Versement: 27.10.2020 | 2e émission SURE de l’UE Opération: 10.11.2020 Versement: 17.11.2020 | 3e émission SURE de l’UE Opération: 24.11.2020 Versement: 1.12.2020 | 4e émission SURE de l’UE Opération: 26.1.2021 Versement: 2.2.2021 | 5e émission SURE de l’UE Opération: 9.3.2021 Versement: 16.3.2021 | 6e émission SURE de l’UE Opération: 23.3.2021 Versement: 30.3.2021 | 7e émission SURE de l’UE Opération: 18.5.2021 Versement: 25.5.2021 | 8e émission SURE de l’UE Opération: 22.3.2022 Versement: 29.3.2022 | Total utilisé | en % du total demandé | Échéance moyenne | ||||||||||||
| 10 ans | 20 ans | Total | 5 ans | 30 ans | Total | 15 ans | 7 ans | 30 ans | Total | 15 ans | 5 ans | 25 ans | Total | 8 ans | 25,6 ans | Total | 15 ans | |||||||
| Belgique | 8,2 | 2,0 | 1,3 | 0,7 | 2,0 | 1,3 | 0,9 | 2,2 | 1,1 | 0,9 | 2,0 | 8,2 | 100 % | 14,7 | ||||||||||
| Bulgarie | 0,5 | 0,3 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 100 % | 15,0 | |||||||||||||||||
| Croatie | 1,0 | 0,3 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 1,0 | 100 % | 14,3 | ||||||||||||||||
| Chypre | 0,6 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,6 | 100 % | 14,7 | |||||||||||
| Tchéquie | 2,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 2,0 | 100 % | 10,1 | |||||||||||||||||
| Estonie | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 100 % | 15,0 | |||||||||||||||||
| Grèce | 5,3 | 1,0 | 1,0 | 2,0 | 0,7 | 0,7 | 1,6 | 0,9 | 2,5 | 5,3 | 100 % | 14,5 | ||||||||||||
| Hongrie | 0,7 | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,1 | 0,7 | 100 % | 14,8 | |||||||||||||||
| Irlande | 2,5 | 1,3 | 1,2 | 2,5 | 2,5 | 100 % | 14,7 | |||||||||||||||||
| Italie | 27,4 | 5,5 | 4,5 | 10,0 | 3,1 | 3,4 | 6,5 | 4,5 | 4,5 | 3,9 | 0,7 | 1,2 | 1,9 | 0,8 | 0,8 | 27,4 | 100 % | 14,8 | ||||||
| Lettonie | 0,3 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,3 | 100 % | 14,6 | |||||||||||
| Lituanie | 1,0 | 0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,4 | 1,0 | 100 % | 14,7 | |||||||||||||
| Malte | 0,4 | 0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | 0,4 | 100 % | 14,6 | |||||||||||||
| Pologne | 11,2 | 1,0 | 0,0 | 1,0 | 2,6 | 1,7 | 4,3 | 1,4 | 1,4 | 1,1 | 0,5 | 1,6 | 1,5 | 9,7 | 87 % | 13,3 | ||||||||
| Portugal | 5,9 | 3,0 | 1,5 | 0,9 | 2,4 | 0,5 | 5,9 | 100 % | 14,7 | |||||||||||||||
| Roumanie | 3,0 | 3,0 | 3,0 | 100 % | 14,6 | |||||||||||||||||||
| Slovaquie | 0,6 | 0,3 | 0,3 | 0,6 | 100 % | 14,9 | ||||||||||||||||||
| Slovénie | 1,1 | 0,2 | 0,0 | 0,2 | 0,5 | 0,4 | 0,9 | 1,1 | 100 % | 14,8 | ||||||||||||||
| Espagne | 21,3 | 3,5 | 2,5 | 6,0 | 2,9 | 1,2 | 4,0 | 1,0 | 1,0 | 2,9 | 2,4 | 1,7 | 4,1 | 1,9 | 1,4 | 3,4 | 21,3 | 100 % | 14,7 | |||||
| Total | 93,3 | 10,0 | 7,0 | 17,0 | 8,0 | 6,0 | 14,0 | 8,5 | 10,0 | 4,0 | 14,0 | 9,0 | 8,0 | 5,0 | 13,0 | 8,1 | 6,0 | 14,1 | 2,2 | 91,2 | 98 % | 14,5 | ||
Tableau A2: Principales statistiques des opérations d’emprunt de l’UE au titre de SURE (en EUR)
| SURE nº 8 (mars 2022) | |
| Tranche | 15 ans |
| Taille de l’obligation | 2,17 Mrd |
| Rendement | 1,199 % |
| Écart (spread) | SM -8 pdb |
| Spread par rapport au Bund (points de base, pdb) | 55,9 |
| Spread par rapport aux OAT (pdb) | 4,9 |
| Concession pour nouvelle émission | 1 pdb |
| Demande totale des investisseurs | 35 Mrd |
Remarque: ces statistiques concernent les emprunts réalisés par la Commission au nom de l’Union. Le terme «concession pour nouvelle émission» fait référence à la prime versée aux investisseurs qui achètent une obligation nouvellement émise, par rapport au spread auquel on s’attend à ce que les obligations correspondantes s’échangent sur le marché secondaire.
Pour de plus amples détails, voir Commission européenne (2022), Rapport trimestriel sur la zone euro, section III, vol. 21, nº 2. Cet article montre que SURE n’a pas entravé la mobilité de la main-d’œuvre, ce qui est pertinent pour une réaffectation efficace des ressources à la suite de la pandémie et de ses effets structurels sur l’économie de l’UE.